鄉(xiāng)村振興視閾下農村公共基礎設施利用法律困境與破解路徑

余 敬，黎同柏

（海南醫(yī)學院馬克思主義學院，海南 ?？?571199）

引言

黨的二十大報告提出“2035年要實現(xiàn)基本公共服務均等化，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村?！薄多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》及2019年《自然資源部辦公廳關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》均要求加快和改善農村公共基礎設施布局，提升農民公共生活質量。農村公共基礎設施對于提升集體成員居住環(huán)境，改善農村教育、醫(yī)療、交通、娛樂等條件有著重要作用。

實踐中不少農村公共基礎設施是通過“一事一議”籌資建設，縱觀已出臺的各類農村“一事一議”規(guī)章、地方性法規(guī)、政策文件，主要是對籌資酬勞程序、范圍、獎補、權屬等問題進行規(guī)定，普遍缺乏對農村公共基礎設施利用的管理規(guī)則以及如何保障集體成員對公共基礎設施的利用權益的條款。因缺乏明確的法律依據(jù)，導致實踐中出現(xiàn)集體經(jīng)濟組織與集體成員，以及集體成員之間公共基礎設施利用糾紛，如四川南充市儀隴縣村民腦出血救護車出診，卻被同村村民攔路，只因其未參與籌資修路［1］。河南等地出現(xiàn)過村民不讓未參與修村道集資的集體成員婚車通過的報道［2］。此類案例反映出的未參與籌資的集體成員是否有資格利用農村公共基礎設施等問題，亟需從理論和實踐層面理順。

一、農村公共基礎設施利用的法律困境

因農村公共基礎設施的利用問題長期未得到理論和實踐上的重視，其法律制度建設進程緩慢，不僅在一定程度上阻礙了農村公共基礎設施的建設發(fā)展，也不利于提升農村公共服務水平。

（一）農村公共基礎設施法律屬性定位不清

通常而言，“一事一議”籌資建設的公共基礎設施所有權歸農民集體所有，屬于集體財產，那么集體成員對村道、球場等集體財產的利用法律屬性是什么？是物權還是債權？《憲法》《民法典》雖然明確了自然資源、文物和鐵路、電力、電信等基礎設施屬于全民所有的公共財產，國家機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)對其名下的資產有相對獨立的支配權，但該權利屬于何種法律性質相關法律法規(guī)并未明確，只是規(guī)定了其權能特性。而對于集體公共財產而言，按照利用主體的不同可以分為三類：一類為村委會直接利用村道、辦公用房、倉庫等，村委會作為所有權行使主體，其利用是基于所有權的權能利用；第二類為村辦企業(yè)對集體企業(yè)財產的利用，在企業(yè)財產相對獨立的情況下，此種具有強烈排他性的利用法律屬性在理論上存在較大爭議，需要進一步厘清；第三類為集體成員對公共道路、廣場、球場的利用，集體成員并非集體財產的直接所有權主體（直接所有權主體為農民集體），其利用是屬于所有權的利用權能還是用益物權？抑或債權？如前文所提到村民因未繳納修建村道籌資款，其婚車被村干部和村民代表阻攔不讓通行而引發(fā)糾紛的案例，究其根本，需要厘清村民對農村公共基礎設施是否擁有自由利用的權利，其利用權是所有權的派生，還是源自村民作為集體成員天然具有的權利，抑或源自農民集體的授權。

（二）對未參加籌資的集體成員缺乏合理限制權

村委會是集體公共事務的管理主體，負有對農村公共基礎設施管理義務，但在立法層面并未明確賦予村委會對未參加籌資的集體成員的利用的限制權力。雖然《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》第13條規(guī)定：“對無正當理由不承擔籌資籌勞的村民，村民委員會應當進行說服教育，也可以按照村民會議通過的符合法律法規(guī)的村民自治章程、村規(guī)民約進行處理。”一些地方性規(guī)范文件，如《湖南省村民“一事一議”籌資籌勞辦法》第19條規(guī)定“村民無正當理由不履行籌資籌勞義務的，可由村民委員會以村規(guī)民約等方式進行處理?！钡鄶?shù)村規(guī)民約并未對未參與籌資的集體成員能否利用農村公共基礎設施進行明確，而農村公共基礎設施關系到集體成員的基本的道路通行、健身、文娛等基本生存權利，若限制未參加籌資的集體成員對農村公共基礎設施的利用則涉嫌侵犯了集體成員的生存權。村規(guī)民約的內容不得與法律、行政法規(guī)和國家政策相抵觸，不得侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利等，否則應依法確認無效，若通過村規(guī)民約排除未參與籌資集體成員的利用權，其合法性難免出現(xiàn)較大爭議。

實踐中村委會難以應對未參與籌資的集體成員搭便車行為，導致一事一議公共設施籌資制度易陷入囚徒困境和集體行動困境。通常而言，村集體并沒有強制執(zhí)行權，難以對搭便車的集體成員進行有效的限制，村委會作為自治組織，不同于行政公權力機關，法律也并沒有賦予其明確的強制排除公共設施利用的授權，在缺乏有效的干涉和懲罰權下，村委會憑借什么來管理和排除非籌資集體成員對農村公共基礎設施的利用是首要回答的問題。

（三）對氏族或宗教精神文化類公共基礎設施利用權益保障不足

除廣場、圖書室、村道、球場等普通公共基礎設施外，農村還廣泛存在用于氏族習俗精神文化設施及宗教信仰的設施，此類作為傳統(tǒng)精神文化載體的公共基礎設施在我國農村社會長期發(fā)展過程中所形成并延續(xù)至今的，通常利用主體限于氏族團體和宗族團體，氏族團體和宗族團體的對其小范圍排他性利用是基于一種“習慣”。“習慣”是不同階層或各種群體所普遍遵守的行為模式［3］，通常也稱為“習俗” “民間規(guī)范”等，張文顯教授認為，“習慣性權利是人民在長期的社會生活過程中形成的或從先前的社會承傳下來的，或由人民約定俗成的、存在于人民的意識和社會慣常中，并表現(xiàn)為群體性、重復性自由行動的一種權利”［4］。它的構成性規(guī)則賦予共同體的每個成員以遵從既存的義務，同時授予每個人相應的使習俗得以遵從的權利［5］。氏族和宗族團體對此類公共基礎設施利用權正是基于習慣利用權，習慣利用權是公共基礎設施利用權中的重要內容之一，但實踐中公共基礎設施利用制度上往往忽視對習慣性權利的保障，這種忽視一方面體現(xiàn)在法律依據(jù)上的不完善，另一方面表現(xiàn)為對習慣性權利的不合理限制過多，具體表現(xiàn)在：

首先，就習慣利用的法律依據(jù)而言，現(xiàn)行法律法規(guī)對公益性設施的習慣利用并沒有明確規(guī)定，導致其權利行使的法律依據(jù)不足，《民法典》第10條僅對“習慣”的適用進行原則性規(guī)定，其他相關法律法規(guī)中也很少對習慣利用進行明確，但在一些村規(guī)民約中會有所體現(xiàn)，如筆者在調研中發(fā)現(xiàn)一些村規(guī)民約規(guī)定了對氏族墳地破壞的懲罰，明確了氏族逝者進入氏族墓地的主體范圍，這就是間接承認了氏族團體對公共基礎設施的利用權。法律上對習慣利用的忽略導致實踐中習慣利用被其他種類的用益物權所吞噬，如林權對氏族墓地利用權的吞噬，宅基地使用權對宗祠、寺廟習慣利用的吞噬等現(xiàn)象的發(fā)生。其次，就公共基礎設施制度設計中對習慣利用的不合理限制，導致習慣利用處于弱勢地位，凸顯不出其原有的價值。一項權利在法律上定性不同，其權利來源、行使主體、結構、內容均會有所差異，導致其在權利行使上的地位不對等。氏族或宗族在村落聚集地自發(fā)設立小型觀音廟、財神廟、龍王廟是農村地區(qū)較為常見的現(xiàn)象，也是農村精神文化的承載和延續(xù)，氏族或宗族成員對其利用權與普通公共基礎設施利用主體、方式、范圍均有所不同。當前在法律層面上缺乏對此類特殊公共基礎設施權屬、利用權的認可。

（四）農村公共基礎設施利用收費規(guī)則混亂

基于公共基礎設施的普惠、公益的特性，其利用通常以免費為主、收費為輔，若進行營利性收費則有悖于其設置本源目的。當然將所有的公共基礎設施免費開放固然是美好的愿景，但在實踐中這種免費利用難免會造成公共資源的過度利用，不利于公共基礎設施的持續(xù)、穩(wěn)定利用。如集體所有的公共棋牌室水電費、衛(wèi)生維護、設備維修等都需要后續(xù)的經(jīng)費支出。有些民俗博物館、紀念館、村集體球場對所有利用人或對非集體成員進行收費，收費的標準、范圍較為混亂。這導致實踐中出現(xiàn)兩難境地：對農村公共基礎設施利用收費，則與其設置的公共利益目的相悖。若不收費，則又不利于農村公共基礎設施的建設、維護和持續(xù)利用，這需要從理論層面和實踐途徑上解決。即使是收費，也面臨著是否區(qū)分集體成員和非集體成員、氏族成員和非氏族成員等主體的難題。

二、農村公共基礎設施利用規(guī)則破解路徑

鄉(xiāng)村振興的政策實施逐步勾勒出農村公共基礎設施建設方向，充分體現(xiàn)農村財產制度逐漸從歸屬向利用的轉變［6］。在充分考慮集體財產公有共用的特殊形態(tài)基礎上，合理設置農村公共基礎設施利用規(guī)則，對于規(guī)范農村公共生活空間秩序有著重要意義。

（一）理論溯源，厘清農村公共基礎設施利用性質

農村公共基礎設施本質上屬于（準）公共物品，通常是供不特定的集體成員自由、非排他性利用。“保障公物附近居民對公物進行必要的合理利用，不僅是對憲法關于合理利用土地和自然資源的自然延伸”［7］，這種關乎民生和基本生存照顧之權利是必要的和正當?shù)?。正如“劉召全等人與重慶市忠縣汝溪鎮(zhèn)三河村村民委員會、蔣志林、劉長應一般人格權糾紛案”①參見重慶市高級人民法院（2012）渝高法民提字第218號民事判決書。判決書中指出：村道通行權是產生于集體經(jīng)濟組織成員資格，具有身份要素，該權利具有基本權利性質，以滿足集體成員生存、生活的基本需求。

學理上對于集體公共財產利用性質有物權性的觀點有利用權、平等權、自由權、公共信托、財產性的一般人格權等，究其本質而言，首先集體成員對于公共財產的利用是身份權的本質屬性的體現(xiàn)，并且此處的身份權蘊含了公法屬性和政治屬性［8］，是村莊共同體的繼承與延續(xù)。其次，該利用內容主要是以公共財產為對象，且對繼承、轉讓、抵押等權利進行了限制，這與一般性可流轉屬性的私有財產不同。最后，對集體公共財產的利用具有重要的人格利益和價值，關乎集體成員的基本權利，是維持其生存、生產、人格尊嚴及個體發(fā)展的重要保障。集體成員對農村公共基礎設施類的公共財產的利用是具有人格權性質的獨立的權利，屬于基本權利范疇，不能夠同所有權的利用權能等同，更不屬于利用他人之物滿足自己利益需要的用益物權。

正如有的學者提出，公共財產公共利用權“這種無法確定私人產權邊界的公共基礎性財產卻構成實現(xiàn)民生不可或缺之條件，因而不能容許降格為反射利益之權利形態(tài)，應屬于財產性一般人格權范疇”，屬于“人格權憲法化的現(xiàn)實財產性路徑之一”［9］。集體成員的資格權如同一國公民之基于國籍而享有的無可爭辯的公共財產一般性利用權，即對農村公共基礎設施的非特定、無差別性利用權。集體成員基于資格權而享有對集體所有的公共設施的利用權，但這種利用權制度根本目的和深層次價值是保障集體經(jīng)濟組織成員的尊嚴和維護其人格自由發(fā)展，其更具有人格權的性質。

（二）明確習慣性利用權，保障特殊群體權益

保障氏族或宗族成員的對農村特殊公共基礎設施的利用權益，首先必須明確習慣性利用權的標準及內容。對于某一團體利用農村公共基礎設施的行為是否屬于習慣利用，應當從以下幾個方面進行判斷：第一，該利用行為是否屬于當?shù)仫L俗習慣。從主觀上農民集體及集體成員確信此項慣性具有合法性，［10］這種確信存于公眾的意識里，表現(xiàn)為群體性的認同。從客觀上，必須有長期的、持續(xù)的以及一般的慣性存在。如村莊里存在的土地娘娘廟或財神廟，村民延續(xù)對于神的圖騰的崇拜，這種利用權得到信徒或非信徒的一貫的尊重與認可；第二是否屬于依賴性利用。即指氏族或信徒成員的某種信仰或精神崇拜是否是依賴于該公共基礎設施，如對基于對祖先的祭奠而對氏族公共墓地的不可分離或難以分離的利用；第三，該利用權是合乎目的且適當性利用。適當性原則要求手段與目的之間具有實質關聯(lián)性，行為與目的要合乎比例原則［11］。對公共基礎設施的習慣性利用必須合乎集體公共利益的目的，如氏族祠堂就須以宗族祭拜為核心，而不能進行改造成住宅、開飯店等無關聯(lián)活動。

具體而言，習慣性利用包含以下兩方面的內容：第一，占有、利用公共基礎設施。氏族團體和宗族團體作為公共基礎設施利用權主體，占有和利用宗祠、寺廟等公共基礎設施是其當然權利。此類習慣利用的客體多為具有歷史性、持續(xù)利用性公共基礎設施，在相關氏族或宗族既定的長期利用事實基礎上，形成占有和利用的事實。第二，保有建筑物、構筑物及其附屬設施所有權。氏族或宗族團體保有公共基礎設施的目的是為其成員帶來氏族祭拜、精神信仰等方面的公益服務。與村委會所保有的公共基礎設施并不相同，村委會保有的公共基礎設施是代表著全體成員，仍屬于集體公有財產范圍。而氏族或宗族團體所有公共基礎設施屬于本團體所有，排除了非氏族或宗族集體成員。但習慣性利用團體也不等同于私法上的財團，其缺乏組織的獨立性或者法律行為缺少共同的目的性［12］，其對所有權的保有具有松散性。

（三）以成員權為基礎，明晰集體成員籌資類農村公共基礎設施利用規(guī)則

1.明晰農村公共基礎設施利用本質與特性

不同于一般社團性權利，集體成員對農村公共基礎設施的利用具有以下特性。首先，農村公共基礎設施一個顯著特征就是其利用主體具有集體外部排他性，即其利用范圍主要以本集體成員為限，農村公共基礎設施一方面具有對內開放性，本集體內的公益團體可以自由與平等利用，另一方面也具有地域性與相對封閉性，對非本集體成員具有排他性，屬于準公共物品，這種小范圍內的公有共用主要是由村社共同體的本質屬性所決定的。農村公共基礎設施并不能被某個體所獨占，行使該權利時通常也不得排斥本集體不特定成員同樣行使利用之權利［13］。其次，農村公共基礎設施以集體內不特定多數(shù)成員的公共福祉為中心，其所承載的一定范圍內公眾的公共利益，既會惠及宗族團體和氏族群體及底層弱勢群體，也會從公共利益受眾最大化角度出發(fā)提供基礎的個體發(fā)展條件與公共生活空間。其上的公共利益并非政治層面的公共利益，也非追求利益最大化的私人利益，而是本集體多數(shù)人的共同利益。這些農村公共基礎設施對于確保在一定程度上實現(xiàn)社會的分配公平，提高生活質量，確保所有的集體成員尤其是處于較為弱勢的農民過上有尊嚴、有自由的基本生活意義巨大。最后，農村公共基礎設施利用主體具有較強的身份性。農民集體成員具有社區(qū)共同性、成員同質性、生存依賴性以及身份性等特征，作為村莊共同體成員，對共同擁有的共用資源享有平等的利用權益，為維持這種共有共用資源在每個成員個體上實現(xiàn)最大化的兌現(xiàn)，即維持共同體的同質性，內部成員通常會排斥外部成員的加入。共同體成員在對共有資源的享有、分配過程中必然體現(xiàn)成員身份性，具有成員資格是享有上述利益的前提。

2.成員權理論下農村公共基礎設施利用規(guī)則的塑造

農民集體成員權是集體所有權的實現(xiàn)方式之一，是集體經(jīng)濟組織成員因其身份而享有的權利［14］，是其享有的一系列權利和負擔義務的概括性的總稱，是一種特殊的社員權［15］。是以其自身資格為基礎所享有的一系列專屬于成員自身的私法權利［16］。《民法典》第261條規(guī)定了集體成員的表決權，264條規(guī)定了集體成員查閱、復制相關資料權等，2022年全國人大公布的《農村集體經(jīng)濟組織法（草案）》第13條也規(guī)定了“成員的權利”，這表明集體成員權在立法上也得到認可。農村集體成員權是農村土地公有公用階段的產物，具有身份性和財產性雙重特征［17］。農民集體享有農村公共基礎設施的所有權，作為其成員，當然享有對公共財產的利用之權利。因村集體特殊需求或財政轉移支付不到位、不符合財政轉移支付條件等情況下，部分農村公共基礎設施需要村集體向集體成員籌資建設，但難以避免部分集體成員因外出務工、居住等原因不愿意參與籌資，村集體或參與籌資的集體成員能否限制未參與籌資的集體成員的利用，需要從集體成員權理論溯源。

一方面，農民集體成員權是農民的一項重要的基礎性權利，是一種身份性、資格性權利，也是集體成員獲得農村公共基礎設施利用權的基礎依據(jù)。農村公共基礎設施所有權屬于村集體所有，建設在集體所有的土地上的公共基礎設施屬于占用公共資源（集體土地），集體成員基于成員權享有對集體公共資源無可辯駁的平等權益，禁止未參與籌資的集體成員對集體籌資修建的村道等公共基礎設施利用無疑是侵犯了其成員權。

另一方面，若完全不限制未參與籌資的集體成員自由利用集體籌資建設的公共基礎設施，則對于參與籌資的集體成員而言不公平，可能會間接造成今后更多類似籌資建設的公共基礎設施被搭便車現(xiàn)象，故應當對未參與籌資的集體成員利用權進行一定程度上的限制。如對于籌集建設的村道，可以只允許未籌資的集體成員一般性利用，如步行、利用非機動通行，但對于利用可能會對村道造成損傷的機動車通行時進行適當收費。還可以通過在公共收益分配中對該村民的人頭費中進行扣除，如土地補償款的分配中，可以適當扣除未繳納的籌資款，當然，分配方案應當經(jīng)過村民大會或村民代表大會民主程序表決。

（四）根據(jù)農村公共基礎設施特性，合理設定公共基礎設施收費規(guī)則

集體成員對農村公共基礎設施的自由利用是其基本權利的體現(xiàn)，國家與農民集體必須在政策、經(jīng)濟、制度供給上予以保障。但將所有的公共基礎設施，尤其是村集體籌資建設的，對全體公眾無條件免費開放利用也會帶來諸多弊端，對于農村公共基礎設施的利用收費必須有正當理由，且須進行必要限制，不能成為村集體或氏族團體牟利的工具。通常而言，對農村公共基礎設施利用行為收費應當基于兩個出發(fā)點：一種是出于資源利用的排他性，從而平衡受益人與未受益人之間利益關系，如對未參與籌資集體成員非日常性利用，或者非本集體成員利用行為收費；二是基于資源的稀缺性，為防止對農村公共基礎設施利用出現(xiàn)擁擠效應而收費。這兩種收費只能向特定的利用人收取，且不能以營利為目的，所有的費用也必須還用于公益。根據(jù)不同類型的農村公共基礎設施，其具體利用收費規(guī)則應當是：

首先，對于一般性日常生活所必備的農村公共基礎設施，應當堅持免費利用為原則，尤其是一些貧困人群，要確保此類群體享有對涉及基本人權與尊嚴的農村公共基礎設施的免費、自由、平等的利用權，村委會或村規(guī)民約均不得設定歧視性規(guī)則或不合理條件阻礙上述群體的利用。但可以對非本集體成員視具體利用情況適當收費，如非本集體成員對村燈光籃球場的利用、對村道超重性利用可適當收費用，于日常管理與維護。

其次，對于具有排他性利用特征的農村公共基礎設施可適當收費，如集體公益性墓地（非氏族墓地）。排他性指的是物品一旦提供給某個人利用，則就會阻止其他人對這種物品的消費或利用，集體公益性墓地利用權人通常為本集體死亡成員，其一旦占據(jù)公益墓地的某一塊土地則會阻卻其他集體成員的利用，對于其他集體成員利益構成一定的損失，且公益性墓地的維護、看守也需要一定的成本，因而可以對利用人收取適當?shù)馁M用。當然對于農村五保戶等弱勢群體則仍應當免費，具體免費的標準應由村民大會或村民代表大會來表決。

最后，對引入資本合作建設的農村公共基礎設施利用也可適當收費。如采用BOT（即建造—運營—轉讓）模式建立的公共電子閱覽室、信息學習室等，這類農村公共基礎設施多為國家和村集體因無足夠資金投入，但又為集體成員生產、生活所需，由企業(yè)或者私人投資建設。為平衡投資人與利用人之間的利益關系，可以適當收取利用費用于還本付息。但這種模式本質上并不違反公共基礎設施利用原則，一旦收費總額或年限達到投資協(xié)議的約定，則該設施管理權應當移交于農民集體。

結語

因學界對于農村公共基礎設施的性質、定位、利用機制研究并不深入，立法上也缺乏對農村公共基礎設施的關注，致使實踐中出現(xiàn)因諸多利用上的沖突難以在現(xiàn)有的法律框架內解決。農村公共基礎設施具有公有共用、公益性等特征，須在集體所有權的視域下去探索設置合理的利用規(guī)則，一方面，既要保障集體成員、氏族群體等應當享有的利用權益，另一方面，也要采用適當?shù)姆绞较拗莆磪⑴c“一事一議”籌資建設的農村公共基礎設施集體成員的利用權。只有構建完善的農村公共基礎設施利用規(guī)則，才能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。