農(nóng)民訴求的表達(dá)困境、阻滯因素與破解路徑

王 冉，陳小鋒

（延安大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）

黨的二十大報(bào)告指出，要鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。這意味著要持續(xù)不斷地推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。國(guó)家資源的不斷下沉為農(nóng)村建設(shè)持續(xù)賦能，但是由于農(nóng)村情況的復(fù)雜性，資源配置或者項(xiàng)目落地在農(nóng)村需要變通執(zhí)行，這樣一來(lái)，農(nóng)民圍繞農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生了多元化訴求。農(nóng)民作為農(nóng)村的主體，既是推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)者，也是農(nóng)村發(fā)展成果的共享者。因此，有效的農(nóng)民參與是推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)的基本條件。訴求表達(dá)作為農(nóng)民參與農(nóng)村建設(shè)的途徑之一，能夠使基層政府準(zhǔn)確了解農(nóng)民權(quán)益缺口，及時(shí)回應(yīng)民生之所需，在農(nóng)村建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。而囿于主客觀因素，農(nóng)民在表達(dá)訴求過(guò)程中存在一定的局限性?；诖?，本文分析了當(dāng)前農(nóng)民訴求的表達(dá)困境，從農(nóng)民、政府兩個(gè)方面研究困境產(chǎn)生的原因，并探索新發(fā)展階段農(nóng)民訴求表達(dá)困境的破解路徑。

一、問(wèn)題的提出

2020 年，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，農(nóng)村建設(shè)步入新的發(fā)展階段，農(nóng)民訴求的差異性逐漸變大，涉及各個(gè)方面。綜合來(lái)看，農(nóng)民訴求具有以下特征。一是目標(biāo)性。訴求的產(chǎn)生具有強(qiáng)烈的問(wèn)題導(dǎo)向，其出現(xiàn)是因?yàn)樵跐M足主體某方面的需求上存在不足。二是多元性。隨著鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)以及農(nóng)民參與意識(shí)的不斷提高，農(nóng)民訴求日漸廣泛，從單一的經(jīng)濟(jì)訴求轉(zhuǎn)向精神文明等方面。三是互動(dòng)性。訴求表達(dá)是一個(gè)“反映—回應(yīng)”的過(guò)程，其中，基層政府、農(nóng)村基層自治組織等是對(duì)農(nóng)民訴求進(jìn)行回應(yīng)的主體，雙方在解決訴求問(wèn)題的過(guò)程中形成互動(dòng)。

對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)界對(duì)農(nóng)民訴求表達(dá)的研究主要集中在以下方面。一是注重情境化研究，關(guān)注中央各類制度文本在農(nóng)村這一場(chǎng)域的落實(shí)情境，討論不同階段，諸如城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地制度改革以及鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)民訴求表達(dá)情況。二是關(guān)注制度機(jī)制的建設(shè)，探討政府的行為對(duì)農(nóng)民訴求表達(dá)產(chǎn)生的影響，并從數(shù)字技術(shù)應(yīng)用角度構(gòu)建有效的訴求表達(dá)規(guī)則。三是研究農(nóng)民訴求形成的原因，維權(quán)和治權(quán)成為回答“農(nóng)民為何表達(dá)訴求”的主流解釋。

盡管現(xiàn)有的文獻(xiàn)豐富了農(nóng)民訴求表達(dá)的研究視角，為本研究的展開提供了非常有價(jià)值的借鑒，但不難發(fā)現(xiàn)，已有文獻(xiàn)傾向于不同情境下的個(gè)例研究，缺乏對(duì)農(nóng)民訴求表達(dá)困境的共性解釋。同時(shí)，從農(nóng)民訴求的特征來(lái)說(shuō)，靜態(tài)的訴求表達(dá)困境分析難以解釋訴求表達(dá)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。因此，本文在以主體性視角描述農(nóng)民訴求表達(dá)困境的同時(shí)也關(guān)注基層政府對(duì)訴求表達(dá)困境的回應(yīng)與解決，系統(tǒng)地探析農(nóng)民訴求表達(dá)的阻滯因素，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的策略以解決農(nóng)民訴求表達(dá)中存在的問(wèn)題，提升鄉(xiāng)村治理效能。

二、農(nóng)民訴求的表達(dá)困境

隨著基層治理體系不斷完善，農(nóng)民訴求表達(dá)的方式和程序愈加多元、規(guī)范。一方面，農(nóng)民訴求表達(dá)方式多元化?；鶎尤罕娮灾?、信訪等體制機(jī)制以及政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的打造豐富了農(nóng)民訴求表達(dá)的渠道，為農(nóng)民訴求的表達(dá)提供了組織基礎(chǔ)和制度保障。另一方面，農(nóng)民訴求表達(dá)的程序規(guī)范化。數(shù)字技術(shù)與訴求反映受理相結(jié)合，簡(jiǎn)化訴求表達(dá)流程，從時(shí)限、程序等方面對(duì)訴求反映方和受理方進(jìn)行規(guī)制，確保訴求表達(dá)的合法性、合理性。長(zhǎng)效的基層訴求表達(dá)機(jī)制是農(nóng)民表達(dá)訴求的前提，亦是公共部門行政價(jià)值的體現(xiàn)?，F(xiàn)行機(jī)制下農(nóng)民訴求表達(dá)渠道是否完全暢通仍值得商榷，農(nóng)民訴求表達(dá)可能存在以下困境。

（一）利益關(guān)系復(fù)雜，權(quán)益主體模糊

日常生產(chǎn)生活中，農(nóng)民訴求可能涉及衣食住行方方面面。在利益訴求上，農(nóng)民訴求既包含了關(guān)于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)保障、人居環(huán)境等與農(nóng)村發(fā)展緊密相關(guān)的公共訴求，也包含了關(guān)乎農(nóng)民個(gè)體現(xiàn)實(shí)利益的個(gè)人訴求，尤其在個(gè)人訴求表達(dá)上，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“多次上訪”“越級(jí)向上反映”等問(wèn)題。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，在土地制度改革背景下，多數(shù)農(nóng)民享受到了改革帶來(lái)的紅利。但也出現(xiàn)了不少土地糾紛事件。一方面，失地農(nóng)民要求進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；另一方面，在土地確權(quán)過(guò)程中，由于人口增減、嫁娶、家庭分戶等導(dǎo)致實(shí)際情況與登記信息存在偏差，土地的權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，農(nóng)民與農(nóng)民、相關(guān)部門之間出現(xiàn)利益矛盾糾紛。

（二）農(nóng)村基層群眾性自治組織的懸浮運(yùn)行

全過(guò)程人民民主不斷發(fā)展增強(qiáng)了我國(guó)農(nóng)民的主體意識(shí)，作為農(nóng)村的主人翁，越來(lái)越多的農(nóng)民認(rèn)識(shí)到自身角色的重要性，積極參與農(nóng)村建設(shè)，主動(dòng)表達(dá)訴求、反映農(nóng)村建設(shè)中存在的一些問(wèn)題就是其參與意愿的體現(xiàn)。村民委員會(huì)是對(duì)村民進(jìn)行民主管理的基層群眾性自治組織，應(yīng)及時(shí)向基層政府反映村民訴求。但是，在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，基層行政事務(wù)繁重，村民委員會(huì)更多擔(dān)任著行政角色，忙于完成上級(jí)布置的行政事務(wù)，工作重心轉(zhuǎn)移，對(duì)農(nóng)民訴求缺少回應(yīng)或者應(yīng)付其訴求問(wèn)題，與農(nóng)民的關(guān)系越來(lái)越疏遠(yuǎn)，脫離農(nóng)民群體，進(jìn)而造成農(nóng)民訴求表達(dá)不暢，產(chǎn)生表達(dá)困境。

（三）農(nóng)民權(quán)利客體化與訴求主體性之間存在張力

國(guó)家持續(xù)不斷地將資源下沉至基層，持續(xù)推動(dòng)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，讓更多農(nóng)民受益。農(nóng)民成為受益者的同時(shí)，其權(quán)利卻存在被動(dòng)客體化的現(xiàn)象。尤其是與農(nóng)村有關(guān)的公共事務(wù)上，一些村干部甚至?xí)赃^(guò)村民進(jìn)行決議或過(guò)程中出現(xiàn)“走形式”現(xiàn)象，導(dǎo)致村民獲取的信息資源相對(duì)匱乏，其自主選擇權(quán)受到限制，農(nóng)民被動(dòng)客體化。這樣一來(lái)，在關(guān)乎農(nóng)民利益的公共事務(wù)上容易引發(fā)潛在利益訴求，影響政策或者項(xiàng)目落地，同時(shí)也會(huì)造成農(nóng)民訴求表達(dá)過(guò)程中材料支撐不夠、信息有限，加大了農(nóng)民訴求表達(dá)難度。

三、農(nóng)民訴求表達(dá)的阻滯因素

（一）部分農(nóng)村管理規(guī)范性不足

農(nóng)村作為一個(gè)充滿復(fù)雜關(guān)系的治理場(chǎng)域，受傳統(tǒng)意識(shí)和差序格局的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)影響，部分農(nóng)村管理缺乏一定的規(guī)范性。一方面，在農(nóng)地關(guān)系上，由于傳統(tǒng)的信息登記方式、內(nèi)容規(guī)范性和科學(xué)性較低，預(yù)留了較大的利益空間，導(dǎo)致農(nóng)民在土地利益問(wèn)題上出現(xiàn)的糾紛較多，引發(fā)了諸多關(guān)系復(fù)雜的利益訴求。另一方面，村主任等人員選舉上缺乏規(guī)范性。部分農(nóng)村地區(qū)村干部的選舉過(guò)程公開透明度不高，滋生了權(quán)力尋租等行為，導(dǎo)致有些村民對(duì)村干部的信任度不高，干群關(guān)系疏遠(yuǎn)，這成為訴求表達(dá)困境產(chǎn)生的原因之一。

（二）缺少代表農(nóng)民這一群體的訴求表達(dá)組織

基層治理體系的不斷完善，意味著多元主體應(yīng)該加入基層治理過(guò)程中，進(jìn)而推動(dòng)治理水平和治理能力現(xiàn)代化。相對(duì)于城市，社會(huì)組織在農(nóng)村這一治理場(chǎng)域的參與程度不高，尤其是在農(nóng)民訴求表達(dá)上，專門化、專業(yè)化社會(huì)組織缺失，成為農(nóng)民訴求表達(dá)困境產(chǎn)生的原因之一。從訴求主體來(lái)說(shuō)，農(nóng)民這一群體組織化程度較低，加之農(nóng)民處于相對(duì)弱勢(shì)的一方，其信息、資源的獲取具有局限性，導(dǎo)致訴求表達(dá)多以碎片化的方式呈現(xiàn)。這樣一來(lái)，訴求的時(shí)效性、完整性會(huì)受到較大的影響，造成訴求表達(dá)困境的產(chǎn)生。從治理主體來(lái)說(shuō)，參與不足的社會(huì)組織不能有效分擔(dān)治理壓力，而基層政府精力有限，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民訴求的回應(yīng)具有一定的滯后性。

（三）農(nóng)民自身因素影響訴求表達(dá)

首先，部分農(nóng)民自身知識(shí)水平有限，難以提交訴求表達(dá)材料，往往需要他人代筆，這可能會(huì)造成訴求表達(dá)不夠準(zhǔn)確。除此之外，自身能力較低限制了對(duì)表達(dá)方式的選擇，可能會(huì)提高農(nóng)民的訴求成本。其次，部分農(nóng)民的法律意識(shí)相對(duì)淡薄，對(duì)于“什么時(shí)候用法、如何用法”的認(rèn)知模糊，導(dǎo)致其很少訴諸法律手段解決問(wèn)題，基層政府成為農(nóng)民訴求的主要回應(yīng)者。表達(dá)對(duì)象的選擇有誤可能造成訴求處于“拉鋸戰(zhàn)”之中，影響訴求解決時(shí)效。最后，部分農(nóng)民對(duì)公共事務(wù)的參與度較低以及對(duì)政策文件的感知度較低，也沒(méi)有形成留存政策文件的習(xí)慣和意識(shí)，造成訴求表達(dá)材料短缺，影響訴求表達(dá)的完整性。

四、農(nóng)民訴求表達(dá)困境的破解路徑

（一）堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高農(nóng)村管理規(guī)范化水平

要堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，在鄉(xiāng)村建設(shè)中堅(jiān)持自治、德治、法治“三治”融合，運(yùn)用現(xiàn)代化治理手段，推動(dòng)村級(jí)事務(wù)管理規(guī)范化，提高各類信息掌握的精準(zhǔn)度以及政策文件的宣傳度和透明度。強(qiáng)化對(duì)村干部的全方位管理和監(jiān)督，發(fā)揮好駐村第一書記和工作隊(duì)的作用，對(duì)鄉(xiāng)村治理中存在的問(wèn)題及時(shí)整治，形成良好的干群關(guān)系，順利推進(jìn)政策或項(xiàng)目落地，降低基層行政成本。創(chuàng)新基層治理方式，利用數(shù)字技術(shù)為訴求的受理賦能，強(qiáng)調(diào)訴求受理過(guò)程中的留痕，以便于明確責(zé)任邊界，減少訴求表達(dá)困境的出現(xiàn)。

（二）發(fā)展社會(huì)組織，協(xié)助農(nóng)民表達(dá)訴求

正如里格斯所說(shuō)：社會(huì)組織會(huì)對(duì)行政系統(tǒng)產(chǎn)生影響。合理定位的社會(huì)組織主動(dòng)參與基層治理在一定程度上可以緩解基層政府的壓力，提高基層治理水平。要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的鄉(xiāng)村治理體系，培育不同類型的社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理。在社會(huì)組織參與農(nóng)民訴求事項(xiàng)上，應(yīng)該根據(jù)訴求類型將社會(huì)組織分類，培育專業(yè)化、長(zhǎng)期性的社會(huì)組織參與其中，而不是“救火式”參與。在農(nóng)民訴求表達(dá)過(guò)程中，可以以自然村或村組為單位，社會(huì)組織扮演委托人角色，與農(nóng)民形成“委托—代理”關(guān)系，整合其所屬區(qū)域內(nèi)的共同訴求向上級(jí)反映，降低訴求表達(dá)的碎片化程度，推動(dòng)農(nóng)民訴求有序表達(dá)，打破農(nóng)民與政府之間的信息壁壘。

（三）強(qiáng)化農(nóng)民主體地位，增強(qiáng)農(nóng)民主體意識(shí)

在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)民應(yīng)不斷增強(qiáng)主體意識(shí)，基層政府等治理主體也應(yīng)調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。一方面，要多措并舉轉(zhuǎn)變農(nóng)民的意識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到自己不僅是各類資源的享有者，也是農(nóng)村的建設(shè)者，應(yīng)承擔(dān)起共同推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的責(zé)任。農(nóng)民要積極參與公共事務(wù)決策，積極行使個(gè)人權(quán)利，并對(duì)村干部的工作過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，應(yīng)充分發(fā)揮基層群眾性自治組織的作用，健全村民自治、“四議兩公開”制度，減少對(duì)村民自治的行政干預(yù)，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解機(jī)制，使農(nóng)民訴求表達(dá)的途徑更加多元化，為農(nóng)民訴求表達(dá)提供制度性保障。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)民表達(dá)自身訴求是推動(dòng)鄉(xiāng)村有效治理的重要?jiǎng)恿Γr(nóng)民的多元訴求可以反映出當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)中存在的不足，是鄉(xiāng)村治理效果的映射。如何解決好農(nóng)民訴求問(wèn)題，是基層政府應(yīng)該思考的重要議題，這不僅關(guān)系到農(nóng)民自身的幸福感和獲得感，還對(duì)基層政府的治理水平和治理能力提出了考驗(yàn)。因此，基層政府應(yīng)化壓力為動(dòng)力，主動(dòng)了解農(nóng)民所需，及時(shí)回應(yīng)農(nóng)民所問(wèn)，尊重農(nóng)民意愿，有效解決農(nóng)民訴求，以推動(dòng)政府與農(nóng)民之間形成良好的互動(dòng)關(guān)系，提升鄉(xiāng)村治理效能。