以中國(guó)式現(xiàn)代化引領(lǐng)人大制度實(shí)踐全過(guò)程人民民主：邏輯與路徑

嚴(yán)行健

黨的二十大報(bào)告創(chuàng)造性地將發(fā)展全過(guò)程人民民主等九項(xiàng)內(nèi)容列入中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求中。報(bào)告同時(shí)將“全過(guò)程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化水平進(jìn)一步提高”列為未來(lái)五年全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開(kāi)局起步關(guān)鍵時(shí)期的三大主要目標(biāo)之一。全過(guò)程人民民主納入中國(guó)式現(xiàn)代化理論體系，進(jìn)一步凸顯了發(fā)揮全過(guò)程人民民主制度優(yōu)勢(shì)，為現(xiàn)代化建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)制度保障的重要性。理論界有必要在中國(guó)式現(xiàn)代化的視域下進(jìn)一步思考包括人大制度在內(nèi)的各項(xiàng)中國(guó)政治基本制度形式實(shí)踐全過(guò)程人民民主的有關(guān)問(wèn)題。

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)全過(guò)程人民民主的重要制度載體。本文認(rèn)為，黨的二十大報(bào)告將全過(guò)程人民民主納入中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求和主要目標(biāo)中，為人大制度理論界和實(shí)務(wù)界在“人大制度究竟應(yīng)該如何實(shí)踐全過(guò)程人民民主”這一關(guān)鍵理論議題上統(tǒng)一認(rèn)識(shí)提供了更為明確的目標(biāo)引領(lǐng)，為人大全過(guò)程人民民主各項(xiàng)制度實(shí)踐的發(fā)展完善提供了方向指引。而在這一指引下，更加完善的全過(guò)程人民民主制度形式也將為中國(guó)式現(xiàn)代化的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

本文試圖進(jìn)一步將中國(guó)式現(xiàn)代化與人大發(fā)展全過(guò)程人民民主之間的邏輯關(guān)系細(xì)化為以下層層遞進(jìn)的三個(gè)問(wèn)題層次。一為發(fā)展目標(biāo)層，旨在提出中國(guó)式現(xiàn)代化的各項(xiàng)任務(wù)部署為人大發(fā)展完善全過(guò)程人民民主設(shè)定的目標(biāo)和方向；二為發(fā)展路徑層，嘗試提出對(duì)標(biāo)上述制度發(fā)展目標(biāo)的人大全過(guò)程人民民主發(fā)展路徑；三為發(fā)展策略層，主要探討總體路徑之下完善人大全過(guò)程人民民主應(yīng)關(guān)注的四個(gè)制度瓶頸問(wèn)題。

一、中國(guó)式現(xiàn)代化明確了人大全過(guò)程人民民主發(fā)展目標(biāo)

黨的二十大報(bào)告系統(tǒng)論述了一段時(shí)期內(nèi)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的各領(lǐng)域工作。在報(bào)告提出的相關(guān)部署中，有些部分直接提及了對(duì)應(yīng)的承載制度。如報(bào)告中“發(fā)展全過(guò)程人民民主，健全人民當(dāng)家作主制度體系”以及“推進(jìn)依法治國(guó)和法治中國(guó)建設(shè)”兩個(gè)部分中的一些論述明確將人大作為制度承接平臺(tái)。但報(bào)告中多數(shù)工作部署并未指明具體的承載制度。這其中的一個(gè)重要原因是相關(guān)工作需要包括人大制度在內(nèi)的各方力量協(xié)調(diào)完成。因此在黨的二十大對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化所作的戰(zhàn)略部署中，人大制度的“份量”遠(yuǎn)比紙面上的多。

作為中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，各級(jí)人民代表大會(huì)及人大代表應(yīng)當(dāng)如何發(fā)揮其應(yīng)有的作用？答案是發(fā)展和完善全過(guò)程人民民主各項(xiàng)制度安排——全過(guò)程人民民主的價(jià)值不僅在于其能夠更好地保障各項(xiàng)公民權(quán)利，體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性的形式價(jià)值，更在于其一系列功能價(jià)值。特別是其能夠擴(kuò)大參與，激發(fā)社會(huì)活力，〔1〕并能夠提升治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平。〔2〕事實(shí)上，無(wú)論是我國(guó)改革開(kāi)放的歷史道路還是世界范圍內(nèi)有關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，都指出一個(gè)運(yùn)行良好的民主制度是一國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵制度保障。作為一個(gè)后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，中國(guó)的現(xiàn)代化路徑依賴于政治系統(tǒng)的高質(zhì)高效運(yùn)行以及社會(huì)的共識(shí)與合力。

人民代表大會(huì)是中國(guó)的政治機(jī)關(guān)。堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞黨提出的包括現(xiàn)代化方略在內(nèi)的各項(xiàng)政策路線開(kāi)展工作是其根本使命。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要求人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)，為人民當(dāng)家作主和代表密切聯(lián)系群眾提供制度保障。而通過(guò)加強(qiáng)常委會(huì)等手段提高立法和監(jiān)督等工作的實(shí)效則是實(shí)踐黨的各項(xiàng)政策路線的具體路徑。上述四個(gè)機(jī)關(guān)的屬性決定了人大不但是發(fā)展和完善全過(guò)程人民民主的重要制度平臺(tái)，也是決定全過(guò)程人民民主制度能否為中國(guó)式現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)支撐的一個(gè)關(guān)鍵變量。面對(duì)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化這一黨在新時(shí)期的關(guān)鍵政治任務(wù)，發(fā)展人大全過(guò)程人民民主的要求顯得更為迫切。

總的來(lái)說(shuō)，在為中國(guó)式現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)制度支撐這一總體目標(biāo)之下，人大制度未來(lái)發(fā)展完善的目標(biāo)可以明確為進(jìn)一步加強(qiáng)如下三方面能力。

目標(biāo)之一是提升人大的信息傳導(dǎo)能力。包括中國(guó)人大制度在內(nèi)的各國(guó)代議機(jī)構(gòu)具有一方面連接政治系統(tǒng)、一方面連接社會(huì)的特殊結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)保證了來(lái)自選區(qū)選民和選舉單位的訴求得以進(jìn)入和影響政治體系。而這一過(guò)程的實(shí)質(zhì)是信息自下而上的傳導(dǎo)。信息傳導(dǎo)能力使民意等信息得以快速進(jìn)入立法和政策制定過(guò)程，它是人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的本質(zhì)要求。同時(shí)，充分的信息供給能夠提升人大立法等各項(xiàng)工作實(shí)效，是助力中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的重要因素。

改革開(kāi)放之初，各級(jí)人大及其常委會(huì)在很大程度上屬于一個(gè)單純的政策賦權(quán)和確認(rèn)性機(jī)構(gòu)。其后，人大在立法和監(jiān)督等方面的工作能力獲得了快速提升。這一提升過(guò)程在很大程度上得益于人大系統(tǒng)中快速擴(kuò)展的自下而上的信息傳導(dǎo)能力。早在20世紀(jì)90年代，相關(guān)研究已經(jīng)觀察到部分人大代表具有幫助選民向政府表達(dá)訴求、建議或批評(píng)的履職模式。而立法和政策過(guò)程對(duì)這些信息的回應(yīng)性也在加大?！?〕近年來(lái)，代表的信息傳導(dǎo)行為中還出現(xiàn)了試圖為選區(qū)或原選舉單位爭(zhēng)取項(xiàng)目和財(cái)政支持的現(xiàn)象〔4〕，甚至具有一定的“分配政治”特征〔5〕。在這些變化之下，即使是那些習(xí)慣于給中國(guó)制度打上“威權(quán)”標(biāo)簽的國(guó)外學(xué)者，也無(wú)法否認(rèn)中國(guó)人大制度中已經(jīng)發(fā)展出了比較高效的自下而上信息傳導(dǎo)體系?！?〕

目標(biāo)之二是提升人大的社會(huì)動(dòng)員能力。社會(huì)動(dòng)員能夠?qū)⑸鐣?huì)中原本缺乏組織性的個(gè)體凝聚起來(lái)，形成合力以實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立和復(fù)興等宏大目標(biāo)。作為后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)特別需要政治體系的強(qiáng)大動(dòng)員能力?！?〕代議機(jī)構(gòu)的社會(huì)動(dòng)員功能屬于制度的潛在功能(1)議會(huì)研究相關(guān)理論一般將立法機(jī)構(gòu)的功能劃分為顯現(xiàn)功能和潛在功能兩部分。立法機(jī)構(gòu)的潛在功能不直接與某項(xiàng)制度的運(yùn)行掛鉤。它隱藏在整體性的制度運(yùn)行背后，但卻同樣重要。例如，議會(huì)的辯論有時(shí)顯得冗長(zhǎng)乏味，且不一定能夠?qū)Ψò府a(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。但這項(xiàng)議會(huì)程序可以通過(guò)公眾現(xiàn)場(chǎng)觀摩或電視直播的方式呈現(xiàn)給公眾，并因此為政體源源不斷地輸出合法性。，但其重要性絕不應(yīng)被忽略。與歐美純粹基于“委托-代理”關(guān)系構(gòu)筑代議制度不同，社會(huì)主義國(guó)家在進(jìn)行代議制度設(shè)計(jì)時(shí)普遍考慮了其社會(huì)動(dòng)員能力問(wèn)題。在這一目標(biāo)驅(qū)使下，各級(jí)人大機(jī)關(guān)及人大代表成為政權(quán)整體性社會(huì)組織和動(dòng)員力量的一個(gè)組成部分。〔8〕

人大制度的社會(huì)動(dòng)員能力主要依托以下三個(gè)特征實(shí)現(xiàn)。首先，人民代表大會(huì)會(huì)議的功能與西方議會(huì)有所區(qū)別，其聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告和討論等程序除了發(fā)揮代議機(jī)關(guān)一般意義上的監(jiān)督功能外，也具有很強(qiáng)的傳達(dá)政策路線和凝聚政策共識(shí)的作用。其次，在代表選舉工作中一系列結(jié)構(gòu)調(diào)控機(jī)制的作用下，有相當(dāng)比例的人大代表屬于基層黨員干部、基層群眾自治組織負(fù)責(zé)人以及企事業(yè)單位管理者。他們?cè)趦蓵?huì)后回到選區(qū)或原選舉單位，將政策共識(shí)向基層傳達(dá)并具體組織實(shí)施?！?〕最后，代表的非專職制和人代會(huì)的短會(huì)期特征保證了代表有更多的時(shí)間在其崗位中引領(lǐng)和實(shí)踐政策，并及時(shí)將其中的問(wèn)題通過(guò)意見(jiàn)建議乃至議案的方式向上傳達(dá)。這三個(gè)特征覆蓋了政策實(shí)施的主要環(huán)節(jié)，能夠組織和動(dòng)員全社會(huì)各種力量圍繞政策目標(biāo)協(xié)同奮斗。

目標(biāo)之三是提升人大的政治吸納和社會(huì)整合能力。強(qiáng)有力的政治吸納和社會(huì)整合能力不但是中國(guó)新民主主義革命和社會(huì)主義革命成功的關(guān)鍵，也是改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步的關(guān)鍵?！?0〕人大制度是這項(xiàng)能力得以實(shí)現(xiàn)的重要制度保證。在代表選舉環(huán)節(jié)，一系列結(jié)構(gòu)調(diào)控機(jī)制保證了當(dāng)選代表來(lái)源的廣泛性〔11〕，最大限度地保證了各類社會(huì)群體都能夠獲得代表〔12〕。這種廣泛性也延續(xù)到了選舉之后。在人大各項(xiàng)工作中，人大協(xié)商和代表聯(lián)系群眾等制度獲得長(zhǎng)足發(fā)展，加深了人大常委會(huì)、人大代表與人民群眾三者之間的聯(lián)系，從而擴(kuò)大了社會(huì)各類群體參與人大立法等工作的渠道，并且提升了他們?cè)谶@些工作中的影響力?！?3〕這種廣泛且具有效能感的參與機(jī)制構(gòu)成了政治吸納和社會(huì)整合的基礎(chǔ)。

二、中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)下的人大全過(guò)程人民民主發(fā)展路徑

當(dāng)前，理論界普遍認(rèn)為全過(guò)程人民民主的制度優(yōu)勢(shì)在人大各項(xiàng)制度中尚未充分展現(xiàn)，導(dǎo)致制度優(yōu)勢(shì)未能有效轉(zhuǎn)化為治理效能?！?4〕〔15〕從本文的框架理解，即人大各項(xiàng)工作中的民主制度安排還未能有效地提升其信息傳導(dǎo)等能力，因而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持作用有限。對(duì)標(biāo)黨的二十大報(bào)告相關(guān)工作部署，本文認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)上述三項(xiàng)人大能力的目標(biāo)需落實(shí)于發(fā)展和完善以下四方面民主機(jī)制。它們構(gòu)成中國(guó)式現(xiàn)代化視野下的人大全過(guò)程人民民主制度發(fā)展路徑。

其一是民意探測(cè)機(jī)制。作為代議機(jī)關(guān)，人大在民意探測(cè)方面有兩方面先天優(yōu)勢(shì)。一方面，人民群眾面臨利益表達(dá)需求時(shí)，聯(lián)系人大代表是一條最便捷和高效的途徑；另一方面，人大作為政府工作的監(jiān)督者，也有充分的權(quán)威促使公共政策制定程序?qū)θ罕娫V求做出快速反饋。民意探測(cè)機(jī)制與人大的信息傳導(dǎo)能力直接相關(guān)，它是人大以加強(qiáng)信息傳導(dǎo)能力支撐中國(guó)式現(xiàn)代化有關(guān)戰(zhàn)略部署的關(guān)鍵。例如，黨的二十大報(bào)告第九部分在論述保障民生福祉和推進(jìn)共同富裕等問(wèn)題時(shí)，提出應(yīng)緊緊抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。做好這項(xiàng)工作，完善公眾利益和訴求的表達(dá)和探測(cè)機(jī)制是關(guān)鍵。當(dāng)前，信訪制度及各類網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政制度是這一機(jī)制的重要制度載體?！?6〕但作為代議機(jī)構(gòu)的人民代表大會(huì)制度及其各級(jí)人大代表也應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)重要的制度載體。

在民意探測(cè)機(jī)制方面，近年來(lái)各地人大常委會(huì)圍繞吸納民意、匯聚民智開(kāi)展了大量工作。其總體思路是推進(jìn)以“家、站、點(diǎn)”為代表的基層代表工作網(wǎng)絡(luò)。工作網(wǎng)絡(luò)主要依托現(xiàn)有基層治理體系建立，一般在街道辦建立代表之家，在社區(qū)設(shè)立代表工作站，代表個(gè)人依托其單位或行業(yè)設(shè)立聯(lián)系點(diǎn)。完善工作網(wǎng)絡(luò)的基本目標(biāo)是通過(guò)一系列制度安排提升群眾聯(lián)系代表的便捷性。例如，一些地方通過(guò)開(kāi)展線上虛擬聯(lián)絡(luò)的方式降低溝通成本，甚至嘗試為有特殊困難的群眾設(shè)立代表約見(jiàn)機(jī)制。上海和深圳等一些地方的人大常委會(huì)也嘗試通過(guò)召開(kāi)專題會(huì)議等形式增加公眾、代表及有關(guān)職能部門(mén)三方互動(dòng)和交流機(jī)制。(2)參見(jiàn)深圳市人大常委會(huì)選聯(lián)任工委《創(chuàng)新基層實(shí)踐 發(fā)揮代表作用 為全過(guò)程人民民主提供鮮活的深圳經(jīng)驗(yàn)》，資料來(lái)源：2022年深圳市第四屆基層人大創(chuàng)新案例交流推進(jìn)會(huì)交流材料。

從加強(qiáng)人大信息傳導(dǎo)能力的角度看，民意探測(cè)機(jī)制發(fā)展中迫切需要解決的問(wèn)題在于大多數(shù)基層代表工作網(wǎng)絡(luò)在工作方式上仍屬于“守株待兔”模式，即需要公眾在事先公布的接待日到訪并向代表提出訴求。此外，諸如代表視察等制度的初衷也是為接觸基層和公眾搭建橋梁，方便其獲取信息以完善建議案以及提高審議質(zhì)量。但視察形式多為組織代表集中視察等原因限制了這些制度發(fā)揮更大作用。

其二是民意表達(dá)機(jī)制。民意的有效表達(dá)不但能夠直接加強(qiáng)人大的信息傳導(dǎo)能力，也是社會(huì)動(dòng)員等能力得以發(fā)揮的重要保證。在代議制理論中，被代表者的意志不能充分表達(dá)可能引發(fā)一系列后果。比如，民意表達(dá)行為如果面臨較高的時(shí)間等成本，則可能造成有關(guān)成本敏感群體放棄表達(dá)。其后果是相關(guān)群體被排除在代議政治的體系之外，而代議制度的動(dòng)員能力自然也就無(wú)法覆蓋有關(guān)群體。一些群體如果長(zhǎng)期無(wú)法在代議政治中表達(dá)意志，或者意志的表達(dá)不能得到有效采納，甚至可能形成圍繞某些議題的“自我代表”現(xiàn)象，成為政治吸納和整合體系之外的獨(dú)立力量?！?7〕

從支撐中國(guó)式現(xiàn)代化的視角來(lái)看，當(dāng)前民意表達(dá)機(jī)制方面存在的共同問(wèn)題是表達(dá)渠道具有間接性，即相關(guān)工作由常委會(huì)組織代表開(kāi)展，后者在這些工作中“轉(zhuǎn)達(dá)”民意。以當(dāng)前各地開(kāi)展比較普遍且具有典型性的民生實(shí)事票決制為例，其通行做法是由常委會(huì)組織代表就政府列出的民生實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)行票決。代表根據(jù)其個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和選民的民意表達(dá)遴選出最迫切需要開(kāi)展的項(xiàng)目。〔18〕浙江溫嶺市各鎮(zhèn)人大開(kāi)展的參與式預(yù)算工作通過(guò)抽簽的方式邀請(qǐng)選民代表參與預(yù)算審議，具有一定的民意“直達(dá)”特征?！?9〕應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，民意通過(guò)代表進(jìn)行表達(dá)是代議民主的應(yīng)有之義。但在這一過(guò)程中如果缺乏制度設(shè)計(jì)保證代表對(duì)民意進(jìn)行正確“轉(zhuǎn)達(dá)”，就可能導(dǎo)致民意表達(dá)的失效。

其三是民意協(xié)商機(jī)制。在中國(guó)政治語(yǔ)境下，協(xié)商民主制度安排與社會(huì)動(dòng)員和政治吸納具有密切關(guān)聯(lián)?！?0〕作為中國(guó)協(xié)商民主制度體系重要組成部分，人大協(xié)商在推進(jìn)黨的二十大對(duì)于中國(guó)式現(xiàn)代化各項(xiàng)戰(zhàn)略部署方面具有重要價(jià)值。例如，報(bào)告第十一部分在論述維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定體系時(shí)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾機(jī)制。雖然這一部分論述的重點(diǎn)是基層社會(huì)治理，但各級(jí)人大及其代表，尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)直接選舉產(chǎn)生的人大代表在處理人民內(nèi)部矛盾機(jī)制體系中顯然不應(yīng)缺位。這是人大作為代議機(jī)構(gòu)所具有回應(yīng)性的重要體現(xiàn)?！?1〕

當(dāng)前人大協(xié)商相關(guān)制度安排有兩個(gè)發(fā)展的熱點(diǎn)領(lǐng)域。一是立法協(xié)商，即通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)及立法聽(tīng)證會(huì)等制度形式將民意進(jìn)行整合并納入立法過(guò)程。例如作為基層立法聯(lián)系點(diǎn)的重要活動(dòng)形式，一些地方的立法意見(jiàn)征詢會(huì)嘗試邀請(qǐng)人大代表或法律專家對(duì)缺乏專業(yè)法律背景知識(shí)的參會(huì)公眾進(jìn)行“釋法”，解釋相關(guān)法律術(shù)語(yǔ)并簡(jiǎn)介當(dāng)前草案的爭(zhēng)議點(diǎn)。這一程序相當(dāng)于提前凝聚共識(shí)，提升協(xié)商效率。相關(guān)活動(dòng)中一般會(huì)安排比較充分的交流討論環(huán)節(jié)，從而促進(jìn)議題聚焦以及不同觀點(diǎn)形成共識(shí)。而這兩點(diǎn)也是協(xié)商民主運(yùn)行質(zhì)量的重要保證。二是針對(duì)涉及公共利益和群眾切身利益的事務(wù)開(kāi)展協(xié)商。如深圳的一些區(qū)級(jí)人大發(fā)展出諸如民生實(shí)事協(xié)商會(huì)、代表議事會(huì)、選民代表會(huì)議等形式。這些制度創(chuàng)新嘗試的特點(diǎn)是邀請(qǐng)包括人大代表、政府職能部門(mén)和人大街道工委在內(nèi)的多個(gè)主體參與以增加協(xié)商的廣泛性。人大常委會(huì)則在其中承擔(dān)組織者的角色?！?2〕

對(duì)于為中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)提供制度保障這一核心目標(biāo)來(lái)說(shuō)，相關(guān)制度形式還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善。一般而言，檢驗(yàn)一項(xiàng)人大協(xié)商制度是否有效，取決于兩個(gè)關(guān)鍵因素：一方面是否建立起了公眾圍繞各類訴求開(kāi)展討論以凝聚共識(shí)的平臺(tái)；另一方面由此形成的共識(shí)是否能夠獲得立法和政策制定等環(huán)節(jié)的回應(yīng)。從這兩個(gè)因素的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，上述一些制度創(chuàng)新主要是加強(qiáng)了凝聚共識(shí)的平臺(tái)。在加強(qiáng)協(xié)商結(jié)果對(duì)政策過(guò)程影響力方面，目前的改革進(jìn)展還比較有限。協(xié)商結(jié)果如果不能對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生有效影響，長(zhǎng)期來(lái)看將會(huì)損害現(xiàn)有相關(guān)制度的影響力，降低各方參與協(xié)商的積極性，加大達(dá)成共識(shí)的難度。這不僅可能影響公共政策或立法的質(zhì)量，而且會(huì)影響人大發(fā)揮其社會(huì)動(dòng)員和政治吸納等能力。

其四是公眾參與機(jī)制。公眾參與人大各項(xiàng)工作與民意表達(dá)機(jī)制和協(xié)商機(jī)制的運(yùn)行緊密相連。甚至可以說(shuō)，參與是表達(dá)和協(xié)商的前提。同時(shí)，參與機(jī)制也是提升人大社會(huì)動(dòng)員和吸納能力的重要保證。尤其是社會(huì)動(dòng)員的有效實(shí)施需要各方參與和協(xié)同。中國(guó)式現(xiàn)代化各項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)中不乏需要擴(kuò)大公眾參與的內(nèi)容。例如黨的二十大報(bào)告第四部分在論述促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，并涉及人民城市等理念。這些制度安排的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)人的參與。而各級(jí)人大，特別是由直選產(chǎn)生的兩級(jí)人大在調(diào)動(dòng)基層群眾參與方面有著不可替代的作用。

近年來(lái)人大各項(xiàng)制度中的民主參與機(jī)制發(fā)展較快。參與機(jī)制發(fā)展的一般軌跡是參與主體的范圍不斷擴(kuò)大，即由定向邀請(qǐng)的，以專家或指定選民代表為主體的參與擴(kuò)展到向利益相關(guān)群體有條件開(kāi)放的參與。這一變化在基層立法聯(lián)系點(diǎn)及常委會(huì)開(kāi)放公眾旁聽(tīng)等制度和工作中都有所體現(xiàn)。其中，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的實(shí)質(zhì)是公眾參與渠道面向?qū)I(yè)群體的定向開(kāi)放，即常委會(huì)針對(duì)立法議題所涉及的特定領(lǐng)域，選擇與之高度契合的一個(gè)或數(shù)個(gè)聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展意見(jiàn)征詢活動(dòng)。在這一選定的范圍內(nèi)，立法座談會(huì)及意見(jiàn)征詢會(huì)等征詢機(jī)制向設(shè)點(diǎn)單位內(nèi)部群體高度開(kāi)放，該群體中對(duì)相關(guān)問(wèn)題有所思考且有參與意愿者都可以參與表達(dá)。相較而言，現(xiàn)有一些參與制度則難以兼顧開(kāi)放性和專業(yè)性。例如，邀請(qǐng)專家參與的立法座談會(huì)等制度突出專業(yè)性，但缺乏參與的廣泛性，屬于“定向不開(kāi)放”，而立法草案網(wǎng)上征求意見(jiàn)制度實(shí)現(xiàn)了廣開(kāi)言路，但缺乏專業(yè)性和針對(duì)性，屬于“開(kāi)放不定向”。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的“定向開(kāi)放”特征補(bǔ)足了“定向不開(kāi)放”制度所缺乏的民主性，也解決了“開(kāi)放不定向”制度因缺乏專業(yè)性而無(wú)法有效提升人大各項(xiàng)工作能力，甚至徒增常委會(huì)工作負(fù)擔(dān)的問(wèn)題。因此，它不僅是一項(xiàng)能夠高質(zhì)高效吸納民意和匯集民智的制度，而且是一項(xiàng)對(duì)于提升立法質(zhì)量具有實(shí)效的制度。然而對(duì)標(biāo)黨的二十大相關(guān)戰(zhàn)略部署，人大制度在參與渠道和方式上仍有亟待解決的問(wèn)題。其突出表現(xiàn)為開(kāi)放參與的事務(wù)范圍有限、參與群體有限、比較高的參與門(mén)檻以及對(duì)立法和政策制定過(guò)程較低的影響力。

總的來(lái)說(shuō)，上述人大各項(xiàng)工作中的相關(guān)制度安排還需要在效力、內(nèi)容和形式等方面進(jìn)一步提高，以切實(shí)加強(qiáng)和完善人大的三項(xiàng)能力，并以此支撐中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展。值得注意的是，這一發(fā)展思路恰好契合了全過(guò)程人民民主的“全鏈條、全方位、全覆蓋”特征。這一相似性表明，人大以支撐中國(guó)式現(xiàn)代化為目標(biāo)發(fā)展和完善各項(xiàng)工作中的民主制度安排，實(shí)際上就是在更好地發(fā)展全過(guò)程人民民主。

三、發(fā)展人大全過(guò)程人民民主應(yīng)關(guān)注的制度瓶頸

制度的發(fā)展最終將落實(shí)于中觀層面，即人大各項(xiàng)工作的具體制度安排中。以支撐中國(guó)式現(xiàn)代化為根本目標(biāo)，對(duì)應(yīng)以上四條路徑，本文認(rèn)為人大在探索完善全過(guò)程人民民主相關(guān)制度安排時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注和突破以下四個(gè)制度瓶頸。

第一，當(dāng)前各項(xiàng)人大工作中的相關(guān)制度安排迫切需要改變形式大于內(nèi)容的現(xiàn)狀。全過(guò)程人民民主應(yīng)當(dāng)是更高更切實(shí)的民主。但不可否認(rèn)的是，一些地方人大以提升民主質(zhì)量為目的開(kāi)展的制度創(chuàng)新實(shí)踐長(zhǎng)期停留在嘗試，甚至展示的階段。一些制度實(shí)踐在產(chǎn)生了一定影響后卻因制度設(shè)計(jì)缺陷或地方主要官員更替等內(nèi)外部因素影響而陷于停滯甚至消亡。尤其是一些制度創(chuàng)新由于代表與公眾聯(lián)系不暢等原因而無(wú)法提升立法和政策制定等工作的質(zhì)量，卻徒增相關(guān)工作的時(shí)間和人力成本，阻礙了其進(jìn)一步發(fā)展。在諸如人大與政府間關(guān)系等方面長(zhǎng)期存在的一些瓶頸性問(wèn)題也影響了民主制度創(chuàng)新的制度收益。例如，盡管一些地方的人大常委會(huì)嘗試開(kāi)展了諸如督辦制和辦理情況滿意度測(cè)評(píng)等工作，但人大代表意見(jiàn)建議回復(fù)辦理質(zhì)量不高的問(wèn)題始終存在，并因此損害了公眾聯(lián)系人大代表的積極性。

全過(guò)程人民民主對(duì)中國(guó)民主制度的形態(tài)和內(nèi)容提出了新的要求，促成了各地開(kāi)展制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)的熱潮。但在這樣的背景下，往往更容易引發(fā)民主創(chuàng)新片面追求形式的問(wèn)題。解決這一問(wèn)題的可行思路是嘗試引入公共管理中的項(xiàng)目績(jī)效管理思維。項(xiàng)目績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行評(píng)估并據(jù)此加以改進(jìn)。其目標(biāo)是確保公共部門(mén)的項(xiàng)目達(dá)到既定目標(biāo)。在公共管理實(shí)踐中，設(shè)定可量化目標(biāo)相對(duì)容易，但民主制度的目標(biāo)設(shè)定相對(duì)困難。黨的二十大對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化各項(xiàng)任務(wù)的明確，實(shí)際上也為各項(xiàng)民主制度的發(fā)展設(shè)定了更加明確的績(jī)效目標(biāo)。例如在開(kāi)門(mén)立法方面，以往工作中慣于統(tǒng)計(jì)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的數(shù)量、網(wǎng)上征求意見(jiàn)的數(shù)量等信息，容易導(dǎo)致制度流于形式。近期一些地方的基層立法聯(lián)系點(diǎn)等制度則更加關(guān)注針對(duì)立法草案提出建議的數(shù)量，以及這些建議是否為一項(xiàng)立法中哪怕一兩項(xiàng)關(guān)鍵爭(zhēng)議性內(nèi)容提出了有價(jià)值意見(jiàn)，并由此提升了立法的質(zhì)量。

第二，需要豐富人大全過(guò)程人民民主的制度形式。在這個(gè)問(wèn)題上，特別需要注意到全過(guò)程人民民主“全鏈條、全方位、全覆蓋”三大特征的對(duì)象都是人民群眾。換言之，豐富人大全過(guò)程人民民主制度的形式，關(guān)鍵在于如何提升群眾在其中的主體地位。而主體地位的提升，能夠激發(fā)人民群眾創(chuàng)新精神，激發(fā)群眾中蘊(yùn)藏著的智慧和力量，也是建設(shè)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要保證。當(dāng)前各地人大系統(tǒng)中廣泛開(kāi)展的代表集中視察和“家、站、點(diǎn)”等制度形式在匯集民意方面缺乏必要的靈活性，降低了群眾參與的熱情。同時(shí)，群眾又缺乏能夠直接表達(dá)利益訴求或參與人大協(xié)商的渠道。在這些制度中加強(qiáng)群眾的主體地位，應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)計(jì)上為群眾表達(dá)開(kāi)創(chuàng)更多的空間。例如，可以探索利用網(wǎng)上“點(diǎn)贊”聯(lián)署等方式改進(jìn)人大代表民生實(shí)事票決制，讓群眾利用這一網(wǎng)絡(luò)協(xié)商機(jī)制協(xié)商出一個(gè)民生實(shí)事項(xiàng)目清單，并交由代表與政府做進(jìn)一步協(xié)調(diào)溝通。在制定立法規(guī)劃等方面，目前群眾的參與度較低，也迫切需要以制度激發(fā)主題性。

選取poincaré截面建立周期n-1運(yùn)動(dòng)的poincaré截面；設(shè)無(wú)量綱時(shí)間t=0，那么質(zhì)塊M1與質(zhì)塊M2碰撞前瞬時(shí)，無(wú)量綱時(shí)間t恰好為系統(tǒng)任意相鄰兩次碰撞的時(shí)間間隔為則系統(tǒng)碰撞運(yùn)動(dòng)的周期性條件為：

近年來(lái)，一些地方的人大常委會(huì)嘗試了諸如按照行業(yè)劃分代表小組，引入外部智力資源輔助等形式加強(qiáng)人大代表的議政能力。這些改變確實(shí)提升了人大相關(guān)工作中民主運(yùn)行的質(zhì)量。但由于形式上缺乏突破，代表與群眾建聯(lián)系的積極性還有所不足。特別是代表個(gè)人密切聯(lián)系群眾工作的制度形式和創(chuàng)新空間還較為缺乏，不利于群眾有效參與和表達(dá)。〔23〕此外，也可在這一思路之下進(jìn)一步完善代表與選民網(wǎng)上互動(dòng)、民主懇談會(huì)等民主形式。

第三，人大各項(xiàng)全過(guò)程人民民主制度需要在領(lǐng)域上進(jìn)一步拓展。當(dāng)前，相關(guān)制度安排所覆蓋的領(lǐng)域仍然比較局限于立法議題和涉及民生實(shí)事方面的議題。為更好提升人大制度的吸納和動(dòng)員能力，需要將制度完善的重點(diǎn)向重大事項(xiàng)和項(xiàng)目決定權(quán)等方面加以延伸。重大事項(xiàng)和項(xiàng)目決定權(quán)是一般認(rèn)為的人大四項(xiàng)職權(quán)之一。理論上來(lái)說(shuō)，凡是關(guān)乎人大所在地方發(fā)展大局和國(guó)計(jì)民生的事務(wù)，都應(yīng)屬于這項(xiàng)職權(quán)的范圍。但在實(shí)際工作中，這項(xiàng)職權(quán)的行使往往還很不充分。人大在這一領(lǐng)域中的缺位與近年來(lái)一些地方出現(xiàn)的濫建形象工程以及重點(diǎn)項(xiàng)目不合理規(guī)劃等問(wèn)題有一定聯(lián)系。而這些問(wèn)題如果不能得到有效解決，也會(huì)制約中國(guó)式現(xiàn)代化的推進(jìn)。當(dāng)前各級(jí)人大及其常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)和項(xiàng)目決定權(quán)時(shí)，群眾的參與比較有限。而人大在立法等方面實(shí)際上有一些現(xiàn)成的制度探索經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。比如，可以考慮參照立法草案網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)制度，圍繞重大事項(xiàng)和項(xiàng)目開(kāi)展比較廣泛的網(wǎng)上民意征集，甚至組織開(kāi)展小范圍的協(xié)商討論。

人大完善全過(guò)程人民民主的重要領(lǐng)域還有代表選舉和代表履職監(jiān)督工作。當(dāng)前該領(lǐng)域中只有述職評(píng)議制度以及個(gè)別地方嘗試開(kāi)展的代表履職報(bào)告網(wǎng)絡(luò)直播等制度，其形式較為單一。在這一領(lǐng)域中加強(qiáng)民主參與和民主監(jiān)督，能夠有效防止人大代表選舉時(shí)漫天許諾，選舉后無(wú)人過(guò)問(wèn)的問(wèn)題，也能增加公眾對(duì)相關(guān)制度的效能感和認(rèn)同感。

第四，需要為各項(xiàng)人大全過(guò)程人民民主制度的運(yùn)行提供更多資源支持。在這方面，各級(jí)人大常委會(huì)是關(guān)鍵著力點(diǎn)。民主制度的運(yùn)行過(guò)程必然產(chǎn)生時(shí)間、人力和物力成本。各級(jí)人大常委會(huì)作為人大工作的承擔(dān)者和人大代表履職活動(dòng)的組織者，是人大全過(guò)程人民民主制度運(yùn)行的資源供給方。常委會(huì)的大力支持可以提升“家、站、點(diǎn)”等既有制度的運(yùn)行績(jī)效，也孕育了諸如“常委會(huì)與代表的工作座談會(huì)”等創(chuàng)新制度形式。

加強(qiáng)各級(jí)人大常委會(huì)是近年來(lái)人大制度建設(shè)的一個(gè)重要抓手。特別是在黨的二十大報(bào)告對(duì)加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的論述中，核心的工作仍然是通過(guò)提供資源支持等手段增加常委會(huì)的工作組織能力。關(guān)于人大代表工作，理論和實(shí)務(wù)界一般認(rèn)為其主要指人大及其常委會(huì)圍繞聯(lián)系代表和聯(lián)系群眾，對(duì)作為人大主體的人大代表依法履職予以支持、規(guī)范和進(jìn)行組織，提供條件、服務(wù)和保障?！?4〕很明顯，這一戰(zhàn)略突出了強(qiáng)化各級(jí)常委會(huì)在加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)方面的關(guān)鍵作用。而加強(qiáng)常委會(huì)，尤其是加強(qiáng)地方人大常委會(huì)制度建設(shè)以提升人大相關(guān)工作中民主質(zhì)量的思路，在諸如2015年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)》等文件中就有所體現(xiàn)。經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的發(fā)展，各級(jí)人大常委會(huì)在自身建設(shè)以及常委會(huì)服務(wù)代表能力建設(shè)方面已經(jīng)有了比較明顯的提升。〔25〕

然而，中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)人大常委會(huì)工作能力提出了更高的要求。在統(tǒng)籌人大各項(xiàng)制度發(fā)展時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到常委會(huì)自身資源供給能力的有限性。尤其是隨著依法治國(guó)戰(zhàn)略的不斷深入推進(jìn)，常委會(huì)也一定會(huì)在立法和監(jiān)督等方面承擔(dān)更多的工作。人大各項(xiàng)民主制度的發(fā)展與常委會(huì)相對(duì)固定的人員編制和工作預(yù)算之間的矛盾可能會(huì)增加。在這樣的背景下，應(yīng)當(dāng)在全過(guò)程人民民主的思路下積極探索通過(guò)適當(dāng)增加人大代表自主履職空間、激發(fā)人大代表履職積極性以及建立多元組織主體等形式為民主制度的運(yùn)行提供資源支持。

值得注意的是，上述四方面需要突破的問(wèn)題在很大程度上是人大制度發(fā)展過(guò)程中長(zhǎng)期存在的瓶頸問(wèn)題，也是人大發(fā)展全過(guò)程人民民主所必須突破的問(wèn)題。這些問(wèn)題成因復(fù)雜，往往觸及人大制度在中國(guó)政治體系中的地位和安排等深層次問(wèn)題。制度發(fā)展具有路徑依賴的特征。打破原有制度瓶頸，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新往往是在一系列因素的組合之下達(dá)成制度的變遷點(diǎn)。中國(guó)式現(xiàn)代化戰(zhàn)略部署為人大突破上文歸納的四方面民主制度瓶頸提供了契機(jī)。它可以促使實(shí)務(wù)界和理論界更加關(guān)注各項(xiàng)人大工作中民主制度安排的實(shí)際效果，并以是否能夠支撐社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)各項(xiàng)目標(biāo)作為思考和檢驗(yàn)民主制度創(chuàng)新的標(biāo)準(zhǔn)，解決人大相關(guān)工作中長(zhǎng)期存在的民主制度安排重形式輕實(shí)效等問(wèn)題，并激勵(lì)新的制度創(chuàng)新探索。

四、總結(jié)和進(jìn)一步討論

扎實(shí)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，是黨在新階段的中心工作。推進(jìn)現(xiàn)代化事業(yè)，離不開(kāi)民主制度的支持。鄧小平同志在20世紀(jì)80年代就曾指出：“我們進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，是要在經(jīng)濟(jì)上趕上發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，在政治上創(chuàng)造比資本主義國(guó)家的民主更高更切實(shí)的民主，并且造就比這些國(guó)家更多更優(yōu)秀的人才。”〔26〕改革開(kāi)放的實(shí)踐表明，鄧小平同志所提出的現(xiàn)代化三目標(biāo)并不是相互獨(dú)立的。一個(gè)運(yùn)行良好的民主制度可以為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供重要支撐?！?7〕習(xí)近平總書(shū)記對(duì)民主和治理的關(guān)系做出了深刻總結(jié)，指出：“始終代表最廣大人民根本利益，保證人民當(dāng)家作主，體現(xiàn)人民共同意志，維護(hù)人民合法權(quán)益，是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的本質(zhì)屬性，也是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系有效運(yùn)行、充滿活力的根本所在?！薄?8〕同時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記還以檢驗(yàn)一國(guó)制度是否民主及有效的“八個(gè)能否”標(biāo)準(zhǔn)深刻總結(jié)了制度的民主性和制度有效性之間有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系?！?9〕

黨的二十大對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化諸項(xiàng)主要任務(wù)的明確，更加凸顯了發(fā)揮全過(guò)程人民民主制度優(yōu)勢(shì)，為現(xiàn)代化建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)制度保障的重要性。人民代表大會(huì)作為一個(gè)政治機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)為這項(xiàng)工作的推進(jìn)提供堅(jiān)實(shí)的制度支持。同時(shí)，人大作為我國(guó)的代議機(jī)關(guān)，也是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要制度載體。這兩項(xiàng)工作在目標(biāo)和路徑上有機(jī)統(tǒng)一：中國(guó)式現(xiàn)代化各項(xiàng)戰(zhàn)略部署引領(lǐng)人大實(shí)踐全過(guò)程人民民主。而完善的全過(guò)程人民民主各項(xiàng)制度也將為中國(guó)式現(xiàn)代化各項(xiàng)中心工作的推進(jìn)提供堅(jiān)實(shí)的制度支持。

需要指出的是，中國(guó)式現(xiàn)代化和全過(guò)程人民民主有著非常相似的理論內(nèi)核。二者都是馬克思主義基本原理和中國(guó)具體實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。二者都是中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)所得出的符合中國(guó)國(guó)情和文化基礎(chǔ)的重要理論成果。理論內(nèi)核的相似性是二者能夠?qū)崿F(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一的根本。但這種統(tǒng)一是一種動(dòng)態(tài)的過(guò)程，需要體現(xiàn)在具體的制度運(yùn)行實(shí)踐中。為此，人大制度理論界和實(shí)務(wù)界應(yīng)當(dāng)抓住黨的二十大報(bào)告明確提出中國(guó)式現(xiàn)代化方略這一重要?dú)v史契機(jī)，明確人大實(shí)踐全過(guò)程人民民主的發(fā)展目標(biāo)，突破人大各項(xiàng)民主制度中長(zhǎng)期存在的瓶頸障礙，以歷史的使命感和時(shí)代的責(zé)任感投入推動(dòng)發(fā)展人大全過(guò)程人民民主的工作中，并以更加完善的人大民主制度為中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。