中國職業(yè)教育管理體制的變遷邏輯與績效評價
——基于歷史制度主義的視角

謝德新 向明潔

職業(yè)教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，是國民教育體系和人力資源開發(fā)的重要組成部分[1]。2019年1月，《國家職業(yè)教育改革實施方案》（以下簡稱“職教20條”）提出，完善國家職業(yè)教育制度體系，深化辦學體制和育人機制改革。在職業(yè)教育管理制度、管理體制與運行機制之間，存在著制度形塑體制、體制反饋制度、機制實踐制度的關(guān)系。教育管理乃至所有的管理制度，基本上都經(jīng)歷了一個從經(jīng)驗、認知管理到理性、法制管理的轉(zhuǎn)換過程[2]。新中國成立以來，職業(yè)教育管理如何從經(jīng)驗、認知管理逐步轉(zhuǎn)換到理性、法制管理？這種轉(zhuǎn)換對職業(yè)教育管理體制與運行機制產(chǎn)生何種影響？歷史制度主義是融合制度分析方法和歷史分析方法于一體的分析范式，主要聚焦歷史過程和中層結(jié)構(gòu)的制度分析，能為中國職業(yè)教育管理體制的發(fā)展脈絡(luò)與變遷邏輯提供解釋性意義、描述性意義和建構(gòu)性意義。為此，運用歷史制度主義理論框架，深描和剖析中國職業(yè)教育管理體制變遷的軌跡、模式和動力，反思其變遷帶來的績效變化，為推動職業(yè)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化，以及現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展提供支撐。

一、分析框架：歷史制度主義

2 0 世紀9 0 年代初，美國學者斯科克波爾（Skocpol，T.）、瑟倫（Thelen，K.）和斯坦默（Steinmo，S.）等人提出“歷史制度主義”概念，此后逐漸為學界所關(guān)注，并發(fā)展為當代西方社會科學的主要分析范式之一，也是新制度主義社會科學的一個重要流派。

歷史制度主義以制度脈絡(luò)為重點，以歷史情境為依據(jù)，綜合結(jié)構(gòu)分析范式和歷史分析范式，形成結(jié)構(gòu)性大事件分析法。其中，結(jié)構(gòu)分析范式強調(diào)政治、經(jīng)濟、文化等宏觀因素對制度安排的決定作用[3]，同時也重視作為自變量的制度與行為的互動對其他要素的影響，如制度關(guān)涉對象的機會、限制、偏好等，即所謂的“制度效能”。歷史分析范式著眼于特定時間點和時間序列來展現(xiàn)具體制度變遷的軌跡和規(guī)律，包括變遷的“路徑依賴”和“關(guān)鍵節(jié)點”（“歷史否決點”），不同政治力量之間的較量是制度變遷的動力機制。重視歷史的價值、制度和結(jié)構(gòu)對行為的特有影響，以制度研究為核心，主要關(guān)注歷史變遷中的制度如何發(fā)展，制度如何影響個體行為，以及如何與個體互動等主要特征。

歷史制度主義有助于更好地理解與解釋制度的產(chǎn)生背景、變遷機制以及如何影響個體行為等。它超越了一般的制度研究框架，關(guān)注中觀層面的制度分析，既把制度視為因變量，又把制度視作自變量。歷史制度主義已廣泛運用到社會科學研究中，其同樣適用于分析中國職業(yè)教育管理體制的變遷。一是中國職業(yè)教育管理體制存在突變和漸變，其間的重大事項成為影響中國職業(yè)教育管理體制的關(guān)鍵節(jié)點，歷史制度主義主張的漸進性制度變遷的基本理念和邏輯，適用于分析中國職業(yè)教育管理體制的歷史和現(xiàn)實。二是權(quán)力的斗爭與聯(lián)盟普遍存在，中國職業(yè)教育管理體制的變遷也存在不同社會政治力量的較量和博弈。三是歷史制度主義理論是一種中層制度理論，中國職業(yè)教育管理體制是政府管理的中層領(lǐng)域，其管理體制的變遷歷程具有代表性、典型性。歷史制度主義能為新中國成立以來職業(yè)教育管理體制的變遷研究，提供一個新的思路和分析工具。因此，本文將中國職業(yè)教育管理體制作為因變量，探索其變遷的歷史脈絡(luò)、基本模式和主要動力，同時又將其作為自變量，分析其變遷帶來的相關(guān)績效。

二、中國職業(yè)教育管理體制變遷的軌跡

“變”是歷史的最大特性，對歷史進行分期，其目的是找出“變點”，通過觀察歷史的“質(zhì)變”與“量變”，了解不同時代的基本特性[4]。根據(jù)歷史制度主義的“關(guān)鍵節(jié)點”（Critical Juncture）和“閾值效應(yīng)”（Threshold effect），伴隨著政治、經(jīng)濟和教育文化事業(yè)的發(fā)展，新中國成立以來的職業(yè)教育管理體制經(jīng)歷了探索、激進、發(fā)展、推進的時域階段，并呈現(xiàn)出不同管理形態(tài)的歷史特征，見圖1。

圖1 “時空變換”下中國職業(yè)教育管理形態(tài)嬗變圖

（一）探索時期：由中央統(tǒng)一領(lǐng)導轉(zhuǎn)向地方分權(quán)（1949-1965 年）

新中國成立之初，為使職業(yè)教育同社會主義政治制度和國民經(jīng)濟建設(shè)相適應(yīng)，政府對舊的職業(yè)教育進行改造，初步形成了中央統(tǒng)一領(lǐng)導的管理體制。1958年我國進入全面建設(shè)社會主義時期。這一個階段，我國教育行政管理體制進行了兩次變革，職業(yè)教育管理體制也進行相應(yīng)的調(diào)整，持續(xù)在“分—散—分”的管理模式中尋找平衡點，呈現(xiàn)出兩階段的特征。

1.中央統(tǒng)一領(lǐng)導模式的形成（1949-1957年）

1949年12月，第一次全國教育工作會議強調(diào)“今后若干年內(nèi)著重發(fā)展中等技術(shù)學校”，這是我國中等職業(yè)教育復興的重要開端。1952年3月，政務(wù)院在《關(guān)于整頓和發(fā)展中等技術(shù)教育的指示》中對中等技術(shù)教育做出相關(guān)規(guī)定，確立了中專教育的基本制度。同年11月，中央人民政府決定將中等技術(shù)教育管理職能劃歸到高教部的中等技術(shù)教育司，地方高等教育局管理地方的中等職業(yè)教育，進一步明確了中等技術(shù)學校統(tǒng)一由教育部領(lǐng)導，各地教育部門對職業(yè)教育管理實施職責分工；各業(yè)務(wù)部門可直接決定學校的具體設(shè)置，如辦學的變更、停辦、經(jīng)費開支、分科、專業(yè)課程，以及實習實訓、畢業(yè)生分配等事項。1953年，政務(wù)院決定將全國技工學校劃歸勞動部門綜合管理，明確勞動部門在社會建設(shè)中擔負著技術(shù)技能人才培養(yǎng)的使命。1954年后，勞動部相繼出臺《技工學校暫行辦法（草案）》《工人技術(shù)學校標準章程（草案）》《技工學校編制標準定額暫行規(guī)定》，逐漸向集中管理過渡。1954年9月，政務(wù)院在《關(guān)于改進中等專業(yè)教育的規(guī)定》中，明確中等專業(yè)學校辦學章程批準、職業(yè)學校學制等內(nèi)容，加強對中等專業(yè)學校的領(lǐng)導。至此，我國中等專業(yè)教育制度基本確立，集中統(tǒng)一領(lǐng)導的中等職業(yè)學校管理體制也基本形成。

這一階段，除中等師范學校外，包括職業(yè)教育在內(nèi)的各類中等專業(yè)學校均由中央各業(yè)務(wù)部門直接管理，形成了職業(yè)教育管理體制集中統(tǒng)一領(lǐng)導的模式。這種模式對我國職業(yè)教育的發(fā)展起到了重要作用，為國民經(jīng)濟的快速恢復和發(fā)展提供了大批合格的初、中級技術(shù)技能型人才。

2.地方分權(quán)管理模式的探索（1958-1965年）

1958年4月，中共中央在《關(guān)于高等學校和中等技術(shù)學校下放問題的意見》中要求，某些專業(yè)學校和中等技術(shù)學校繼續(xù)由教育部或中央有關(guān)部門直接領(lǐng)導，各?。ㄊ校⒆灾螀^(qū)擔負起管理工作[5]。這是新中國成立后，第一次對職業(yè)教育管理體制進行改革，管理權(quán)力開始“下移”，但各部門的分工并未明確。同年5月，建筑工程部在《關(guān)于建筑企業(yè)下放問題的報告》中強調(diào)，大部分中等技術(shù)學校下放到地方管理，少數(shù)保留雙重領(lǐng)導的管理方式，具體做法和省市協(xié)商后再定。同年8月，根據(jù)中央集權(quán)和地方分權(quán)相結(jié)合的原則，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》中明確要求，無論公辦或民辦職業(yè)中學、中等專業(yè)學校的設(shè)置和發(fā)展，均由地方自行決定[6]。同年9月，為充分調(diào)動地方辦學的積極性，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于教育工作的指示》中提出，要多快好省地發(fā)展教育事業(yè)，加快形成教育部門辦學和業(yè)務(wù)部門辦學、中央辦學和地方辦學、國家辦學和廠礦、企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社辦學并舉的局面[7]；同時，為了提高地方教育部門的積極性，中等專業(yè)學校和技工學校下放到各部所直接領(lǐng)導的廠礦、企業(yè)、農(nóng)場管理[8]。這一時期，職業(yè)教育管理體制呈現(xiàn)出“中央領(lǐng)導與地方分權(quán)、統(tǒng)一性與多樣性”的特點，中央關(guān)于職業(yè)教育管理權(quán)限下放的決心更堅定、內(nèi)容更全面、涉及范圍更廣，但由于缺乏管理經(jīng)驗，加上地方盲目發(fā)展職業(yè)教育，一定程度上脫離了經(jīng)濟社會發(fā)展的實際[9]。

為改變這種狀況，我國教育行政管理體制進行第二次改革。1963年6月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加強高等學校統(tǒng)一領(lǐng)導分級管理的決定（試行草案）》中重申，中央和?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）對教育事業(yè)集中統(tǒng)一領(lǐng)導，并實行兩級管理制度。1964年3月，國務(wù)院進一步明確，技工學校的綜合管理工作由勞動部劃歸教育部，教育部設(shè)職業(yè)教育司負責管理全國技工學校和城市、鄉(xiāng)村職業(yè)學校。這一階段，我國職業(yè)教育管理權(quán)限逐漸下移，呈現(xiàn)中央各部門、地方產(chǎn)業(yè)部門、教育部門、勞動部門以及廠礦事業(yè)單位辦學并舉的局面。在中央集中統(tǒng)一管理模式之下，職業(yè)教育管理體制的地方分權(quán)模式初步形成。

（二）劇變時期：管理秩序的癱瘓與瓦解（1966-1976年）

“文革”開始后，國家教育行政管理機構(gòu)遭受破壞，中等專業(yè)學校和技工學校被撤銷或停辦，職業(yè)教育管理秩序陷入癱瘓狀態(tài)。1967年5月，《中共中央、國務(wù)院、中央軍委、中央文革小組通知》要求，所有半工半讀的學生回原生產(chǎn)單位或本校參加生產(chǎn)勞動和復課鬧革命，中等專業(yè)學校、技工學校、職業(yè)學校、廠礦企業(yè)合資學校先后實行軍管，并由工宣隊進駐。1969年，教育部全體干部下放安徽“五七干?！?。1970年6月，根據(jù)中共中央的批示，臨時設(shè)立國務(wù)院教科組，初步恢復對教育事業(yè)的領(lǐng)導與管理，但有關(guān)部委和地方教育行政機構(gòu)仍處在癱瘓狀態(tài)。同年7月，高等教育部和教育部合并為教育部，中斷長達四年的教育行政機構(gòu)逐漸恢復運行[10]。

1973年7月，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)國家計委和國務(wù)院科教組《關(guān)于中等專業(yè)學校、技工學校辦學中幾個問題的意見》中指出，各地區(qū)和有關(guān)部門應(yīng)注意抓好典型、總結(jié)經(jīng)驗做法，辦好這些學校。這是“文革”期間職業(yè)教育辦學管理的重要文件，但囿于政局混亂，職業(yè)教育管理體制的恢復比較有限。

（三）恢復完善時期：統(tǒng)分模式的恢復與發(fā)展（1977-2001年）

“文革”結(jié)束后，黨的工作重點逐漸轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。隨著社會主義計劃經(jīng)濟體制的改革，我國職業(yè)教育獲得較大的發(fā)展空間，職業(yè)教育管理體制不斷變革，呈現(xiàn)出從恢復到完善的統(tǒng)分發(fā)展特征。

1.統(tǒng)分結(jié)合模式的恢復（1977-1990年）

1978年，技工學校綜合管理由教育部劃歸國家勞動總局。1980年10月，教育部在批轉(zhuǎn)遼寧省《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革情況和今后意見的報告》中，建議成立省級中等教育結(jié)構(gòu)改革聯(lián)席會議，由省級政府領(lǐng)導，教育、勞動主管部門負責，省計委、勞動、財政、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門參與，地方自主管理中等以下的職業(yè)技術(shù)教育。由此，我國逐漸形成“在中央統(tǒng)一領(lǐng)導下分級、分工辦學，按系統(tǒng)歸口”的職業(yè)教育管理體制。1983年5月，教育部等四部門在《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》中要求，各級政府加強對職業(yè)技術(shù)教育的統(tǒng)一領(lǐng)導，計委、勞動人事、財務(wù)等部門加強協(xié)作、明確分工、明晰權(quán)責。1985年5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》標志著新一輪教育管理體制改革開啟，改革的重點之一是中央下放權(quán)力給地方，地方逐漸放權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，教育領(lǐng)導部門放權(quán)給校長[11]。1986年7月，第一次全國職業(yè)教育工作會議指出，我國職業(yè)教育要逐漸形成地方統(tǒng)籌管理，相關(guān)部門積極參與，職業(yè)學校擁有較大辦學自主權(quán)的管理體制。同年10月，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)的《關(guān)于全國職業(yè)技術(shù)教育工作會議情況的報告》中指出，國家教委統(tǒng)籌管理全國職業(yè)技術(shù)教育事業(yè)，經(jīng)濟、財政、勞動人事等部門協(xié)同分管相關(guān)工作，地方政府統(tǒng)籌領(lǐng)導地方職業(yè)技術(shù)教育。這一階段，為了加強職業(yè)教育的統(tǒng)籌管理，調(diào)動各業(yè)務(wù)部門的積極性，我國職業(yè)教育管理權(quán)力持續(xù)“下放”，地方政府在職業(yè)教育管理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和分工負責的作用日益彰顯，逐漸形成“統(tǒng)一管理，分工負責，通力協(xié)作”的統(tǒng)分結(jié)合模式。這是“文革”后，我國職業(yè)教育管理體制改革的重要探索，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導下，各部門具體分工和責任落實的協(xié)調(diào)機制初步形成。

2.統(tǒng)分結(jié)合責權(quán)的明晰（1991-2001年）

1991年10月，國務(wù)院在《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》中強調(diào)，國家教委負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展，地方尤其是市、縣是發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的責任主體。為此，我國職業(yè)教育逐步形成“國家宏觀領(lǐng)導，地方負責，分級管理，政府統(tǒng)籌，以市、縣為主”的管理體制[12]。這對包括職業(yè)培訓在內(nèi)的職業(yè)教育辦學規(guī)模、法律地位、權(quán)責明晰起到重要的推動作用。1993年2月，中共中央、國務(wù)院在《中國教育改革和發(fā)展綱要》中指出，地方政府統(tǒng)籌管理中等及以下教育，各級教育部門負責管理以學歷教育為主的職業(yè)學校和成人學校，各級勞動人事和相關(guān)業(yè)務(wù)部門負責職業(yè)培訓和在職的崗位培訓。這一階段，我國高等職業(yè)教育崛起，辦學規(guī)模不斷擴大，中高職發(fā)展齊頭并進，職業(yè)教育管理分工不斷細化，統(tǒng)分結(jié)合的權(quán)責進一步明晰。

（四）深化改革時期：多元主體的協(xié)同治理（2002年至今）

21世紀以來，我國加快推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，并邁向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。職業(yè)教育管理現(xiàn)代化是職業(yè)教育現(xiàn)代化的關(guān)鍵，我國職業(yè)教育管理在完善分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與的體制之上，探索多元主體協(xié)同治理的制度設(shè)計。

1.建立多部門協(xié)同的工作制度（2002-2018年）

為加強職業(yè)教育的組織領(lǐng)導，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職業(yè)教育工作，2002年8月，國務(wù)院在《關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》中提出“建立職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度”的設(shè)想，加速職業(yè)教育協(xié)同管理體制的探索進程。2004年6月，經(jīng)國務(wù)院批準“職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度”正式成立，教育部部長任聯(lián)席會議召集人，教育部、國家發(fā)展改革委等7個部門有關(guān)負責人任聯(lián)席會議成員。2005年10月，國務(wù)院在《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》中要求“縣級以上地方政府也要建立職業(yè)教育工作部門聯(lián)席會議制度”。至此，從中央到地方的職業(yè)教育工作部門聯(lián)席會議制度基本建立，職業(yè)教育管理體制進一步完善。2014年5月，國務(wù)院在《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中要求，完善“分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與”的管理體制。為進一步加強對職業(yè)教育的領(lǐng)導，強化各部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，2018年11月，國務(wù)院同意建立“國務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議”，由國務(wù)院分管教育工作的副總理擔任召集人，教育部主要負責同志和協(xié)助分管教育工作的國務(wù)院副秘書長擔任副召集人，教育部、發(fā)展改革委等9個部門組成聯(lián)席會議。這從橫向上強化不同政府管理部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力，也從縱向上加強各級政府對職業(yè)教育工作的領(lǐng)導，是我國職業(yè)教育管理體制發(fā)展史上的創(chuàng)舉，標志著我國形成了多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、聯(lián)動合作的職業(yè)教育管理體制。

2.完善多元主體協(xié)同推進的治理機制（2019年至今）

2019年1月，“職教20條”指出要從職業(yè)教育類型化的視角，從省政府統(tǒng)籌、辦學自主權(quán)、職業(yè)院校的內(nèi)部治理、教育督導等方面完善“政府統(tǒng)籌管理，社會多元辦學”“企業(yè)社會參與，專業(yè)特色鮮明”的職業(yè)教育管理體制。這一階段，我國職業(yè)教育呈現(xiàn)出政府統(tǒng)籌領(lǐng)導、多部門多主體協(xié)同參與、職業(yè)院校自主辦學的特點。職業(yè)教育管理體制的改革方向從“精簡、統(tǒng)一、效能”向“管理、分工、治理”轉(zhuǎn)變；改革范圍從“單一政府機構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整”向“更高層級的政策法規(guī)、制度建設(shè)”等領(lǐng)域拓展，改革漸趨于綜合性、系統(tǒng)化。2020年9月，教育部等九部門在《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020-2023年）》中重申，要進一步完善職業(yè)教育協(xié)同推進機制，發(fā)揮國務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議、教育部、國務(wù)院相關(guān)部門在職業(yè)教育指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、落實任務(wù)方面的作用。2022年4月，新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》首次規(guī)定實行“政府統(tǒng)籌、分級管理、地方為主、行業(yè)指導、校企合作、社會參與”的職業(yè)教育管理體制。至此，我國構(gòu)建起包括政府、學校、企業(yè)和其他社會力量在內(nèi)的職業(yè)教育治理體系，進一步完善多元主體協(xié)同推進的職業(yè)教育管理體制。

三、中國職業(yè)教育管理體制變遷的模式與動力

中國職業(yè)教育管理體制變遷是斷裂均衡、關(guān)鍵節(jié)點、路徑依賴和漸進轉(zhuǎn)型的混合體，可稱為制度變遷的混合模式。它們相互關(guān)聯(lián)，并存在交集，對制度的生成、變遷和持續(xù)穩(wěn)定等核心問題具有較強的解釋力。

（一）中國職業(yè)教育管理體制變遷的模式

1.斷裂均衡和關(guān)鍵節(jié)點

斯蒂芬·克拉斯納（StephenD.Krasner）認為，從較長歷史時段來看，制度雖具有穩(wěn)定性，但總會有危機導致其周期性間斷和波動，然后再次復歸穩(wěn)定，這就是制度變遷的斷裂均衡模式[13]。政治體制的變革是緩慢的，其方向性的調(diào)整基本穩(wěn)定，而國家各個方面的發(fā)展目標卻在不同時期，對于政治體制提出不同的需求[14]。在新中國的發(fā)展歷程中，職業(yè)教育管理體制是一個不斷糾偏的過程。新中國成立之初，中國職業(yè)教育管理體制初步探索形成統(tǒng)一領(lǐng)導和地方分權(quán)相結(jié)合的管理模式，成為日后職業(yè)教育管理體制變遷的基本方向。制度斷裂引發(fā)制度沿著“正向”或“負向”的方向變遷，其中“正向”是新中國成立后形成的中國職業(yè)教育管理體制，“負向”則是“文革”期間中國職業(yè)教育管理體制的混亂、癱瘓和停滯。與制度斷裂密切相關(guān)的是關(guān)鍵節(jié)點，關(guān)鍵節(jié)點可以是重大歷史事件、重大決策、關(guān)鍵制度的設(shè)計等。作為中國職業(yè)教育管理體制變遷的關(guān)鍵節(jié)點，直接導致其制度發(fā)生波動。其中，中國職業(yè)教育管理體制變遷主要存在四個關(guān)鍵節(jié)點。

第一，1949年新中國成立，中國職業(yè)教育管理體制正式步入裂變式變遷軌道。在集中領(lǐng)導、統(tǒng)一分配的背景下，職業(yè)教育發(fā)展資源得以整合，促進職業(yè)教育集權(quán)管理體制的形成。第二，1966年“文化大革命”爆發(fā)，國家各項事業(yè)遭受嚴重打擊，職業(yè)教育的發(fā)展逐漸惡化與停滯，職業(yè)教育管理體制陷入癱瘓狀態(tài)。第三，1978年隨著國民經(jīng)濟的調(diào)整與改革開放的起步，探索中國特色的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)道路逐步展開，在“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”下，中國職業(yè)教育管理體制的統(tǒng)分模式不斷恢復與發(fā)展。第四，2019年確立職業(yè)教育的類型地位，構(gòu)建起縱向貫通、橫向融通的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，中國職業(yè)教育管理體制持續(xù)深化改革，多元主體協(xié)同治理機制進一步完善。在這些關(guān)鍵節(jié)點里，中國職業(yè)教育管理體制不斷改革發(fā)展與守正創(chuàng)新，穩(wěn)步推進職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.路徑依賴和漸進轉(zhuǎn)型

歷史制度主義認為，歷史是一個以間斷與均衡交錯為特征的過程，制度在劇烈變遷之后會迎來一個漸進發(fā)展的穩(wěn)定時期，而這一現(xiàn)象為路徑依賴或制度鎖定?？疾熘袊殬I(yè)教育管理體制嬗變與形塑過程后，發(fā)現(xiàn)其在政府、學校和企業(yè)三個層面呈現(xiàn)出較強的路徑依賴。

在政府層面，政府資源分配和變遷成本推動制度沿襲，中央政府在中國職業(yè)教育管理體制上始終扮演著宏觀管理和監(jiān)督指導的角色，這使得地方政府對制度傾向于妥協(xié)，并形成路徑依賴。此外，制度行動者為保障行為主體利益最大化，往往會出于回報遞增的理性考量，遵循原有的制度路徑，并為制度的自我強化提供有利環(huán)境[15]。也就是說，職業(yè)教育管理體制不僅包括主要的政策文本，也有大量的輔助性政策集群，但政府為了避免打破管理體制所付出的高昂代價，往往會選擇忠于政策原型。在學校層面，學校的依附效應(yīng)強化了主體政策。職業(yè)院校對政府的政策可能沒能較好地消化和吸收，更多是一種“拿來主義”，這在一定程度上限制了職業(yè)院校的辦學活力和辦學水平，職業(yè)院校陷入路徑依賴狀態(tài)。在企業(yè)層面，企業(yè)的理性選擇沿襲了原有政策。企業(yè)對待職業(yè)教育管理體制的態(tài)度和行為，取決于其任務(wù)環(huán)境中多重政策目標相應(yīng)的成本和收益的權(quán)衡。一方面，企業(yè)通過較低成本便能從職業(yè)院校獲取人力資本，處在較理想的狀態(tài)，不愿意走出舒適區(qū)；另一方面，由于產(chǎn)教融合、校企合作政策的不健全以及配套實施細則的缺失，企業(yè)參與職業(yè)院校人才培養(yǎng)的權(quán)責不明晰、動力不足。這也是企業(yè)理性選擇下，現(xiàn)有制度得以延續(xù)的原因。

除了路徑依賴，歷史制度主義強調(diào)制度的漸進轉(zhuǎn)型變遷模式。在變遷過程中，漸進轉(zhuǎn)型變遷模式統(tǒng)領(lǐng)雜亂的變遷，實現(xiàn)變遷過程的漸進性和變遷結(jié)果的轉(zhuǎn)型性。這種漸進式變遷也體現(xiàn)在職業(yè)教育發(fā)展地位上。新中國成立初期，國民經(jīng)濟的恢復發(fā)展亟須技術(shù)技能人才，中等職業(yè)教育受到重視；“文革”時期，職業(yè)教育癱瘓而陷入低谷；改革開放后至上世紀90年代中后期，職業(yè)教育迎合勞動力市場需求，職業(yè)教育地位空前；21世紀以來，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級對勞動者素質(zhì)要求提高，職業(yè)教育持續(xù)受到政府的重視，但遭遇民眾的“冷落”；2019年，“職教20條”確立了職業(yè)教育與普通教育同等重要的類型地位；2022年，職業(yè)教育立法進入新紀元，良法善治護航現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。這些都充分體現(xiàn)了制度的漸進轉(zhuǎn)型。

（二）中國職業(yè)教育管理體制變遷的動力

斯坦默（Sven Steinmo）等人認為，宏觀背景的變化（經(jīng)濟、政治、文化）、行動者的追求目標和策略相關(guān)是制度變遷的主要動力[16]。中國職業(yè)教育管理體制變遷的動力機制來自宏觀和微觀兩方面，宏觀方面是經(jīng)濟、政治、文化的推動力，微觀方面是產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和個人的作用力。兩者共同推進職業(yè)教育管理體制的變遷，見圖2。

圖2 中國職業(yè)教育管理體制變遷的動力機制

1.宏觀動力

中國職業(yè)教育管理體制的變遷緊扣時代發(fā)展脈搏，是一定社會環(huán)境下多行為主體之間博弈的結(jié)果，深受當時的社會經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展的影響。

一是經(jīng)濟體制的引領(lǐng)。經(jīng)濟增長是制度變遷的內(nèi)在決定因素，是帶動制度變遷深化的直接動因[17]。中國職業(yè)教育管理體制與國家經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)密不可分，其管理體制的運行受經(jīng)濟發(fā)展水平的影響。1949年后，我國采取高度集中統(tǒng)一的計劃管理和行政命令方式，逐漸建立起計劃經(jīng)濟體制，即政府指令型經(jīng)濟，但運行將近半個世紀后，其績效遞減趨勢明顯。1978年，中國開始計劃經(jīng)濟體制改革的探索期，經(jīng)濟運行方式由計劃調(diào)控向市場調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變，1992年正式確立社會主義市場經(jīng)濟地位，教育部門深刻認識到經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變對職業(yè)教育發(fā)展提出新要求，因此逐漸重視市場經(jīng)濟體制在職業(yè)教育資源配置中的支配性調(diào)節(jié)作用，讓職業(yè)院校等獲得更多的辦學自主權(quán)，經(jīng)濟體制成為中國職業(yè)教育管理體制變遷的根本動力。

二是政治體制的完善。新中國成立時，我國逐漸建立起高度統(tǒng)一的集中領(lǐng)導體制和行政管理體制。在職業(yè)教育管理體制方面，國家通過接管、整頓、改造等方式，逐漸建立集中統(tǒng)一領(lǐng)導的職業(yè)教育管理體制，并在社會主義改造、改革開放建設(shè)的過程中，實現(xiàn)職業(yè)教育管理體制的地方分權(quán)，賦予職業(yè)院校辦學自主權(quán)。我國政治體制由高度集中統(tǒng)一走向中央統(tǒng)一領(lǐng)導下地方適當分權(quán)的轉(zhuǎn)變，無論是宏觀的職業(yè)教育管理層級結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還是微觀的職業(yè)院校培養(yǎng)方案制定等，始終緊隨國家的政治體制改革，這也是我國職業(yè)教育管理體制變遷的深層因素?？v觀中國職業(yè)教育管理體制的演變歷程，主要以中央統(tǒng)一管理模式為主，這既能發(fā)揮“集中力量辦大事”的政治優(yōu)勢來建設(shè)職業(yè)教育資源，但也難免對職業(yè)教育管理體制帶來負面的影響，如1966-1976年中國職業(yè)教育管理體制在激進時期的癱瘓與停滯便是其典型表現(xiàn)。

三是文化觀念的影響。由于中國實行“學而優(yōu)則仕”的人才選拔制度，“重學輕術(shù)”的傳統(tǒng)思想長期占據(jù)社會主導地位。盡管清末科舉已廢，但讀書為了“功名”的傳統(tǒng)價值觀念依然普遍存在[18]。現(xiàn)代職業(yè)教育從西方引入之初，便遭遇傳統(tǒng)觀念的鄙薄。至今，在中國現(xiàn)代教育體制之下，職業(yè)教育培養(yǎng)的技術(shù)技能人才尚未獲得較為理想的社會地位和發(fā)展前景，這也是難以改變社會對職業(yè)教育偏見的重要原因。黨和政府高度重視職業(yè)教育發(fā)展，不斷為其營造良好的社會氛圍和制度環(huán)境，淡化傳統(tǒng)文化觀念的影響，并從法律上確定其“類型屬性”的身份地位，推動職業(yè)教育管理體制的不斷變遷。

2.微觀動力

中國職業(yè)教育管理體制的變遷除了受到來自經(jīng)濟、政治、文化等宏觀因素影響，也有產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)教融合、個人需求等微觀因素的直接推動。

一是產(chǎn)業(yè)升級的高端化。新中國成立以來，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展對生產(chǎn)技術(shù)的要求，從直線式的機械化生產(chǎn)技術(shù)技能，到低結(jié)構(gòu)的流水線生產(chǎn)技術(shù)技能，再到高結(jié)構(gòu)的智能化生產(chǎn)技術(shù)技能[19]。當前，中國經(jīng)濟社會逐漸邁向高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級不斷加快，正向著高端化、智能化方向發(fā)展。當下，職業(yè)教育如何滿足產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展對高技術(shù)技能人才的需求，如何提高自身的含金量、適應(yīng)性和吸引力，是職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵問題。與普通技術(shù)技能人員不同，高技術(shù)技能人才群體屬于各行業(yè)領(lǐng)軍者或做出突出貢獻推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)秀技能工作者，具有極強的親社會導向。然而，集中管理體制下，可能出現(xiàn)由于過長的管理鏈條而導致信息不對稱的問題，抑或管理能力欠缺、權(quán)責交叉等問題，這不利于釋放高技術(shù)技能人才培養(yǎng)的制度活力。鑒于此，國家不斷改革完善職業(yè)教育管理體制，引導和鼓勵不同主體參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)的全過程，提高多主體參與職業(yè)教育辦學的積極性。產(chǎn)業(yè)升級的高端化要求職業(yè)教育提升辦學層次和管理水平，更好地服務(wù)于高技術(shù)技能人才的培養(yǎng)，從而倒逼職業(yè)教育管理體制的改革。

二是產(chǎn)教融合的持續(xù)深化。產(chǎn)教融合是職業(yè)教育人才培養(yǎng)的關(guān)鍵，也是職業(yè)教育管理體制變遷的重要動力。新中國成立初期，國民經(jīng)濟的恢復發(fā)展急需大批初、中級技術(shù)人才。在此階段，產(chǎn)教融合主要以“聯(lián)合培養(yǎng)”“半工半讀”的形式進行，學校獨辦或者聯(lián)辦企業(yè)踐行教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合的職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式。在我國職業(yè)教育的辦學中，無論是改革開放前“學校辦工廠、工廠辦學校”“校辦工廠、以廠養(yǎng)校”的實踐，還是改革開放以來“產(chǎn)教結(jié)合、校企合作”“校企合作、工學結(jié)合”“產(chǎn)教融合、校企合作”的探索，始終重視企業(yè)的參與，并探索形成校中廠、廠中校、訂單培養(yǎng)、現(xiàn)代學徒制、產(chǎn)業(yè)學院等中國特色的產(chǎn)教融合人才培養(yǎng)模式[20]。職業(yè)教育辦學體制機制是影響產(chǎn)教深度融合的關(guān)鍵因素，加上產(chǎn)教融合橫跨教育與產(chǎn)業(yè)兩大領(lǐng)域，涉及多元利益主體，政府通過運用政策工具和行政資源，為產(chǎn)教融合的不斷推進掃除體制機制的障礙，引導和鼓勵行業(yè)企業(yè)發(fā)揮主體作用，深度參與職業(yè)教育辦學，從而推動職業(yè)教育管理體制的變革。

三是個人需求的變化。新中國成立初期，個人對職業(yè)教育的最大需求是解決生存問題。這個時期的中等職業(yè)教育培養(yǎng)周期短、投資回報率較高，能讓更多人獲得受教育、學技能、謀生存的機會，因此受到民眾的青睞。改革開放至20世紀90年代中后期，大學本科畢業(yè)生并沒有對職業(yè)院校畢業(yè)生的市場就業(yè)產(chǎn)生太大競爭壓力，職業(yè)教育更早的市場化為其畢業(yè)生創(chuàng)造了寬松的求職條件，職業(yè)教育畢業(yè)生可以與同等學力競爭者競爭崗位，職業(yè)教育以相對較好的就業(yè)穩(wěn)定性和薪酬公平性受到民眾的歡迎[21]。自1999年“高校擴招”的教育改革政策后，職業(yè)學校的畢業(yè)生市場就業(yè)競爭力優(yōu)勢逐漸消失，職業(yè)教育對個人的人力資本提升有限，職業(yè)學校文憑的價值逐年下降[22]。職業(yè)學校逐漸異化為管理“學困生”的“二流學?！保妥x職業(yè)學校的學生被認為是差生，在勞動力市場受到歧視，加上長期存在升學困難等多重社會排擠，這與辦人民滿意的職業(yè)教育有較大的差距。社會民眾對職業(yè)教育的期望和需求，客觀上要求打破職業(yè)教育與普通教育的邊界，構(gòu)建縱向貫通、橫向融通的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，實現(xiàn)普職融通，發(fā)展本科層次的職業(yè)教育，建立適應(yīng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的管理體制。

四、中國職業(yè)教育管理體制變遷的績效評價

制度主義學者認為制度的績效包括生產(chǎn)的穩(wěn)定性、生產(chǎn)的多少，以及成本收益比等[23]。顯然，這種范式將制度作為經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生變量來進行考量[24]。職業(yè)教育作為新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支柱，其管理體制的變遷影響著職業(yè)教育效能的發(fā)揮。新中國成立以來，中國職業(yè)教育管理體制從中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導，到中央領(lǐng)導與地方分權(quán)相結(jié)合，再到多元主體協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變，其治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高，通過提質(zhì)培優(yōu)、增值賦能推進現(xiàn)代職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）由“差序格局”向“團體格局”轉(zhuǎn)變，促進管理部門的有效協(xié)同

新中國成立至1957年，職業(yè)教育管理部門如費孝通先生所說中國鄉(xiāng)土社會基層結(jié)構(gòu)的“差序格局”。1954年9月，政務(wù)院在《關(guān)于改進中等專業(yè)教育決定》中規(guī)定，中央高等教育部統(tǒng)一負責對中等專業(yè)學校的管理，說明職業(yè)教育管理部門的職責處于隨機性的波動狀態(tài)。在職業(yè)教育管理組織機構(gòu)中，每一個子部門就是一個界限分明的團體，包括團體關(guān)系相同，團體內(nèi)、外的成員明晰，事先規(guī)定同一團體中的組別或等級，這稱之為“團體格局”[25]。1958年后，我國職業(yè)教育管理體制逐漸進入中央和地方分級管理階段，形成“團體格局”。如1958年8月，中國共產(chǎn)黨中央委員會、國務(wù)院出臺《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》要求，全國各地的中等職業(yè)學校逐漸下放地方，由地方相關(guān)部門統(tǒng)一管理，并對中高職的分管部門進行細分。

在我國，職業(yè)院校和技工院校分別隸屬教育部門和人社部門，其中的職業(yè)教育與技能培訓、社會就業(yè)等管理權(quán)限既有交叉，又有重合。然而，不同部門之間的協(xié)同合作，往往受到部門自身的成本—利益的影響。在實際的政策執(zhí)行過程中，各個政府部門出于“理性經(jīng)濟人”的考慮，不可能完全為了公共利益而實現(xiàn)合作，部門之間必然是一個不斷協(xié)商妥協(xié)的過程[26]。在中國職業(yè)教育管理體制變遷中，無論是中央直屬部委和地方政府部門的縱向垂直關(guān)系，還是中央直屬部委之間或地方政府部門之間的橫向平行關(guān)系，行政政治化、管理項目化、權(quán)力清單化、基層網(wǎng)格化、管理智能化等手段的廣泛采用，職業(yè)教育管理總部門和分機構(gòu)在協(xié)調(diào)溝通過程中形成了暢通的管理鏈，較好地避免了不同部門間信息不對等、溝通不順暢、權(quán)責不清晰的問題，減少了部門間政策的沖突矛盾，彌補了部門間政策的空白點，促進了管理部門的有效協(xié)同，傳統(tǒng)管理模式中“條塊分割”不一致、不協(xié)調(diào)，管理和決策權(quán)責不清的“治理空白”（無人負責）與“治理過度”（多頭管理）現(xiàn)象得到有效抑制[27]。

（二）由“集中統(tǒng)一”向“分級管理”轉(zhuǎn)變，保持管理權(quán)責的合理張力

新中國成立初期，在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，傳統(tǒng)政府職能模式曾發(fā)揮積極作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，傳統(tǒng)政府職能模式存在微觀管理過多，宏觀調(diào)控不足、規(guī)模過大、機構(gòu)臃腫、行政性分權(quán)陷入惡性循環(huán)等弊端，難以適應(yīng)中國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要[28]。我國職業(yè)教育組織機構(gòu)或職業(yè)院校在“分級管理，分級辦學”的管理體制中，受到上級政府部門綜合管理的同時，接受同級政府的實際領(lǐng)導。如《職業(yè)教育東西協(xié)作行動計劃（2016-2020年）》《職業(yè)教育東西協(xié)作行動計劃滇西實施方案（2017-2020年）》等政策的實施，較好地體現(xiàn)綜合管理模式，推動職業(yè)教育管理體制由“集中統(tǒng)一”向“分級管理”轉(zhuǎn)變。在行政權(quán)分配方面，中央主要掌握職業(yè)教育的領(lǐng)導權(quán)，地方大多為政策執(zhí)行的主體，但地方的掌控權(quán)有所擴大。在自主行政空間上，中央擴充了地方的自由裁量權(quán)，地方的自主性有所增加，特別是省級政府統(tǒng)籌發(fā)展職業(yè)教育的自主性不斷加大。這種關(guān)系的轉(zhuǎn)變，妥善平衡中央與地方在發(fā)展職業(yè)教育中的權(quán)責關(guān)系，使央地在職業(yè)教育管理體制中保持合理的張力，確保職業(yè)教育權(quán)力配置的靈活性和規(guī)范性，給職業(yè)教育辦學行為主體和社會活動主體更大的自由度和自主性，進一步破解職業(yè)教育辦學體制機制的難題。

（三）由“單一主體”向“多元主體”轉(zhuǎn)變，激發(fā)不同主體的辦學熱情

長期以來，政府“單一主體”在職業(yè)教育領(lǐng)域扮演“全能型”角色，加上行業(yè)企業(yè)的趨利特質(zhì)，以及其在職業(yè)教育領(lǐng)域話語權(quán)有限，致使其在職業(yè)教育辦學中的熱情不高、動力不足。職業(yè)教育管理權(quán)力的合理配置、管理形式的靈活開放是突破職業(yè)教育管理“單一主體”的重要體現(xiàn)。為此，我國逐漸引導行業(yè)組織和企業(yè)參與職業(yè)教育辦學，重視多元主體在職業(yè)教育基層組織機構(gòu)中的作用。2014年6月，教育部等六部門在《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》中強調(diào)職業(yè)教育管理主體要多元化，職業(yè)院校所設(shè)立的董事會，來自企業(yè)、行業(yè)和社區(qū)的成員要占50%以上；2018年2月，教育部等六部門在《職業(yè)學校校企合作促進辦法》中提出，要積極吸納合作關(guān)系密切的企業(yè)代表參與學校重大事項的審議等。在職業(yè)教育管理體制的變遷中，中國不斷探索“發(fā)展型政府”，打造“有為政府”，逐漸形成“有效市場和有為政府”相結(jié)合的職業(yè)教育管理模式。通過加強頂層設(shè)計和宏觀管理，以法治促責任、以制度保利益、以政策強服務(wù)等方式推動行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育辦學[29]。在市場經(jīng)濟運行下，職業(yè)教育辦學逐漸由政府單一主導轉(zhuǎn)向政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)、社會團體、個體等利益相關(guān)者共同參與，標志著我國職業(yè)教育管理的決策機制開始由一元走向多元[30]。政策會影響目標群體的利益分配，激發(fā)其對政策支持與否的動機[31]。在職業(yè)教育辦學多元主體治理模式下，行業(yè)組織和企業(yè)逐漸參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)方案的研制、專業(yè)建設(shè)、教學改革、課程設(shè)置、實習實訓、質(zhì)量評價等人才培養(yǎng)環(huán)節(jié)的全過程，提升了行業(yè)組織和企業(yè)在職業(yè)教育辦學中的主體地位，從而有效調(diào)動不同主體參與職業(yè)教育辦學的積極性。

（四）由“封閉管理”向“開放管理”轉(zhuǎn)變，提高管理的民主化水平

長期以來，我國職業(yè)教育管理體制形成“封閉性”的特征，“體系封閉、市場不暢”是我國職業(yè)教育發(fā)展動力不足、人才培養(yǎng)質(zhì)量有待提升的重要原因。職業(yè)教育運行必須是一個完全開放的體系，這是它與基礎(chǔ)教育、高等教育在運行機制上完全不同的地方[32]。隨著職業(yè)教育發(fā)展與市場運行的交織越來越深，職業(yè)教育管理的開放性日益凸顯，管理形式逐漸由“封閉”向“開放”轉(zhuǎn)變。尤其是2014年以來，中央和地方政府出臺系列政策，加快推動職業(yè)教育管理體制由“單向度的權(quán)力機制、計劃性的資源配置手段、各級行政管理機構(gòu)內(nèi)部循環(huán)”向“吸納職業(yè)教育的利益相關(guān)者參與，以權(quán)力、市場和社會合作機制為多維運行動力，建立開放化的社會管理平臺”轉(zhuǎn)變，這成為中國職業(yè)教育管理體制改革的重要方向[33]。在中國職業(yè)教育管理過程中，政府、社會組織、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校、教師、學生等具有參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過溝通交流、平等對話、民主協(xié)商的方式參與職業(yè)教育管理，逐漸形成政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的職業(yè)教育治理合作共治模式，有效改變封閉管理下職業(yè)院校人才供給側(cè)與市場需求側(cè)脫節(jié)、專業(yè)設(shè)置與產(chǎn)業(yè)需求匹配度不高、學生職業(yè)能力與工作崗位不適應(yīng)的問題，不斷提高職業(yè)教育管理的公信力、公正性和民主化水平，使職業(yè)教育治理在公共理性與公共善的觀照下邁向善治軌道[34]。