論個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴主體的范圍與順位

楊雅妮

合格的起訴主體既是起訴行為能夠發(fā)生預(yù)期法律效果的必要條件,又對(duì)司法救濟(jì)的范圍和結(jié)果有著決定性影響。在我國(guó),最先探索提起個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟的是消費(fèi)者組織和人民檢察院。2017年12月11日,江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)就以保護(hù)眾多消費(fèi)者個(gè)人信息為目的,以北京百度網(wǎng)訊科技有限公司為被告,提起了我國(guó)首例個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟①。與此同時(shí),最高人民檢察院也開(kāi)始積極探索個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟,在2020年9月出臺(tái)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見(jiàn)》中,將個(gè)人信息保護(hù)納入“等”外拓展領(lǐng)域,由檢察機(jī)關(guān)提起的個(gè)人信息民事公益訴訟案件日益增多。2021年6月15日,《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將個(gè)人信息保護(hù)作為推進(jìn)公益訴訟檢察工作的重點(diǎn)領(lǐng)域②。以上探索既體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的高度重視,也為個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的構(gòu)建提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

在學(xué)界,學(xué)者們則以《個(gè)人信息保護(hù)法》的制定為契機(jī),主要從法理基礎(chǔ)、必要性及可行性等方面對(duì)個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟進(jìn)行了討論③。從已有的研究來(lái)看,專門針對(duì)起訴主體的成果并不多見(jiàn),在較為有限的研究中④,爭(zhēng)議主要集中在起訴主體的范圍界定和起訴順位兩個(gè)方面。具體包括:一是應(yīng)否賦予“履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門”起訴主體資格,二是應(yīng)否將“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”納入該類訴訟的起訴主體范圍,三是不同類型的起訴主體在具體行使民事公益訴權(quán)時(shí)是否有順位要求。以上問(wèn)題均屬于個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟制度實(shí)施過(guò)程中的關(guān)鍵性問(wèn)題,亟須解決。

2021年11月1日實(shí)施的《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條雖然對(duì)該類訴訟的起訴主體作了規(guī)定,但遺憾的是,從條文內(nèi)容看,既未明確規(guī)定“由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織”的范圍,也未對(duì)不同類型起訴主體的訴權(quán)順位作出具體安排。實(shí)踐中,一方面,個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟依然主要由檢察機(jī)關(guān)提起,在起訴主體方面呈現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)為主、消費(fèi)者組織為輔的特征,“由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織”之民事公益訴權(quán)尚未真正落實(shí);另一方面,對(duì)于不同類型起訴主體的訴權(quán)順位,各地司法機(jī)關(guān)仍認(rèn)識(shí)不一,尤其是對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起訴訟時(shí)應(yīng)否履行訴前程序仍存在不同做法。通常情況下,檢察機(jī)關(guān)在提起獨(dú)立的個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟時(shí),會(huì)按照《民事訴訟法》第58條第2款以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定進(jìn)行訴前公告,但在刑事訴訟中附帶提起時(shí),則未必能夠按照要求履行訴前程序⑤。在這種背景下,為保障個(gè)人信息民事公益訴訟制度的正確實(shí)施,應(yīng)通過(guò)對(duì)現(xiàn)行規(guī)范的教義性解釋,以實(shí)現(xiàn)制度目的為根本目標(biāo),運(yùn)用民事公益訴訟相關(guān)理論,對(duì)個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴主體的范圍及訴權(quán)順位進(jìn)行研究。

一、個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴主體之教義性解釋

(一)我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟的起訴主體

我國(guó)現(xiàn)行立法在各個(gè)領(lǐng)域均否認(rèn)了個(gè)人的民事公益訴權(quán),這就意味著,只有超越直接利害關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的組織,才能成為個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟合格的起訴主體。目前,在我國(guó)民事公益訴訟制度體系中,有些是以受侵害利益所涉“領(lǐng)域”(如生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、文物保護(hù)等)為基礎(chǔ)構(gòu)建的,有些則是以受侵害對(duì)象的“身份”為基礎(chǔ)構(gòu)建的(如消費(fèi)者、軍人、英雄烈士、未成年人)。這種“縱橫交錯(cuò)”的立法模式使得個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟又可因受侵害對(duì)象是否具有特殊身份而被劃分為兩種類型⑥,與此相適應(yīng),該類訴訟的起訴主體在實(shí)際運(yùn)行中也就呈現(xiàn)為以下兩種具體樣態(tài)。

1.普通主體個(gè)人信息權(quán)益受侵害時(shí)的起訴主體

在這類訴訟中,受侵害對(duì)象為普通公民,不具有消費(fèi)者、軍人、英雄烈士、未成年人等特殊身份。對(duì)此,應(yīng)綜合考慮《民事訴訟法》第58條對(duì)民事公益訴訟起訴主體的一般性規(guī)定和《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條對(duì)個(gè)人信息民事公益訴訟起訴主體的專門性規(guī)定,將“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”排除在該類訴訟的起訴主體范圍之外,僅由人民檢察院和由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織行使民事公益訴權(quán)。

人民檢察院是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),其不僅是社會(huì)公共利益的最佳代表者,而且擁有其他組織和個(gè)人難以企及的充裕資源和超強(qiáng)的訴訟能力。因此,賦予檢察機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟的起訴主體資格,既是保證其正確履行法律監(jiān)督職責(zé)的需要,又是救濟(jì)眾多個(gè)人信息權(quán)益損害、維護(hù)社會(huì)公共利益的需要。前已述及,早在《個(gè)人信息保護(hù)法》實(shí)施之前,檢察機(jī)關(guān)就將個(gè)人信息保護(hù)作為公益訴訟檢察的新領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)探索,并提起了一批個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟案件,在眾多個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)方面成效顯著。后來(lái),在2021年11月1日實(shí)施的《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條中,檢察機(jī)關(guān)通過(guò)程序賦權(quán)中的法定訴訟擔(dān)當(dāng)獲得民事公益訴權(quán),成為該類訴訟的合格起訴主體。在這種背景下,檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)以維護(hù)社會(huì)公共利益為己任,依照法律規(guī)定扮演好起訴主體角色,通過(guò)行使民事公益訴權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)眾多個(gè)人信息權(quán)益的保護(hù)。

由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織是《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條特別規(guī)定的一類起訴主體。之所以將此類主體納入,主要是考慮到由其提起民事公益訴訟可以維護(hù)眾多個(gè)人信息權(quán)益,“較之公權(quán)監(jiān)管,其成本更低;較之私人維權(quán),其更集中有力”[1],符合功能適當(dāng)原則的基本要求。當(dāng)前,立法已經(jīng)對(duì)此類起訴主體作出了明確規(guī)定,在此情形下,為節(jié)約司法成本、提高訴訟效率,降低法院對(duì)原告資格的審查難度,國(guó)家網(wǎng)信部門應(yīng)當(dāng)積極行使確定權(quán),及時(shí)向法院和其他相關(guān)部門公布組織名單并定期更新。但遺憾的是,由于國(guó)家網(wǎng)信部門至今并未列出一個(gè)具體名冊(cè),導(dǎo)致此類起訴主體的范圍非常模糊,實(shí)踐中,對(duì)于哪些組織能夠成為合格的起訴主體,也沒(méi)有具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)可供遵循。也正因如此,有些組織即使想提起訴訟,也往往會(huì)擔(dān)心自己不具有原告資格而被駁回,由此類主體提起的個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟比較罕見(jiàn)⑦。

2.特殊主體個(gè)人信息權(quán)益受侵害時(shí)的起訴主體

前已述及,當(dāng)受侵害主體同時(shí)具有消費(fèi)者、軍人、英雄烈士、未成年人等特殊身份時(shí),個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟就會(huì)與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、軍人權(quán)益保護(hù)、未成年人保護(hù)以及婦女權(quán)益保護(hù)民事公益訴訟等在范圍上存在一些交叉、重疊地帶。在這類針對(duì)特殊主體的個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟中,對(duì)于起訴主體的確定就既要考慮到《民事訴訟法》第58條和《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條的規(guī)定,也要考慮到《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《軍人地位和權(quán)益保障法》《未成年人保護(hù)法》以及《婦女權(quán)益保護(hù)法》等其他立法的規(guī)定(如表1所示)。以未成年人保護(hù)民事公益訴訟為例,當(dāng)涉及公共利益的未成年人個(gè)人信息權(quán)益受到侵害時(shí),對(duì)于起訴主體的確定就需要考慮《未成年人保護(hù)法》第106條的特殊性規(guī)定⑧。

表1 其他立法對(duì)民事公益訴訟起訴主體的規(guī)定

值得注意的是,《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條雖然賦予了“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”起訴主體資格,但其民事公益訴權(quán)僅限于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域。也就是說(shuō),當(dāng)信息權(quán)益受到侵害的“眾多個(gè)人”同時(shí)擁有消費(fèi)者這類特殊身份時(shí),“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”才能作為合格的起訴主體提起訴訟。消費(fèi)者組織雖然是我國(guó)實(shí)踐中較早探索提起個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟的主體,但對(duì)于應(yīng)否賦予其起訴資格,在《個(gè)人信息保護(hù)法》制定過(guò)程中卻存在爭(zhēng)議較大,這從提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的立法草案中就可以得到證實(shí)。在提交審議的《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》一審稿和《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》二審稿中,均未將消費(fèi)者組織納入起訴主體范圍,但在最終審議通過(guò)的《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條中,卻賦予了“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”民事公益訴權(quán)。之所以如此,主要是為了應(yīng)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的“消費(fèi)者化”[2]以及實(shí)現(xiàn)與消費(fèi)民事公益訴訟制度的對(duì)接,當(dāng)然也與消費(fèi)者組織的職責(zé)及其在消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)方面的專業(yè)性與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)密不可分。需要注意的是,在理解此類起訴主體的范圍時(shí),應(yīng)將“法律”限定為狹義的法律,在我國(guó)現(xiàn)行法律框架內(nèi),“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”僅指《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條規(guī)定的“中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)”。

(二)其他國(guó)家和地區(qū)個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟的起訴主體

在其他國(guó)家和地區(qū),基于個(gè)人信息侵害的大規(guī)模、分散性等特點(diǎn)以及私益救濟(jì)的有限性,很多國(guó)家和地區(qū)都在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了公益救濟(jì)模式。尤其是在大陸法系國(guó)家和地區(qū),幾乎無(wú)一例外地賦予了符合條件的社團(tuán)法人在眾多個(gè)人信息受侵害時(shí)提起訴訟的權(quán)利。例如,歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)第80條第2款就賦予了“依法設(shè)立的、以公共利益為法定目標(biāo)并且活躍于保護(hù)數(shù)據(jù)主體權(quán)利與自由領(lǐng)域的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)、組織或協(xié)會(huì)”在不經(jīng)數(shù)據(jù)主體代表(Representation of data subjects)授權(quán)的情況下,針對(duì)“數(shù)據(jù)控制者或數(shù)據(jù)處理者”提起訴訟的權(quán)利⑨。韓國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》第51條也賦予了符合條件的“團(tuán)體”以個(gè)人信息處理者為被告提起訴訟的權(quán)利⑩。根據(jù)該條規(guī)定,有資格提起訴訟的“團(tuán)體”包括以下兩類:一類是在公平交易委員會(huì)登記、以促進(jìn)權(quán)利增進(jìn)為目的、團(tuán)體成員為1000名以上、登記時(shí)間超過(guò)3年的組織;另一類是最近三年以上有相應(yīng)的活動(dòng)實(shí)績(jī)的、團(tuán)體成員為5000名以上的、在中央行政機(jī)關(guān)登記的非營(yíng)利民間團(tuán)體?！度鹗繑?shù)據(jù)保護(hù)條例》(DSG)也規(guī)定:數(shù)據(jù)處理行為侵害數(shù)據(jù)主體權(quán)益的,個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)團(tuán)體(既可以是專門的公權(quán)職能部門,也可以是保護(hù)個(gè)人信息的團(tuán)體)可以不經(jīng)單個(gè)數(shù)據(jù)主體的授權(quán)直接向法院提起訴訟主張防御型請(qǐng)求權(quán)。同時(shí),該法在第34條第3款還要求該類團(tuán)體的“章程規(guī)定和具體活動(dòng)都須致力于數(shù)據(jù)保護(hù)”。除以上外,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“個(gè)人資料保護(hù)法”也規(guī)定了團(tuán)體訴訟制度以保護(hù)多數(shù)人個(gè)人信息,并賦予“符合一定條件的財(cái)團(tuán)法人或公益社團(tuán)法人”在經(jīng)當(dāng)事人“書(shū)面授予訴訟實(shí)施權(quán)”后有主張損害賠償?shù)臋?quán)利。同時(shí),根據(jù)其“個(gè)人資料保護(hù)法施行細(xì)則”第31條的規(guī)定,這類訴訟的主體范圍非常廣泛,幾乎包括所有具備個(gè)人資料保護(hù)專業(yè)能力的社會(huì)團(tuán)體[3]。

從上述做法來(lái)看,這些國(guó)家和地區(qū)主要依托傳統(tǒng)的團(tuán)體訴訟制度對(duì)眾多個(gè)人信息權(quán)益進(jìn)行保護(hù),并賦予了符合條件的社團(tuán)法人提起訴訟的權(quán)利。通過(guò)歸納對(duì)比發(fā)現(xiàn),不同國(guó)家和地區(qū)的立法幾乎都從社團(tuán)目的、設(shè)立時(shí)間、社員人數(shù)等方面對(duì)社團(tuán)法人的起訴資格提出了要求。據(jù)此,要成為該類訴訟的合格起訴主體,通常應(yīng)具備以下三個(gè)條件:一是公益性,即從設(shè)立目的來(lái)看,該類社團(tuán)法人不以營(yíng)利為追求,在設(shè)立之初就具有維護(hù)公共利益的法定目標(biāo)。二是專業(yè)性。對(duì)此,其他國(guó)家和地區(qū)的立法主要從設(shè)立時(shí)間、規(guī)模人數(shù)以及活動(dòng)內(nèi)容等方面對(duì)該類起訴主體進(jìn)行限定,規(guī)定其必須長(zhǎng)期從事個(gè)人信息保護(hù)公益活動(dòng)且擁有相當(dāng)數(shù)量的專業(yè)人才,有能力通過(guò)提起訴訟的方式維護(hù)眾多個(gè)人信息權(quán)益。三是合法性,即要求該類社團(tuán)法人具有合法開(kāi)展公益活動(dòng)的主體身份,要么是依法設(shè)立的,要么是由有權(quán)主體依照法律規(guī)定確定的,該項(xiàng)要求能夠確保起訴主體身份的合法性。

二、個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴主體范圍之反思

早在《個(gè)人信息保護(hù)法》實(shí)施之前,就有學(xué)者基于我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟的實(shí)踐以及網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下個(gè)人信息侵害的特殊性,主張應(yīng)適度擴(kuò)大該類訴訟的起訴主體范圍,并“賦予網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者以原告資格”[4]。后來(lái),考慮到網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的營(yíng)利性特征以及對(duì)賦予其原告資格可能帶來(lái)的濫訴擔(dān)憂,最終通過(guò)的《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條并未將網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者納入該類訴訟的起訴主體范圍。前已述及,即使在《個(gè)人信息保護(hù)法》實(shí)施之后,理論界和實(shí)務(wù)界仍對(duì)如何理解該類訴訟的起訴主體范圍存在爭(zhēng)議。基于此,本部分將以學(xué)界爭(zhēng)議較大的“履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門”“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”以及“由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織”為分析對(duì)象,對(duì)該類訴訟的起訴主體范圍進(jìn)行反思。

(一)“履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門”主體資格之否定

對(duì)于應(yīng)否賦予“履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門”起訴主體資格,在《個(gè)人信息保護(hù)法》制定過(guò)程中,學(xué)界曾進(jìn)行過(guò)熱烈討論,立法者的認(rèn)識(shí)也存在較大分歧。在2020年10月21日提交審議的《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》一審稿第66條和2021年4月29日提交審議的《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》二審稿第69條中,雖然條文序號(hào)有所不同,但均賦予了“履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門”提起個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟的資格。與此同時(shí),有學(xué)者也以《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》的內(nèi)容為依據(jù),認(rèn)為有權(quán)提起該類訴訟的主體“是檢察機(jī)關(guān)、履行個(gè)人信息保護(hù)的行政機(jī)關(guān)及法定組織”[5]。但在最終通過(guò)的《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條中,并未將“履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門”納入該類訴訟的起訴主體范圍。

上述爭(zhēng)議背后的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題是如何看待行政執(zhí)法與司法救濟(jì)的關(guān)系。對(duì)此,學(xué)界普遍認(rèn)為,首先,與司法救濟(jì)相比,行政權(quán)的公益性、強(qiáng)制性、高效性、廣泛性決定了行政執(zhí)法更能及時(shí)、有效地遏制個(gè)人信息處理者對(duì)眾多個(gè)人信息權(quán)益的侵害。也就是說(shuō),只要享有行政執(zhí)法權(quán)的部門能夠充分行使好行政權(quán)力,眾多個(gè)人的信息權(quán)益就能得到有效維護(hù),其當(dāng)然也就不具有提起民事公益訴訟的必要性,不應(yīng)賦予其民事公益訴權(quán)。其次,在我國(guó),“履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門”往往既是擁有行政權(quán)力的個(gè)人信息管理者,又是社會(huì)公共利益的代表者,這種雙重角色使得一旦賦予其民事公益訴訟主體資格,不僅“難免有疊床架屋之嫌,還會(huì)造成行政資源的浪費(fèi)”[6]。再次,對(duì)于“履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門”而言,通過(guò)行使行政執(zhí)法權(quán)(如罰款等)就能履行好保護(hù)眾多個(gè)人信息安全的職責(zé),如果再賦予其起訴主體資格,使其能夠較為便利地啟動(dòng)公益訴訟程序,不僅容易助長(zhǎng)其執(zhí)法“惰性”,還會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的角色錯(cuò)位。最后,從我國(guó)民事公益訴訟立法來(lái)看,將行政機(jī)關(guān)排除在起訴主體范圍之外也是慣常做法?！睹袷略V訟法》第58條第1款雖然原則性賦予了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”民事公益訴權(quán),但目前公認(rèn)的唯一通過(guò)法律授權(quán)獲得原告資格的只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款規(guī)定的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”。除此之外,在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《英雄烈士保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《未成年人保護(hù)法》《安全生產(chǎn)法》《軍人地位和權(quán)益保障法》等立法中,均未賦予行政機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán),可見(jiàn),否定“履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門”的起訴主體資格,也與我國(guó)已有立法的精神相吻合。

現(xiàn)階段,我國(guó)在個(gè)人信息保護(hù)方面已經(jīng)形成了“網(wǎng)信部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)+有關(guān)部門各自監(jiān)管”的模式,除國(guó)家網(wǎng)信部門外,個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)職責(zé)分散在中央政府部門(工信部、公安部、交通運(yùn)輸部、市場(chǎng)監(jiān)管總局等)、專業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)(銀保監(jiān)會(huì)、國(guó)家衛(wèi)健委、中國(guó)人民銀行等)以及網(wǎng)絡(luò)、工信、金融、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、不動(dòng)產(chǎn)登記等領(lǐng)域的監(jiān)管部門[7]。雖然有學(xué)者提出應(yīng)新設(shè)“全國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)”,并賦予其“提起公益訴訟等權(quán)限”[8],但仔細(xì)分析發(fā)現(xiàn),在我國(guó)“設(shè)立獨(dú)立的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)不具有必要性”[9],既不符合我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況,也與《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》中所確立的個(gè)人信息保護(hù)模式不符。

在這種背景下,應(yīng)以現(xiàn)行立法所確立的個(gè)人信息保護(hù)模式為依據(jù),打破“九龍治水”條塊分割的混亂局面,加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作,杜絕差異化與選擇性執(zhí)法,繼續(xù)構(gòu)建和完善具有中國(guó)特色的“1+X”個(gè)人信息保護(hù)機(jī)構(gòu)體系,在國(guó)家網(wǎng)信部門與其他負(fù)有個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門之間形成有效的協(xié)同配合監(jiān)管體系[10]。作為“負(fù)有個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門”,應(yīng)當(dāng)在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域行使好行政執(zhí)法權(quán),而不是一遇到問(wèn)題就去向司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。當(dāng)然,雖然“履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門”不能作為起訴主體提起訴訟,但其并不是在公益維護(hù)方面無(wú)可作為,如果其他起訴主體打算或者已經(jīng)提起訴訟,其可以通過(guò)支持起訴制度,為人民檢察院、相關(guān)社會(huì)組織等起訴主體維護(hù)社會(huì)公共利益助力。

(二)“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”之?dāng)U張

根據(jù)現(xiàn)行立法,此類起訴主體的民事公益訴權(quán)既要受到違法行為所涉領(lǐng)域的限制,又要受到起訴主體的級(jí)別限制。一方面,從違法行為所涉領(lǐng)域來(lái)看,由于消費(fèi)者組織的職責(zé)和活動(dòng)目的均在于保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益,因此,此類主體“僅能就與市場(chǎng)活動(dòng)和消費(fèi)行為相關(guān)的損害個(gè)人信息的行為提起公益訴訟”[2],對(duì)于消費(fèi)領(lǐng)域以外的眾多個(gè)人信息權(quán)益侵害,其并不享有起訴主體資格。另一方面,從起訴主體的級(jí)別來(lái)看,有權(quán)提起訴訟的消費(fèi)者組織僅限于中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)的消費(fèi)者協(xié)會(huì),其他級(jí)別的消費(fèi)者協(xié)會(huì)并未被賦予起訴資格。

這種雙重限制所導(dǎo)致的結(jié)果就是,自消費(fèi)者協(xié)會(huì)被賦予民事公益訴訟原告資格以來(lái),由其提起的個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟可謂是“屈指可數(shù)”,消費(fèi)者組織在眾多消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)方面的功能受到明顯制約。為了解近年來(lái)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起訴訟的情況,筆者以“個(gè)人信息”為關(guān)鍵詞并包含“民事公益訴訟”,將審級(jí)限定為一審程序,將文書(shū)類型限定為判決書(shū)、裁定書(shū)和調(diào)解書(shū),在威科先行·法律數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行了檢索,截至2022年9月25日共檢索到288個(gè)案件,去除重復(fù)案例和無(wú)關(guān)案例后,得到有效樣本193個(gè)。在193個(gè)案件中,由檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體的案件有188件,由法律規(guī)定的消費(fèi)者組織作為起訴主體的案件有5件(如圖1所示)。

圖1 樣本數(shù)據(jù)中個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟的起訴主體

基于此,要有效激活消費(fèi)者組織的公益維護(hù)功能,使其真正成為眾多消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)益的“保護(hù)神”,應(yīng)從范圍和級(jí)別兩個(gè)方面適當(dāng)放寬對(duì)消費(fèi)者組織的條件要求。其實(shí),自消費(fèi)民事公益訴訟制度建立以來(lái),有學(xué)者就對(duì)其起訴主體范圍進(jìn)行研究,并認(rèn)為其適格原告范圍過(guò)于狹隘,應(yīng)進(jìn)一步放寬。雖然這些探索不是專門針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的,但能夠?yàn)檠芯肯M(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴主體提供參考。在這種背景下,一方面,可以通過(guò)法律授權(quán)的方式賦予其他依法成立的消費(fèi)者組織民事公益訴權(quán)。在我國(guó),其他依法成立的消費(fèi)者組織(如中國(guó)保護(hù)消費(fèi)者基金會(huì)、南方食品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)中心等)主要是指除消費(fèi)者協(xié)會(huì)以外的,“由消費(fèi)者依法成立的旨在維護(hù)自身合法權(quán)益的社會(huì)團(tuán)體”。根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第36條的規(guī)定,與消費(fèi)者協(xié)會(huì)一樣,這類組織也具有保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的職能,因此,將其納入起訴主體范圍既是保護(hù)眾多消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)益的需要,又能助推社會(huì)力量更深入地參與社會(huì)治理。值得關(guān)注的是,現(xiàn)階段,已經(jīng)有地方立法明確承認(rèn)了“法規(guī)規(guī)定的組織”的民事公益訴權(quán),對(duì)有權(quán)提起訴訟的消費(fèi)者組織范圍進(jìn)行了拓展。例如,2022年1月1日實(shí)施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第98條第1款就將有權(quán)提起公益訴訟的主體規(guī)定為“法律、法規(guī)規(guī)定的組織”,其范圍明顯大于《民事訴訟法》第58條第1款中的“法律規(guī)定的組織”。另一方面,現(xiàn)行立法將有權(quán)提起訴訟的消費(fèi)者協(xié)會(huì)限定為省級(jí)以上的做法“顯然過(guò)于嚴(yán)格”[11],可以通過(guò)對(duì)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條的修改,取消對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的“級(jí)別”要求,將其他級(jí)別的消費(fèi)者協(xié)會(huì)納入起訴主體范圍。該觀點(diǎn)也得到了學(xué)界的認(rèn)同,如有學(xué)者就認(rèn)為,在眾多金融消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)益受侵害時(shí),“應(yīng)該允許各級(jí)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)”[12]提起民事公益訴訟。

(三)“由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織”之明確

要明確此類起訴主體,需要解決“誰(shuí)確定”和“確定誰(shuí)”兩個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題:一是誰(shuí)來(lái)行使確定權(quán)?主要體現(xiàn)為應(yīng)否保留國(guó)家網(wǎng)信部門對(duì)此類起訴主體的確定權(quán)以及如何理解國(guó)家網(wǎng)信部門的范圍?二是國(guó)家網(wǎng)信部門在行使確定權(quán)時(shí),應(yīng)考慮哪些因素?即應(yīng)將什么樣的組織納入該類訴訟的起訴主體范圍?上述問(wèn)題,均是個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟實(shí)踐中亟須解決的問(wèn)題,如果不加以明確,勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致起訴主體范圍模糊,不僅會(huì)給司法實(shí)踐增加操作難度,而且會(huì)進(jìn)一步加劇司法的不規(guī)范現(xiàn)象。

針對(duì)第一個(gè)問(wèn)題,學(xué)界雖展開(kāi)了一定討論,但認(rèn)識(shí)并不一致。有學(xué)者認(rèn)為,為調(diào)動(dòng)社會(huì)組織保護(hù)眾多個(gè)人信息權(quán)益的積極性,應(yīng)“取消國(guó)家網(wǎng)信部門對(duì)提起民事公益訴訟的主體的確定權(quán)”[13],讓更多的組織能夠以適格原告的身份提起訴訟;有學(xué)者則認(rèn)為,應(yīng)繼續(xù)保留國(guó)家網(wǎng)信部門確定權(quán),并將其擴(kuò)大解釋為“省級(jí)以上”的網(wǎng)信部門,由“省級(jí)以上的網(wǎng)信部門”及時(shí)向社會(huì)公布享有民事公益訴權(quán)的組織名單[6]。上述爭(zhēng)議背后的實(shí)質(zhì)是,應(yīng)否通過(guò)國(guó)家網(wǎng)信部門行使確定權(quán)的方式對(duì)此類起訴主體的范圍進(jìn)行限制?對(duì)此,筆者認(rèn)為,既然《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條已經(jīng)規(guī)定了國(guó)家網(wǎng)信部門對(duì)此類起訴主體的確定權(quán),就應(yīng)以現(xiàn)行法律為依據(jù),由國(guó)家網(wǎng)信部門依法行使確定權(quán),制定具體的確定標(biāo)準(zhǔn),并定期公布和更新組織名單。至于國(guó)家網(wǎng)信部門的范圍,應(yīng)在充分考慮眾多個(gè)人信息侵害的廣泛性和跨區(qū)域性基礎(chǔ)上,對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格限定,即“僅指中華人民共和國(guó)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室”[14]。

針對(duì)第二個(gè)問(wèn)題,學(xué)界主要從類型和條件兩個(gè)層面對(duì)能夠被國(guó)家網(wǎng)信部門確定為起訴主體的組織進(jìn)行了思考。關(guān)于“類型”,學(xué)界主要形成了兩種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為,該類組織包括以個(gè)人信息保護(hù)為目的的專業(yè)組織、行業(yè)組織、其他消費(fèi)者組織以及第三方機(jī)構(gòu)等[15];另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為,該類組織僅包括專門成立的個(gè)人信息保護(hù)組織、行業(yè)組織及第三方機(jī)構(gòu)等[2],不包括其他消費(fèi)者組織。上述觀點(diǎn)的差異在于,其他消費(fèi)者組織能否通過(guò)國(guó)家網(wǎng)信部門的確定而成為合格的起訴主體?！瓣P(guān)于”條件,多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為,考慮到訴訟目的的公益性、案件類型的專業(yè)性以及權(quán)利來(lái)源的正當(dāng)性,該類組織應(yīng)具備非營(yíng)利性、專業(yè)性、合法性等基本特征[6]。還有學(xué)者以《環(huán)境保護(hù)法》第58條為參照,認(rèn)為要能夠被國(guó)家網(wǎng)信部門確定為起訴主體,還應(yīng)同時(shí)滿足登記機(jī)關(guān)為設(shè)區(qū)的市級(jí)以上民政部門、從事個(gè)人信息保護(hù)公益活動(dòng)滿5年且無(wú)違法記錄等條件。

以上爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)上反映的是國(guó)家網(wǎng)信部門在確定該類起訴主體時(shí)的兩種不同傾向——“限制”還是“放寬”?有學(xué)者從避免多種組織同時(shí)起訴和節(jié)約司法資源的角度出發(fā),認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)組織范圍進(jìn)行必要限制。對(duì)此,筆者并不認(rèn)同。從我國(guó)的司法經(jīng)驗(yàn)看,雖然2012年《民事訴訟法》就已經(jīng)賦予社會(huì)組織民事公益訴權(quán),但多年來(lái),其提起公益訴訟的意愿一直不夠強(qiáng)烈,這可以從已公開(kāi)數(shù)據(jù)中得到證實(shí)。以環(huán)境民事公益訴訟為例,在全國(guó)法院近年來(lái)審結(jié)的案件中,由社會(huì)組織提起的案件(含刑事附帶民事公益訴訟案件)一直占比很低,分別為:2018年16件、2019年58件;2020年103件。除以上外,最高人民法院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示,自2015年1月至2019年12月,在全國(guó)法院審理的環(huán)境民事公益訴訟案件中,由社會(huì)組織提起的僅為330件[16]。根據(jù)上述數(shù)據(jù)可以預(yù)見(jiàn),即使未來(lái)放寬對(duì)該類組織的類型和條件要求,并不會(huì)產(chǎn)生多個(gè)組織同時(shí)提起訴訟以及因起訴主體濫用訴權(quán)而浪費(fèi)司法資源的現(xiàn)象。相反,對(duì)適格原告范圍的擴(kuò)張將有助于拓寬個(gè)人信息公益司法救濟(jì)的“入口”,在根本上有利于實(shí)現(xiàn)訴訟目的。

基于上述分析,為充分發(fā)揮社會(huì)組織維護(hù)眾多個(gè)人信息的功能,應(yīng)從類型和條件兩個(gè)方面適當(dāng)放寬對(duì)該類起訴主體的要求。一方面,考慮到現(xiàn)行立法對(duì)“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”范圍的規(guī)定以及消費(fèi)者個(gè)人信息受侵害嚴(yán)重的客觀實(shí)際,在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》未賦予“其他消費(fèi)者組織”民事公益訴權(quán)的前提下,可由國(guó)家網(wǎng)信部門通過(guò)行使確定權(quán)的方式將其納入起訴主體范圍。另一方面,為保證盡可能多的組織能夠獲得起訴主體資格,應(yīng)“考慮在實(shí)定法上降低這類組織獲得訴權(quán)的門檻條件”[15]。對(duì)此,應(yīng)僅從活動(dòng)目的和專業(yè)性方面從寬把握即可,不再對(duì)登記機(jī)關(guān)的級(jí)別和成立年限方面作具體要求。這是因?yàn)?登記機(jī)關(guān)的級(jí)別并不能保證該類組織在個(gè)人信息保護(hù)方面的專業(yè)性,成立年限也與組織的業(yè)務(wù)能力強(qiáng)弱沒(méi)有必然聯(lián)系。

三、個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴主體訴權(quán)順位之厘清

(一)學(xué)界對(duì)起訴主體訴權(quán)順位的爭(zhēng)論

對(duì)于不同類型起訴主體的訴權(quán)順位,學(xué)界一直存在爭(zhēng)議,主要形成了“等位說(shuō)”和“差位說(shuō)”兩種觀點(diǎn)?！暗任徽f(shuō)”的主張者從訴訟信托理論出發(fā),認(rèn)為立法規(guī)定的不同起訴主體都代表公共利益,在具體行使訴權(quán)時(shí)“無(wú)須禮讓,先訴者優(yōu)先即可”[17]?！安钗徽f(shuō)”的主張者則認(rèn)為,不同主體所享有的民事公益訴權(quán)是存在先后次序的,起訴主體不同,其所享有的訴權(quán)順位也存在差異,但究竟應(yīng)遵循何種順序,學(xué)者之間又存在不同認(rèn)識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為,與《民事訴訟法》第58條的規(guī)定有所不同,在個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟中,“訴權(quán)主體順位是檢察機(jī)關(guān)——消費(fèi)者組織——有關(guān)組織”;有學(xué)者則認(rèn)為,只有在“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”不提起訴訟時(shí),檢察機(jī)關(guān)才可以提起訴訟,檢察機(jī)關(guān)的民事公益訴權(quán)“居于第二順位”[18];還有學(xué)者認(rèn)為,考慮到個(gè)人信息侵權(quán)的隱蔽化、技術(shù)化等特殊屬性,應(yīng)在賦予行政機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)之后,“遵循‘行政部門/法定組織——檢察機(jī)關(guān)’的起訴順位”[5]。

(二)厘清起訴主體訴權(quán)順位應(yīng)遵循的思路

以上爭(zhēng)議,反映出當(dāng)前學(xué)界對(duì)于《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條與《民事訴訟法》第58條關(guān)系的認(rèn)識(shí)是存在分歧的。也就是說(shuō),在個(gè)人信息民事公益訴訟中,起訴主體行使訴權(quán)時(shí)應(yīng)否受制于《民事訴訟法》第58條規(guī)定的訴權(quán)順位,學(xué)者之間存在不同觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為,在確定起訴主體的訴權(quán)順位時(shí),根據(jù)“新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法”的原則,在該類訴訟中,應(yīng)優(yōu)先適用《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條的規(guī)定。對(duì)此,筆者并不認(rèn)同。理由在于,《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條并未對(duì)不同起訴主體的訴權(quán)順位作出特殊安排,在這種情況下,既然《民事訴訟法》第58條第2款已經(jīng)對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”與人民檢察院的訴權(quán)順位作了規(guī)定,就應(yīng)當(dāng)以此為根據(jù),將《民事訴訟法》第58條第2款規(guī)定的訴權(quán)順位落實(shí)到個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟之中。

至于有學(xué)者所認(rèn)為的“《個(gè)人信息保護(hù)法》將人民檢察院列于其他公益訴訟主體之前,與法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織同處于第一順位”[19]的觀點(diǎn),既缺乏具體依據(jù),也與我國(guó)現(xiàn)行立法和司法實(shí)踐不符。首先,從《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條的內(nèi)容來(lái)看,其主要是對(duì)起訴主體范圍的規(guī)定,并未涉及對(duì)不同起訴主體訴權(quán)順位的安排,因此,無(wú)法從《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條的語(yǔ)義推斷出不同起訴主體“同處于第一順位”的結(jié)論。其次,在地方立法層面,《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第98條第2款已將“法律、法規(guī)規(guī)定的組織”的民事公益訴權(quán)置于檢察機(jī)關(guān)之前,再次彰顯了檢察機(jī)關(guān)的民事公益訴權(quán)的補(bǔ)充性特征,因此,認(rèn)為不同主體“同處于第一順位”的觀點(diǎn)也不符合地方立法的規(guī)定。最后,自檢察公益訴訟試點(diǎn)開(kāi)始,不論是“試點(diǎn)”期間出臺(tái)的司法文件,還是“入法”之后出臺(tái)的司法解釋,都將履行訴前程序作為檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的前置性條件,因此,認(rèn)為不同主體“同處于第一順位”的觀點(diǎn)也不符合我國(guó)的司法慣例。由此可見(jiàn),在個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟中,將檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)置于補(bǔ)充順位既體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)的特殊性,也符合我國(guó)立法和司法慣例,應(yīng)當(dāng)予以遵循。不僅如此,這種順位安排還“能督促負(fù)有監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)和有關(guān)組織切實(shí)履行職責(zé)”[20],更有利于激發(fā)其在個(gè)人信息保護(hù)方面的能動(dòng)性。

(三)不同類型起訴主體訴權(quán)順位之確定

遵循以上思路,在個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟中,應(yīng)綜合考慮現(xiàn)行立法及相關(guān)司法解釋的相關(guān)規(guī)定,對(duì)不同類型起訴主體的訴權(quán)順位作出如下安排。

一是“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”的訴權(quán)優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)。對(duì)于這兩類起訴主體的訴權(quán)順位,《民事訴訟法》第58條第2款已經(jīng)作出了明確規(guī)定,以此為據(jù),檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域提起訴訟時(shí),應(yīng)當(dāng)先依法履行訴前程序,只有在符合條件的消費(fèi)者協(xié)會(huì)不提起訴訟時(shí),檢察機(jī)關(guān)才能提起。這種訴權(quán)順位安排符合我國(guó)立法對(duì)檢察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)的定位,既能夠有效發(fā)揮“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”的公益維護(hù)功能,也有利于維持“兩造對(duì)立”的民事訴訟基本結(jié)構(gòu)。

二是“由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織”的訴權(quán)優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)。對(duì)于這兩類起訴主體的訴權(quán)順位,《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條沒(méi)有作出明確規(guī)定。前文已經(jīng)述及,能夠被國(guó)家網(wǎng)信部門確定為起訴主體的組織不僅具有“非官方性”的特征,而且在范圍上非常廣泛,幾乎涵蓋了所有具有個(gè)人信息保護(hù)功能的公益性組織。在這種背景下,將該類組織的訴權(quán)置于檢察機(jī)關(guān)之前,同樣有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量在保護(hù)眾多個(gè)人信息方面的積極性,實(shí)現(xiàn)利用社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)公益維護(hù)之目的。

三是“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”的訴權(quán)優(yōu)先于“由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織”。這種情況主要發(fā)生在眾多消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域。根據(jù)現(xiàn)行立法,當(dāng)個(gè)人信息處理者違法處理眾多消費(fèi)者個(gè)人信息、造成社會(huì)公共利益損害時(shí),既可由“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條的規(guī)定提起消費(fèi)民事公益訴訟,也可由“國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織”依據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條的規(guī)定提起個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟。這就會(huì)在實(shí)踐中出現(xiàn)“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”與“國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織”的訴權(quán)順位選擇問(wèn)題,也就是說(shuō),當(dāng)眾多消費(fèi)者的個(gè)人信息權(quán)益受到侵害時(shí),究竟應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)主體優(yōu)先行使起訴權(quán)?迄今為止,我國(guó)立法并未對(duì)這兩類起訴主體的訴權(quán)順位作出安排,實(shí)踐中也存在不同做法,需要在正確認(rèn)識(shí)兩類訴訟關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究。筆者認(rèn)為,從受侵害對(duì)象來(lái)看,相對(duì)于普通公民而言,消費(fèi)者顯然屬于特殊主體,因此,應(yīng)將針對(duì)眾多消費(fèi)者個(gè)人信息侵害提起的民事公益訴訟視為個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟的一種特殊類型。當(dāng)個(gè)人信息處理者的違法行為侵害眾多消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)益時(shí),應(yīng)由在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域更為專業(yè)的消費(fèi)者組織優(yōu)先行使民事公益訴權(quán),這樣更有利于維護(hù)眾多消費(fèi)者的個(gè)人信息權(quán)益。只有在消費(fèi)者組織明確表示不提起訴訟時(shí),“由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織”才能行使民事公益訴權(quán)。

此外,在我國(guó)現(xiàn)行法律框架內(nèi),還可能出現(xiàn)侵害眾多軍人、眾多未成年人以及眾多婦女個(gè)人信息權(quán)益的情形,對(duì)此,也應(yīng)參考消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的做法,將這些針對(duì)特殊主體的個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟視為個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟的特殊類型,以《軍人地位和權(quán)益保障法》《未成年人保護(hù)法》以及《婦女權(quán)益保障法》等立法為依據(jù),將民事公益訴權(quán)優(yōu)先配置給這些立法所規(guī)定的起訴主體。

結(jié) 語(yǔ)

《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條雖然規(guī)定了個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟制度,但迄今為止,在該類訴訟運(yùn)行的過(guò)程中,起訴主體范圍不明以及訴權(quán)順位不清等問(wèn)題依然存在,給司法的規(guī)范性和統(tǒng)一性造成了嚴(yán)重影響。筆者認(rèn)為,在起訴主體范圍方面,應(yīng)否定“履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門”的主體資格,放寬對(duì)“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”的要求,明確“由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織”的類型與條件。在訴權(quán)順位方面,當(dāng)受侵害對(duì)象為普通公民時(shí),尊重檢察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)的補(bǔ)充性,將“國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織”的起訴順位置于檢察機(jī)關(guān)之前;當(dāng)受侵害對(duì)象為眾多消費(fèi)者時(shí),考慮到其特殊身份,應(yīng)依次由“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”“由網(wǎng)信部門確定的組織”和檢察機(jī)關(guān)行使起訴權(quán)。

注釋

①值得注意的是,該案雖被法院受理,但在立案之后,由于百度公司積極進(jìn)行了整改,最終以原告撤訴而結(jié)案。詳見(jiàn)江蘇省南京市中級(jí)人民法院(2018)蘇01民初1號(hào)民事裁定書(shū)。②該意見(jiàn)要求要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察”,“探索辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、婦女及殘疾人權(quán)益保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件,總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),完善相關(guān)立法”。③參見(jiàn)林琳:《兒童個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的司法路徑——以公益訴訟為視角》,《法律適用》2022年第4期;薛天涵:《個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的法理展開(kāi)》,《法律適用》2021年第8期;洪浩、趙祖斌:《個(gè)人信息保護(hù)中檢察公益訴權(quán)配置的根據(jù)》,《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2020年第6期;邵俊:《個(gè)人信息的檢察公益訴訟保護(hù)路徑研究》,《法治研究》2021年第5期;陳奇?zhèn)?、聶琳?《個(gè)人信息公益訴訟:生成機(jī)理、適用困境與路徑優(yōu)化——基于203份裁判文書(shū)的實(shí)證分析》,《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2022年第3期。④參見(jiàn)蔣都都、楊解君:《大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息公益訴訟探討——以公眾的個(gè)人信息保護(hù)為聚焦》,《廣西社會(huì)科學(xué)》2019年第5期;張陳果:《個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟的程序邏輯與規(guī)范解釋——兼論個(gè)人信息保護(hù)的“消費(fèi)者化”》,《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第6期。⑤對(duì)此,有學(xué)者通過(guò)對(duì)192件民事訴訟樣本的分析發(fā)現(xiàn),在其中181件刑事附帶民事公益訴訟案件中,有101件檢察機(jī)關(guān)發(fā)布了訴前公告;普通民事公益訴訟共11件,有9件由檢察機(jī)關(guān)調(diào)查并發(fā)布了訴前公告,有1件直接由消費(fèi)者組織起訴。綜合來(lái)看,除消費(fèi)者組織直接起訴的1例無(wú)須額外公告外,192件案例中僅有110件履行了法定程序(占57．29%),所占比例明顯偏低。參見(jiàn)陳奇?zhèn)ァ⒙櫫辗?《個(gè)人信息公益訴訟:生成機(jī)理、適用困境與路徑優(yōu)化——基于203份裁判文書(shū)的實(shí)證分析》,《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2022年第3期。⑥即普通主體個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟和特殊主體個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟。⑦對(duì)此,有學(xué)者做過(guò)統(tǒng)計(jì),在203件案例中,198件由檢察機(jī)關(guān)提起,5件由消費(fèi)者組織提起,由網(wǎng)信部門確定的組織則從未提起過(guò)。參見(jiàn)陳奇?zhèn)ァ⒙櫫辗?《個(gè)人信息公益訴訟:生成機(jī)理、適用困境與路徑優(yōu)化——基于203份裁判文書(shū)的實(shí)證分析》,《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2022年第3期。⑧《未成年人保護(hù)法》第106條規(guī)定:“未成年人合法權(quán)益受到侵犯,相關(guān)組織和個(gè)人未代為提起訴訟的,人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟;涉及公共利益的,人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟?！雹帷锻ㄓ脭?shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)第80條第2款規(guī)定:“成員國(guó)可以規(guī)定,本條第1款規(guī)定的機(jī)構(gòu)、組織或協(xié)會(huì)如果認(rèn)為數(shù)據(jù)主體基于本條例而享有的權(quán)利因?yàn)閭€(gè)人數(shù)據(jù)處理行為而遭受侵害的,其有權(quán)不經(jīng)數(shù)據(jù)主體授權(quán)依照第77條規(guī)定向該成員國(guó)有權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出投訴,并且行使第78、79條所賦予的權(quán)利?！雹忭n國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》第51條規(guī)定:“屬于下列各項(xiàng)的團(tuán)體,在個(gè)人信息處理者拒絕進(jìn)行集團(tuán)紛爭(zhēng)調(diào)解或不認(rèn)可集團(tuán)紛爭(zhēng)調(diào)解結(jié)果的情形下,可以向法院提出請(qǐng)求禁止或停止權(quán)利侵害的訴訟?！狈謩e見(jiàn)《瑞士數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(DSG)第3條第e項(xiàng)、第34條第3款,參見(jiàn)立法意見(jiàn)報(bào)告書(shū)“Normkonzept zur Revion des Datenschutzgesetes”,https://perma.cc/D85H-TAKF,最后訪問(wèn)時(shí)間:2018-07-03。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“個(gè)人資料保護(hù)法”第34條規(guī)定:“對(duì)于同一原因事實(shí)造成多數(shù)當(dāng)事人權(quán)利受侵害之事件,財(cái)團(tuán)法人或公益社團(tuán)法人經(jīng)受有損害之當(dāng)事人二十人以上以書(shū)面授與訴訟實(shí)施權(quán)者,得以自己之名義,提起損害賠償訴訟。當(dāng)事人得于言詞辯論終結(jié)前以書(shū)面撤回訴訟實(shí)施權(quán)之授與,并通知法院?！备鶕?jù)臺(tái)灣地區(qū)“個(gè)人資料保護(hù)法施行細(xì)則”第31條的規(guī)定,公益團(tuán)體“指依民法或其他法律設(shè)立并具備個(gè)人資料保護(hù)專業(yè)能力之公益社團(tuán)法人、財(cái)團(tuán)法人及行政法人”。該條與《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》一審稿第66條的內(nèi)容完全一致,根據(jù)該條規(guī)定:“個(gè)人信息處理者違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息,侵害眾多個(gè)人的權(quán)益的,人民檢察院、履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門和國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟?！眳⒁?jiàn)余彥:《驅(qū)動(dòng)視角下消費(fèi)民事公益訴訟的主體安排及其激勵(lì)機(jī)制》,《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2018年第5期;廖建求:《消費(fèi)公益訴訟激勵(lì)機(jī)制研究——基于外部性的理論視角》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第11期;劉璐:《消費(fèi)公益訴訟的法律構(gòu)造》,《法學(xué)》2013年第7期。參見(jiàn)國(guó)家工商行政管理局條法司:《消費(fèi)者保護(hù)法講話》,新華出版社1993年版,第124頁(yè)?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第98條第1款:“違反本條例規(guī)定處理數(shù)據(jù),致使國(guó)家利益或者公共利益受到損害的,法律、法規(guī)規(guī)定的組織可以依法提起民事公益訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定的組織提起民事公益訴訟,人民檢察院認(rèn)為有必要的,可以支持起訴?！眳⒁?jiàn)張新寶、賴成宇:《個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的理解與適用》,《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第5期;陳奇?zhèn)?、聶琳?《個(gè)人信息公益訴訟:生成機(jī)理、適用困境與路徑優(yōu)化——基于203份裁判文書(shū)的實(shí)證分析》,《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2022年第3期。數(shù)據(jù)來(lái)源:《中國(guó)環(huán)境資源審判(2017—2018)》。數(shù)據(jù)來(lái)源:《中國(guó)環(huán)境資源審判(2019)》。數(shù)據(jù)來(lái)源:《中國(guó)環(huán)境資源審判(2020)》。參見(jiàn)張陳果:《個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟的程序邏輯與規(guī)范解釋——兼論個(gè)人信息保護(hù)的“消費(fèi)者化”》,《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第6期。張陳果:《個(gè)人信息保護(hù)救濟(jì)機(jī)制的比較法分析與解釋論展開(kāi)》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(法學(xué)版)2021年第4期?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第98條第2款:“法律、法規(guī)規(guī)定的組織未提起民事公益訴訟的,人民檢察院可以依法提起民事公益訴訟?！备鶕?jù)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第13條和《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第91條的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前都必須履行訴前公告程序。