清代長(zhǎng)城沿線民族雜居地區(qū)的“一體化”治理

王曉輝

清朝對(duì)邊疆地區(qū)特別是對(duì)民族雜居邊區(qū)的有效治理,是史學(xué)界極為關(guān)注的內(nèi)容。清朝政府通過(guò)什么樣的途徑與方式,逐步將邊疆地區(qū)納入到國(guó)家直接治理的體系上來(lái),并將內(nèi)地的治理方式推廣至邊疆民族地區(qū),不斷深化清廷對(duì)邊區(qū)的治理,具有極為重要的研究?jī)r(jià)值和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。清代長(zhǎng)城沿線是農(nóng)耕與游牧經(jīng)濟(jì)的分界線,該區(qū)域農(nóng)牧交錯(cuò)、民族雜居(以蒙漢雜居為主體),各民族交往交流頻繁而深入,是較為特殊的“邊區(qū)”?！盁岷拥貐^(qū)”①位于長(zhǎng)城沿線東部,是長(zhǎng)城沿線形成最早、治理效果最好、最具典型性的蒙漢雜居地區(qū)。清廷對(duì)這一地區(qū)的治理,顯示了其對(duì)長(zhǎng)城沿線民族雜居地區(qū)的政治管理從“多元”到“一體”的形成過(guò)程。本文以蒙漢雜居的典型地區(qū)——熱河地區(qū)為切入點(diǎn),探討該地區(qū)蒙漢交往交流交融以及清廷在該地區(qū)行政治理的特點(diǎn),從而揭示與總結(jié)出清廷對(duì)民族雜居邊區(qū)治理的方式與經(jīng)驗(yàn)。

一、熱河地區(qū)興起與蒙漢民族交往交流

清初熱河地區(qū)主要為蒙古部落游牧之地[1]25,其地勢(shì)“北壓蒙古,右引回回,左通遼沈,南制天下”[2]319,軍事戰(zhàn)略位置極其重要。對(duì)此兵家必爭(zhēng)之地,清朝高度重視,康熙皇帝于熱河建立木蘭圍場(chǎng)與避暑山莊,頻繁巡幸熱河,坐鎮(zhèn)于此,帶動(dòng)大量漢民涌入熱河地區(qū),從而引發(fā)熱河地區(qū)的深刻變化。

1.木蘭圍場(chǎng)的建立

康熙十六年(1677年),在三藩戰(zhàn)役緊張進(jìn)行之際,康熙皇帝離開(kāi)京城,前往塞外視察蒙古,“康熙十六年九月甲申,上啟蹕,恭謁孝陵。禮成,巡幸塞外……丙申,回駐喀喇河屯,賜來(lái)朝喀喇沁郡王扎什、鎮(zhèn)國(guó)公烏特巴拉等弓矢”[3]135-136。足見(jiàn)清廷對(duì)漠南蒙古的重視?？滴醵?以喀喇沁蒙古等部敬獻(xiàn)的名義,選定了熱河北部的蒙古游牧地作為皇家禁苑的木蘭圍場(chǎng),“因喀喇沁、敖漢、翁牛特諸旗敬獻(xiàn)牧場(chǎng),遂開(kāi)靈囿”[1]1。木蘭圍場(chǎng)氣候涼爽,林木茂密,野獸繁多,地形復(fù)雜,特別適合用于以訓(xùn)練騎射和以猛獸為假想敵的軍事訓(xùn)練。因其處于“蒙古各部落之中”[3]517,“北控蒙古,南拱衛(wèi)神京”[1]1,是清代前期北京通向漠南蒙古、喀爾喀蒙古、東北黑龍江,以及尼布楚城的重要通道,是清政府聯(lián)絡(luò)蒙古諸部比較理想的地點(diǎn)。

木蘭圍場(chǎng)建立后,康熙皇帝經(jīng)常于秋季帶領(lǐng)滿漢大臣、蒙古王公和八旗兵前來(lái)行圍狩獵,蒙古王公等均要隨行,“凡內(nèi)扎薩克四十九旗王、貝勒、貝子、公、臺(tái)吉、塔布囊分三班御前行走。乾清門(mén)行走之王、公、臺(tái)吉、額駙等分二班,閑散行走之額駙分三班,喀爾喀四部及青海之王公臺(tái)吉分四班,皆隨圍木蘭。其未分班之厄魯特王公等,聽(tīng)其詣木蘭請(qǐng)安”,“各王公等令于波羅河屯祗候迎駕”[3]551。

2.避暑山莊的建立

木蘭圍場(chǎng)建立后,皇帝頻繁往來(lái)于北京至圍場(chǎng)之間,規(guī)模浩大,物資繁重。為解決物資與住宿問(wèn)題,清廷在北京至古北口外建立二十幾處行宮,避暑山莊便是其中之一[3]214?？滴跛氖?康熙出古北口來(lái)到熱河上營(yíng),被這里涼爽的氣候、開(kāi)闊的地勢(shì)、鄰近京畿的優(yōu)越地理環(huán)境所吸引,決定建造行宮[3]214-215。康熙四十七年,熱河行宮初步建成。之后又進(jìn)行了第二期營(yíng)建,重點(diǎn)修建正宮?？滴跷迨?宮殿區(qū)完工。這一年,康熙寫(xiě)了《避暑山莊記》,敘述選址建造山莊的經(jīng)過(guò),熱河行宮以“避暑山莊”命名[3]215。乾隆皇帝對(duì)避暑山莊進(jìn)行擴(kuò)建、改建,先后歷時(shí)八十九年,避暑山莊成為清代最大的一座宮苑一體的皇家園林。

避暑山莊選址修建后,康熙、乾隆二帝幾乎每年都要到山莊避暑,到木蘭圍場(chǎng)行圍,并在避暑山莊接見(jiàn)前來(lái)朝見(jiàn)的蒙古王公、各少數(shù)民族首領(lǐng)及來(lái)華的各國(guó)使節(jié),賞賜并舉行大型宴會(huì)及各種娛樂(lè)活動(dòng)[4]1223,加強(qiáng)清廷與蒙藏各部的聯(lián)系,達(dá)到“鑒前車(chē)、察民瘼、備邊防,合內(nèi)外之心,成鞏固之業(yè)”[3]219之目的。

3.熱河地區(qū)的興起

駐蹕山莊期間,清帝照常批閱奏章,接見(jiàn)引見(jiàn)官員,處理政務(wù)[5],因此避暑山莊不僅為消夏之所,更為“時(shí)巡、展覲、臨朝聽(tīng)政之所”[1]1。至乾隆朝中期,承德成為塞外第二政治中心,“方清代盛時(shí),熱河為夏季臨時(shí)都城”[6]25-26?；实垩残覠岷?不僅提升了熱河地區(qū)的政治地位,還帶動(dòng)了熱河地區(qū)的發(fā)展,表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

其一,熱河城市初步發(fā)展。隨著皇帝頻繁巡幸熱河,隨行的王公大臣等也圍繞山莊建造豪華府邸。如乾隆時(shí)期的寵臣高恒,乾隆三十三年(1768年)統(tǒng)計(jì)他在熱河所蓋房共三十余間[7]81。和珅與福長(zhǎng)安在熱河的房產(chǎn)更為驚人,“總計(jì)承德處有房屋一百二十一間,兩間房至喀喇河屯至阿穆呼朗圖等八處房屋二百九十四間,統(tǒng)共四百十五間”[7]44。除王公大臣外,隨圍的蒙古王公也在熱河修建府邸,“四十八旗王公等,以執(zhí)役歲久,此間或有置邸舍者”[3]185。官員府邸的修建一方面顯示了達(dá)官貴戚的氣派,另一方面帶動(dòng)了熱河城市的發(fā)展,因此“承德是一座官僚城市”[8]247。

其二,熱河商業(yè)興起。清帝巡幸熱河及熱河政治地位提升后,帶動(dòng)大量人口涌入該地區(qū)?；实鄣碾S從、侍衛(wèi),京中各級(jí)官員、隨圍蒙古王公等自不待言,如遇皇帝生辰等大型慶典,外國(guó)使節(jié)也紛紛齊聚熱河。如乾隆五十五年,適值皇帝八十大壽,“番王、蠻客四方畢集”[2]319?！懊晒拧⒒鼗?、安南、南掌、朝鮮、緬甸、臺(tái)灣生番等使節(jié)”紛紛前來(lái)熱河,并帶有大量隨從。僅安南這樣的小國(guó)前往熱河所帶臣僚、仆從就達(dá)一百八十四人[2]322。另外,清廷于熱河建造的外八廟,吸引了眾多信眾朝拜,“蒙古部落男女僧尼,往熱河叩頭而歸者,絡(luò)續(xù)不絕于道”[2]318。這么多人口齊集熱河,對(duì)食宿的需求也很迫切,潛藏著巨大的購(gòu)買(mǎi)力。而當(dāng)時(shí)承德又是無(wú)稅市場(chǎng)[3]1077,在優(yōu)良的商業(yè)環(huán)境吸引下,商販們專(zhuān)門(mén)從內(nèi)地趕往熱河,“征稅不輸恩例久,萬(wàn)人歌舞塞垣回”[3]1077,描寫(xiě)的便是在優(yōu)惠的政策下,買(mǎi)賣(mài)雙方滿載而歸的情景。據(jù)《欽定熱河志》記載,在圍場(chǎng)行營(yíng)的卡倫外,每到傍晚,便有夜市,“布帳開(kāi)山市,牛車(chē)趁晚墟,入霄景更好,星野朗安居”[3]522。除夜市外,路邊小攤也較為興隆,“每有于路旁設(shè)小布帳,搘其前幅,溫酒以鬻,仆從過(guò)者或沽酒御寒”[3]88。乾隆皇帝在其《安市》詩(shī)中寫(xiě)道:“趁市隨行若子來(lái),日中逐逐復(fù)豗豗。蘆簾葦蓆排編密,馬后車(chē)前擁不開(kāi)。一夕所需無(wú)剩物,千家資用有余材。塞垣老幼歌休助,共說(shuō)皇程去即回?！盵3]1078所寫(xiě)的正是避暑山莊之外的市集上“車(chē)如流水,馬如龍”[2]320的場(chǎng)面。

在商業(yè)活動(dòng)的刺激下,熱河地區(qū)從圍場(chǎng)至山莊一線,經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)繁榮景象?！盁岷泳茦?繁華不減皇京,壁上多名人書(shū)畫(huà)”[9]262,“左右市廛,連亙十里”,“民物漸殷、商賈輻輳。酒旗茶旌輝映相望,里閭櫛比,吹彈之聲,徹霄不休”[2]319,真是“人物殷庶,市肆繁華,甲于口外”[2]318。至乾隆朝中期,承德已成為塞外大都會(huì),“自皇祖締構(gòu)山莊以來(lái),迄今六十余年,民物恬熙,市井殷富,五廳隸屬,咸臻阜寧,儼然一大都會(huì)”[3]824。

4.熱河地區(qū)蒙漢民族的交往交流交融

清帝的巡幸及熱河地區(qū)的發(fā)展,吸引大批漢民涌入該地區(qū),“大抵康熙帝每年巡幸熱河,已開(kāi)漢人移居蒙地之漸”[6]62-63。涌入漢民中以直隸、山東、山西等省為多,“熱河本無(wú)土著,率山東、山西遷移來(lái)者,口外隙地甚多,直隸、山東、山西人民出口耕種謀食者,歲以為?！盵1]3。漢民進(jìn)入熱河地區(qū)后,一部分從事商業(yè)活動(dòng),與蒙古貿(mào)易。如乾隆皇帝在《橐駝》一詩(shī)中寫(xiě)道:“而今市販亦知用,鈴聲替戾行連尾。圖嗚嗜柳不肯前,長(zhǎng)繩牽鼻騎以牽……鵝頸低昂過(guò)磧川,圖展塞景胡環(huán)傳?！盵3]958生動(dòng)描繪了蒙古人趕著駱駝,經(jīng)過(guò)沙磧河川前往承德與漢商貿(mào)易的場(chǎng)景。清朝前中期,熱河地區(qū)的商業(yè)中心主要在承德,清末轉(zhuǎn)至赤峰,“承德在清代盛時(shí),歷朝皇帝常來(lái)承德巡游,所要本市氣象甚為繁華。清末及民國(guó)以來(lái),本市商業(yè)的盛況被赤峰所奪”[10]。

絕大部分漢民以開(kāi)墾無(wú)主荒地或租種蒙古地畝為生。蒙古人雖有所耕種,但“多依山為田,既播種,則四出游牧、射獵,秋獲乃歸,耘耨之術(shù)皆所不講,俗云靠天田”[1]4。漢民租種蒙古地畝或受雇于蒙古做工,使?jié)h民得以耕種土地為生,也使蒙古獲取租銀與糧食,“蒙旗既相容納,漢人來(lái)者日多”[6]62-63?？滴跄觊g“喀喇沁扎薩克等地方寬廣,每招募民人春令出口種地,冬則遣回,于是蒙古貪得租之利,容留外來(lái)民人,迄今多至數(shù)萬(wàn)”[1]7。繁密的人口使熱河地區(qū)氣溫有所升高,“天地之氣,自南而北,口外朔寒之地,今以人煙輻輳,率較前為暖。煙火多則地因之暖,熱河向?yàn)楹?今則頓似關(guān)中”[1]2,可見(jiàn)人口增長(zhǎng)幅度之大。

漢民進(jìn)入蒙地后,“或春往而冬發(fā),行止靡室,或筑室而鑿井,形成土著”[11]。漢民定居后,開(kāi)墾土地,與蒙古雜居共處,使熱河地區(qū)面貌發(fā)生顯著變化。如康熙時(shí)期,已見(jiàn)土地開(kāi)墾、禾苗生長(zhǎng)的景象,“邊外地廣人稀,自古以來(lái)從未開(kāi)墾。朕數(shù)年避暑塞外,令開(kāi)墾種植。見(jiàn)禾苗有高七尺、穗長(zhǎng)一尺五寸者”[12]。“朝陽(yáng)初有居戶不過(guò)蒙旗巨室寶姓者數(shù)家,與其為奴者相聚而居,皆事牧養(yǎng),不事耕種,故山荒平泉尚廣。自清雍正初始,有直魯貧民孤身北上,依于蒙古巨室或其奴隸之家,披荊斬棘,墾荒而耕,年納其租于蒙族。爾時(shí)以山荒初墾,土尚肥沃,益以風(fēng)雨調(diào)和所入者多,所納者少,較內(nèi)地謀生頓易。由是來(lái)者日眾,或效力于蒙族或租地以自耕,始立家室,育子孫。初無(wú)官府,悉依蒙旗之俗。此民戶各家歷年而有祭火之舉也。至乾隆初,復(fù)遣直魯貧民于此借地安民,民戶始各構(gòu)房屋以居,自成村落?！盵13]乾隆時(shí)期更是耕地廣闊,村舍相連,土地升科,村落密集,正如乾隆詩(shī)中描述:“東進(jìn)由西出,輸年景頓殊。柳條橫野限,楓色隔峰無(wú)?；鸱N山皆濯,霜收圃不孤。行行接民舍,歷歷驗(yàn)農(nóng)劬?；⒙湟患揖?魚(yú)鱗薄賦輸?！盵3]519-520

從上述內(nèi)容可以看出,至乾隆朝中葉,熱河地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)普遍,使這一地區(qū)發(fā)生顯著變化,“昔時(shí)龍沙雁磧之區(qū),今則筑場(chǎng)納稼,煙火相望,太平景象,特亙古未有也”[1]3?？梢?jiàn),長(zhǎng)城沿線由南向北農(nóng)牧交錯(cuò),蒙漢雜居,村落相連,呈現(xiàn)出“民生富庶,且農(nóng)耕蕃殖”[1]2的繁榮面貎。蒙漢民族在生產(chǎn)生活中聯(lián)系緊密。蒙古漸習(xí)耕種,漢民依悉蒙俗。據(jù)《灤陽(yáng)錄》記載,朝鮮使節(jié)入朝陽(yáng)地區(qū)后,來(lái)到俗號(hào)“蠻子嶺”的地方,“嶺底居民百余戶謂之蠻子村”。從村中婦女裹腳的情況可知,這村子的人并不是蒙古而是漢人,“亦皆裹腳,似是漢人之裔也。元號(hào)漢人為蠻子,口外為蒙古地,故尚有此稱(chēng)歟”。要分辨蒙人與漢民,需要通過(guò)細(xì)微的觀察才能知道,“滿洲、蒙古、蠻子面目相似,衣帽一樣”[2]316,可見(jiàn)當(dāng)時(shí)蒙漢民族融合的程度。蒙漢民族交錯(cuò)雜居,朝夕相處,蒙漢通婚較為普遍,清廷甚至出臺(tái)禁令加以限制,如“凡內(nèi)地民人出口,于蒙古地方貿(mào)易耕種,不得娶蒙古婦女為妻。儻私相嫁娶,查出,將所嫁之?huà)D離異,給還母家。私娶之民照地方例治罪。知情主婚及說(shuō)合之蒙古人等各罰牲畜一九”[4]1123。

二、清代熱河地區(qū)行政治理的“一體化”進(jìn)程

熱河地區(qū)自北魏開(kāi)始,始有設(shè)置,“置安州與營(yíng)州,下分領(lǐng)郡縣”,“亦與庫(kù)莫奚、契丹等雜居”,未全治其地[3]601。隋唐時(shí)期,該地區(qū)雖仍有建置,所設(shè)州縣不過(guò)“羈縻州縣之名,當(dāng)其時(shí),多屬僑治,并無(wú)疆域”[3]601。至遼金元三朝,全治其地,設(shè)州置縣,但卻“旋設(shè)旋廢”“究如外域”“未成制度與規(guī)?！盵1]1。明朝永樂(lè)時(shí)期衛(wèi)所內(nèi)遷,“長(zhǎng)城以北盡屬蒙古”[6]25-26。清朝第一次實(shí)現(xiàn)對(duì)熱河地區(qū)由間接到直接、連續(xù)而深入的治理。

(一)間接管理時(shí)期

明末清初熱河地區(qū)主要為蒙古部落游牧之地。崇德元年(1636年)到康熙年間,清廷對(duì)漠南蒙古編設(shè)旗分,形成會(huì)盟制度[14]。熱河地區(qū)為卓索圖盟與昭烏達(dá)盟,“喀喇沁三旗、土默特二旗,共五旗,于卓索圖地方為一會(huì)。敖漢旗、翁牛特二旗、奈曼旗、巴林二旗、札魯特二旗、阿魯科爾沁旗、克什克騰旗、喀爾喀左翼旗,共十一旗,于昭烏達(dá)地方為一會(huì)”[1]25。宣統(tǒng)三年(1911年),敖漢旗分為左右二旗[15],至清朝末年,昭烏達(dá)盟所統(tǒng)旗數(shù)為12旗。

蒙古部旗每旗各設(shè)扎薩克一人,總理旗務(wù)。下設(shè)管旗章京、梅勒章京、參領(lǐng)、佐領(lǐng)等官分旗管理?！捌渚幹坡匀珩v防八旗,官制降內(nèi)地一等?！盵16]9573盟設(shè)盟長(zhǎng)、副盟長(zhǎng)各一人[1]25,從參加會(huì)盟的各旗扎薩克中選任,會(huì)盟三年舉行一次,負(fù)責(zé)“清理刑名,編審丁籍”[4]。

盟旗之上為理藩院。理藩院對(duì)盟旗事務(wù)無(wú)直接管理權(quán),通過(guò)理藩院—盟—旗體系,對(duì)蒙古進(jìn)行間接管理。如康熙五十一年,為迎接青海貝勒,理藩院令翁牛特旗,“汝旗備六頂上等新蒙古包及三輛運(yùn)輸車(chē),會(huì)搭建蒙古包人員十五名,帶足四十天口糧,于仲秋初三日速送至烏丹”[17]。

(二)直接管理時(shí)期

1.熱河地區(qū)地方行政管理的開(kāi)端——七廳的設(shè)立與治理

(1)七廳及官員的設(shè)置

康熙五十一年,“山東民人往來(lái)口外墾地者多至十萬(wàn)余”[1]15。熱河地區(qū)的漢民增長(zhǎng)迅速,“迨后建立行宮,為圣祖仁皇帝行幸之所,四方貿(mào)易,絡(luò)繹不絕。且近省失業(yè)貧民,俱來(lái)托足以闖關(guān)糊口,而繁庶數(shù)倍于前”[7]154。定居漢民達(dá)到一定規(guī)模,急需設(shè)置專(zhuān)門(mén)的民政機(jī)構(gòu)管理。同時(shí)蒙漢交涉事務(wù)的日益增多,也需要專(zhuān)門(mén)官員協(xié)同處理。雍正元年(1723年)十月,清廷于熱河地方“設(shè)熱河廳”[3]2,并從刑部尚書(shū)勵(lì)廷儀所請(qǐng),添設(shè)“熱河滿洲理事同知一員”,“掌旗民事務(wù)”[3]842。雍正十一年,“熱河廳改為承德州”[3]842,隸屬于霸昌道統(tǒng)轄[18]986。乾隆七年“罷州仍設(shè)熱河廳”[1]31。

“廳”為清代所特有的、具有過(guò)渡性質(zhì)的行政設(shè)置。理事廳“專(zhuān)設(shè)置于內(nèi)蒙、東北等蒙漢或滿漢民族錯(cuò)居雜處的地區(qū)”,“理事廳的設(shè)置只是一種過(guò)渡建置,當(dāng)漢民人口達(dá)到一定程度并與當(dāng)?shù)鼐用袢诤线_(dá)到一定程度后,導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)、生活方式日益與漢人接近之時(shí),理事廳亦陸續(xù)被裁撤而為正式的地方行政機(jī)構(gòu)所代替”[19]。熱河廳改為承德州,表明早在雍正朝清廷就曾大膽嘗試建立正式地方行政機(jī)構(gòu),具有開(kāi)創(chuàng)意義。

熱河廳設(shè)立后不久,清廷于雍正元年至乾隆四十一年,陸續(xù)增設(shè)六個(gè)廳即八溝廳、四旗廳、塔子溝廳、喀喇河屯廳、烏蘭哈達(dá)廳、三座塔廳[3]601-603。七廳中設(shè)理事同知的為熱河廳、八溝廳,其余廳均為設(shè)理事通判的理事廳[1]6。

七廳及廳屬官員設(shè)置及其職掌的具體情況如表1所示。

表1 清前中期熱河地區(qū)廳及其官員設(shè)置表②

從表1可以看出,因熱河地區(qū)蒙漢人口為主體的特殊性,熱河地區(qū)理事同知、理事通判除專(zhuān)管漢民外,兼掌“旗民事務(wù)”“蒙漢交涉事務(wù)[20],這一點(diǎn)是區(qū)別于內(nèi)地理事同知或通判的重要方面。

熱河七廳設(shè)置后,“嚴(yán)飭保甲,訓(xùn)議稽查,勤宣上諭以正人心,昭示法紀(jì),以資民治,撫馭既獲精專(zhuān),防汛更為嚴(yán)密,文武協(xié)參,兵民固結(jié),可以化游惰而盡為淳良,理邊疆而同于內(nèi)地也”[7]154,熱河地區(qū)七廳設(shè)立后,發(fā)揮了地方行政機(jī)構(gòu)的管理職能,“設(shè)七廳六監(jiān)樹(shù)長(zhǎng),于是文秩、武職有專(zhuān)轄,有分司”[1]1。熱河地區(qū)由此發(fā)生了顯著變化,從雍正元年至乾隆四十一年,五十多年的時(shí)間里,熱河地方“今則士尚詩(shī)書(shū),農(nóng)安耕鑿,女知紡織,男解牽車(chē)。從前流寓編氓,此日均成土著,蓋自州居部次,百數(shù)十年來(lái),休養(yǎng)生息涵濡于圣化者深也”[1]1,可以說(shuō)農(nóng)業(yè)、商業(yè)、城鎮(zhèn)都有所發(fā)展,尤其是各廳治所在的地方,漸漸發(fā)展為中心市鎮(zhèn),例如三座塔地方“前此皆為荒陬,自設(shè)治后,人皆云集而為市鎮(zhèn)矣”。塔子溝地方“乾隆六年設(shè)立通判,至乾隆七年建衙署設(shè)街道,四方商賈始云集而成巨鎮(zhèn)”[21]。

另外,廳治管理的另外一個(gè)重要職能便是處理蒙漢交涉事務(wù)?！白栽O(shè)廳治以后,熱河蒙漢雜處之地,分治為難,舊定例,如純民人司訟交與理事同知、通判等審理,如系純蒙古詞訟則由本旗自理。”對(duì)于蒙漢交涉事務(wù),“由本旗派會(huì)審蒙員常駐州縣,凡有蒙漢交涉案件與該州縣會(huì)審公斷”[22]390-391。雍正十二年規(guī)定:“八溝同知所司會(huì)審案件,應(yīng)與章京并列官銜,用同知關(guān)防,徑行詳解達(dá)部,無(wú)庸向喀喇沁各王子處用印。命盜等案,民人事件,關(guān)涉蒙古者,該理藩院章京行令扎薩克,交與所轄地方查緝解送?！盵23]835乾隆十三年清廷于烏蘭哈達(dá)、三座塔地方各設(shè)司官一員,十七、十八年先后于八溝、塔子溝設(shè)立理藩院司官各一員,管理蒙旗事務(wù)、蒙民交涉事件及稅務(wù)[1]5-7,“凡有蒙古、內(nèi)地民人交涉事件,一并管理”,“仍會(huì)同該扎薩克隨事完結(jié),儻有不公,再赴地方官告知”[4]1101。乾隆二十五年又進(jìn)一步規(guī)定“八溝、塔子溝二廳與各部落扎薩克交涉案件,會(huì)同烏蘭哈達(dá)、三座塔部院章京審辦,其由扎薩克會(huì)審之處,均行停止”[24]。從上述變化可見(jiàn),廳設(shè)立后,其在蒙漢事務(wù)處理上,職能越來(lái)越重要。

熱河地區(qū)七廳雖具有過(guò)渡性,但其性質(zhì)與州縣一樣,是清廷直接管理的行政區(qū)劃,拉開(kāi)清廷直接治理熱河地區(qū)的序幕,為正式的州縣設(shè)置奠定基礎(chǔ)。

(2)熱河道設(shè)置與二級(jí)行政管理體系的建立

熱河七廳設(shè)立后,均為一級(jí)行政區(qū)劃單位,彼此無(wú)統(tǒng)屬,“但職守相等,無(wú)所統(tǒng)攝”,均隸屬于口內(nèi)霸昌道統(tǒng)轄,但霸昌道“駐口內(nèi),遠(yuǎn)隔重關(guān),勢(shì)難遙制,遇有解審案件往返不無(wú)拖累”,管理上甚為不便,“且同知等官不能兼轄武弁,遇有巡查緝拿等事,往往呼應(yīng)不靈。再喀喇沁等處種地民人日多于前。八溝、承德等處事務(wù)日益殷繁,將來(lái)綏緝兵民,經(jīng)理地方,尚須籌劃,而無(wú)文職大員料理,難以商酌舉行”[18]985。乾隆五年,清廷批準(zhǔn)添設(shè)熱河兵備道一員,駐承德州,熱河等處之知州、同知、通判均隸屬熱河道統(tǒng)轄[1]2。乾隆三十一年熱河道加兵備銜[4]319。熱河道除統(tǒng)屬七廳外,還管理兵馬錢(qián)糧、察核官員、審解案件,“其兵馬錢(qián)糧即令該道經(jīng)管。其都司、守備等賢否,俱令稽查察核”,“一切解審事件俱可就近歸結(jié)”[18]985。

熱河道的設(shè)置,改變七廳并立的局面,建立起二級(jí)行政統(tǒng)屬關(guān)系。七廳有所統(tǒng)屬,事務(wù)就近辦理,有利于對(duì)官員的監(jiān)察約束及行政管理的監(jiān)督運(yùn)行。另外,熱河道為地方大員,掌管文武,有利于事權(quán)統(tǒng)一,為熱河地區(qū)行政建置的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

(3)八旗駐防兵的派遣與熱河副都統(tǒng)的設(shè)置

雍正元年清廷第一次向熱河地區(qū)派遣八旗駐防兵八百人,“派京城兵八百名,于熱河駐四百名,喀喇河屯、樺榆溝二處各駐二百名”[23]156-157。乾隆三年,清廷裁熱河總管、副總管,設(shè)副都統(tǒng),增置兵一千二百名[25],總計(jì)自協(xié)領(lǐng)以下,共官六十六員,兵二千名[1]3。熱河副都統(tǒng)為熱河地區(qū)最高軍政長(zhǎng)官,“專(zhuān)轄熱河地區(qū)的八旗駐防”[1]1,乾隆五年清廷將喜峰口邊路臺(tái)站,交與熱河副都統(tǒng)管轄。乾隆三十二年,古北口駐防官兵改屬熱河副都統(tǒng)兼轄[4]322,兼管?chē)鷪?chǎng)事務(wù)、驛站,并管理移居熱河的厄魯特官兵[1]16。熱河地區(qū)八旗駐防兵、熱河副都統(tǒng)的設(shè)置,表明清廷已開(kāi)始將熱河地區(qū)作為直接統(tǒng)屬區(qū)域進(jìn)行管理。

總體上,廳治管理時(shí)期,熱河地區(qū)軍事上由熱河副都統(tǒng)統(tǒng)領(lǐng)八旗駐防,民政上由熱河道統(tǒng)領(lǐng)七廳管轄漢民,蒙古事務(wù)由盟旗辦理。蒙漢交涉事務(wù),由蒙旗、廳及理藩院理事司員共同辦理。七廳的設(shè)立拉開(kāi)清廷直接治理熱河地區(qū)的序幕,向“一體化”治理邁出重要一步。

2.熱河地區(qū)地方行政管理的正式確立——府州縣的設(shè)置與治理

(1)府州縣的設(shè)置

廳設(shè)置后,人口增長(zhǎng),市鎮(zhèn)興起,商業(yè)發(fā)展,管理有序,“見(jiàn)黎庶殷闐,戶口繁富,里巷弦誦,人文漸起”,“士氓深被教澤,既富方谷,益見(jiàn)蕃昌。閭閻安堵,沐浴太平。四方商賈之民,駢集輻輳,儼然成一都會(huì)”[26]37。至乾隆朝中期,熱河地區(qū)人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)生了深刻的變化,具備了設(shè)置正式行政管理機(jī)構(gòu)的條件。乾隆四十三年二月,熱河廳升為承德府,八溝廳改為平泉州,喀喇河屯廳改為灤平縣,四旗廳改為豐寧縣,塔子溝廳改為建昌縣,烏蘭哈達(dá)廳改為赤峰縣,三座塔廳改為朝陽(yáng)縣。并改熱河同知為承德府知府,改熱河巡檢為承德府經(jīng)歷,兼攝巡檢,并兼管司獄事。改熱河道學(xué)教授為承德府學(xué)教授,八溝同知為平泉州知州,八溝巡檢兼管典史事。其余五理事通判廳,改理事通判為知縣,以通判管知縣事,其巡檢兼典史事[1]1-7。

熱河地區(qū)終于建立正式的地方管理機(jī)構(gòu),形成了一府一州五縣的行政區(qū)劃,由熱河道、七廳二級(jí)管理,變?yōu)闊岷拥?、承德府、州縣三級(jí)管理,有利于行政權(quán)力的運(yùn)行與監(jiān)督。府州縣的設(shè)置表明漢民于熱河地區(qū)的身份完全合法化。清廷正式確立起對(duì)熱河地區(qū)的直接管理,該地區(qū)與長(zhǎng)城以南的內(nèi)地行省管理日益接近,進(jìn)一步推進(jìn)行政管理的“一體化”進(jìn)程。

(2)府州縣的治理

熱河地區(qū)設(shè)置州縣后,具有更大容納事務(wù)的能力,其對(duì)地方的管理與內(nèi)地更接近。主要內(nèi)容如下。

其一,地升科與興建糧倉(cāng)。對(duì)熱河地區(qū)開(kāi)墾地畝升科征銀,“古北口以外灤平、豐寧二縣向系土著民人,按冊(cè)輸糧。熱河迤北一帶,系蒙古外藩游牧處所,自乾隆四十三年改設(shè)州縣以后,民人集聚漸多,山廠平原,盡行開(kāi)墾,均向蒙古輸租”[4]1006,“平泉州、豐寧縣二處經(jīng)征錢(qián)糧,解歸道庫(kù)存儲(chǔ)。其承德府、灤平縣雖有地糧,全數(shù)留支。此外赤峰、朝陽(yáng)、建昌三縣地系蒙古藩封,向不征收地租”[27]2。糧食產(chǎn)量大幅度增長(zhǎng)后,清廷于承德府、灤平縣、豐寧縣、平泉州四處,各建有倉(cāng)厫,存儲(chǔ)糧食以備不時(shí)之需。如承德府糧倉(cāng),倉(cāng)厫八座,編列“豐、盛、盈、余、平、安、吉、慶”字號(hào)[1]36-37。

其二,征收稅課。熱河地區(qū)康熙時(shí)期無(wú)稅,至乾隆時(shí)期,漸有稅務(wù),然而稅類(lèi)不多,主要為落地稅、當(dāng)稅、窯稅及關(guān)稅、煤稅[7]111。如承德府,有當(dāng)帖二十張,每張征銀五兩;窯帖五張,每張征銀五兩;雜稅無(wú)定額。以上稅銀并無(wú)定額,盡收盡解,年底造冊(cè)奏銷(xiāo)[1]33。承德府、灤平縣、豐寧縣三處由該府縣經(jīng)征,盡收盡解,交直隸布政司庫(kù)[3]909。

其三,科舉與學(xué)校。府州縣設(shè)立后,熱河地區(qū)的教育得以極大提高。乾隆四十一年設(shè)熱河道學(xué)教授,編入順天貝字號(hào)考試[1]8-9。乾隆四十二年,修建熱河考棚,考生得以就近應(yīng)試。乾隆四十三年熱河道學(xué)教授改為承德府學(xué)教授,增加學(xué)額[4]69。乾隆四十四年,熱河地方科舉單編承字號(hào)[7]246,表明熱河地區(qū)作為一個(gè)獨(dú)立、正式的行政區(qū)劃而存在,具有重要意義。另外,還興辦書(shū)院,擴(kuò)展教育,如承德府的秀峰書(shū)院,灤平縣的灤江書(shū)院,平泉書(shū)院,赤峰書(shū)院,建昌秀塔書(shū)院,朝陽(yáng)鳳儀書(shū)院[18]4535。隨著熱河地區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)的逐步完善,地方政府的職能進(jìn)一步得到發(fā)揮,地方教育也隨之發(fā)展起來(lái)。

其四,稽查治安與審理命盜案件。府州縣繼續(xù)推行廳治時(shí)期的保甲制度,進(jìn)一步稽查人口,維持治安?！跋攘钤摴苎矙z挨戶編查,給與門(mén)牌。仍以原設(shè)牌頭領(lǐng)之。新來(lái)之人,實(shí)有歸著者,準(zhǔn)報(bào)廳給牌居住。形跡可疑者,不準(zhǔn)容留。至蒙古界內(nèi)種地民人亦一體編次,給與門(mén)牌,按現(xiàn)在各戶,務(wù)使歲有減汰,不許增新。其有不法事件,即稟各該廳查逐。”[26]624審理命盜案件是府州縣地方治理的一項(xiàng)重要職能。通過(guò)“嘉慶八年直隸朝陽(yáng)縣蒙古四喇嘛因索欠打死鄭六案”[28],“嘉慶十一年直隸承德府豐寧縣蒙古家奴王可英因錢(qián)文事扎傷良民身死案”[29]等案件可知,無(wú)論是民案或是蒙民交關(guān)案件,一般審解程序是:由報(bào)案人將案情報(bào)到當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)牌或鄉(xiāng)約,鄉(xiāng)牌或鄉(xiāng)約再將案情報(bào)于知縣或知州處(或巡檢處),均由州縣勘驗(yàn)訊詳(如蒙漢交涉案件則還要會(huì)同理事司員復(fù)訊),再解至承德府或熱河道,再轉(zhuǎn)解至按察使,呈于直隸總督處,直隸總督最后匯解于刑部。

其五,管理社會(huì)公共事務(wù)。乾隆五十七年,熱河地區(qū)大水,承德府知府發(fā)揮地方政府的管理及協(xié)調(diào)職能,積極組織賑濟(jì),“在迤西廣仁領(lǐng)及迤南南營(yíng)、三官?gòu)R各設(shè)粥廠一處,于七月初一日起每日辰刻支放兩處”[7]166。如遇災(zāi)荒往往糧價(jià)上漲,熱河兵備道及州縣還要奉命平糶糧價(jià)、緩征錢(qián)糧。乾隆四十五年,因熱河地區(qū)大雨,“將熱河倉(cāng)存小米交熱河道府,低于市價(jià)五分出糶,以平米價(jià)交”[7]442。乾隆六十年“昨因熱河雨澤短少,已將承德府及所屬灤平縣本年應(yīng)征錢(qián)糧降旨緩征”[7]556。另外,熱河地區(qū)府州縣開(kāi)設(shè)養(yǎng)濟(jì)院,撫養(yǎng)孤貧,“承德府養(yǎng)濟(jì)院在榛子峪,額養(yǎng)孤貧四十名。灤平縣養(yǎng)濟(jì)院額養(yǎng)孤貧四十五名”,“建昌、赤峰、朝陽(yáng)縣都設(shè)有養(yǎng)濟(jì)院,額養(yǎng)孤貧”[18]4326。

3.熱河地區(qū)地方行政治理的發(fā)展與深入——增設(shè)府州縣與籌建行省

(1)熱河都統(tǒng)的設(shè)置與行政管理升級(jí)

府州縣設(shè)立后,熱河地區(qū)軍政、民政、蒙古事務(wù)各有管理,三方并無(wú)統(tǒng)屬?！爸脸械赂鶎俑髦菘h及宣化府口外三廳,皆屬直隸總督統(tǒng)轄,地方遼闊,于吏治察核、刑名審轉(zhuǎn),諸多不便”[30],“而民人詞訟軍流以下,則由該道審轉(zhuǎn),命盜案件又解省,由臬司審轉(zhuǎn)歸總督核辦,層次太多,事權(quán)不一,易滋推諉遷就之弊”[31]8388-8391。隨著蒙漢交涉事務(wù)顯著增多,急需設(shè)置一位能統(tǒng)理蒙漢、事權(quán)統(tǒng)一、職分較重的地方大員。嘉慶十五年(1810年)四月,朝廷裁熱河副都統(tǒng),改設(shè)都統(tǒng)一員[30]。

熱河都統(tǒng)設(shè)置后其職掌權(quán)限不斷擴(kuò)大,清末成為統(tǒng)籌各方、全面管理熱河地區(qū)行政事務(wù),“雖無(wú)總督之名,但有督之實(shí)”的熱河地區(qū)最高官員,有力地推進(jìn)熱河地區(qū)行政管理制度深入發(fā)展。

其一,熱河都統(tǒng)仍掌軍政事務(wù)。即“統(tǒng)轄口外八旗滿洲官兵即熱河、喀喇河屯、樺榆溝三處駐防官兵、圍場(chǎng)官兵。綠營(yíng)官兵,即河屯協(xié)副將以下經(jīng)營(yíng)員弁,歸都統(tǒng)兼轄。管轄喇嘛、厄魯特事務(wù),兼查喜峰口、寬城、十六蒙古站馬匹、錢(qián)糧事務(wù)”[25]。

其二,熱河都統(tǒng)掌蒙古事務(wù)?！俺茌狇v防官兵外,所有附近一帶蒙古事件,向?qū)俣悊T兼管者,俱改歸該都統(tǒng)專(zhuān)辦”[30],“熱河道屬蒙古事件,由理藩院稅員詳,候都統(tǒng)核辦。蒙民交涉事件由熱河道詳,候都統(tǒng)核辦,即秋審人犯亦由都統(tǒng)審勘”[31]8388。“熱河地區(qū)蒙古民人交涉事件,經(jīng)州縣會(huì)同理事司員審擬后,由州縣詳解承德府,由府詳?shù)?加看核轉(zhuǎn)。承德府所管地方,民人蒙古交涉命盜案件,亦由道加看核轉(zhuǎn),統(tǒng)解熱河都統(tǒng)衙門(mén)提訊核定?！盵4]940

其三,熱河都統(tǒng)統(tǒng)屬道府州縣。熱河都統(tǒng)設(shè)置后,“熱河道、承德府及所屬各州縣均隸都統(tǒng)管屬”[7]577,道光七年(1827年),將熱河民案并熱河文武大計(jì)、軍政統(tǒng)歸都統(tǒng)核辦[1]1?！爸脸械赂艿胤矫袢私簧婷I案件,亦由道加看核轉(zhuǎn),統(tǒng)解熱河都統(tǒng)衙門(mén),訊擬核定,以昭慎重?！盵18]66-67道光八年八月,熱河刑錢(qián)事件改歸熱河都統(tǒng)辦理[32],“應(yīng)由藩司匯辦之事,統(tǒng)由熱河道督催,詳報(bào)都統(tǒng)題咨。如此立定章程,則該州縣刑錢(qián)事件不須遠(yuǎn)涉省城,稽延多費(fèi)辦理不至掣肘”[31]9388。

其四,熱河都統(tǒng)掌避暑山莊等園庭事務(wù)。光緒三十年(1904年)八月“熱河正、副總管事亦較簡(jiǎn),亦擬裁撤,所管各該處事務(wù),并所屬官兵,并歸熱河都統(tǒng)管理”[27]9,清廷將從屬于內(nèi)務(wù)府的避暑山莊及行宮園庭事務(wù)交由熱河都統(tǒng)管轄,實(shí)際上將熱河園庭歸入到熱河地方管理的體系上來(lái)。

至此,熱河地區(qū)的軍政、民政、蒙古、園庭事務(wù)均歸置于熱河都統(tǒng)統(tǒng)屬之下。熱河都統(tǒng)不僅為熱河地區(qū)的八旗最高軍政長(zhǎng)官,還為熱河地區(qū)民政管理機(jī)構(gòu)的最高長(zhǎng)官,蒙古事務(wù)管理者,其權(quán)限遠(yuǎn)非昔日的熱河副都統(tǒng)所能比擬。熱河都統(tǒng)實(shí)現(xiàn)三權(quán)合一,成為雖無(wú)總督之名,但有總督之實(shí),甚至比行省總督更有權(quán)力的地方大員。熱河都統(tǒng)集軍政、民政大權(quán)于一身,成為相當(dāng)于行省級(jí)別的地方大員,這種將府級(jí)行政機(jī)構(gòu)的管理抬升到與行省等同的地位的情況,在清代是不多見(jiàn)的。熱河都統(tǒng)事權(quán)統(tǒng)一,在其治理下,有力推進(jìn)了行政管理的“一體化”進(jìn)程。

(2)增設(shè)州縣與籌建行省

清朝末年,中國(guó)邊疆危機(jī)日益加深。在熱河都統(tǒng)的全面主持下,木蘭圍場(chǎng)與蒙旗全面放墾,移民實(shí)邊,大幅度增設(shè)州縣,清廷直接管理區(qū)域大為擴(kuò)展。

其一,圍場(chǎng)廳的設(shè)立。木蘭圍場(chǎng)“未放圍以前,駐防之外絕無(wú)居民。自同治以后,初年始漸墾僻,起初墾戶往往春至冬歸,后漸有家室。迨光緒初年,來(lái)者日眾,戶口漸繁滋矣”[33]9?！霸撎幍胤竭|闊,招徠墾地之人,均非土著,非分級(jí)稍大之員,不足以資彈壓?！盵34]9-10光緒二年木蘭圍場(chǎng)設(shè)置圍場(chǎng)廳,設(shè)置糧捕同知加以管理[16]8946。圍場(chǎng)廳及糧捕同知的設(shè)立是木蘭圍場(chǎng)歷史性的轉(zhuǎn)變,昔日的皇帝圍場(chǎng)轉(zhuǎn)化為清廷直接管理的地方行政區(qū)劃單位,實(shí)現(xiàn)由軍事管理向民事管理過(guò)渡。這是乾隆四十三年后,清廷于熱河地區(qū)首次增加行政建置,開(kāi)啟清末熱河地區(qū)增設(shè)州縣的序幕。

其二,朝陽(yáng)府與阜新、建平、隆化三縣的設(shè)置。光緒二十九年四月經(jīng)熱河都統(tǒng)錫良奏請(qǐng),“所有朝陽(yáng)縣改設(shè)之知府,即在縣治舊所建治,名曰朝陽(yáng)府。應(yīng)將舊有管典史事朝陽(yáng)巡檢,改為府經(jīng)歷一員,兼管司獄事。朝陽(yáng)迤東之新設(shè)知縣,查有鄂爾土坂地方,距朝陽(yáng)治所及奉天彰武縣界皆在二百七八十里,地居適中,堪以建治,擬名曰阜新縣,即以管處舊有巡檢管典史事。平泉迤東,建昌迤北之間,有新丘地方離平、建各一百九十里,新縣擬于此建治,名曰建平縣。雜職無(wú)多移撥,應(yīng)請(qǐng)另添典史一員。圍場(chǎng)添設(shè)之縣,擬在圍場(chǎng)廳治迤南一百三十里,承德府所轄距府城一百八十里之張三營(yíng)子地方,建為縣治名曰隆化縣,亦以該處舊有巡檢管典史事”[35]。光緒二十九年,清廷將朝陽(yáng)縣升為府,添設(shè)阜新、建平、隆化三縣。

其三,赤峰直隸州,開(kāi)魯、林西、綏東三縣的設(shè)置。熱河地區(qū)全面放墾蒙旗荒地后,隨著招墾巴林、阿魯科爾沁、東西扎魯特各蒙旗荒地,人口逐漸增加,為了便于管理,光緒三十四年,熱河都統(tǒng)曹廷杰奏請(qǐng)?zhí)碓O(shè)州縣?！皯?yīng)請(qǐng)于阿魯科爾沁、東西扎魯特三旗地面設(shè)立一縣名曰開(kāi)魯”,“查口外赤峰一縣歸據(jù)邊防形勝,且該四旗向歸赤峰管理,應(yīng)請(qǐng)將赤峰縣圖崇其秩,改為赤峰直隸州,知州兼轄新設(shè)兩縣,其原設(shè)之典史一缺,應(yīng)改為州吏目,以符體制”,“應(yīng)請(qǐng)于庫(kù)街設(shè)立一縣名曰綏東,仍歸朝陽(yáng)府統(tǒng)轄。惟該旗地面稍狹,益以奈曼一旗,其東土默特、喀爾喀二旗歸阜新縣管轄,以上東路改建之大略也”[36],清廷批準(zhǔn)。

至此,熱河地區(qū)的行政區(qū)劃為一道、二府、一直隸州、一散州、一廳、九縣,與乾隆四十三年相比,其所屬關(guān)系見(jiàn)表2。

表2 清代熱河地區(qū)行政區(qū)劃統(tǒng)屬關(guān)系變化表

隨著府州縣的設(shè)置與增設(shè),清廷直接管轄區(qū)域日益擴(kuò)大,熱河地區(qū)的行政管理與內(nèi)地日益接近,遂出現(xiàn)了在熱河地區(qū)建立行省的呼聲。如光緒三十三年熱河都統(tǒng)廷杰上奏:“以承德、朝陽(yáng)二府兩盟之地,再隸以張多獨(dú)三廳、圍場(chǎng)一廳及察哈爾迤東各旗地,為熱河省,以為畿輔左臂?！盵37]602察哈爾都統(tǒng)誠(chéng)勛也上奏,主張將察哈爾與綏遠(yuǎn)、熱河皆列為行省,統(tǒng)稱(chēng)為北三省[37]639。清末熱河地區(qū)籌建行省建議的出現(xiàn),表明熱河地區(qū)作為獨(dú)立行政區(qū)劃的意義日益突出,該地區(qū)行政治理日益成熟與完善,是從清初至清末“一體化”治理成果的體現(xiàn)。

(3)新政改革——全面推動(dòng)熱河地區(qū)的近代化

清朝末年,全國(guó)舉行新政,熱河地區(qū)新政是內(nèi)蒙古地區(qū)新政的一部分。熱河地區(qū)新政由熱河都統(tǒng)全面主持,主要是“凡聽(tīng)斷、捕務(wù)以及學(xué)堂、巡警、工藝、種植,各新政次第舉行”[35]107,即在政治、軍事、司法、經(jīng)濟(jì)、教育等方面展開(kāi)。政治方面,主要增置府廳州縣并籌建行省,整頓吏治,地方自治與清查戶口;司法方面,成立審判廳及監(jiān)獄,設(shè)立法政學(xué)堂,成立習(xí)藝所、清訟局等司法機(jī)構(gòu);經(jīng)濟(jì)方面,招民開(kāi)墾蒙荒,設(shè)立清理財(cái)政局和官銀號(hào),興辦實(shí)業(yè)和開(kāi)采礦產(chǎn);軍事方面,裁撤八旗駐防、籌練新軍、設(shè)立巡警、實(shí)行警政;教育方面,府州縣和蒙古王公均大力興辦新式學(xué)堂,培養(yǎng)新式人才[38]。

熱河地區(qū)的新政改革,是熱河地區(qū)自有設(shè)置以來(lái)全面而綜合的改革,進(jìn)一步縮小熱河地區(qū)與內(nèi)地行省的差距,大大推動(dòng)“一體化”的進(jìn)程。

三、熱河地區(qū)民族交融與地方治理特點(diǎn)

通過(guò)清代熱河地區(qū)行政治理過(guò)程可見(jiàn),蒙漢之間的民族交往交流交融,引發(fā)熱河地區(qū)社會(huì)深層次變化,促使清廷不斷調(diào)整治理政策,這一過(guò)程其實(shí)質(zhì)是熱河地區(qū)由“邊區(qū)”到“政區(qū)”,由“多元”到“一體”的演變過(guò)程。至清末新政后,基本實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)城內(nèi)外一體”,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一,清廷對(duì)熱河地區(qū)的行政治理,其連續(xù)性和規(guī)模是歷代不可比擬的。清代以前,熱河地區(qū)雖偶有行政設(shè)置,但“旋設(shè)旋廢”,未成制度與規(guī)模。木蘭圍場(chǎng)與避暑山莊建成后,皇帝親自坐鎮(zhèn)熱河,密切聯(lián)絡(luò)蒙古,帶動(dòng)熱河地區(qū)的興起。漢民進(jìn)入這一地區(qū)后,開(kāi)墾土地,蒙漢民族互為補(bǔ)充,交往交流交融,形成農(nóng)牧交錯(cuò)、蒙漢雜居的格局。一方面為行政建置提供了條件,另一方面為清廷的管理提出了要求。為適應(yīng)形勢(shì)的需要,清廷在熱河地區(qū)設(shè)置七廳管理漢民并協(xié)同處理蒙漢交涉事務(wù)。廳為具有過(guò)渡性質(zhì)的行政區(qū)劃,是清廷直接統(tǒng)轄區(qū)域,開(kāi)始了清廷直接管理熱河地區(qū)的第一步。乾隆時(shí)期改廳為承德府及各州縣,正式的行政管理機(jī)構(gòu)建立,清廷對(duì)熱河地區(qū)直接管理模式也隨之確立。熱河都統(tǒng)設(shè)置后,集軍政、民政、蒙古諸職掌于一身,成為相當(dāng)于行省總督的地方大員。在熱河都統(tǒng)全面治理下,清末熱河地區(qū)大幅度增設(shè)州縣,直接統(tǒng)轄區(qū)域擴(kuò)展、統(tǒng)轄力度加大,完成由間接治理向直接治理轉(zhuǎn)變的過(guò)程。在制度與管理上,推動(dòng)了“長(zhǎng)城內(nèi)外一體”的進(jìn)程。

第二,清廷對(duì)熱河地區(qū)治理逐步深化的過(guò)程,是軍政管理體制向民政管理體制轉(zhuǎn)變的過(guò)程。熱河地區(qū)具有重要軍事戰(zhàn)略位置,康熙皇帝在熱河地區(qū)建立木蘭圍場(chǎng)與避暑山莊的初衷,很大程度上是從軍事角度考慮的。木蘭圍場(chǎng)總管及其屬員隸屬兵部,突顯圍場(chǎng)的軍事意義。清廷在熱河地區(qū)設(shè)立七廳,熱河地區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)過(guò)渡性質(zhì)的民政機(jī)構(gòu)。至乾隆朝中期,將圍場(chǎng)官員改屬理藩院,表明木蘭圍場(chǎng)已由軍事性轉(zhuǎn)向政治性。乾隆四十三年將熱河七廳改為承德府等州縣,設(shè)置知府,建立了正式的民政管理機(jī)構(gòu),熱河地區(qū)行政管理制度正式確立。特別值得注意的是,嘉慶十五年,熱河地區(qū)增設(shè)都統(tǒng)。熱河都統(tǒng)雖屬軍府武職大員,但熱河都統(tǒng)職掌權(quán)限的變化,顯示出其作為軍事增強(qiáng)駐防的意義并不明顯,反而作為相當(dāng)于行省總督的地方大員含義更加突出。清朝末年,皇家圍場(chǎng)改設(shè)圍場(chǎng)廳,成為行政區(qū)劃的一部分。蒙旗全面放墾,熱河地區(qū)大規(guī)模增設(shè)州縣,八旗駐防兵裁撤,蒙古事務(wù)劃歸州縣辦理,民政管理體制占據(jù)主導(dǎo)地位。清末,熱河地區(qū)進(jìn)行全方位的新政改革,建立具有近代性質(zhì)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育等行政管理部門(mén),甚至出現(xiàn)建省的動(dòng)議,熱河地區(qū)軍政管理體制初步完成了向民政管理體制的過(guò)渡。

第三,熱河地區(qū)行政治理在清代長(zhǎng)城沿線蒙漢雜居地區(qū)中具有代表性,揭示其從“邊區(qū)”到“政區(qū)”的演變過(guò)程。熱河地區(qū)是與內(nèi)地鄰近的民族雜居地區(qū),是清代長(zhǎng)城沿線蒙漢雜居地區(qū)的典型代表。在皇帝巡幸?guī)?dòng)下,大量人口涌入并定居,與蒙古雜居并深入地交往交流交融。正是大量人口的涌入、蒙漢的密切交往交流,為清廷在熱河地區(qū)進(jìn)行行政建置提供了契機(jī)和需求。清廷相繼設(shè)置廳、府州縣、增設(shè)府州縣、籌建行省,賦予熱河都統(tǒng)相當(dāng)并超越于總督的多元權(quán)限,從而引發(fā)熱河地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化諸多方面的深層次變化。政治上,由盟旗制變?yōu)槊似炫c州縣二元并存,州縣管理最后占據(jù)主導(dǎo)地位,由間接治理轉(zhuǎn)變?yōu)榍逋⒅苯庸芾?。?jīng)濟(jì)上,由主要的游牧經(jīng)濟(jì)變?yōu)檗r(nóng)牧交錯(cuò)再到農(nóng)耕為主,手工業(yè)、商業(yè)多種形式共存。社會(huì)層面上,蒙古與漢民由兩個(gè)不同的民族,到互為補(bǔ)充,交往交流,互通婚姻,彼此交融,你中有我,我中有你。文化上,草原文化與漢文化并存于這片土地上,不同的文化與宗教共存互融。特別是清朝末年,大幅度增設(shè)州縣,新政改革,籌建行省,擴(kuò)大了政區(qū)的范圍,行政管理更為深入,與內(nèi)地行政建置與管理更為接近。熱河地區(qū)不再是地處邊漠、人口稀少、無(wú)行政區(qū)劃、無(wú)清廷派遣官員、中央間接管轄的邊疆地區(qū)。在蒙漢交往交流交融的推動(dòng)下,熱河地區(qū)已成為清廷直接統(tǒng)轄的、行政治理內(nèi)容更為豐富、與內(nèi)地極為接近的獨(dú)立行政“政區(qū)”,而蒙古與漢民的身份,更具有標(biāo)志性的是其作為熱河地區(qū)屬民及編戶齊民的“政區(qū)”身份,熱河地區(qū)完成其從“邊區(qū)”到“政區(qū)”身份的轉(zhuǎn)化。

第四,熱河地區(qū)行政管理制度逐步深化的過(guò)程,是清代邊疆政策的具體實(shí)施,具有清代處理其他邊疆地區(qū)事務(wù)的共性。縱觀清代的東北、西北等邊疆民族地區(qū),均是由于人口的涌入,致使本地區(qū)的民族雜居,交往交流,交涉事務(wù)顯著增加,清廷不得不在這些邊疆地區(qū)設(shè)置廳、府州縣及官員加以管理,緩解矛盾。并且,隨著人口涌入的增多,清廷又不斷地在這些邊疆地區(qū)增設(shè)府州縣、增設(shè)官員,擴(kuò)大官員的統(tǒng)治權(quán)限。清廷通過(guò)對(duì)這些地區(qū)的州縣化管理,深化了對(duì)邊疆地區(qū)的治理。因此,在客觀條件的推動(dòng)下,清廷通過(guò)對(duì)邊疆地區(qū)的州縣化或者說(shuō)內(nèi)地化的方式,加強(qiáng)國(guó)家對(duì)邊疆地區(qū)的直接治理,這是清朝邊疆政策的內(nèi)容之一。這些邊疆地區(qū)行政管理制度逐步深化的過(guò)程,正是清代邊疆政策的具體實(shí)施的體現(xiàn)。從這個(gè)角度說(shuō),熱河地區(qū)行政管理制度深化的過(guò)程,既揭示了清代管理邊疆地區(qū)的方式,同時(shí)也是清朝邊疆政策具體實(shí)施的內(nèi)容。另外,不同的邊疆地區(qū)本身具有不同的特點(diǎn),因此,清廷對(duì)這些地區(qū)的管理政策,既有共性又有不同。熱河地區(qū)因其地理位置、人口成分及歷史發(fā)展的特殊性,其行政管理制度深化的過(guò)程,除具有邊疆民族地區(qū)的共性外,也具有本身的特殊性,這是值得注意的地方。

結(jié) 語(yǔ)

熱河地區(qū)是清代長(zhǎng)城沿線蒙漢雜居地區(qū),清廷對(duì)該地區(qū)的治理效果較好。蒙漢民族交雜而居,交往交流交融,促使清廷不斷調(diào)整對(duì)熱河地區(qū)的治理措施,從廳到府州縣到籌建行省,推動(dòng)熱河地區(qū)行政治理不斷深入,長(zhǎng)城內(nèi)外逐步一體。同時(shí)地方行政區(qū)劃設(shè)置后,各民族在政治、經(jīng)濟(jì)等諸多方面聯(lián)系更為緊密,統(tǒng)籌管理上也日趨一體,蒙漢等各民族作為熱河地區(qū)屬民的區(qū)域身份更為突出,熱河地區(qū)形成為一個(gè)政區(qū)整體,作為獨(dú)立行政區(qū)劃意義更為明顯。熱河地區(qū)蒙漢民族交往交流交融與地區(qū)治理相輔相成,體現(xiàn)了從間接治理到直接治理,從軍政到民政,從邊區(qū)到政區(qū),從“多元”到“一體”的演變過(guò)程,同時(shí)也揭示了清廷治理整個(gè)長(zhǎng)城沿線蒙漢雜居區(qū)及其他民族雜居地區(qū)的政策與方式。

注釋

①本文的“熱河地區(qū)”范圍包括清代熱河都統(tǒng)統(tǒng)屬區(qū)域,即昭烏達(dá)盟、卓索圖盟蒙古部旗所轄區(qū)域及承德府、朝陽(yáng)府、赤峰直隸州等民政機(jī)構(gòu)所轄區(qū)域,相當(dāng)于今天遼寧省朝陽(yáng)、阜新,內(nèi)蒙古赤峰,河北承德及其所轄市縣、圍場(chǎng)縣等地,地跨遼寧、河北、內(nèi)蒙古三省。②資料來(lái)源:和珅:《欽定熱河志》卷五十五,天津古籍出版社2003年版,第601—603頁(yè);成格修、海忠纂:《承德府志》卷三十,道光十一年序刊本,線裝,第4頁(yè);黃彭年:《畿輔通志》卷三十,上海古籍出版社1988年版,第985—986頁(yè);《清高宗實(shí)錄》卷八十九,中華書(shū)局1986年版,第376—377頁(yè);《清高宗實(shí)錄》卷七十八,中華書(shū)局1986年版,第231—231頁(yè)。