農(nóng)村新型集體經(jīng)濟中的產(chǎn)權制度改革風險防范化解研究
——以安徽省S社區(qū)“三變”改革為例

張丹丹，張超民

(1.安徽大學 管理學院，安徽合肥 230039；2.中共寧波市委黨校，浙江寧波 315000)

自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實行以來，以家庭為生產(chǎn)單位的中國農(nóng)村個體經(jīng)營模式也隨著市場化改革的深入推進開始了自身的市場化轉型。結合現(xiàn)實情境看，這種市場化轉型突出地表現(xiàn)為從傳統(tǒng)集體經(jīng)濟轉向新型集體經(jīng)濟的實踐探索，更加強調(diào)通過搞活土地、池塘、林木等生產(chǎn)要素，發(fā)掘其在推進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展過程中蘊含的經(jīng)濟價值，由此通過農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。黨的二十大報告中也明確指出：“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村，要發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，全面推進鄉(xiāng)村振興?！盵1]《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》進一步指出，要在“培育壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)，完善縣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空間布局，通過一系列的改革，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營增效，拓寬農(nóng)民就業(yè)增收渠道”[2]?？梢?，深化農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革已成為推動農(nóng)村新型集體經(jīng)濟發(fā)展和壯大的重要實踐探索，也是全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和村民共同富裕的重要抓手。因此，防范并化解農(nóng)村新型集體經(jīng)濟經(jīng)營中可能存在的產(chǎn)權改革風險，成為進一步通過市場化轉型發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)模過程中需要研究和解決的重要問題。本文將以近年來農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革中興起的“三變”(資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東)改革為具體研究對象，分析在“三變”改革過程中易出現(xiàn)的風險及其產(chǎn)生的根源，進而提出相應的優(yōu)化策略。

一、農(nóng)村新型集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革的理論基礎

(一)農(nóng)村新型集體經(jīng)濟的內(nèi)涵特征

農(nóng)村新型集體經(jīng)濟是一種相對于農(nóng)村傳統(tǒng)集體經(jīng)濟的經(jīng)營模式，是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制基礎上形成的，以集體所有制為前提、以股份合作為主要產(chǎn)權形式的“勞動者的勞動聯(lián)合和勞動者的資本聯(lián)合”。[3]因此，與計劃經(jīng)濟時期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、人民公社等傳統(tǒng)集體經(jīng)濟經(jīng)營模式比較，農(nóng)村新型集體經(jīng)濟的經(jīng)營模式是以依托土地經(jīng)營權的轉讓制度為標志，農(nóng)民能夠通過土地、資金等生產(chǎn)要素參股土地股份合作社或股份合作公司而實現(xiàn)集體經(jīng)濟的市場化、規(guī)模化經(jīng)營。正如鄧小平同志對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的科學預見——“中國特色社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產(chǎn)社會化的需要，像發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟”一樣，中國農(nóng)村新型集體經(jīng)濟在所有制、個體產(chǎn)權及生產(chǎn)經(jīng)營有其特征。[4]

其一，堅持集體所有制。從實際看，農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營中最重要的生產(chǎn)要素——土地在現(xiàn)階段農(nóng)村集體資產(chǎn)中所占比例最大，因此，農(nóng)村新型集體經(jīng)濟改革也主要表現(xiàn)為圍繞土地經(jīng)營權展開的探索與實踐。2019年召開的第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》，其中的第九條就明確指出，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。[5]顯然，現(xiàn)階段的農(nóng)村不論是繼續(xù)維系以往的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟，還是進行如火如荼的新型集體經(jīng)濟改革，農(nóng)民對土地的集體所有權都沒有改變，這也是未來深入推進農(nóng)村新型集體經(jīng)濟必須堅守的政策底線。

其二，在集體所有制基礎上明晰農(nóng)民的個體產(chǎn)權。較之農(nóng)村傳統(tǒng)集體經(jīng)濟，新型集體經(jīng)濟的一個突出特征即是在堅持農(nóng)民對集體資產(chǎn)的集體所有權基礎上，進一步明晰了農(nóng)民的個體產(chǎn)權。換言之，即將土地、林木和池塘等集體資產(chǎn)通過折股量化的方式給予每位依法享有集體資產(chǎn)權益的農(nóng)民一定的股份，因此，農(nóng)民個體得以通過依法享有的產(chǎn)權進行再聯(lián)合，如以股份的形式加入土地股份合作社或股份合作公司，由其負責土地、林木和池塘等集體資產(chǎn)的經(jīng)營，確保農(nóng)民能夠更好地享受村莊集體資產(chǎn)權益。也就是說，農(nóng)村新型集體經(jīng)濟開創(chuàng)性地構造了堅持集體所有與承認個體產(chǎn)權相結合的新產(chǎn)權結構，[6]在集體利益和個體利益分配層面取得了有效平衡，有助于提高農(nóng)民參與農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營的積極性。

其三，在生產(chǎn)經(jīng)營方面引入市場化機制，實現(xiàn)市場化和規(guī)?；?jīng)營。農(nóng)村新型集體經(jīng)濟另一個突出特征即是“順應市場消費結構變化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，按照市場規(guī)律進行生產(chǎn)、經(jīng)營和管理”，[7]與農(nóng)村傳統(tǒng)集體經(jīng)濟采取的統(tǒng)一生產(chǎn)、分配、管理和銷售等計劃模式有著顯著差別。就此而言，農(nóng)村新型集體經(jīng)濟經(jīng)營中出現(xiàn)的這種新變化主要體現(xiàn)在幾個方面：第一，并不僅限于對村莊內(nèi)部生產(chǎn)要素的整合，而是采取市場化機制引入外部經(jīng)營主體、資本等，進而在對內(nèi)外生產(chǎn)要素進行有機整合的基礎上實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營；第二，建立了相應的市場準入與退出機制，農(nóng)民可以通過股份入股，也可以根據(jù)集體經(jīng)濟經(jīng)營狀況及時退出；第三，按照現(xiàn)代公司運作模式，建立健全了法人代表、扁平化決策、按股分紅等機制，保證農(nóng)民作為股東享有的權益。

(二)理論基礎——土地改革“三權分置”政策

以“三變”改革為代表的農(nóng)村新型產(chǎn)權制度改革的核心即是土地經(jīng)營權、承包權的流轉。在我國，農(nóng)民的土地是以集體所有權為根本，雖然土地所有權屬于國家，但土地的權利主體是農(nóng)民集體，農(nóng)民享有多項權利。“三變”改革的實施便是基于這種“三權分置”的明確劃分，既從權利義務的角度保證農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)活動的法律主體地位，又拓寬了農(nóng)村土地經(jīng)營范圍，擺脫了農(nóng)業(yè)活動的單一限制，還允許農(nóng)民將土地承包權進行轉讓。這種模式不僅保護了農(nóng)民的傳統(tǒng)權益，也使其獲得了新的權利，進一步釋放了農(nóng)村土地市場活力，更大地發(fā)揮了土地價值。在法律允許的范圍內(nèi)可以在土地上進行基礎建設，征收時也可以獲得相應賠償，集體和農(nóng)戶通過經(jīng)營者可以進行再次流轉或融資，大大增加了土地的活躍力。

二、“三變”改革實踐中的潛在風險——以安徽省S社區(qū)為例

農(nóng)村“三變”改革是推進農(nóng)村新型集體經(jīng)濟發(fā)展和壯大的有力舉措，也是將市場化機制引入農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營的重要實踐探索。通過農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，不僅能夠?qū)⑥r(nóng)民手中閑置的、分散的土地集中起來，改變以往農(nóng)民“單打獨斗”的局面，實現(xiàn)組團式發(fā)展，更有效地發(fā)揮了農(nóng)村既有的存量集體資產(chǎn)優(yōu)勢。在充分吸納整合外部市場資本的基礎上，根據(jù)村莊的實際情況因地、因時制宜地打造出具有特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，如特色旅游、特色花果林木種植等，進而充分發(fā)掘了農(nóng)村潛在的經(jīng)濟資源優(yōu)勢，通過產(chǎn)業(yè)振興推動鄉(xiāng)村振興。不過，作為近些年深化農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的產(chǎn)物，農(nóng)村“三變”改革總體上仍處于實踐探索階段，在這一過程中難以避免地存在諸多潛在的、不可預估的風險。

安徽省S社區(qū)從2017年開始推進“三變”改革，分別與肥西縣金橋紅薯專業(yè)合作社、合肥圣聯(lián)生態(tài)園林有限公司、安徽省藝樹苗木科技有限公司、合肥花舞九州旅游開發(fā)有限公司和合肥軍鋒園林景觀生態(tài)建設有限公司簽訂了土地流轉合同，社區(qū)共計12 101.4畝土地進行了流轉，社區(qū)居民按照“確權確股不確地”的方式入股上述股份合作公司，并按照每畝土地每年550元、每隔3年遞增7%的標準進行股份分紅，有效解決了以往土地資源閑置、經(jīng)濟價值難以充分發(fā)揮的難題。但在對當?shù)刎撠熗七M“三變”改革的股份經(jīng)濟合作社負責人進行訪談和實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“三變”改革雖然整體上提高了該社區(qū)土地資源利用效率，仍存在諸多潛在的風險亟待化解。

(一)制度程序類風險

S社區(qū)由于是拆遷安置社區(qū)，居民都集中居住在社區(qū)安置點，因此，包括農(nóng)耕地、宅基地和其他諸如林業(yè)用地、池塘與道路等土地資源均按照“一畝土地一股”的方式入股上述提及的股份合作公司。但涉及具體的折股量化、股權確定和土地用途等程序時，仍存在諸多問題有待相應制度機制的完善予以解決。

其一，折股量化問題。折股量化是指將農(nóng)村集體資產(chǎn)按股分配給集體經(jīng)濟組織成員的過程。[11]S社區(qū)采取了“確權確股不確地”的股份確定方式，將社區(qū)包括農(nóng)耕地、宅基地、池塘、道路等12 101.4畝土地按照“一畝土地一股”的標準折算成相應的12 101.4股，給予居民在土地流轉前占有田畝數(shù)相應的股份。在這過程中存在一個較為明顯的問題是，S社區(qū)采取的是將社區(qū)包括農(nóng)耕地、宅基地、林地、池塘和道路等土地資源均按照“一畝土地一股”的標準折股量化，但不同用途的土地的經(jīng)濟價值顯然存在明顯差異，倘若按照統(tǒng)一標準進行折股量化，不僅有可能侵蝕居民享有的集體資產(chǎn)權益，也可能會造成市場經(jīng)營主體的生產(chǎn)成本過高，給其在市場經(jīng)營中資金的正常流動帶來巨大壓力。顯然，這是未來“三變”改革中需要防范的一個重要風險。

其二，居民準入退出機制問題。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在土地全部流轉出去后，S社區(qū)居民雖以股份形式繼續(xù)享有土地的收益，但這種入股則是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭、社區(qū)居委會主導的帶有“強制性”色彩的政策推動。也就是說，并非所有居民都是自愿參與“三變”改革。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的《關于S社區(qū)第六村民組農(nóng)戶對土地流轉意見》反映出第六村民組的居民對S社區(qū)主導的土地流轉表示的反對意見。與此同時，S社區(qū)在實行整社區(qū)土地流轉后，由5家股份合作公司整合土地資源并劃塊單獨經(jīng)營，居民原有的土地邊界被抹去，因此，如何保障部分居民主動退出“三變”改革后的農(nóng)耕地邊界恢復，也就構成了一個現(xiàn)實難題。概言之，如何進一步健全“三變”改革中的居民準入退出機制，防范由此引發(fā)的各種社會問題，也是當前深入推進“三變”改革實踐需要重點防范的風險。

其三，耕地非農(nóng)化問題。耕地非農(nóng)化是指違規(guī)占有耕地開展非農(nóng)建設的行為。從S社區(qū)引進的5家股份合作公司的經(jīng)營種類看，只有肥西縣金橋紅薯專業(yè)合作社屬于糧食種植與加工企業(yè)，其余4家均為林木用地與旅游用地，這顯然背離了國務院辦公廳在2020年發(fā)布的《關于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》的精神。調(diào)研中也有部分農(nóng)村居民反映部分股份合作公司在承包土地上進行房屋修筑而造成土地硬化、難以復耕為農(nóng)業(yè)用地等問題。而“三變”改革的重點是在堅持集體所有制基礎上將農(nóng)民個體對土地的經(jīng)營權轉讓給股份合作公司，由此實現(xiàn)土地資源的有效利用。因此，這種耕地非農(nóng)化問題的出現(xiàn)顯然違背了國家制定的“耕地紅線”政策，也是未來深入推進“三變”改革過程中需要重點防范的風險。

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(二)市場經(jīng)營類風險

“三變”改革的關鍵在于通過產(chǎn)權制度改革整合內(nèi)外部生產(chǎn)要素，提高土地資源的利用效率。而如何選擇合適的市場經(jīng)營主體，避免可能出現(xiàn)的市場經(jīng)營風險，也就成為防范“三變”改革風險的重要環(huán)節(jié)。在調(diào)研S社區(qū)時發(fā)現(xiàn)，該社區(qū)既有的5家股份合作公司在市場經(jīng)營過程中都存在一定的問題。

其一，市場定位不準問題。市場定位通常指市場經(jīng)營主體在充分調(diào)研市場需求后對經(jīng)營種類的選擇，以求更加契合市場和擴大銷量。因此，任何一個市場經(jīng)營主體，如果其市場定位與市場需求存在不相匹配狀況，都會造成產(chǎn)品的滯銷。S社區(qū)引進的合肥花舞九州旅游開發(fā)公司，其主推的鄉(xiāng)村旅游項目難以契合當?shù)厣鐣嶋H狀況，沒能打造出具有特色的旅游模式，無法有效吸引游客前來消費，造成該公司的經(jīng)營收入較差，無法如期履行與S社區(qū)簽訂的土地流轉合同規(guī)定支付相應的土地租金，最終侵害了居民享有的土地收益權。因此，如何選擇有實力的、能夠有效占有市場份額的經(jīng)營主體，成為在推進“三變”改革過程中保障居民土地權益需要重點防范的市場風險。

其二，政府政策兜底過多。不少地區(qū)的“三變”改革，先期都是由政府主導、產(chǎn)業(yè)推動的，但隨著產(chǎn)業(yè)逐步發(fā)展起來，政府會相應地逐步退出市場經(jīng)營主體的日常管理以及財政專項補貼。但由于“三變”改革是由政府自上而下推動的，其不可避免地在市場經(jīng)營主體出現(xiàn)各類問題時需要承擔連帶責任。比如，上文提及的合肥花舞九州旅游開發(fā)公司拖欠的土地資金，最終仍是由政府發(fā)揮政策兜底作用，通過專項的林業(yè)獎補資金支付了土地租金。因此，如何在政府逐步退出市場經(jīng)營主體的自主經(jīng)營過程中增強其抵御市場風險的能力，減少企業(yè)對政府的過度依賴，也就成為需要重點防范的政策依賴風險。

其三，自然災害抵御能力不足。任何市場經(jīng)營主體都需具備一定的抵御自然災害的能力，減少甚至避免自然災害對生產(chǎn)、銷售等任一市場環(huán)節(jié)的破壞。S社區(qū)并未建立完善的防范自然風險的預案，比如，土地流轉后，并未對以往的河流水壩進行修繕和改造，恐在未來的洪澇災害應對時造成隱患。據(jù)社區(qū)股份經(jīng)濟合作社負責人介紹，在遭遇自然災害影響市場經(jīng)營主體的生產(chǎn)活動狀況時，一方面，他們會向社區(qū)股份經(jīng)濟合作社申請土地租金減免；另一方面，則向政府爭取相應的補貼和救災資金。就此而言，S社區(qū)由于缺少相應的自然災害應急預案，不僅會造成市場經(jīng)營主體的生產(chǎn)成本增加，難以確保未來的土地資金支付；同時，社區(qū)股份經(jīng)濟合作社對市場經(jīng)營主體的土地租金的主動減免，又會侵害按照土地流轉合同規(guī)定的農(nóng)民土地收益權。顯然，如何抵御自然災害的侵犯是未來推進“三變”改革需要重點防范的風險。

(三)社會管理類風險

在對S社區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在居民、社區(qū)股份經(jīng)濟合作社以及5家股份合作公司之間均存在相應的社會管理風險。

其一，對股份合作公司的監(jiān)督缺失。作為采取市場化經(jīng)營機制的股份合作公司，其參與市場的行為應受到相應的監(jiān)督，尤其是應受到股東的有效監(jiān)督，確保股東的合法權益不被侵害。但據(jù)S社區(qū)的股份經(jīng)濟合作社負責人介紹，一般而言，社區(qū)除了在引進時對市場經(jīng)營主體進行考察外，并不存在過多的監(jiān)督舉措。也就是說，S社區(qū)現(xiàn)有的5家股份合作公司在日常的市場經(jīng)營管理中擁有較大的、不受約束的自由空間，除非發(fā)生經(jīng)營虧損且無法支付土地租金的情況，S社區(qū)的股份經(jīng)濟合作社才會對該公司的市場經(jīng)營活動行使監(jiān)督權力。與此同時，對S社區(qū)的股份經(jīng)濟合作社進行考察后也可發(fā)現(xiàn)，其采取的是“一套人馬、三塊牌子”的組織架構，即社區(qū)領導班子成員同時兼任社區(qū)集體經(jīng)濟組織班子和社區(qū)股份經(jīng)濟合作社的領導，但這種組織架構并不利于充分發(fā)揮社區(qū)股份經(jīng)濟合作社對市場經(jīng)營主體生產(chǎn)、銷售等經(jīng)營活動的監(jiān)督功能。這也是農(nóng)村“三變”改革過程中需要重點防范的風險之一。

其二，居民、社區(qū)股份經(jīng)濟合作社和股份合作公司三者間存在信息不對稱。市場本身具有的負外部性，易讓市場交易雙方處于信息不對稱狀態(tài)，由此引發(fā)因信息差造成交易雙方的權益不同程度受損。S社區(qū)居民普遍反映，其對社區(qū)引進的5家股份合作公司的市場經(jīng)營狀況并不了解，均是由社區(qū)與這些公司直接接觸，普通居民則難以接觸。這種信息壁壘還體現(xiàn)在市場經(jīng)營主體通過做假賬、隱瞞負面信息等，讓社區(qū)和普通居民難以了解該公司在市場經(jīng)營過程中的真實狀況，如出現(xiàn)瞞報額外的市場經(jīng)營收入或經(jīng)營虧損等現(xiàn)象?？梢?，在當前農(nóng)村“三變”改革中，通過社區(qū)與市場經(jīng)營主體的直接接觸，不僅難以保障作為擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)民的知情權，亦有可能導致農(nóng)民土地收益權受損，這也是未來進一步推進“三變”改革需要重點防范的風險之一。

其三，居民的股東權益意識不足。農(nóng)村“三變”改革的重要內(nèi)容就是通過將分散的、閑置的資源和資金折股量化為一定股份，由此將農(nóng)民從以往的個體生產(chǎn)者轉化為有組織的股東，進而實現(xiàn)規(guī)模化、市場化經(jīng)營。通過產(chǎn)權制度改革將農(nóng)民的身份轉化為現(xiàn)代公司的股東，與之相對應的是農(nóng)民股東意識的形成，并參與到市場經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動中。但S社區(qū)居民對社區(qū)實行的“三變”改革并不了解，部分居民甚至表示并未聽說過，S社區(qū)居民在總體層面對“三變”改革缺乏基本的認知。另外，S社區(qū)居民并未形成相應的股東意識，不關注社區(qū)股份經(jīng)濟合作社以及5家股份合作公司的日常經(jīng)營活動，只關心土地租金能否按時發(fā)放、能否提高等。居民由于不了解相關政策而可能產(chǎn)生反對或不支持“三變”改革問題，亦有可能因為缺少有效監(jiān)督而發(fā)生社區(qū)股份經(jīng)濟合作社與市場經(jīng)營主體之間的不合規(guī)行為，進而損害居民作為股東享有的合法權益。顯然，增強居民的股東權益意識、防范“三變”改革中可能出現(xiàn)的問題，是未來需要重點關注的內(nèi)容。

此外，在實際調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，S社區(qū)采取的股份分配機制亦存在相應的問題。對新生兒、婚喪嫁娶等人口總數(shù)量發(fā)生變化的狀況缺乏長遠規(guī)劃，如何保障和平衡新增人口與原有人口之間的股份權益，避免損害社區(qū)居民利益，也就成為易引發(fā)矛盾糾紛的潛在風險之一。從長遠土地耕種效益看，如何防止股份合作公司在規(guī)定的土地流轉年限內(nèi)不過度使用土地、造成土地肥力下降且難以復原、進而影響土地的長遠使用，也是“三變”改革中需要防范的風險。

三、“三變”改革實踐中的風險防范策略

農(nóng)村“三變”改革是新時代發(fā)展和壯大農(nóng)村新型集體經(jīng)濟的重要實踐探索，有效解決了自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施以來農(nóng)民“分”得過多的難題，并在此基礎上通過整合內(nèi)外生產(chǎn)要素，實現(xiàn)農(nóng)村新型集體經(jīng)濟的規(guī)模化、市場化經(jīng)營。因此，要充分發(fā)揮農(nóng)村“三變”改革對增進農(nóng)民享有的集體經(jīng)濟權益的推動作用，需要從制度、經(jīng)營、管理等方面重點防范和化解可能出現(xiàn)的風險。

(一)制度層面：健全股份評估、準入退出和耕地保護等機制

農(nóng)村“三變”改革的核心內(nèi)容即是如何將農(nóng)民和村集體擁有的各類自然資源和資金通過折股量化為一定股份的方式，實現(xiàn)農(nóng)民變股東的身份轉變，進而借助農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展和壯大增進農(nóng)民既有收益。

首先，要建立科學、合理的資源、資金評估入股機制，保障在折股量化過程中農(nóng)民權益不受損失。一方面，要結合各地農(nóng)村實際，因時、因地制宜地根據(jù)當?shù)刭Y源的種類、品質(zhì)等具體狀況，進一步完善評估機制，確保農(nóng)民的合法權益得到有效保障；另一方面，要有計劃、有步驟地健全特定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的、專業(yè)的第三方評估機制，由政府、專家學者等組成相應的第三方評估機構，根據(jù)需要吸納社區(qū)工作人員參與，最終制定出一套科學合理的資源價值評估體系，減少乃至避免農(nóng)民與市場經(jīng)營主體基于各自利益產(chǎn)生的相對損失心理的出現(xiàn)，確?！叭儭备母镉行蛲七M。

其次，要完善農(nóng)民參與“三變”改革的準入退出機制。按照現(xiàn)代公司的股份合作制度，股東享有自由的股權流轉權利，即自己擁有的股權可進行自由的買入、轉讓和賣出等。[12]因此，“農(nóng)民變股東”改革，也應建立健全相應的準入退出機制，避免各種強制性的股權變動狀況的出現(xiàn)。在入股前，要做好資源、資金對應的股份、入股年份、入股對象等公示，確保農(nóng)民的知情權，尤其是要保障農(nóng)民入股過程中的程序合法性，讓農(nóng)民了解入股的程序并簽字確認，杜絕村干部或政府代簽等情況的出現(xiàn)，進而避免留下農(nóng)民入股程序不合法的隱患?！稗r(nóng)民變股東”后，要在符合條件的地區(qū)建立產(chǎn)權交易平臺，保障農(nóng)民能夠自由進行股權的轉讓和退出。通過股權交易平臺的建立，不僅能夠減少乃至避免由于市場經(jīng)營主體管理不善造成農(nóng)民股權變成“死資產(chǎn)”的問題，更有助于進一步深化農(nóng)村新型集體經(jīng)濟的市場化經(jīng)營改革，吸引更多的外部資本參與到農(nóng)村新型集體經(jīng)濟的經(jīng)營中，充分發(fā)掘其具有的潛在經(jīng)濟價值。

最后，要健全和落實“三變”改革中的耕地保護制度。從調(diào)研各地的“三變”改革實踐可以發(fā)現(xiàn)，一些地方出現(xiàn)為獲取過度經(jīng)濟價值而將農(nóng)耕地轉化為非農(nóng)用地的現(xiàn)象，甚至產(chǎn)生將非農(nóng)耕地按照農(nóng)耕地用途套取國家農(nóng)業(yè)補貼資金的問題，這顯然有悖于國家嚴格規(guī)定的“耕地紅線”政策。因此，在未來的農(nóng)村“三變”改革實踐中，要努力完善相應的耕地保護制度，避免耕地“非農(nóng)化”問題的出現(xiàn)。一方面，要健全和完善耕地“非農(nóng)化”懲處與問責機制，并通過相應的案例警示耕地“非農(nóng)化”的風險，進而從制度層面杜絕農(nóng)村“三變”改革過程中的耕地“非農(nóng)化”問題出現(xiàn)；另一方面，則要利用諸如農(nóng)業(yè)衛(wèi)星、遙感技術等現(xiàn)代科學技術加大對耕地“非農(nóng)化”的巡查力度，尤其是針對存在土地流轉現(xiàn)象的地區(qū)，要定期通過衛(wèi)星圖像比對發(fā)現(xiàn)各類耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)象，并及時開展專項整治行動，確?！叭儭备母镌谕恋亓鬓D過程中的土地用途不發(fā)生變化。

(二)經(jīng)營層面：完善市場經(jīng)營主體的選優(yōu)和培優(yōu)環(huán)節(jié)

農(nóng)村“三變”改革的關鍵內(nèi)容是如何將農(nóng)村既有的生產(chǎn)要素與外部的市場要素相結合，構造符合農(nóng)村實際的集體經(jīng)濟經(jīng)營模式，實現(xiàn)集體經(jīng)濟的發(fā)展和壯大。因此，在牽涉市場經(jīng)營主體的引進與培育方面，要以選優(yōu)與培優(yōu)為標準，減少乃至避免因經(jīng)營虧損造成農(nóng)民權益受損狀況的出現(xiàn)。

一方面，要選擇符合農(nóng)村本土實際并具有產(chǎn)業(yè)特色的市場經(jīng)營主體，降低市場經(jīng)營風險的發(fā)生概率。正如上述所說，農(nóng)村“三變”改革的關鍵在于引進市場經(jīng)營主體，發(fā)掘農(nóng)村各類生產(chǎn)要素(主要是土地要素)潛在的經(jīng)濟價值，增加農(nóng)民收益。因此，在引進市場經(jīng)營主體過程中，要采取高標準、高門檻的評估體系對市場經(jīng)營主體進行科學、合理的評估，并選擇資金雄厚、經(jīng)營能力強且社會信譽好的市場經(jīng)營主體，實現(xiàn)“選優(yōu)”。一是要根據(jù)農(nóng)村各類生產(chǎn)要素的種類、分布和優(yōu)劣等實際狀況，確定符合村莊實際的行業(yè)種類，減少乃至避免因“水土不服”引發(fā)的經(jīng)營虧損問題的出現(xiàn)；二是要由村莊股份經(jīng)濟合作社牽頭，聘請專業(yè)的第三方評估機構對通過招標入圍的市場經(jīng)營主體產(chǎn)值、社會信譽等進行風險評估，形成相應的評估報告并告知作為股東的村民，通過召開村民代表大會或股東代表大會選擇最優(yōu)市場經(jīng)營主體；三是聘請專業(yè)的法律事務人員起草相應的產(chǎn)權轉讓合同，對村莊股份經(jīng)濟合作社、村民和市場經(jīng)營主體各自享有的權利和應履行的義務進行明確規(guī)定，避免因市場經(jīng)營主體的違約對村民利益造成損害。

另一方面，要善用政策支持，引導市場經(jīng)營主體增強市場經(jīng)營風險的抵御能力。政府對農(nóng)村“三變”改革的強大政策支持力度是當前保障“三變”改革順利推進的重要舉措，但為降低村莊股份經(jīng)濟合作社、村民和市場經(jīng)營主體對政府政策的過度依賴，并在推進農(nóng)村“三變”改革市場化過程中增強風險抵御能力，應更加注重發(fā)揮政策的支持與引導作用，實現(xiàn)“培優(yōu)”。一是要在農(nóng)村“三變”改革伊始采取多樣化、合理化的支持政策，如稅收優(yōu)化政策、普惠金融政策和專項農(nóng)業(yè)補貼政策等，滿足不同村莊的差異化政策需求；二是要善用政策引導，推動農(nóng)業(yè)技術的創(chuàng)新、推廣和培訓，建立健全農(nóng)產(chǎn)品信息服務體系等，通過相應的技術支撐助力市場經(jīng)營主體的經(jīng)營能力提升；三是要有意識地探索建立農(nóng)村“三變”改革風險保障基金，由政府、村莊股份經(jīng)濟合作社和市場經(jīng)營主體共同出資，使市場經(jīng)營主體在因各類意外風險引發(fā)的經(jīng)營虧損的時候能得到補償，進而最大限度地降低對村民利益的損害。此外，政府政策對農(nóng)村“三變”改革的支持也應隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大而逐步退出，避免農(nóng)村產(chǎn)業(yè)在具有一定風險抵御能力后仍過度依賴于政府的政策支持。

(三)管理層面：優(yōu)化農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社架構并凸顯農(nóng)民主體性

農(nóng)民是農(nóng)村“三變”改革中的主要參與者之一，只有得到農(nóng)民的廣泛認可和持續(xù)穩(wěn)定的支持，農(nóng)村“三變”改革才可能得到順利開展。也就是說，以農(nóng)村“三變”改革為代表的產(chǎn)權制度改革的有效實現(xiàn)，有賴于農(nóng)民民主參與程度的提高。中共中央、國務院在《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》中明確提出，要“發(fā)揮農(nóng)民主體作用，把選擇權交給農(nóng)民，確保農(nóng)民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者”。也就是說，應在現(xiàn)有的農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社管理架構基礎上進一步凸顯作為股東的農(nóng)民的主體性地位，實現(xiàn)“還權于民”“賦能于民”，充分發(fā)揮農(nóng)民股東對市場經(jīng)營主體的監(jiān)督作用，[13]進而防范因監(jiān)督不力、信息受阻和約束欠缺等引發(fā)的各類風險。

首先，要完善農(nóng)村“三變”改革中的監(jiān)督機制，落實村民的監(jiān)督權。從既有農(nóng)村“三變”改革中的農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社管理架構看，主要凸顯了以合作社法人代表(理事長)為中心的管理層，而普通村民作為村股份經(jīng)濟合作社成員兼具股東身份，一般來說仍難以直接接觸和進入到村合作社的日常管理中。顯然，當前農(nóng)村合作社實行的這種管理架構讓普通村民依法享有的知情權、監(jiān)督權、參與權和表達權難以真正落實到位，也就容易引發(fā)市場經(jīng)營主體基于利益驅(qū)動采取的市場行為。因此，要有針對性地完善農(nóng)村“三變”改革中的管理架構，落實懸浮于文本的村民監(jiān)督權，切實實現(xiàn)從“制度上墻”到“制度落地”的有效轉換。一方面，要嚴格落實股東代表大會和村民代表大會制度，要根據(jù)實際需要召開股東代表會議和村民代表大會，保障村民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權；另一方面，則要建立健全投訴舉報機制，讓村民可以針對“三變”改革中存在的各種不合理甚至違法行為進行投訴與舉報，保障“三變”改革的順利推進和村民自身的合法權益。

其次，要建立健全市場經(jīng)營、股東決策等相關信息的公開機制。農(nóng)村“三變”改革中存在的信息風險，不僅源于村民、村股份經(jīng)濟合作社和市場經(jīng)營主體三者間缺少有效的溝通交流，更源于三者間基于各自利益驅(qū)動而產(chǎn)生的信息供給與需求差。因此，為更好地規(guī)避“三變”改革中的信息風險，一是要探索建立基于現(xiàn)代信息技術的信息共享機制，如通過村民、村股份經(jīng)濟合作社和市場經(jīng)營主體共同在場的微信群、村務平臺等，打破各種信息壁壘；二是要根據(jù)村民、村股份經(jīng)濟合作社和市場經(jīng)營主體需求，建立健全“三變”改革中的信息公開清單，減少乃至避免因信息差造成的各類矛盾和侵害權益等問題的出現(xiàn)，確保三者依法享有的權益都能得到有效保護。

最后，要加強對村民“三變”改革知識的培訓，增強村民履職能力。農(nóng)村“三變”改革的一個重要內(nèi)容就是通過土地經(jīng)營權的集中，打破自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施以來“分得過多”而“統(tǒng)得過少”的問題，進而獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟的規(guī)模效應。在此過程中容易出現(xiàn)的諸如制度程序類風險、市場經(jīng)營類風險和社會管理類風險，往往在很大程度上源于村民主體性的欠缺，難以真正發(fā)動廣大群眾參與到“三變”改革的具體實踐中。因此，需要從村民作為村股份經(jīng)濟合作社成員兼具股東的身份著手，增強村民的履職意識和能力。村民了解了“三變”改革的基本流程，充分認識到自己作為股東依法享有的權益，在具備了履職意識后才能有相應的能力參與到“三變”改革的全過程、全環(huán)節(jié)中，進而借助村民的集體智慧和力量規(guī)避各類“三變”改革風險。