地方政府購買服務(wù)引入第三方參與績效評價的實施路徑

張丹 張紅霞 卜瑞瑞 周小婷

由于我國實施預(yù)算績效管理起步晚、經(jīng)驗少，政府購買服務(wù)績效評價仍處于薄弱環(huán)節(jié)，導致績效評價管理工作不能從真正意義上發(fā)揮“指揮棒”作用。通過規(guī)范政府購買服務(wù)引入第三方參與績效評價，不僅能優(yōu)化政府采購需求管理和交易制度，強化政府采購政策功能，進一步壓實地方主體責任，促進資金規(guī)范安全高效使用，還可有效提升政府購買服務(wù)質(zhì)量，打造陽光服務(wù)型政府，也是推進我國財政體制改革、規(guī)范預(yù)算績效管理的必然趨勢和有效路徑。

存在問題

（一）缺乏必要的第三方參與績效評價制度。目前，財政部雖然下發(fā)了《關(guān)于推進政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導意見》（財綜〔2018〕42號）文件，從八個方面對政府購買第三方服務(wù)參與績效評價作出規(guī)定，要求各省市參照執(zhí)行，但對于地方政府來說，仍然沒有具體、詳細的評價制度和實施辦法，基層思想重視程度不夠、實踐操作能力不強，在具體工作安排上無法做到統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一部署。在績效評價人員管理建設(shè)方面也不完善，績效評價專家?guī)旖ㄔO(shè)較為薄弱，沒有真正發(fā)揮其“智囊團”作用。再者，由于缺乏必要的人員培訓和監(jiān)管，導致個別第三方機構(gòu)及人員專業(yè)技能不強、職業(yè)道德水準不高。另外，在具體操作中沒有考慮到專業(yè)、行業(yè)等差異，導致績效評價的實效性不高、針對性不強。

（二）第三方參與績效評價流程職責不明確。由于政府購買服務(wù)第三方參與績效評價仍處于起步階段，相關(guān)制度政策建設(shè)不完善，導致在具體實施項目評價時，各主體責任、權(quán)限劃分不清楚、不明確，績效評價工作流于形式。購買方包括預(yù)算單位在第三方參與過程中積極性、主動性、配合度不高，表現(xiàn)為沒有制定具體、詳細的組織方案和流程，檔案資料保存管理不規(guī)范，項目資料數(shù)據(jù)收集較為困難、費時，收集到真正能用的評價資料較少。第三方機構(gòu)在評價過程中占主導地位，根據(jù)購買方預(yù)算單位提供的資料進行整理評價，多多少少會受到人為主觀干預(yù)和外部客觀因素干擾，對一些該納入績效評價的項目沒有進行客觀反映。第三方參與績效評價職責劃分不明確、不清晰，沒有法律化、規(guī)范化、制度化的流程措施作為保障，嚴重影響預(yù)算績效管理評價的精準性、客觀性和科學性。

（三）單一第三方機構(gòu)參與績效評價力量薄弱。現(xiàn)階段，從事預(yù)算績效評價的第三方機構(gòu)及人員主要以會計師事務(wù)所等社會咨詢機構(gòu)為主，高校和科研機構(gòu)參與較少。根據(jù)實際調(diào)研分析，由于第三方機構(gòu)及其人員專業(yè)理論知識和業(yè)務(wù)綜合能力各不相同，導致各單一第三方機構(gòu)主體參與預(yù)算績效評價時，不同程度上都存在局限，具體操作實施時側(cè)重點會有所不同，使得預(yù)算績效評價內(nèi)容不全面、口徑不一致。

（四）第三方參與績效評價信息化應(yīng)用不足。隨著信息化、智能化的逐步推廣應(yīng)用，對績效評價也帶來了新要求和新挑戰(zhàn)。通過現(xiàn)場走訪發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)預(yù)算單位信息化建設(shè)較為薄弱，智能化、信息化手段應(yīng)用不深入、效果不明顯。項目數(shù)據(jù)的收集、整理、反饋和分析都依靠人工匯總處理，電子化資料儲備較少，大部分工作都靠現(xiàn)場座談、調(diào)研、面對面訪問等形式完成，導致項目數(shù)據(jù)的完整性、及時性和準確性有所降低。另外，基層部門單位預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)和第三方機構(gòu)參與信息化建設(shè)較為滯后。全面實施績效管理的數(shù)據(jù)信息支撐平臺和分行業(yè)、分領(lǐng)域的特性指標體系構(gòu)建尚不清晰，內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)、網(wǎng)頁訪問登陸系統(tǒng)、風險安全防范系統(tǒng)等有待完善。

措施建議

（一）健全第三方參與績效評價制度。一方面，要健全和完善政府購買服務(wù)引入第三方參與績效評價制度。績效評價制度要盡可能量化、細化，制度建設(shè)要重點圍繞購買方與承接方的相關(guān)主體責任、績效評價的范圍內(nèi)容、確定合格的績效評價機構(gòu)、制定科學的評價流程、商定適宜的委托費用、規(guī)范設(shè)置績效評價指標體系以及加強監(jiān)管應(yīng)用等方面，這樣才能確?？冃гu價工作有制度可依、有規(guī)章可循。另一方面，高端、專業(yè)的績效評價專家?guī)旖ㄔO(shè)是推進第三方參與績效評價的關(guān)鍵和根本。要進一步在全省、全市（縣區(qū)）探索建立績效評價專家?guī)?，鼓勵業(yè)務(wù)技能好、道德水平高的財會、財政、工商、評估、法律等行業(yè)領(lǐng)域的人才積極申報參與，并定期通過業(yè)務(wù)培訓、業(yè)務(wù)指導和業(yè)務(wù)考核等形式加強動態(tài)化管理，實行優(yōu)勝劣汰的能動機制，從而最大程度發(fā)揮績效評價“智囊團”作用。

（二）明確第三方參與績效評價職責。政府購買服務(wù)主要是與第三方形成一種契約管理，對財政資金投入進行成本效益分析，考核效果是否優(yōu)化的一種行為。實施政府購買第三方服務(wù)，并不意味著政府就可以抽身當“甩手掌柜”，甚至在一定程度上責任更為重大。因此，在規(guī)范績效評價流程中，要明確雙方責任，第三方機構(gòu)在前期現(xiàn)場調(diào)研中，政府以及行政事業(yè)單位等購買方要積極、主動配合，提交項目申請書或可行性研究報告、項目財政資金預(yù)算（批復）文件、項目實施過程管理制度及監(jiān)理情況、項目工程決算及驗收報告、會計憑證及財務(wù)內(nèi)控制度、項目滿意度調(diào)查表等資料。第三方機構(gòu)在中后期進行績效評價資料分析、績效評價報告編制時，要根據(jù)項目業(yè)務(wù)資料的客觀性如實反映，對評價結(jié)果的真實性、獨立性負責，著力提高績效評價報告的質(zhì)量。只有明確雙方責任、規(guī)范評價流程，才能始終把握好尺度，確?？冃гu價管理方向不跑偏、質(zhì)量有保障。

（三）支持第三方機構(gòu)融合參與發(fā)展。引入第三方，必須擇優(yōu)選擇具備條件的研究機構(gòu)、高校、中介機構(gòu)等第三方機構(gòu)開展評價工作，確保評價工作的專業(yè)性、獨立性、權(quán)威性。由于績效評價在我國起步晚、經(jīng)驗少，再加上績效評價涉及部門多、范圍廣、專業(yè)強、時間緊，因此，支持多主體參與預(yù)算績效評價發(fā)展十分必要。首先，第三方機構(gòu)應(yīng)加強聯(lián)系，相互學習、融合參與、揚長避短、優(yōu)勢互補，高校、科研機構(gòu)可以去會計師事務(wù)所參觀日常實務(wù)處理流程，彌補缺乏實務(wù)經(jīng)驗的不足，會計師事務(wù)所可以參與高校、科研機構(gòu)預(yù)算管理課題研究，豐富自身相關(guān)理論儲備。其次，財政部門可以建立財政績效評價專家?guī)?，并且定期舉辦一系列座談培訓會、業(yè)務(wù)指導交流會，學習先進制度規(guī)則、相互交流經(jīng)驗，提升專業(yè)技能，提高機構(gòu)執(zhí)業(yè)水平。最后，對第三方機構(gòu)實施競爭淘汰機制。定期組織對第三方機構(gòu)能力素質(zhì)、工作質(zhì)量、職業(yè)操守等方面進行考核，建立第三方機構(gòu)評價庫，對于屢次出現(xiàn)問題拒不改正者予以淘汰、退庫，推動行業(yè)健康發(fā)展。

（四）推動第三方機構(gòu)參與信息化建設(shè)。鼓勵、引導地方政府購買服務(wù)引入第三方機構(gòu)參與績效評價，就必須推動第三方參與數(shù)據(jù)信息化、智能化建設(shè)。績效評價指標設(shè)置是整個預(yù)算績效管理最為重要的環(huán)節(jié)，加強信息化建設(shè)能為績效評價的開展提供有力保障。促進第三方機構(gòu)參與信息化建設(shè)，利用財政云預(yù)算管理一體化系統(tǒng)優(yōu)勢，將預(yù)算績效管理全過程深度嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)當中，運用大數(shù)據(jù)信息化處理方式，加大數(shù)據(jù)庫信息化、科技化的投入，能強化數(shù)據(jù)資源共享和整合，逐步構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域的省級預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，為政府部門中后期績效考評積累相應(yīng)數(shù)據(jù)信息。同時，積極構(gòu)建基層單位全面預(yù)算績效管理的數(shù)據(jù)信息支撐平臺，并實現(xiàn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)核算、部門決算和政府財務(wù)報告數(shù)據(jù)對接管理，推進構(gòu)建“平臺監(jiān)管、共享互通”的績效管理大數(shù)據(jù)監(jiān)督機制。

（作者單位：陜西祥勝會計師事務(wù)所，商洛學院）