海南自貿(mào)港城市社區(qū)治理的困境及創(chuàng)新路徑

吳方彥，黎道武

（1.海南大學(xué)公共管理學(xué)院，海口 570228；2.海南省業(yè)主委員會協(xié)會，?？?570205）

黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院對與民生福祉休戚相關(guān)的城鄉(xiāng)社區(qū)治理問題高度重視，在國家政策層面連續(xù)出臺一系列的指導(dǎo)性意見。2017年6月出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中著重強調(diào)：“城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定。”［1］2021年4月出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中提出：“統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?！保?］黨的二十大報告中提出“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”［3］的治理目標(biāo)。類似的相關(guān)表述在黨中央和國務(wù)院近年來頒布的文件中還有很多。

具體到海南省而言，加強城市社區(qū)治理創(chuàng)新具有更加重要且迫切的意義?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院印發(fā)海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》中制度設(shè)計部分的第二十九條提出：“賦予社區(qū)更大的基層治理權(quán)限，加快社區(qū)服務(wù)與治理創(chuàng)新?！保?］近年來海南城鎮(zhèn)化水平增長迅速，根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，海南省城鎮(zhèn)人口占比已達(dá)60.27%［5］。另外，近年來，建設(shè)海南自由貿(mào)易港的背景下，海南主要城市每年遷入的外來人口也在迅速增加。而另一方面，海南省的城鄉(xiāng)基層治理領(lǐng)域基礎(chǔ)比較薄弱，各類社會群體的矛盾糾紛事件頻頻發(fā)生，影響到社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。例如在城市社區(qū)治理領(lǐng)域，《2022年中國典型30 城物業(yè)服務(wù)滿意度》［6］調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，海南省社區(qū)物業(yè)服務(wù)滿意度為60.24%，在所調(diào)查的城市中處于末尾位置。城市社區(qū)治理工作能否做好，不僅影響居民的幸福感和獲得感，也嚴(yán)重影響外來人才群體對海南的認(rèn)同感和歸屬感，進而制約海南自由貿(mào)易港的高質(zhì)量發(fā)展。

一、研究現(xiàn)狀與分析框架

（一）研究現(xiàn)狀

改革開放以來，我國城市基層社會管理體制隨著“街居制”和“單位制”逐漸走向瓦解，“社區(qū)制”作為城市治理的基礎(chǔ)單元逐漸浮出水面，并于20 世紀(jì)90年代中期迎來了全國范圍內(nèi)的“社區(qū)建設(shè)”熱潮［7］?！吧鐓^(qū)”概念雖然是舶來品，但社區(qū)建設(shè)卻緊跟我國改革開放以來經(jīng)濟社會高速發(fā)展的步伐，滿足人們對高質(zhì)量生活的追求，也符合國家對社會實行有效治理和提供高水平公共服務(wù)的需求。如今作為城市基層治理基本組織形式的社區(qū)制已走過數(shù)十年的歷史，我國社區(qū)治理實踐在取得巨大治理成就的同時，也陸續(xù)出現(xiàn)諸多問題，對此學(xué)者們已多有研究并積極探索破解之道。當(dāng)前我國社區(qū)治理面臨的困境有哪些？不同學(xué)者從不同理論視角進行分析，得出的研判也不同。鄭杭生等［8］基于北京市社區(qū)管理的實踐，認(rèn)為社區(qū)治理面臨居委會行政化、邊緣化以及共同體缺失的雙重困境。張開云等［9］基于廣州社區(qū)案例的研究，認(rèn)為社區(qū)治理的多元聯(lián)動面臨行政理念、目標(biāo)定位和職責(zé)邊界等方面的困境。徐宏宇［10］認(rèn)為城市社區(qū)面臨合作治理難以達(dá)成的困境。俞祖成等［11］基于上海社區(qū)的調(diào)研，認(rèn)為社區(qū)治理面臨居民享有權(quán)利卻怠于承擔(dān)義務(wù)的失衡困境。黃建［12］認(rèn)為當(dāng)前社區(qū)治理面臨縱向關(guān)系失衡、橫向聯(lián)通失序的困境。陳秀紅［13］基于社區(qū)治理重點任務(wù)的考察，認(rèn)為社區(qū)治理出現(xiàn)治理主體權(quán)責(zé)未厘清、治理過程參與失衡、社區(qū)服務(wù)不能滿足居民需求等實踐困境。類似的研究文獻還有不少，盡管學(xué)者們在理論視角、困境描述、形成原因及其破解路徑等方面多有爭議，但基本達(dá)成的共識是：當(dāng)前我國城市社區(qū)亟須加強治理創(chuàng)新、提高社區(qū)治理水平。

從2018年4月黨中央提出建設(shè)海南自由貿(mào)易港以來，國內(nèi)學(xué)界圍繞海南自由貿(mào)易港的建設(shè)開展了大量研究，相對而言，關(guān)注海南自貿(mào)港建設(shè)背景下的城鄉(xiāng)社區(qū)治理問題的文獻較少。杜力［14］基于海南大社區(qū)改革實踐的案例分析，認(rèn)為大社區(qū)通過基層治理的平臺化形成了“圈層治理邏輯”。唐小然等［15］針對海南的社區(qū)治理情況，提出應(yīng)當(dāng)引進“時間銀行”的經(jīng)驗構(gòu)建互助社區(qū)治理機制。尹作濤等［16］認(rèn)為自貿(mào)港建設(shè)背景下海南社區(qū)治理正由分散型治理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。以上關(guān)于海南城市社區(qū)治理的研究關(guān)注到海南城市社區(qū)的一些突出特點和治理特性，但目前仍缺少海南城市社區(qū)的總體情況的描述和分析，對海南自由貿(mào)易港建設(shè)背景下的城市社區(qū)治理問題及其形成機理仍缺乏全局性和深入的了解和把握，因而相關(guān)研究仍有值得深入推進的空間。

（二）社區(qū)治理共同體：分析框架

德國社會學(xué)家滕尼斯提出的社區(qū)共同體理論認(rèn)為，社區(qū)是指建立在血緣、地緣、情感和自然意志之上的富有人情味和認(rèn)同感的傳統(tǒng)社會生活共同體［17］。因而社區(qū)共同體是一個有機的生命，是具有共同價值和融洽情感的結(jié)合體。社區(qū)共同體理論對我國學(xué)界和社區(qū)建設(shè)產(chǎn)生較大影響。2019年，黨的十九屆四中全會會議決定中提出：“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?！保?8］因而，在我國地方治理實踐和治理語境下，社區(qū)治理共同體指的是：各地黨委政府部門、社會組織和經(jīng)濟組織以及社區(qū)居民為了尋求社區(qū)公共議題的解決和公共利益的實現(xiàn)，在廣泛參與、平等協(xié)商、團結(jié)互助的原則上，形成的具有共同價值目標(biāo)和相互關(guān)聯(lián)的穩(wěn)定的群體［19］。本文依據(jù)“社區(qū)治理共同體”的理論框架對海南自貿(mào)港建設(shè)背景下的社區(qū)治理困境的形成原因和創(chuàng)新路徑進行分析。

目前政府部門尚缺乏海南全省范圍內(nèi)關(guān)于城市社區(qū)治理情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。為研究海南城市社區(qū)的治理概況，我們于2022年12月分別赴?？谑小⑷齺喪?、儋州市、文昌市、瓊海市、萬寧市和澄邁縣等海南省人口分布最密集、經(jīng)濟發(fā)展相對較好的7 個市縣的住建部門、民政部門和城市住宅社區(qū)進行實證調(diào)研，采取召開座談會、深入訪談、查閱文檔資料和實地觀察等方法，獲得了各市縣城市社區(qū)治理的第一手資料（下文未注明出處的數(shù)據(jù)皆是作者實地調(diào)研所得）。其中海南省的城市住宅社區(qū)主要分布于海口市和三亞市，且海口是海南省會城市，亦是海南自貿(mào)港建設(shè)的中心城市，其城市住宅小區(qū)占海南全省住宅小區(qū)比例高達(dá)64.6%，因而其城市社區(qū)狀況最具有全省范圍的典型性和代表性。

二、海南自貿(mào)港城市社區(qū)的多重治理困境

通過對?？谑?、三亞市、儋州市、文昌市、瓊海市、萬寧市和澄邁縣等海南省7 個市縣的調(diào)研資料的分析和總結(jié)，本文把當(dāng)前海南城市社區(qū)面臨的治理困境歸納為以下幾方面。

（一）小區(qū)業(yè)主與物業(yè)公司矛盾較為突出

海南城市社區(qū)治理存在的首要問題是小區(qū)業(yè)主與物業(yè)公司之間普遍存在較為突出的矛盾。根據(jù)海南省各市縣12345 聯(lián)動指揮中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)，近年來海南各市縣的涉物業(yè)投訴案件每年都在逐級攀升。其中?？谑械奈飿I(yè)投訴案件數(shù)量最多，?？谑?2345 指揮中心數(shù)據(jù)顯示，從2018年至2022年連續(xù)5年，涉物業(yè)問題引發(fā)的投訴案例數(shù)量在年度各類投訴案件數(shù)量中位列前4 名，2022年海口市的物業(yè)投訴案件數(shù)量高達(dá)82 276 件。三亞、文昌、澄邁、瓊海等地的投訴案件相對?？诳偭恳俸芏啵陙淼陌咐龜?shù)量增長也很迅速。各市縣政府面對如此大量激增的投訴案件，相關(guān)部門要耗費大量行政資源和時間精力去處置，且常常出現(xiàn)專業(yè)性不足導(dǎo)致處理效果欠佳，使得一些原本較小的矛盾糾紛事件升級演化成為集體信訪事件，影響社會和諧和穩(wěn)定。

綜合海南各市縣小區(qū)業(yè)主和物業(yè)公司的矛盾糾紛事件來看，其矛盾糾紛的產(chǎn)生緣由主要有以下幾方面：一是業(yè)主對物業(yè)服務(wù)管理不滿，業(yè)主投訴部分物業(yè)企業(yè)服務(wù)態(tài)度差、管理不到位、遇事不溝通、收費不透明等；二是物業(yè)公司在小區(qū)治理中存在不作為現(xiàn)象，如對有些業(yè)主在小區(qū)亂搭亂建、亂停亂放、侵占公共綠地、破壞公共設(shè)施、違章裝修等行為沒有給予有效處置；三是開發(fā)商遺留問題、建筑質(zhì)量問題和維護維修問題引發(fā)商住矛盾。

（二）成立業(yè)委會的小區(qū)比例較低

小區(qū)成立業(yè)委會難、成立業(yè)委會的小區(qū)比例較小是海南各市縣城市社區(qū)較為突出的現(xiàn)象（見表1）。

表1 海南7個市縣小區(qū)成立業(yè)委會數(shù)量情況

截至2022年底，在調(diào)研的7個市縣中，文昌和儋州的城市小區(qū)業(yè)委會成立比例較高，但和北京、上海等地業(yè)委會成立比例相比仍然有很大差距。究其原因，海南城市小區(qū)成立業(yè)委會比例較低主要有以下幾方面原因：其一，由于有大量業(yè)主是從外省遷來的“候鳥”群體，按照《民法典》規(guī)定成立業(yè)委會并由業(yè)委會管理小區(qū)事務(wù)很難全面推行。其二，物業(yè)管理受利益驅(qū)動，很多住宅小區(qū)的物業(yè)都是開發(fā)商的利益延續(xù)，客觀上掣肘了業(yè)主共同利益的實現(xiàn)。如小區(qū)住房專項維修資金的使用、委托物業(yè)合同的簽訂等具體問題需要物業(yè)企業(yè)與業(yè)主進行協(xié)商，并由業(yè)主做出決定，但由于業(yè)主意見很難統(tǒng)一，又沒有設(shè)立業(yè)主大會和業(yè)主委員會，不僅集體做出決策困難，即使做出決策，也會因為個別業(yè)主的抵制而無法實行。

（三）“候鳥小區(qū)”治理難度大

所謂的“候鳥小區(qū)”，指的是因外來人口季節(jié)性流入形成的住宅小區(qū)。這種小區(qū)類型治理難度較大：“候鳥小區(qū)”除了冬季入住率高外，其他季節(jié)入住率都很低，因而使得小區(qū)治理難以實現(xiàn)常態(tài)化運作。以文昌市為例，截至2022年8月，該市交付使用的小區(qū)128 個，其中“候鳥小區(qū)”有80 個，占比62.5%，其中僅有22 個小區(qū)物業(yè)費收繳率達(dá)到80%以上，35 個小區(qū)物業(yè)費收繳率在60%～80%之間，而69 個小區(qū)物業(yè)費收繳率未達(dá)到60%。而在瓊海市“候鳥小區(qū)”占比亦高達(dá)65%，這些小區(qū)由于房屋空置率高和人口流動性大，住戶主體不明確，導(dǎo)致用能管理方抄表到戶工作難實施，從而小區(qū)與電力等相關(guān)部門難對接。而且大部分小區(qū)電力設(shè)備未達(dá)到規(guī)范要求，無法實現(xiàn)抄表到戶。目前瓊海市全市完成抄表到戶的小區(qū)僅有72 個，占比僅為19%。近年來，瓊海市發(fā)生多起“候鳥小區(qū)”因水電未抄表到戶造成水電損耗，引起業(yè)主和物業(yè)公司之間發(fā)生較激烈的矛盾糾紛。

（四）老舊小區(qū)和“三無小區(qū)”更新緩慢

海南各市縣老舊小區(qū)和“三無小區(qū)”數(shù)量較多，改造難度大、用時長，導(dǎo)致社區(qū)更新緩慢。以?？谑泻腿齺喪械臄?shù)據(jù)為例，?？谑鞋F(xiàn)有2000年前建設(shè)的老舊小區(qū)共計1 366 個、占比為43.6%，“三無小區(qū)”共計552 個、占比為17.6%；三亞市現(xiàn)有“三無小區(qū)”共計292 個，占比為34%。老舊小區(qū)和“三無小區(qū)”治理基礎(chǔ)差，所引發(fā)的治理難題也較多。海南各市縣的老舊小區(qū)由于年代久遠(yuǎn)，普遍存在配套設(shè)施落后、水電管網(wǎng)老化嚴(yán)重、屋頂防水設(shè)施損壞嚴(yán)重、物業(yè)管理缺失和環(huán)境衛(wèi)生臟亂差等問題，如小區(qū)道路破損、建筑外立面雜亂無章、電線及管線亂建亂搭情況嚴(yán)重、高層建筑未配置電梯、停車位數(shù)量無法滿足使用需求等。“三無小區(qū)”無物業(yè)公司、無主管部門、無人防物防，基本上處于失管、失治狀態(tài)。有些小區(qū)出租房多，人員復(fù)雜，治安狀況差，盜竊事件頻發(fā)，是城市社區(qū)治理的難點之一。

（五）涉住宅小區(qū)治理行政審批事項程序繁雜

海南各市縣政府住建部門涉及住宅社區(qū)的證件辦理、維修資金使用、公用通道使用、小區(qū)消防建設(shè)等行政審批事務(wù)程序繁雜，使得相關(guān)問題的處理頗為不易，常常引發(fā)矛盾糾紛事件。我國《民法典》規(guī)定：住宅專項維修資金必須由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，并經(jīng)參與表決專有部分面積過半數(shù)的業(yè)主且參與表決人數(shù)過半數(shù)的業(yè)主同意才可申請使用［20］。由于海南各市縣“候鳥小區(qū)”的候鳥住戶較多，再加上大部分小區(qū)沒有成立業(yè)委會，因而小區(qū)申請使用住宅專項維修資金很難達(dá)到以上要求。由此造成小區(qū)公共設(shè)備設(shè)施和公共建筑的維修、更新、改造等無法實現(xiàn)，安全隱患難以排除，業(yè)主和物業(yè)公司之間的矛盾無法調(diào)和。瓊海市迄今為止僅有8個小區(qū)申請使用了8筆維修資金，使用總金額100.26萬元，約占全市住宅專項維修存量資金6.5億元的0.15%，可見大量的維修資金沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效益，嚴(yán)重影響了小區(qū)物業(yè)管理質(zhì)量，加劇業(yè)主和物業(yè)公司之間的矛盾。澄邁縣金馬花園小區(qū)的案例非常具有典型意義。澄邁縣金馬花園屬于老舊小區(qū)，設(shè)施設(shè)備大部分陳舊老化亟須更新。小區(qū)業(yè)主委員會申請動用住房專項維修資金，征得大部分業(yè)主同意后，上報至澄邁縣房管部門并獲得同意。但小區(qū)前期維修施工完成后，業(yè)主們向房管部門申請撥付維修資金，卻因無法通過業(yè)主投票平臺投票，造成審批不能通過，維修資金不能撥付，導(dǎo)致因拖欠工人工資引發(fā)激烈的勞資糾紛。

三、“社區(qū)治理共同體”視域下城市社區(qū)治理困境的形成原因

海南城市社區(qū)治理存在以上多重困境是長期累積的結(jié)果，在“社區(qū)治理共同體”理論視域看來，其形成的深層原因和治理主體錯位、職能部門缺位、制度建設(shè)缺失、自治能力匱乏、統(tǒng)籌力量缺漏等因素有密切關(guān)系。

（一）治理主體錯位，以物業(yè)管理代替業(yè)主自治

社區(qū)居委會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司都是城市社區(qū)治理的重要主體，其中業(yè)主委員會代表的是小區(qū)業(yè)主的自治權(quán)利。王漢生等［21］認(rèn)為業(yè)主委員會是商品房社區(qū)自主治理的核心和標(biāo)志。陳鵬［22］則指出，以業(yè)委會為核心建構(gòu)的社區(qū)治理系統(tǒng)能夠有力改善商品房社區(qū)的治理質(zhì)量并增進業(yè)主福祉。

海南各市縣大部分的住宅小區(qū)沒有設(shè)立業(yè)主大會并選舉業(yè)主委員會，因而小區(qū)業(yè)主普遍缺乏參與社區(qū)治理的平臺。此外，雖然社區(qū)居委會在法律性質(zhì)上屬于基層群眾性自治組織，承擔(dān)居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的功能，但實際運行中，近年來居委會逐漸變得高度行政化：居委會職能行政化、成員公職化、工作方式機關(guān)化、運行機制行政化、權(quán)力行使集中化［23］。這一情況使得社區(qū)居委會逐漸喪失了其自治性，無法在社區(qū)治理中發(fā)揮業(yè)主自治的功能，社區(qū)也逐漸蛻變成國家用于貫徹決策實施過程、實現(xiàn)社會整合的基本單元［17］。以上情況相互疊加使得城市小區(qū)逐漸形成開發(fā)商包攬業(yè)主自治、物業(yè)管理代替業(yè)主自治的狀態(tài)，住宅小區(qū)多由開發(fā)商延續(xù)管理，或者由與開發(fā)商利益攸關(guān)的物業(yè)公司管理。這種治理主體錯位的狀況使得小區(qū)大部分管理職能成為物業(yè)服務(wù)企業(yè)囊中之物，業(yè)主按月繳納物業(yè)費，卻不得不接受物業(yè)公司的管理，對小區(qū)的公共事務(wù)無法有效參與和表決，也無法保障其知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進而導(dǎo)致社區(qū)治理怪象頻出，業(yè)主和物業(yè)公司各類矛盾糾紛事件頻頻爆發(fā)。海南不少市縣物業(yè)管理區(qū)域基本屬于前期物業(yè)管理階段。物業(yè)服務(wù)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量與水平參差不齊，一些物業(yè)公司經(jīng)營規(guī)模小，重收費輕服務(wù)，服務(wù)整體水平不高。在日常小區(qū)治理過程中，單個業(yè)主一旦與物業(yè)公司產(chǎn)生矛盾沖突，經(jīng)常處于劣勢。近年來，雖然部分物業(yè)企業(yè)的服務(wù)意識有所提升、與業(yè)主的矛盾有所緩和，但業(yè)主與物業(yè)公司之間的根源性矛盾仍然沒有得到有效解決。

（二）職能部門缺位，社區(qū)治理權(quán)責(zé)不明

按照海南省2011年制定的《海南經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》［24］的規(guī)定，城市社區(qū)治理涉及發(fā)改委、資規(guī)、生態(tài)環(huán)境、公安、應(yīng)急管理、市場監(jiān)督管理、綜合執(zhí)法等多個政府部門，這些政府部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，共同做好物業(yè)管理有關(guān)工作，推進社區(qū)綜合治理，形成多方參與、齊抓共管的工作局面。但在實際運行中，不少政府職能部門沒有切實履行其治理責(zé)任，對社區(qū)治理職責(zé)不明晰、履職不到位，而且存在不想干、不會干、干不好的現(xiàn)象，常常將社區(qū)治理責(zé)任推給基層黨政組織和社區(qū)居委會，導(dǎo)致社區(qū)治理幾乎處于政府機關(guān)職能管理盲區(qū)。

而在對物業(yè)公司進行監(jiān)管方面，政府各相關(guān)職能部門認(rèn)為小區(qū)物業(yè)管理是住房管理部門的獨家工作，未按照工作職責(zé)參與小區(qū)物業(yè)管理，尤其是市場監(jiān)督部門、綜合執(zhí)法部門等屬地基層政府部門基本不參與，導(dǎo)致物業(yè)管理工作陷入住房管理部門單打獨斗的局面。

（三）制度建設(shè)缺失，指導(dǎo)性政策不足

當(dāng)前海南各市縣政府物業(yè)管理領(lǐng)域主要是按照《物業(yè)管理條例》和《海南經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》等法規(guī)開展工作，尚未更新和出臺符合本土情況的地方性政策法規(guī)，缺乏系統(tǒng)、精細(xì)的配套性指導(dǎo)意見和實施細(xì)則，物業(yè)法規(guī)制度建設(shè)相對滯后，造成許多小區(qū)具體事務(wù)面臨無標(biāo)準(zhǔn)可依、執(zhí)行尺度不一等情況，難以為社區(qū)治理提供規(guī)范化、法制化、組織化的制度保障。此外，政府相關(guān)職能部門對小區(qū)設(shè)立業(yè)主大會、選舉業(yè)主委員會工作不予以規(guī)范指導(dǎo)，沒有搭建行政支撐平臺，對業(yè)主選擇或更換物業(yè)公司、決定是否使用住房專項維修資金等小區(qū)重要公共事項沒有給予重視和提供必要的支持。例如，許多城市住宅小區(qū)地域面積和入住人員均已超過城市大社區(qū)規(guī)模，對這些較大住宅小區(qū)該如何實行自治、可否參照居委會自治政策制度進行，還有沒有明確的指導(dǎo)意見。同時，政府不同部門之間溝通聯(lián)系不夠，沒有建立聯(lián)合治理機制來形成治理合力。在物業(yè)管理方面，有些基層政府雖然已制定成立業(yè)主大會和業(yè)主委員會等規(guī)范文本，但尚未建立物業(yè)管理聯(lián)席會議制度并設(shè)置專職物業(yè)管理崗位。

（四）自治實踐缺少，業(yè)主自治能力匱乏

長期以來我國的社會管理屬于國家主導(dǎo)型模式［25］，社區(qū)居民習(xí)慣于政府的“包辦主義”管理，缺乏自主治理的意識，不能充分認(rèn)識到自身作為小區(qū)治理主體的角色和地位，也缺乏足夠的實踐能力。而在行政化越來越重的壓力下，街道辦事處和社區(qū)居委會也缺乏對小區(qū)治理事務(wù)的指導(dǎo)，因而大多數(shù)小區(qū)沒有成立業(yè)主大會并選舉業(yè)委會，業(yè)主缺乏行使參與社區(qū)自治權(quán)利的平臺和渠道。

在小區(qū)治理的日常實踐中，大多數(shù)業(yè)主即使對物業(yè)管理不滿也會長時間選擇忍耐，大多數(shù)業(yè)主對參與小區(qū)公共事務(wù)的積極性不高，只要不涉及自身切實利益就不關(guān)心、不參加。例如近年來有些小區(qū)由志愿者協(xié)助小區(qū)業(yè)主委員會，對小區(qū)公共事務(wù)進行投票表決，但是參與者寥寥，導(dǎo)致社區(qū)問題遲遲難以解決。最后，恰如汪民安所指出：“都市主義是一種全新的生活方式。由于都市人來源廣泛，背景復(fù)雜，興趣殊異，流動頻繁，所以，主宰民俗社會的血緣紐帶、鄰里關(guān)系和世襲生活等傳統(tǒng)情感不復(fù)存在?！保?6］由于社區(qū)居民來源的多樣化，當(dāng)前城市社區(qū)基本形成了“陌生人社會”的格局，小區(qū)缺乏足夠的社會資本，導(dǎo)致社區(qū)自治和社區(qū)集體行動難以開展。

（五）統(tǒng)籌力量缺漏，合作治理難以形成

由于政府職能部門管理的“治理碎片化”，當(dāng)前我國社會治理領(lǐng)域呈“九龍治水”的分散局面［27］。面對日益繁雜的社區(qū)治理事務(wù)，海南省各市縣政府缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體，不同政府職能部門之間沒有強有力的統(tǒng)籌力量，沒有建立起有效的協(xié)作治理平臺和機制，因而難以形成長久的治理合力。政府職能部門往往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，為處理社區(qū)治理中的各類矛盾糾紛事件消耗了大量行政資源，但各類矛盾糾紛事件卻逐年增加。

2017年，全國城市基層黨建工作經(jīng)驗交流會提出，城市基層黨建就是以街道社區(qū)黨組織為核心，有機聯(lián)結(jié)單位、行業(yè)及各領(lǐng)域黨組織，實現(xiàn)組織共建、資源共享、機制銜接、功能優(yōu)化的系統(tǒng)建設(shè)和整體建設(shè)［28］。基層黨組織在我國社區(qū)治理機制中起著整合引領(lǐng)的核心作用，通過制度建設(shè)和組織建設(shè)，與各基層群團組織共同發(fā)揮社區(qū)共治的功能。然而當(dāng)前海南各市縣的小區(qū)黨組織覆蓋率普遍不足2%，業(yè)主與業(yè)委會、物業(yè)公司等主體之間無法形成由基層黨組織牽頭的黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的協(xié)調(diào)運行機制。

四、推進制度集成創(chuàng)新：建設(shè)海南自貿(mào)港社區(qū)治理共同體的路徑

面對當(dāng)前城市社區(qū)存在的多重治理困境，海南應(yīng)當(dāng)以自由貿(mào)易港建設(shè)為重要契機，依據(jù)黨的二十大報告和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》等重要政策文件和法律法規(guī)，積極推進海南城市社區(qū)治理領(lǐng)域的制度集成創(chuàng)新。

（一）加強基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理機制建設(shè)

黨的二十大報告提出：“加強城市社區(qū)黨建工作，推進以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘?！保?］黨建引領(lǐng)更是海南自由貿(mào)易港建設(shè)的“一號工程”和“置頂工作”。海南自貿(mào)港未來的社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)著重加強基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理機制建設(shè)。首先，積極促進城市小區(qū)成立功能型和服務(wù)型黨支部，使基層黨組織基本覆蓋各市縣的社區(qū)、社區(qū)網(wǎng)格、物業(yè)公司，打造“紅色網(wǎng)格”和“紅色物業(yè)”，使得黨組織在社區(qū)治理中發(fā)揮政治引領(lǐng)和組織協(xié)調(diào)的作用，加強黨組織對居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司以及各方治理力量的領(lǐng)導(dǎo)。其次，積極推進區(qū)域化黨建工作，把社區(qū)周邊的黨政機關(guān)、事業(yè)單位、群團組織以及各類企業(yè)組織的基層黨支部有效聯(lián)合起來，成立聯(lián)合的大黨委進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立制度化的協(xié)商議事機制，形成區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動、共建共治的基層黨建工作形態(tài)，有效解決社區(qū)治理中的“痛點”和“堵點”。最后，建立“黨員報到”制度，把分散在小區(qū)內(nèi)的在職黨員、退休黨員、流動黨員等有效動員起來，積極在社區(qū)治理工作中起帶頭模范作用，在黨建引領(lǐng)下聚焦解決社區(qū)公共事務(wù)。

（二）積極促進小區(qū)業(yè)主委員會成立并規(guī)范運作

海南各市縣城市小區(qū)成立業(yè)委會比例較低，這不利于社區(qū)實現(xiàn)良好治理，因而未來海南各地政府應(yīng)當(dāng)積極促進小區(qū)成立業(yè)委會并規(guī)范運作。首先，通過修訂相關(guān)政策文件，制定符合本土社區(qū)情況的業(yè)主大會和業(yè)委會成立的規(guī)定，基層政府和群團組織（如海南省業(yè)主委員會協(xié)會等）積極指導(dǎo)小區(qū)成立業(yè)委會并督促其依法依規(guī)進行履職，重點解決小區(qū)業(yè)委會成立難、運作難的問題。其次，著力提高小區(qū)業(yè)委會成員的綜合素質(zhì)，鼓勵具有黨員身份、人大代表以及政協(xié)委員身份的居民積極擔(dān)任業(yè)委會成員?；鶎诱磕昱e辦面向業(yè)委會群體的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，加強法律法規(guī)和社區(qū)治理各項業(yè)務(wù)的培訓(xùn)。再次，針對海南各市縣“候鳥小區(qū)”較多的情況，各市縣政府應(yīng)當(dāng)積極引進業(yè)主電子決策平臺。當(dāng)前?？谑幸延腥舾蓚€“候鳥小區(qū)”試點使用“?？谑袠I(yè)主決策平臺”，從實踐效果來看，該電子決策平臺較好解決了業(yè)委會成立和運作中組織難和投票難等問題，使得業(yè)主可以在異地進行線上投票，也方便小區(qū)事務(wù)決策網(wǎng)絡(luò)化和政府進行有效監(jiān)管。

（三）搭建平臺引導(dǎo)居民有序參與社區(qū)治理

針對居民缺乏自主治理實踐的情況，海南各市縣基層政府應(yīng)當(dāng)搭建平臺鼓勵和引導(dǎo)社區(qū)居民積極參與社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、抗災(zāi)抗疫、互助慈善、文娛活動、矛盾化解、治安防范等日常治理事務(wù)，建立社會組織、社會工作者和社區(qū)志愿者服務(wù)社區(qū)治理的常態(tài)化機制。

2019年，習(xí)近平總書記在天津考察社區(qū)治理工作時提出：“志愿服務(wù)是社會文明進步的重要標(biāo)志，是廣大志愿者奉獻愛心的重要渠道。各級黨委和政府要為志愿服務(wù)搭建更多平臺，更好發(fā)揮志愿服務(wù)在社會治理中的積極作用?！保?9］海南各市縣政府應(yīng)當(dāng)鼓勵社區(qū)居民依托社區(qū)平臺，孵化各類扎根社區(qū)的志愿服務(wù)組織，為社區(qū)開展豐富多彩的志愿集市、義剪義診、公益文藝活動等便民惠民服務(wù)。社區(qū)黨組織和業(yè)委會要倡導(dǎo)各種公益活動，組織小區(qū)黨員干部、公職人員、學(xué)生和其他居民踴躍參加，并為他們出具參與社區(qū)公益活動以及評價的證明函件，支持物業(yè)公司開展居家養(yǎng)老等拓展性服務(wù)項目。

（四）積極推進社區(qū)協(xié)商民主制度建設(shè)

黨的十八大以來，加強社會主義基層協(xié)商民主制度建設(shè)已經(jīng)成為黨中央、國務(wù)院高度重視的議題。2021年4月《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中做了明確指示：“完善基層民主協(xié)商制度，縣級黨委和政府圍繞涉及群眾切身利益的事項確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)商重點，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委主導(dǎo)開展議事協(xié)商，完善座談會、聽證會等協(xié)商方式，注重發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員作用。探索建立社會公眾列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有關(guān)會議制度?！保?］

在未來的社區(qū)治理工作中，海南各市縣基層政府應(yīng)積極推進城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主制度建設(shè)，開拓更多的協(xié)商途徑（如社區(qū)議事會、座談會、咨詢會、群眾代表會等），搭建社區(qū)里的民主協(xié)商議事平臺，對涉及社區(qū)居民利益的各項事務(wù)積極開展協(xié)商共議并凝聚共識，群策群力解決社區(qū)的“痛點”和“堵點”，讓居民通過便捷的渠道參與到公共事務(wù)的監(jiān)督和治理過程中來。一方面督促基層干部認(rèn)真聽取群眾意見，解決具體問題，另一方面也調(diào)動群眾參與民主協(xié)商的積極性，使得社區(qū)基層協(xié)商民主有效運轉(zhuǎn)起來，發(fā)揮其化解矛盾糾紛、應(yīng)對社會風(fēng)險事件、塑造責(zé)任公民的積極作用。2021年初?？谑姓ㄎ诤？诓糠稚鐓^(qū)建立“議事堂”試點，出臺相關(guān)方案促進社區(qū)以“議事堂”為平臺建設(shè)協(xié)商民主機制，以黨建引領(lǐng)業(yè)委會、網(wǎng)格員、人民調(diào)解員和物業(yè)公司等，共商共議預(yù)防和化解社區(qū)內(nèi)部矛盾，取得了初步的良好成果，其相關(guān)經(jīng)驗值得進一步總結(jié)和推廣。

（五）積極創(chuàng)新城市小區(qū)物業(yè)管理模式

當(dāng)前海南各市縣的小區(qū)物業(yè)管理模式基本屬于“包干制”，這一物業(yè)管理模式使得物業(yè)公司大包大攬自負(fù)盈虧，也使得業(yè)主和物業(yè)公司之間的矛盾難以有效解決。近年來在社會有識之士的推動下，當(dāng)前?？谑械囊恍┬^(qū)已經(jīng)試點推進“信酬制”物業(yè)服務(wù)模式改革。“信酬制”是一種建立在酬金制計費方式基礎(chǔ)上的創(chuàng)新型物業(yè)服務(wù)模式，即將業(yè)主們所繳納物業(yè)費和小區(qū)共有部分經(jīng)營收益歸集為“業(yè)主共有資金”，委托給專業(yè)的物業(yè)服務(wù)人按照公開透明、約定比例、全民監(jiān)督的原則進行管理?！靶懦曛啤币浴叭拧保ㄕ\信、信任、信用）體系建設(shè)為目標(biāo)，推動小區(qū)公共事務(wù)由黨組織把關(guān)、業(yè)主大會（或業(yè)委會）決策、物業(yè)服務(wù)人執(zhí)行、全體業(yè)主監(jiān)督的運行模式，構(gòu)建黨建引領(lǐng)下各盡其職、公開透明、和諧互信的小區(qū)治理機制?！靶懦曛啤钡南嚓P(guān)經(jīng)驗值得進一步總結(jié)和推廣到其他市縣的社區(qū)治理實踐。

（六）積極引進科技手段建設(shè)“智慧型小區(qū)”

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)在我國國家治理中廣泛運用，建設(shè)“智慧型小區(qū)”已成為當(dāng)前社區(qū)治理的發(fā)展趨勢。《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出：“市、縣級政府要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）納入信息化建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌推進智慧城市、智慧社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)平臺和應(yīng)用終端建設(shè)，強化系統(tǒng)集成、數(shù)據(jù)融合和網(wǎng)絡(luò)安全保障。健全基層智慧治理標(biāo)準(zhǔn)體系，推廣智能感知等技術(shù)?！保?］

海南各市縣政府應(yīng)當(dāng)制定智慧社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，督促新建小區(qū)以“智慧小區(qū)”的標(biāo)準(zhǔn)進行建設(shè)、老舊小區(qū)逐步進行改造達(dá)到“智慧小區(qū)”的要求，使得小區(qū)治理的各環(huán)節(jié)實現(xiàn)智能化治理。在已有案例中，?？谑忻捞m區(qū)藍(lán)島康城小區(qū)作為“智慧小區(qū)”的試點，依靠物聯(lián)網(wǎng)通過各種智能設(shè)備與“繪管家”軟件完善小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造，建立健全日常物業(yè)信息化工作機制。同時，通過黨政光纖打通小區(qū)的數(shù)據(jù)鏈路，將小區(qū)人口數(shù)據(jù)、監(jiān)控數(shù)據(jù)、消防數(shù)據(jù)、報警信息推送到公安、應(yīng)急、各級綜治指揮中心等部門，打造智慧小區(qū)共治圈，取得了良好的治理效果。

結(jié)語

從2018年4月黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)至今，5年來，海南自由貿(mào)易港建設(shè)蓬勃開展，取得了顯著的成就，例如自由貿(mào)易港政策體系逐步構(gòu)建、制度集成創(chuàng)新能級持續(xù)提升、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級成效明顯、營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化等［30］。然而在基層治理領(lǐng)域，海南自貿(mào)港的城市社區(qū)治理仍然存在諸多治理短板，加強社區(qū)治理創(chuàng)新之路仍任重而道遠(yuǎn)。

在未來的發(fā)展進程中，海南應(yīng)當(dāng)在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，以海南自由貿(mào)易港建設(shè)的重大經(jīng)濟社會發(fā)展需求和問題為導(dǎo)向，持續(xù)推進城市社區(qū)治理領(lǐng)域的制度集成創(chuàng)新，發(fā)揮社區(qū)黨組織的黨建引領(lǐng)功能，積極吸納社區(qū)居民、業(yè)委會、社區(qū)社會組織和物業(yè)公司等多元治理主體有效參與到社區(qū)治理過程中，積極引入科技力量建設(shè)“智慧型小區(qū)”，打造共建共治共享的社區(qū)治理格局，最終構(gòu)建具有海南地域特色的黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理共同體，為海南自由貿(mào)易港的高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實的社區(qū)治理基礎(chǔ)。