中國(guó)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與未來(lái)路徑

◎ 李光輝 黃 華 陳 川

提 要: 十八大以來(lái)，中國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，實(shí)施了構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略。邊疆經(jīng)濟(jì)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要作深入研究和分析。需要進(jìn)一步明確邊疆經(jīng)濟(jì)的概念、范疇，總結(jié)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問(wèn)題，探索新的發(fā)展路徑。

改革開(kāi)放45 年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了令人矚目的成績(jī)，形成了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)致力于“實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”?！爸袊?guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”①習(xí)近平：《 在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《黨的二十大文件匯編》，黨建讀物出版社，2022 年11 月第1 版。。站在新的歷史起點(diǎn)，如何使邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展深度融入新發(fā)展格局等國(guó)家戰(zhàn)略中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步縮小邊疆地區(qū)與東部沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的差距，就成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)的重要課題。因此，必須研究邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題等，探索邊疆經(jīng)濟(jì)開(kāi)放發(fā)展的未來(lái)路徑，加快推進(jìn)邊疆地區(qū)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，全面促進(jìn)中華民族的偉大復(fù)興。

一、邊疆經(jīng)濟(jì)概念辨析及國(guó)內(nèi)外研究概況

（一）邊疆的概念

邊疆一詞含義較廣，作為政治、外交、地理等方面的概念，國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)在解釋內(nèi)涵方面有很多相近之處。在國(guó)外最早提出邊疆問(wèn)題的學(xué)者是美國(guó)學(xué)者特納，他在1892 年發(fā)表的《美國(guó)若干歷史問(wèn)題》中，首次提出“邊疆”這一術(shù)語(yǔ)?！疤丶{的研究基本集中于美國(guó)西部邊疆的歷史，及其與美國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)的關(guān)系”，提出了邊疆最重要的就是它是不斷移動(dòng)的，是“記錄人民發(fā)展能力的一條圖線”，“是向西移民浪潮的前沿——野蠻和文明的匯合處?！雹倮罟廨x、高丹：《 構(gòu)建邊疆經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論研究綜述》，《東北亞經(jīng)濟(jì)研究》，2020 年10 月第5 期。。繼特納之后，另一位代表人物是拉鐵摩爾（Owen Lattimore）（1900-1989），他將人類(lèi)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等更多學(xué)科應(yīng)用其中，把研究的方位從美國(guó)拓展到羅馬帝國(guó)、澳大利亞、英國(guó)、印度、中國(guó)以及非洲、拉美等多個(gè)國(guó)家的邊疆區(qū)域。拉鐵摩爾厘清了邊疆（Frontiers）與邊界（Boundary）的概念，強(qiáng)調(diào)邊疆的地帶性意義。他認(rèn)為，“邊疆不是一條界線，而是一片區(qū)域，一個(gè)過(guò)渡地帶或緩沖地帶，是動(dòng)態(tài)的?！雹诶罟廨x、高丹：《 構(gòu)建邊疆經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論研究綜述》，《東北亞經(jīng)濟(jì)研究》，2020 年10 月第5 期。其后，國(guó)外學(xué)者對(duì)邊疆的研究基本沿襲了特納和拉鐵摩爾的思想。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于政治、外交、地理等意義上的邊疆概念的認(rèn)識(shí)基本相似。徐曉光（1986） 認(rèn)為，邊疆也稱(chēng)邊陲，是靠近國(guó)界的領(lǐng)土，它既是一個(gè)地域性的經(jīng)濟(jì)范疇，也是一個(gè)歷史范疇，它隨著國(guó)家的產(chǎn)生而存在，也必然隨著國(guó)家的消亡而消失③徐曉光：《邊疆經(jīng)濟(jì)學(xué)初探》，《學(xué)術(shù)交流》，1986 年12 月27 日。。牛德林（1994）認(rèn)為，邊疆是指靠近國(guó)界內(nèi)側(cè)，包含數(shù)量不等的腹地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)區(qū)域，它不同于政治概念的“邊境”。靠近國(guó)界，同外國(guó)國(guó)土相毗鄰，地處國(guó)界內(nèi)側(cè)，包含若干腹地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)區(qū)域，構(gòu)成它的基本要素④牛德林：《邊疆經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論與實(shí)踐意義》，《函授教育》，1994-08-25。。劉嘯霆⑤劉嘯霆：《現(xiàn)代邊疆與邊疆學(xué)初論 》[J]，《哈爾濱師專(zhuān)學(xué)報(bào)》，1999， (1) : 1—4。（1999）認(rèn)為，“邊疆是靠近各國(guó)邊境線的相對(duì)完整的行政區(qū)域?！瘪R大正⑥馬大正：《中國(guó)古代的邊疆政策與邊疆治理》，《西域研究》，2002: (1):1—15。（2002）認(rèn)為，邊疆是一個(gè)地理、歷史及政治的綜合概念，并具有軍事、經(jīng)濟(jì)和文化等多方面的意義。吳楚克（2015）指出，邊疆是一個(gè)有實(shí)體內(nèi)容的范疇，可以與不同概念結(jié)合，形成新的邏輯范疇，如邊疆政治、邊疆經(jīng)濟(jì)、邊疆文化。

從以上中外學(xué)者的觀點(diǎn)來(lái)看，邊疆是“靠近國(guó)界的那個(gè)地方”，“邊疆，是靠近國(guó)界的領(lǐng)土”，它是“動(dòng)態(tài)的”。因此，可以說(shuō)，“邊疆是指靠近邊境線內(nèi)側(cè)，且與相鄰國(guó)家領(lǐng)土相連的國(guó)土，包括面積不等的市、州、地區(qū)和盟⑦李光輝：《邊疆經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》，中國(guó)商務(wù)出版社，2022 年5 月第1 版?！?。邊疆包括陸疆、海疆、空疆和坻疆。基于這樣的概念，本文中的邊疆專(zhuān)指陸疆。

從經(jīng)濟(jì)研究的角度給出邊疆概念的學(xué)者很少，至今在國(guó)內(nèi)幾乎沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一、公認(rèn)的概念。大致有三種：一是牛德林教授在其《邊疆經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論與實(shí)踐意義》一文中提出的我國(guó)“陸地邊疆地區(qū)是指有法定國(guó)界又有國(guó)土直接相鄰的國(guó)家而位居國(guó)境線內(nèi)側(cè)的一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)區(qū)域”，“中國(guó)陸疆的總面積有589.76 萬(wàn)平方公里，約占全國(guó)總面積的61.4%”⑧牛德林：《邊疆經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論與實(shí)踐意義》，《函授教育》，1994-08-25。，與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、朝鮮、越南、老撾、緬甸、印度、不丹、尼泊爾、巴基斯坦、阿富汗等14 個(gè)國(guó)家相毗鄰。二是把陸疆（沿邊）的范圍定義為我國(guó)邊境線內(nèi)側(cè)，包括140個(gè)邊境線附近的縣、市、旗和58 個(gè)團(tuán)場(chǎng)，面積為197 萬(wàn)平方公里⑨《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃的通知》，國(guó)辦發(fā)〔2017〕50 號(hào)。。三是以李光輝教授為代表的學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)陸地邊疆“應(yīng)該包括我國(guó) 2.28 萬(wàn)公里的邊境線內(nèi)，包括黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南、廣西等9 個(gè)省區(qū)的 21 市、11 個(gè)地區(qū)、9 個(gè)自治州和3 個(gè)盟，面積為352.15萬(wàn)平方公里，約占全國(guó)面積的 36.7%”。他認(rèn)為，“邊疆是指靠近邊境線內(nèi)側(cè)，且有與相鄰國(guó)家領(lǐng)土相連的面積不等的市縣旗盟，具有一定的社會(huì)區(qū)域范圍、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、完整的行政區(qū)域、數(shù)量不等的人口等各種要素。”①李光輝：《邊疆經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》，中國(guó)商務(wù)出版社，2022 年5 月第1 版。

（二）邊疆經(jīng)濟(jì)

關(guān)于邊疆經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵在學(xué)界還沒(méi)有形成統(tǒng)一的概念。國(guó)外研究邊疆經(jīng)濟(jì)的學(xué)者很少，最早從政治、軍事等領(lǐng)域拓展到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的仍然是美國(guó)學(xué)者特納，他認(rèn)為“邊疆為美國(guó)社會(huì)發(fā)展提供了‘安全閥’”，這就將邊疆作為經(jīng)濟(jì)學(xué)概念提了出來(lái)，并從經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的視角，將邊疆劃分為“商業(yè)邊疆”“礦業(yè)邊疆”和“農(nóng)業(yè)邊疆”等。

在國(guó)內(nèi)，從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，最早提出邊疆經(jīng)濟(jì)概念是在1986 年，由韓日午、趙淑芬在《邊疆經(jīng)濟(jì)芻議——邊疆經(jīng)濟(jì)與邊疆資源開(kāi)發(fā)》一文中提出的②韓日午、趙淑芬：《邊疆經(jīng)濟(jì)芻議——邊疆經(jīng)濟(jì)與邊疆資源開(kāi)發(fā)》[J]，《自然資源研究》，1986 年第4 期 。。1988 年，牛德林教授將對(duì)外開(kāi)放視為邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性因素，提出從全方位實(shí)施對(duì)外開(kāi)放角度來(lái)促進(jìn)邊疆經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)發(fā)展③牛德林：《全方位對(duì)外開(kāi)放與邊疆經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)發(fā)展》[J]，黑龍江教育出版社，1997 年。。馬勇（2003）提出了邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的五種模式，分別是農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)模式、移民安置開(kāi)發(fā)模式、畜牧業(yè)開(kāi)發(fā)模式、邊境貿(mào)易發(fā)展模式、邊境旅游發(fā)展模式。十八大以來(lái)，隨著邊疆經(jīng)濟(jì)開(kāi)放發(fā)展重要性進(jìn)一步凸顯，邊疆經(jīng)濟(jì)研究成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)、重點(diǎn)，很多學(xué)者從不同角度提出了自己對(duì)邊疆經(jīng)濟(jì)的見(jiàn)解。馮建勇分析了列寧對(duì)邊疆經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的理論認(rèn)識(shí)④馮建勇：《列寧對(duì)邊疆經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的破解 》[J]，《中國(guó)邊疆史地研究》，2015 年第4 期。，吳楚克從勞動(dòng)分工的角度論述了邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理問(wèn)題⑤李光輝、高丹：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展淺析》[J]，《東北亞經(jīng)濟(jì)研究》，2021.5(01)。，金德谷從“一帶一路”角度研究了邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題⑥金德谷：《“一帶一路”與邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展——基于滿(mǎn)洲里市的稅收分析》[J]，《廣西民族研究》，2016 年第1 期。。李光輝和高丹（2020）提出了新時(shí)代關(guān)于邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新認(rèn)識(shí)，即必須從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局和戰(zhàn)略高度考慮邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，充分認(rèn)識(shí)邊疆地區(qū)特殊的戰(zhàn)略地位和承擔(dān)的歷史使命，把邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放放在我國(guó)新時(shí)代推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局、深化改革開(kāi)放和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體戰(zhàn)略的優(yōu)先位置考慮。他們認(rèn)為，邊疆經(jīng)濟(jì)是在邊境線內(nèi)側(cè)一定范圍的特定區(qū)域（352.15 萬(wàn)平方公里）內(nèi)，人類(lèi)所進(jìn)行的價(jià)值創(chuàng)造、轉(zhuǎn)化與實(shí)現(xiàn)，目的是不斷滿(mǎn)足區(qū)域內(nèi)人們物質(zhì)文化生活的需要。也就是說(shuō)，邊疆經(jīng)濟(jì)是人們?cè)谶吔@一特定區(qū)域所進(jìn)行的生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)等物質(zhì)活動(dòng)的總稱(chēng)。其中生產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，流通和分配是過(guò)程，消費(fèi)是經(jīng)濟(jì)過(guò)程的終點(diǎn)。⑦李光輝：《邊疆經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》，中國(guó)商務(wù)出版社，2022 年5 月第1 版，P17。

二、新中國(guó)成立以來(lái)邊疆經(jīng)濟(jì)的演進(jìn)歷程

邊疆經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略與區(qū)域戰(zhàn)略的重要支撐。改革開(kāi)放以來(lái)，邊疆經(jīng)濟(jì)（九省區(qū)范圍內(nèi)）的開(kāi)放發(fā)展是隨著我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程不斷演進(jìn)發(fā)展的。

（一）1949 年-1978 年：邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步期

新中國(guó)成立初期，面臨著鞏固政權(quán)、維護(hù)國(guó)家安全和恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迫切要求，中國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始進(jìn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。國(guó)家從總體戰(zhàn)略出發(fā)，基于積極防御思想和均衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，將東部工業(yè)企業(yè)西遷、北遷至內(nèi)陸和邊疆地區(qū)，由此初步奠定邊疆地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展由此起步。

“一五（1953-1957）”時(shí)期，東北三省成為重工業(yè)重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)，全國(guó)共計(jì)規(guī)劃156 個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，其中有56 項(xiàng)布局在東北地區(qū)?！岸澹?958-1962）”時(shí)期，中央將全國(guó)劃分為七大協(xié)作區(qū)，提出各經(jīng)濟(jì)區(qū)要形成獨(dú)立完整的工業(yè)體系，其中東北、西南和西北經(jīng)濟(jì)區(qū)與邊疆地區(qū)有關(guān)，重點(diǎn)圍繞鋼鐵、化工等重工業(yè)領(lǐng)域建設(shè)?！叭澹?966-1970）”和“四五（1971-1975）”期間，國(guó)家重點(diǎn)投資“三線建設(shè)”，眾多重大工程得以落地，如成昆鐵路、青藏鐵路（西寧至格爾木段）、云南船舶工業(yè)基地等，有效推動(dòng)了邊疆工業(yè)建設(shè)?！拔逦澹?976-1980）”時(shí)期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到較快恢復(fù)，邊疆經(jīng)濟(jì)也同步實(shí)現(xiàn)發(fā)展。此外，邊疆地區(qū)開(kāi)始探索對(duì)外開(kāi)放實(shí)踐，1953 年我國(guó)與朝鮮簽署《中朝經(jīng)濟(jì)及文化合作協(xié)定》，遼寧丹東成為對(duì)朝互市貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作最重要的口岸城市；西北地區(qū)新疆塔城的巴克圖口岸和霍爾果斯口岸成為我國(guó)與蘇聯(lián)合作的重要平臺(tái)；西南地區(qū)的亞?wèn)|、憑祥、東興等口岸也逐漸建立和開(kāi)放，邊疆地區(qū)獲得極大發(fā)展機(jī)遇。

整體而言，這一時(shí)期，邊疆地區(qū)工業(yè)化和開(kāi)發(fā)開(kāi)放發(fā)展具備了一定基礎(chǔ)，為后續(xù)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)筑了良好開(kāi)端。但由于在越南戰(zhàn)爭(zhēng)、中印邊境矛盾、中蘇關(guān)系惡化背景下，中國(guó)戰(zhàn)略重點(diǎn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)向政治運(yùn)動(dòng)和軍事戰(zhàn)備轉(zhuǎn)變，邊疆經(jīng)濟(jì)進(jìn)入封閉期。

（二）1979 年-1991 年：邊疆經(jīng)濟(jì)步入過(guò)渡期

1978 年中國(guó)改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)模式開(kāi)始由封閉經(jīng)濟(jì)向開(kāi)放經(jīng)濟(jì)、從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。為促進(jìn)國(guó)民財(cái)富的迅速積累，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施效率優(yōu)先的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)先和重點(diǎn)發(fā)展東部沿海地區(qū)。邊疆地區(qū)戰(zhàn)略定位得以明確，即以支持沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重點(diǎn)，提供其工業(yè)發(fā)展所需的資源能源。

“六五（1981-1985）”計(jì)劃指出“內(nèi)地加快能源、交通、原材料工業(yè)建設(shè)，支援沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。為了滿(mǎn)足沿海地區(qū)工業(yè)發(fā)展需求，邊疆地區(qū)大力發(fā)展能源工業(yè)，并將煤炭等工業(yè)原材料大量輸送到其他沿海開(kāi)放地區(qū)。如“六五”期間從東北和內(nèi)蒙古東部地區(qū)調(diào)運(yùn)煤炭5080 萬(wàn)噸，從西北地區(qū)運(yùn)出820 萬(wàn)噸，西南地區(qū)運(yùn)出量也達(dá)到770 萬(wàn)噸，為東部沿海培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極提供了有力支撐。“七五”計(jì)劃提出要“進(jìn)一步加速東部沿海地帶的發(fā)展”，把能源、原材料建設(shè)重點(diǎn)放到中部，并積極做好進(jìn)一步開(kāi)發(fā)西部地區(qū)的準(zhǔn)備。這一階段邊疆地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，新建和改建了西南、西北地區(qū)干線公路網(wǎng)的青藏公路、新疆天山公路、甘肅蘭州到陜西宜川公路、河北與內(nèi)蒙古東部的平泉到雙井子公路等；北疆鐵路（烏西至阿拉山口）全線通車(chē)，隨后與哈薩克斯坦的西土鐵路正式接軌，新亞歐大陸橋?qū)崿F(xiàn)全線貫通，打通了我國(guó)與中亞地區(qū)的國(guó)際物流通道。在對(duì)外開(kāi)放方面，為了活躍邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)，滿(mǎn)足邊民生產(chǎn)生活需要，國(guó)家相繼出臺(tái)《邊境小額貿(mào)易暫行管理辦法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于口岸開(kāi)放的若干規(guī)定》《關(guān)于積極發(fā)展邊境貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作促進(jìn)邊疆繁榮穩(wěn)定的意見(jiàn)》等政策文件，進(jìn)一步放開(kāi)了邊境貿(mào)易，邊疆地區(qū)與周邊國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作不斷增多。

綜上所述，這一時(shí)期邊境貿(mào)易得到快速發(fā)展，邊疆地區(qū)與沿海地區(qū)、周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)性日益增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著提升，年均增長(zhǎng)率保持在15%左右，對(duì)外貿(mào)易總額從1980 年到1990 年年均增長(zhǎng)25.1%①常永勝、王桂芳：《對(duì)外貿(mào)易與邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展》[J]，《實(shí)事求是》，1995（1）。。

（三）1992 年-2000 年：邊疆經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展期

1992 年鄧小平南方談話(huà)后，中國(guó)的改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入全新發(fā)展階段，沿邊開(kāi)放戰(zhàn)略正式啟動(dòng)，邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入快速發(fā)展期。這一時(shí)期邊疆經(jīng)濟(jì)主要呈現(xiàn)如下幾個(gè)特征：第一，邊疆外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐加快。1992 年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立13 個(gè)沿邊開(kāi)放城市和14 個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，實(shí)施和沿海地區(qū)同樣的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)邊疆地區(qū)發(fā)展對(duì)外貿(mào)易和吸引外資，邊境貿(mào)易規(guī)模得以迅速增加。第二，支持邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策不斷出臺(tái)。1992 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展與原蘇聯(lián)各國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的通知》，提出對(duì)前蘇聯(lián)、東歐國(guó)家、朝鮮等國(guó)的易貨貿(mào)易給予特殊優(yōu)惠待遇。國(guó)務(wù)院于1996 年和1998 年又先后頒布《關(guān)于邊境貿(mào)易有關(guān)問(wèn)題的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展邊境貿(mào)易的補(bǔ)充規(guī)定》，對(duì)邊境貿(mào)易相關(guān)問(wèn)題作出了更加明確的規(guī)定，如區(qū)分了邊民互市貿(mào)易和邊境小額貿(mào)易，對(duì)邊境小額貿(mào)易進(jìn)口商品統(tǒng)一實(shí)行進(jìn)口關(guān)稅和增值稅減半征收等，有力推動(dòng)了邊境貿(mào)易的規(guī)范發(fā)展。在優(yōu)惠政策出臺(tái)的同時(shí)，國(guó)家開(kāi)始采取規(guī)范的中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，設(shè)立“支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”和提供固定資產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)貸款，并每年發(fā)放口岸專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金，在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面對(duì)邊疆地區(qū)給予補(bǔ)助。第三，2000 年開(kāi)始實(shí)施的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、興邊富民行動(dòng)計(jì)劃等國(guó)家戰(zhàn)略，有力推動(dòng)了興邊富民、穩(wěn)邊固邊。第四，大力鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，與周邊國(guó)家進(jìn)行經(jīng)貿(mào)合作。

這一時(shí)期正好經(jīng)歷了我國(guó)“八五（1991-1995）”和“九五（1996-2000）”時(shí)期，隨著中國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，邊疆經(jīng)濟(jì)也得到了快速發(fā)展，“國(guó)民生產(chǎn)總值從1991 年的4519.4 億元增加到2000 年1764.7 億元，年均增長(zhǎng)16.6%”；“對(duì)外貿(mào)易1991 年為130.4 億美元，同比增長(zhǎng)15.1%，到了1995 年，對(duì)外貿(mào)易總額已經(jīng)達(dá)到264 億美元，同比增長(zhǎng)7.5%”；“九五”期間，對(duì)外貿(mào)易“從1996 年的279.6 億美元增加到2000 年的340.2 億美元，年均增長(zhǎng)11.7%”①李光輝：《邊疆經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》，中國(guó)商務(wù)出版社，2022 年5 月第1 版，P122。。

（四）2001 年-2012 年：邊疆經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)整期

2001 年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，標(biāo)志著中國(guó)經(jīng)濟(jì)重返世界舞臺(tái)，開(kāi)啟了中國(guó)改革開(kāi)放的新征程，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入“十五”時(shí)期。這一時(shí)期，中國(guó)既要對(duì)接世界貿(mào)易組織的規(guī)則，又要調(diào)整不適應(yīng)的國(guó)內(nèi)政策，進(jìn)而促進(jìn)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略中謀劃，邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入調(diào)整期。

這一時(shí)期，我國(guó)堅(jiān)持推動(dòng)高水平開(kāi)放，不斷提升參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)的質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)總資源和國(guó)家總財(cái)富的快速增長(zhǎng)。“十五（2001-2005）”時(shí)期中央開(kāi)始重點(diǎn)加快中西部發(fā)展，云南、西藏、新疆、內(nèi)蒙古、廣西五個(gè)邊疆省區(qū)享有西部開(kāi)發(fā)政策優(yōu)惠。隨后又在“十一五（2006-2010）”規(guī)劃中提出“實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略”，將東北老工業(yè)基地的調(diào)整和改造擺在了重要位置?！笆濉睍r(shí)期中央加大了對(duì)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的扶持力度，在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上提出主體功能區(qū)戰(zhàn)略，進(jìn)一步優(yōu)化了邊疆國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，邊疆地區(qū)逐漸納入中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體戰(zhàn)略框架。

這一時(shí)期，黨和國(guó)家不斷提高邊疆地區(qū)與國(guó)家戰(zhàn)略的融合度。西部大開(kāi)發(fā)、興邊富民和振興東北老工業(yè)基地三大戰(zhàn)略進(jìn)入全面推進(jìn)階段后，國(guó)家層面編制發(fā)布《“十五”西部開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃》《西部大開(kāi)發(fā)“十一五”規(guī)劃》《興邊富民行動(dòng)“十一五”規(guī)劃》《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》等一系列規(guī)劃指導(dǎo)類(lèi)文件，對(duì)這三大戰(zhàn)略進(jìn)行呼應(yīng)和落實(shí)，有效解決了邊疆地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、科技教育和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的問(wèn)題。邊疆各省區(qū)制定的發(fā)展戰(zhàn)略也紛紛上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的戰(zhàn)略地位愈加突出。同時(shí)，為更好融入國(guó)際貿(mào)易體系，邊境貿(mào)易政策進(jìn)行同步調(diào)整，全面加強(qiáng)同世貿(mào)組織規(guī)則對(duì)接?！哆吘迟Q(mào)易外匯管理辦法》《關(guān)于邊境小額貿(mào)易項(xiàng)下進(jìn)口貨物適用稅率的有關(guān)問(wèn)題的公告》《關(guān)于以人民幣結(jié)算的邊境小額貿(mào)易出口貨物試行退（免）稅的補(bǔ)充通知》等文件陸續(xù)發(fā)布，邊境外匯管理、邊境稅收管理等問(wèn)題基本實(shí)現(xiàn)與國(guó)際規(guī)則和規(guī)范接軌。

這一時(shí)期，經(jīng)歷了“十五”、“十一五”、“十二五”前期，經(jīng)過(guò)12 年的發(fā)展，邊疆國(guó)民生產(chǎn)總值從2001 年的16719.9 億美元，增加到2012年的103558.9 億美元，占中國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值的比重也從17.5%上升到19.2%，年均增長(zhǎng)12.5%；在對(duì)外貿(mào)易方面，邊疆地區(qū)對(duì)外貿(mào)易總額從2001年的348.6 億美元，增長(zhǎng)到2012 年的2654.9 億美元，增長(zhǎng)7.6 倍，年均增長(zhǎng)17.37%；在利用外資方面，2001 年邊疆九省區(qū)利用外資的總量為58.4億美元，同比增長(zhǎng)5.2%，占全國(guó)利用外資總額的11.76%，經(jīng)過(guò)12 年的發(fā)展和營(yíng)商環(huán)境的改善，邊疆九省區(qū)利用外資的金額逐漸增加，2012 年邊疆九省區(qū)累計(jì)利用外資金額達(dá)到441.2 億美元，同比增長(zhǎng)11.03%，占全國(guó)利用外資的比重已經(jīng)上升到38.94%①李光輝：《邊疆經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》，中國(guó)商務(wù)出版社，2022 年5 月第1 版，P132、P134。。

（五）2013 年至今：邊疆經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展期

十八大以來(lái)，中國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期。同時(shí)，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)也面臨百年未有之大變局。面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，黨的十八大明確提出“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”“實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略”“堅(jiān)持把深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略?xún)?yōu)先位置，給予特殊政策支持”“全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”“加快沿邊地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放，加強(qiáng)國(guó)際通道、邊境城市和口岸建設(shè)，深入實(shí)施興邊富民行動(dòng)”②《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，人民出版社，2010 年10 月第1 版，第19、20 頁(yè)。。黨中央、國(guó)務(wù)院開(kāi)始從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略角度來(lái)對(duì)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃、頂層設(shè)計(jì)、科學(xué)布局、創(chuàng)新發(fā)展。在十八大報(bào)告中進(jìn)一步明確：“繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。采取對(duì)口支援等多種形式，加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度”③胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，《十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，人民日?qǐng)?bào)出版社，2012 年11 月第1 版，第23 頁(yè)。。進(jìn)入“十三五”“十四五”時(shí)期，邊疆經(jīng)濟(jì)在“十二五”發(fā)展的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步統(tǒng)籌推進(jìn)，不斷創(chuàng)新。

這一時(shí)期邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要呈現(xiàn)如下特征：第一，邊疆地區(qū)的戰(zhàn)略地位進(jìn)一步凸顯?！耙粠б宦贰背h的實(shí)施，進(jìn)一步提升邊疆經(jīng)濟(jì)開(kāi)放發(fā)展水平，特別是六大經(jīng)濟(jì)走廊的建設(shè)，使邊疆地區(qū)變?yōu)閷?duì)外開(kāi)放前沿、窗口；新發(fā)展格局的構(gòu)建，使邊疆地區(qū)成為雙循環(huán)的節(jié)點(diǎn)、樞紐。第二，邊疆經(jīng)濟(jì)開(kāi)放發(fā)展的政策體系不斷完善。十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放若干政策措施的意見(jiàn)》（〔2015〕72 號(hào)）等一系列支持邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的重要文件，使邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外開(kāi)放的政策體系得以形成和不斷完善。第三，邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施布局不斷優(yōu)化。按照共建“一帶一路”的合作重點(diǎn)和功能要求，六大經(jīng)濟(jì)走廊中已基本形成“六廊六路多國(guó)多港”的綜合交通運(yùn)輸主架構(gòu)，逐步形成連接亞洲各大板塊以及亞歐非之間的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，邊疆地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)同周邊國(guó)家和“一帶一路”沿線國(guó)家的互聯(lián)互通。中老鐵路開(kāi)通運(yùn)營(yíng)、中泰鐵路加快建設(shè)，中亞天然氣管道、中緬油氣管道、中俄原油管道、東線天然氣管道先后投產(chǎn)運(yùn)行，5G 基礎(chǔ)設(shè)施、特高壓、大數(shù)據(jù)中心等新基建投資穩(wěn)步增長(zhǎng)，口岸吞吐量、運(yùn)載量不斷攀升，有效輻射和帶動(dòng)了邊疆地區(qū)的對(duì)外貿(mào)易和投資。第四，開(kāi)放發(fā)展平臺(tái)功能持續(xù)完善。目前，邊疆地區(qū)分布有自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放發(fā)展平臺(tái)近十種，這些平臺(tái)已經(jīng)成為輻射周邊、帶動(dòng)邊疆地區(qū)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。依托這些國(guó)家級(jí)開(kāi)放發(fā)展平臺(tái)，國(guó)家對(duì)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策得以落實(shí)，一大批邊疆地區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目得以落地實(shí)施，現(xiàn)已成為邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎、對(duì)外合作的重要載體和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要基地，在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)、構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化周邊經(jīng)貿(mào)合作等方面發(fā)揮重要作用。第五，開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。隨著我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，邊疆地區(qū)的國(guó)民生產(chǎn)總值規(guī)模不斷增加，從2012 年的7714.83 億元，增加到2022 年的17741.34 億元，對(duì)外貿(mào)易從2012 年的880.30 億元增加到2022 年的2898.18 億元。邊境貿(mào)易和吸引外資規(guī)模穩(wěn)步攀升且保持相對(duì)穩(wěn)定，借助“一帶一路”倡議、RCEP 生效實(shí)施的契機(jī)，深化與周邊共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和創(chuàng)新鏈深度融合。

三、當(dāng)前中國(guó)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

從以上邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程我們可以得知，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放45 年的發(fā)展，邊疆經(jīng)濟(jì)已經(jīng)取得令人矚目的成就，成為我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，邊疆地區(qū)與周邊國(guó)家的合作不斷深化。但在當(dāng)前構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然存在很多問(wèn)題。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后

邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施在過(guò)去的開(kāi)放發(fā)展中得到了快速發(fā)展，但由于受政策、資金和區(qū)位條件等因素影響，與東部沿海省份以及中部省份相比仍有較大差距。第一，當(dāng)前我國(guó)邊疆省份公路、鐵路通行里程較短，航空港建設(shè)數(shù)量有限、規(guī)模較小、運(yùn)輸能力不足，尤其是事關(guān)蔬菜、水果等農(nóng)產(chǎn)品的冷鏈運(yùn)輸建設(shè)不完善，無(wú)法為我國(guó)與相鄰國(guó)家之間日益增長(zhǎng)的貨物貿(mào)易提供更為全面的運(yùn)輸保障。第二,邊疆省份口岸、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)建設(shè)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等開(kāi)放平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，與中部以及沿海地區(qū)省份相比存在較大差距。第三，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路、房屋、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)還有待完善，特別是邊境村鎮(zhèn)建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）生產(chǎn)要素配套能力不足

邊疆經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要生產(chǎn)要素的高效配置，但從邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際表現(xiàn)來(lái)看，存在資金、人才、技術(shù)、土地等生產(chǎn)要素配套能力不足的問(wèn)題，制約了我國(guó)邊疆經(jīng)濟(jì)開(kāi)放發(fā)展。在資金要素上，一方面，邊疆地區(qū)需要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，但另一方面，由于邊疆各省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)普遍薄弱，自給自足能力較差，自主支配的資金少，建設(shè)資金需求與支出面臨較大壓力。在人才要素方面，對(duì)人才資源的爭(zhēng)奪已經(jīng)成為了地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)的核心之一，邊疆地區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)，由于生產(chǎn)生活條件與沿海省份存在較大差異，一方面對(duì)人才吸引力不足，另一方面大量邊疆經(jīng)濟(jì)開(kāi)放發(fā)展所需的人才正在流向發(fā)達(dá)地區(qū)。在技術(shù)要素方面，一方面，創(chuàng)新型企業(yè)更傾向于向創(chuàng)新平臺(tái)數(shù)量多、人才豐裕的東南沿海省份進(jìn)行投資，受制于創(chuàng)新平臺(tái)、人才短缺等問(wèn)題，我國(guó)邊疆地區(qū)創(chuàng)新型企業(yè)數(shù)量少、投資規(guī)模小，這嚴(yán)重限制了邊疆地區(qū)在開(kāi)發(fā)開(kāi)放中進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新或承接跨境高新技術(shù)項(xiàng)目。另一方面，邊疆地區(qū)與高水平院校、科研機(jī)構(gòu)等單位合作水平低，專(zhuān)利申請(qǐng)審批制度有待完善，科研成果轉(zhuǎn)化周期長(zhǎng)，科研創(chuàng)新激勵(lì)力度較小，技術(shù)交易市場(chǎng)不完善，對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新成果的金融支持與財(cái)稅支持力度不足。在土地要素方面，邊疆地區(qū)開(kāi)放合作平臺(tái)類(lèi)型眾多，有些邊疆地區(qū)土地供應(yīng)不足，導(dǎo)致平臺(tái)發(fā)展空間受限。

（三）開(kāi)放意識(shí)不夠

邊疆經(jīng)濟(jì)開(kāi)放發(fā)展中，人是起決定作用的因素，人們的不同意識(shí)決定了其對(duì)事物的認(rèn)識(shí)、政策的執(zhí)行也各不相同。開(kāi)放的意識(shí)一定會(huì)使決策者站在改革開(kāi)放的前沿考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，突破傳統(tǒng)思維定勢(shì)和狹隘眼界，用聯(lián)系的觀點(diǎn)看待問(wèn)題，用創(chuàng)新的視角突破保守性、被動(dòng)性和消極性，不斷地有所發(fā)現(xiàn)、有所發(fā)明、有所創(chuàng)造。從現(xiàn)有情況來(lái)看，與沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)相比，邊疆地區(qū)存在人們思想保守、開(kāi)放意識(shí)不夠，不能夠從開(kāi)放的視野看問(wèn)題，創(chuàng)新思維不強(qiáng)等問(wèn)題。

（四）特色產(chǎn)業(yè)體系尚未形成

邊疆地區(qū)雖然經(jīng)過(guò)40 多年的發(fā)展，在特色產(chǎn)業(yè)、跨境旅游、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域取得了成績(jī)，但仍存在特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模效益低、內(nèi)生動(dòng)力不足等問(wèn)題。目前我國(guó)邊疆地區(qū)許多產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)城市相比處于較落后地位，尚未構(gòu)建起具有邊疆特色、具有競(jìng)爭(zhēng)力的特色產(chǎn)業(yè)體系，支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力不足。

（五）聯(lián)動(dòng)發(fā)展水平不高

一是，我國(guó)邊疆省區(qū)與14 個(gè)國(guó)家接壤，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貿(mào)易往來(lái)、國(guó)際合作等方面具備很好的聯(lián)動(dòng)發(fā)展條件，但目前我國(guó)邊疆省區(qū)與周邊國(guó)家在合作機(jī)制、互助機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制等方面沒(méi)有形成聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制。如，邊疆省區(qū)與周邊國(guó)家毗鄰省區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)、交通運(yùn)輸協(xié)定沒(méi)有簽署等。二是，許多跨國(guó)合作事項(xiàng)需要經(jīng)過(guò)雙方國(guó)家部委的政策支持，導(dǎo)致部分跨境合作領(lǐng)域進(jìn)展緩慢。如，中越跨境自駕游車(chē)輛尚未納入《中越汽車(chē)運(yùn)輸協(xié)定》管理范圍等。三是，沒(méi)有建立起人員往來(lái)互認(rèn)機(jī)制。特別是商務(wù)人員的往來(lái)受很多因素影響，無(wú)法實(shí)現(xiàn)自由暢通等。

（六）國(guó)家政策落實(shí)尚不到位

十八大以來(lái)，邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策體系已經(jīng)形成，但在落地實(shí)施過(guò)程中存在一些問(wèn)題。一是對(duì)政策的承載能力不夠。二是對(duì)政策的理解能力較差，無(wú)法與邊疆地區(qū)的特色、優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，將相關(guān)政策落地實(shí)施。三是缺乏配套政策及資金支持。如國(guó)發(fā)〔2015〕72 號(hào)文印發(fā)實(shí)施，從8 個(gè)方面提出了31 條政策措施支持邊疆開(kāi)發(fā)開(kāi)放，這些導(dǎo)向性政策在實(shí)施過(guò)程中往往需要邊疆省區(qū)具體政策措施的配套支持，才能進(jìn)一步增強(qiáng)其對(duì)邊疆經(jīng)濟(jì)開(kāi)放發(fā)展的促進(jìn)作用①李光輝：《2020 中國(guó)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展年度報(bào)告》，中國(guó)商務(wù)出版社，2020。。

四、新發(fā)展格局下中國(guó)邊疆經(jīng)濟(jì)的發(fā)展路徑

面對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局的要求，邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展要承擔(dān)新的任務(wù)，要用開(kāi)放思維、全球視野，創(chuàng)新邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，探索邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。

（一）借鑒東部開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)，提高對(duì)外開(kāi)放水平

邊疆地區(qū)要借鑒東部沿海地區(qū)的開(kāi)放發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以“一帶一路”倡議為抓手，以構(gòu)建新發(fā)展格局為重點(diǎn)，依托特色優(yōu)勢(shì)資源，堅(jiān)持新發(fā)展理念，高質(zhì)量推進(jìn)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放；營(yíng)造國(guó)際化、法治化、便利化的營(yíng)商環(huán)境，創(chuàng)新與周邊國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作模式，積極推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)；強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)動(dòng)，特別是與東部沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，積極主動(dòng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，與毗鄰國(guó)家構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈；培育貿(mào)易新業(yè)態(tài)，探索與周邊國(guó)家合作新模式，提高對(duì)外開(kāi)放水平。

（二）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升經(jīng)濟(jì)保障能力

加快構(gòu)建安全、高效、綜合的現(xiàn)代交通體系，重點(diǎn)推進(jìn)邊疆地區(qū)鐵路、公路建設(shè)，形成暢通的沿邊鐵路、公路交通網(wǎng)絡(luò)；以六大經(jīng)濟(jì)走廊為重點(diǎn)，積極推進(jìn)國(guó)際大通道建設(shè)，形成四通八達(dá)的國(guó)際交通網(wǎng)絡(luò)；加大口岸城市的航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在邊疆地區(qū)形成以口岸為樞紐的國(guó)際國(guó)內(nèi)航空交通網(wǎng)絡(luò)；加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)國(guó)際電子口岸和綜合信息平臺(tái)建設(shè)，打造“跨境信息高速公路”。以大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)為支撐，構(gòu)建邊疆地區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

（三）深度融入新發(fā)展格局， 提升對(duì)外合作能力

明確邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展在新發(fā)展格局中的戰(zhàn)略定位，發(fā)揮邊疆地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，深度參與區(qū)域和全球經(jīng)濟(jì)合作，借助特色資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)落地加工，形成落地加工產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成新發(fā)展格局中的樞紐；抓住RCEP 全面生效的機(jī)遇，利用原產(chǎn)地累積規(guī)則，構(gòu)建面向東南亞、南亞以及日本、韓國(guó)的產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和供應(yīng)鏈，形成以邊疆地區(qū)為重點(diǎn)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作新區(qū)域。

（四）整合邊疆地區(qū)資源，推進(jìn)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)

邊疆地區(qū)各類(lèi)開(kāi)放平臺(tái)較多，在邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，要不斷整合資源，形成新的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。要以邊疆中國(guó)（黑龍江、云南、廣西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為引領(lǐng)，以制度創(chuàng)新為核心，與沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、綜合保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等聯(lián)動(dòng)，通過(guò)制度創(chuàng)新破解發(fā)展難題，推動(dòng)邊疆地區(qū)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；根據(jù)各類(lèi)平臺(tái)功能不同，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，形成錯(cuò)位發(fā)展，培育邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐產(chǎn)業(yè)；充分發(fā)揮邊疆省區(qū)中心城市的支撐作用和口岸城市的通道作用，加快推進(jìn)特色邊貿(mào)商貿(mào)小鎮(zhèn)、邊境城市邊民互市等建設(shè)和優(yōu)化，不斷提高對(duì)外合作能力，帶動(dòng)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（五）利用邊疆資源優(yōu)勢(shì)，培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)

要充分利用好邊疆地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，圍繞產(chǎn)業(yè)興邊這個(gè)重點(diǎn)做文章，做好特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的布局和發(fā)展。利用旅游資源，可以構(gòu)建與周邊國(guó)家的國(guó)際旅游產(chǎn)業(yè)鏈，如廣西東興與越南下龍灣、黑龍江黑河與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)；利用邊疆地區(qū)農(nóng)業(yè)資源，可以構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈；利用俄羅斯、東南亞的木材資源，可以形成木材加工、家具等產(chǎn)業(yè)鏈；利用礦產(chǎn)資源，與俄羅斯、蒙古、越南等聯(lián)合構(gòu)建加工產(chǎn)業(yè)鏈等。通過(guò)大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，吸引資本、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素向沿邊地區(qū)集聚，形成邊疆地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

（六）深化與周邊國(guó)家合作，建立國(guó)際合作機(jī)制

邊疆地區(qū)的優(yōu)勢(shì)是邊，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，一定要強(qiáng)化與毗鄰國(guó)家的合作，這就必須建立起相應(yīng)的合作機(jī)制，促進(jìn)貿(mào)易、投資關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展，暢通人員往來(lái)等。首先要加入國(guó)家間的合作機(jī)制，了解我國(guó)與周邊國(guó)家簽署了哪些協(xié)定；其次，要與周邊國(guó)家毗鄰省區(qū)簽署省際之間的合作協(xié)議，形成穩(wěn)定的合作機(jī)制；最后，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同國(guó)家、不同地區(qū)的需求，推進(jìn)專(zhuān)業(yè)類(lèi)的合作協(xié)議簽署，如兩個(gè)城市之間的經(jīng)貿(mào)合作、產(chǎn)業(yè)合作等。

（七）利用好國(guó)家現(xiàn)有政策，爭(zhēng)取切實(shí)有用的新政策

從現(xiàn)有的邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策來(lái)看，已經(jīng)形成體系。但國(guó)家是從整個(gè)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)出臺(tái)的政策，有些政策在有些地方很難落地。一方面，國(guó)家的政策比較宏觀，邊疆地區(qū)找不到落地的點(diǎn)，無(wú)法與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，解決邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的難點(diǎn)問(wèn)題；另一方面，也由于地方財(cái)政支持力度不夠，使得一些政策無(wú)法落地。因此，必須認(rèn)真梳理現(xiàn)有政策，找到無(wú)法落地的原因，使現(xiàn)有政策能夠很好地落地實(shí)施。同時(shí)，對(duì)于邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的政策，特別是一些突破性的政策，要積極爭(zhēng)取。如土地政策、財(cái)稅政策、金融政策和人才政策等。