美國制造業(yè)回流政策：實施效果與制約因素

宮小飛 袁征

〔提? ?要〕自2008年國際金融危機以來，美國政府逐漸意識到制造業(yè)的重要性，通過推行產(chǎn)業(yè)立法、收緊“買美國貨”條款、優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)、實施保護主義政策等措施推動制造業(yè)回流。美國制造業(yè)回流政策旨在解決制造業(yè)空心化等經(jīng)濟問題，創(chuàng)造就業(yè)以緩解國內(nèi)政治和社會分裂，提升美國經(jīng)濟競爭力以應(yīng)對大國競爭，增強供應(yīng)鏈韌性維護國家安全。相關(guān)政策取得了初步成效，加速了制造業(yè)回流進程，改善了美國國內(nèi)就業(yè)狀況，增加了美國供應(yīng)鏈韌性。但受民主、共和兩黨在回流路徑上的分歧、勞動力短缺、本土生產(chǎn)成本高以及產(chǎn)業(yè)配套不完善等因素制約，美國制造業(yè)回流政策未達預(yù)期。

〔關(guān) 鍵 詞〕美國產(chǎn)業(yè)政策、制造業(yè)回流、美國經(jīng)濟、大國競爭

〔作者簡介〕宮小飛，中國社會科學(xué)院美國研究所助理研究員

袁? ? 征，中國社會科學(xué)院美國研究所副所長、研究員

〔中圖分類號〕F471.2

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2023）6期0051-20

近幾屆美國政府均把制造業(yè)回流作為經(jīng)濟政策的重要內(nèi)容。從奧巴馬政府的“再工業(yè)化”，到特朗普政府的“把制造業(yè)帶回美國”，再到拜登政府的“重振制造業(yè)政策”，盡管在形式和手段上有所區(qū)別，但核心目標均是激勵制造業(yè)回流。目前，學(xué)界圍繞美國制造業(yè)回流政策進行了深入分析，但仍有進一步深化的空間：在內(nèi)容上，現(xiàn)有研究分析政策路徑和影響較多，進行效果評估的研究較少；在視角上，基于產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策等經(jīng)濟學(xué)視角的研究居多，從國內(nèi)政治、國際關(guān)系出發(fā)的分析較少；在時段上，聚焦某一時期的研究居多，長時段考察的成果較少。從國內(nèi)政治和外交政策互動的視角出發(fā)，探究美國制造業(yè)回流政策的實施動因，分析其實施效果和制約因素，對于理解美國經(jīng)濟和外交政策的互動關(guān)系，研判二者發(fā)展走向具有一定參考意義。

一、美國激勵制造業(yè)回流的路徑

2008年國際金融危機爆發(fā)后，美國政治精英開始反思制造業(yè)外包的弊端，逐漸意識到制造業(yè)對國家經(jīng)濟增長和就業(yè)的重要性，自奧巴馬政府以來，均將制造業(yè)回流作為施政重點，多管齊下推動制造業(yè)回流美國。

（一）推行產(chǎn)業(yè)立法

為重振本土制造業(yè)，近幾屆美國政府積極推動產(chǎn)業(yè)立法，通過歧視性補貼、稅收抵免及減稅等方式吸引制造業(yè)回流。從法案內(nèi)容可以看出，民主黨與共和黨在制造業(yè)回流的具體路徑上存在差異。

奧巴馬政府和拜登政府通過大規(guī)模公共投資為本土制造業(yè)提供補貼或稅收抵免，刺激制造業(yè)企業(yè)在美國投資。2009年2月，奧巴馬總統(tǒng)簽署《美國復(fù)興和再投資法》，其中撥款23億美元為清潔能源技術(shù)相關(guān)制造業(yè)設(shè)施投資提供稅收抵免，刺激該領(lǐng)域的私人投資。拜登執(zhí)政后，加大了補貼和公共投資力度，先后簽署《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法》《芯片與科學(xué)法》《通脹削減法》等法案，為基礎(chǔ)設(shè)施、半導(dǎo)體、清潔能源等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)提供大量補貼，限制接受補貼的企業(yè)在美國之外新增投資，要求享受補貼的產(chǎn)品必須達到美國制造含量的要求，以吸引關(guān)鍵制造業(yè)回流美國。比如，《芯片與科學(xué)法》撥款390億美元設(shè)立“制造激勵計劃”，為在美國建造、擴建或升級半導(dǎo)體生產(chǎn)設(shè)施的企業(yè)提供補貼，同時限制接受補貼的企業(yè)在美國之外的特定國家投資，吸引先進半導(dǎo)體制造業(yè)回歸美國本土?！锻浵鳒p法》對美國消費者購買新能源汽車提供最高7500美元的補貼，但要求所購車輛的最終組裝必須在美國本土或與美國簽訂自由貿(mào)易協(xié)定的國家完成。

與民主黨政府偏愛補貼和公共投資不同，特朗普政府通過大幅度減稅推動制造業(yè)回流，降低國內(nèi)制造業(yè)的生產(chǎn)成本，削弱企業(yè)離岸生產(chǎn)的意愿。2017年12月，特朗普簽署《減稅和就業(yè)法》，將企業(yè)所得稅稅率從35%降至21%，對美國企業(yè)留存海外的利潤一次性征稅，其中現(xiàn)金利潤的匯回稅率從35%降至15.5%，再投資的匯回稅率從35%降至8%，對跨國公司推行“屬地制”征稅原則，即美國企業(yè)的海外利潤將只需在利潤產(chǎn)生的國家繳稅，將利潤轉(zhuǎn)回美國無需繳稅。特朗普的減稅政策旨在鼓勵投資和海外利潤回流美國，刺激本土制造業(yè)的發(fā)展。

（二）收緊“買美國貨”條款

“買美國貨”條款發(fā)端于1933年大蕭條時期美國國會通過的《購買美國貨法》。該法案要求聯(lián)邦政府在采購中優(yōu)先購買“美國貨”，以扶持本土制造業(yè)，增加美國工人就業(yè)機會。

為激勵制造業(yè)回流美國，近三屆政府通過收緊“買美國貨”條款，要求聯(lián)邦機構(gòu)增強采購“美國貨”力度，不斷提高政府采購商品中美國制造含量的要求，倒逼企業(yè)在美國本土設(shè)置生產(chǎn)線。2009年，奧巴馬政府在《美國復(fù)興和再投資法》中加入“買美國貨”條款，要求該法案資助的所有公共建設(shè)項目必須使用美國國內(nèi)生產(chǎn)的鋼、鐵和其他制成品。2017年，特朗普政府簽署“買美國貨、雇美國人”行政令，要求聯(lián)邦機構(gòu)嚴格遵守和執(zhí)行“買美國貨”條款，最大限度采購美國國內(nèi)生產(chǎn)的制成品及鋼、鐵、水泥等建筑材料；要求相關(guān)部門系統(tǒng)性評估與“買美國貨”法律相關(guān)的執(zhí)行漏洞和給予貿(mào)易伙伴的例外情形，防止外國產(chǎn)品通過制度漏洞在美國政府采購市場獲得“不公平競爭優(yōu)勢”；制定更為嚴格的技術(shù)移民簽證規(guī)則，防止企業(yè)通過濫用技術(shù)移民簽證規(guī)則低薪雇傭外國工人，以增加美國工人就業(yè)機會。拜登執(zhí)政后，進一步收緊“買美國貨”政策。2021年1月25日，拜登上任僅5天便簽署“確保未來由美國工人在美國制造”的行政令，要求聯(lián)邦機構(gòu)加大對美國制造的采購力度，計劃在未來4年內(nèi)以4000億美元的預(yù)算購買美國產(chǎn)品和服務(wù)；同時加強監(jiān)管力度、修補政策漏洞，讓離岸生產(chǎn)的企業(yè)無法進入聯(lián)邦政府采購名單。2022年3月，拜登政府宣布將分階段逐步提高聯(lián)邦政府采購中美國制造零部件的比重，計劃當年從55%提高至60%，到2024年、2029年分別提高至65%和75%。拜登政府稱此舉是《購買美國貨法》出臺以來的最大變化，鼓勵企業(yè)在美國本土投資和制造。

（三）優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)

先進制造業(yè)是美國制造業(yè)回流政策的重點對象。為吸引先進制造業(yè)回流，美國政府通過推動政府部門、大學(xué)、研發(fā)機構(gòu)、企業(yè)等公私部門之間的合作來打造跨界創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，解決基礎(chǔ)研究和商業(yè)化之間的“死亡之谷”問題，加強制造業(yè)創(chuàng)新研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，增強美國對先進制造業(yè)的吸引力。

奧巴馬政府制定了以創(chuàng)新驅(qū)動先進制造業(yè)回流的基本路徑。2012年3月，奧巴馬政府宣布由聯(lián)邦政府與產(chǎn)業(yè)界共同出資10億美元，設(shè)立“國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”（NNMI），計劃在全國范圍內(nèi)創(chuàng)建由15家制造業(yè)創(chuàng)新研究院組成的網(wǎng)絡(luò)，每個研究院都由企業(yè)、大學(xué)、研發(fā)機構(gòu)等公私部門聯(lián)合組成，并對應(yīng)一個特定的先進制造技術(shù)，促進從創(chuàng)新開發(fā)到商業(yè)化前這一階段的研發(fā)支持。2016年，這一計劃更名為“制造業(yè)美國”（Manufacturing USA）。截至2023年5月，美國已建立17個制造業(yè)創(chuàng)新研究院，涵蓋生物制藥、智能制造、清潔能源、網(wǎng)絡(luò)安全等先進制造業(yè)領(lǐng)域。

特朗普政府同樣鼓勵公私部門合作驅(qū)動技術(shù)創(chuàng)新路徑。2018年10月，特朗普政府發(fā)布《美國先進制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》，提出建立制造業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，鼓勵研發(fā)機構(gòu)、大學(xué)、企業(yè)、政府部門等公私部門之間合作，充分發(fā)揮多方力量，通過跨界協(xié)同推進技術(shù)從實驗室到市場的轉(zhuǎn)化能力。此外，特朗普政府繼續(xù)為“制造業(yè)美國”提供支持，其任內(nèi)成立了網(wǎng)絡(luò)安全制造業(yè)創(chuàng)新研究院和生物工業(yè)制造和設(shè)計生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)新研究院。

拜登政府通過塑造新的國家創(chuàng)新主體來優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)，鼓勵先進制造業(yè)回流美國。在半導(dǎo)體領(lǐng)域，拜登政府組建國家半導(dǎo)體技術(shù)中心，該中心是由產(chǎn)業(yè)界、大學(xué)、政府部門和國家科學(xué)基金會聯(lián)合組成的公私聯(lián)盟，通過產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新提高芯片研發(fā)和商業(yè)轉(zhuǎn)化的效率，確保美國在關(guān)鍵制造技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。在清潔能源領(lǐng)域，拜登政府建立由公私部門合作的國家能源創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，推動清潔能源領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新和市場轉(zhuǎn)化。在該系統(tǒng)中，美國能源部及其17個國家實驗室負責提供專業(yè)知識；《通脹削減法》提供資金支持；私營企業(yè)負責推廣清潔能源新技術(shù)并擴大其應(yīng)用范圍；高等院校負責創(chuàng)造新知識，培養(yǎng)清潔能源轉(zhuǎn)型所需的技術(shù)工人。

（四）實施保護主義政策

近年來，美國經(jīng)濟政策中的保護主義色彩日趨濃厚。美國政府通過設(shè)置貿(mào)易壁壘、收緊原產(chǎn)地規(guī)則、實施投資限制等保護主義政策，增加企業(yè)離岸生產(chǎn)的成本，推動制造業(yè)回流美國。

奧巴馬執(zhí)政期間，美國貿(mào)易政策的保護主義色彩越來越濃厚，美國通過貿(mào)易壁壘提升外國商品進入美國成本。比如，奧巴馬政府頻繁向中國征收反傾銷稅，企圖借此削弱中國制造的成本優(yōu)勢，保護美國本土制造業(yè)免受中國廉價商品沖擊，推動制造業(yè)從中國回流美國。

特朗普政府通過增加關(guān)稅、收緊原產(chǎn)地規(guī)則等方式抬升企業(yè)離岸生產(chǎn)成本。在增加關(guān)稅方面，特朗普政府以“不公平貿(mào)易”為由對包括中國在內(nèi)的多個國家發(fā)起“貿(mào)易戰(zhàn)”，通過大幅提高進口關(guān)稅增加企業(yè)離岸生產(chǎn)成本。在收緊原產(chǎn)地規(guī)則方面，在特朗普的威逼利誘下，墨西哥和加拿大被迫接受美國提出的重啟《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）談判要求。2018年9月，三國宣布達成協(xié)議，NAFTA正式更名為《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》，協(xié)定包含十分嚴格的汽車原產(chǎn)地規(guī)則條款，要求享受關(guān)稅減免優(yōu)惠的汽車必須滿足北美制造的最低門檻，此舉旨在保護和發(fā)展美國國內(nèi)汽車制造業(yè)，推動汽車制造業(yè)向美國本土或北美地區(qū)轉(zhuǎn)移。

拜登政府綜合使用關(guān)稅、投資限制等保護性政策增加企業(yè)離岸生產(chǎn)成本和難度，推動制造業(yè)回流美國。在關(guān)稅方面，拜登政府延續(xù)了特朗普政府時期對華商品加征的關(guān)稅，以保護本土制造業(yè)免受“中國制造”沖擊；在投資限制方面，拜登限制企業(yè)在半導(dǎo)體和微電子、人工智能、量子信息技術(shù)等領(lǐng)域?qū)θA投資，迫使高技術(shù)領(lǐng)域的先進制造業(yè)從中國回流美國。此外，拜登政府還推出“美國制造稅收計劃”，試圖通過取消對離岸投資的激勵措施、推動設(shè)定全球最低企業(yè)稅率等方式降低企業(yè)離岸投資與生產(chǎn)的動機，減少美國跨國企業(yè)向海外的利潤轉(zhuǎn)移。

二、美國制造業(yè)回流政策的實施動因

在地緣政治回歸、美國國內(nèi)貧富差距擴大、政治極化現(xiàn)象嚴重的背景下，美國推進制造業(yè)回流政策有著經(jīng)濟、政治、戰(zhàn)略和安全多重考量。

（一）解決制造業(yè)空心化引發(fā)的經(jīng)濟問題

在經(jīng)濟全球化和金融化的雙重影響下，美國企業(yè)為追求利潤最大化，將附加值低的制造環(huán)節(jié)向生產(chǎn)要素低、優(yōu)惠政策力度大的國家或地區(qū)轉(zhuǎn)移，美國本土制造業(yè)逐漸衰落，美國經(jīng)濟“脫實向虛”現(xiàn)象嚴重，帶來制造業(yè)空心化、制造業(yè)就業(yè)人數(shù)減少和貿(mào)易逆差持續(xù)擴大等一系列經(jīng)濟問題。據(jù)美國經(jīng)濟分析局統(tǒng)計，從1980年到2009年，美國制造業(yè)增加值占GDP比重從20%降至11.8%，此后一直維持在12%以下的低位水平，而美國金融業(yè)增加值占GDP比重從16%增加至19.8%，此后維持在19%以上的高位。美國制造業(yè)的衰落導(dǎo)致其吸納就業(yè)能力逐步下降和失業(yè)率增加。從1980年到2009年，美國制造業(yè)就業(yè)人數(shù)從1900萬人減少到1160萬人，僅2000—2009年的九年間，美國制造業(yè)就業(yè)人數(shù)便減少了約500萬人；在金融危機后的三年間，美國失業(yè)率維持在7.7%～10%的高位區(qū)間。同時，由于制造業(yè)轉(zhuǎn)移到海外，美國國內(nèi)所需商品大量依賴進口，而制造業(yè)產(chǎn)品的出口下降，美國出現(xiàn)巨額貿(mào)易逆差問題。從2000年到2008年，美國貨物貿(mào)易逆差從4467億美元攀升至8324億美元。因此，美國制造業(yè)回流的直接目的在于緩解制造業(yè)空心化、高失業(yè)率、巨額貿(mào)易逆差等經(jīng)濟問題。

（二）創(chuàng)造就業(yè)以重建中產(chǎn)階級，維護美國政治和社會穩(wěn)定

制造業(yè)的衰敗不僅給美國帶來經(jīng)濟問題，也沖擊了美國中產(chǎn)階級，加劇了國內(nèi)政治和社會分裂。中產(chǎn)階級在美國政治和社會發(fā)展中扮演著至關(guān)重要的角色，被視為“民主政治的堅強柱石”“社會穩(wěn)定的穩(wěn)壓器”，以及美國生活方式和價值觀的集中體現(xiàn)。伴隨美國本土制造業(yè)的衰落和制造業(yè)就業(yè)人數(shù)大幅縮減，依賴制造業(yè)的中產(chǎn)階級規(guī)模日漸萎縮、收入份額持續(xù)降低。據(jù)統(tǒng)計，生活在中等收入家庭的美國成年人口占比從1971年的61%降至2011年的51%；中等收入家庭在美國總收入中所占的份額從1970年的62%降至2011年的45%；從2000年到2010年，中等收入階層的凈資產(chǎn)中位數(shù)下降了28%，從129582美元降至93150美元。中產(chǎn)階級的衰落侵蝕了美國政治和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，誘發(fā)了民粹主義崛起和美國政治和社會的分裂。2009年“茶黨運動”、2011年“占領(lǐng)華爾街”運動和2016年特朗普的上臺均是民粹主義崛起的體現(xiàn)，是因制造業(yè)衰敗而利益受損的群體通過政治抗議和手中選票發(fā)泄不滿的結(jié)果。

美國制造業(yè)回流政策的目的是創(chuàng)造就業(yè)機會，重建中產(chǎn)階級這一社會中堅力量，維護政治和社會的穩(wěn)定。奧巴馬總統(tǒng)在2013年國情咨文中表示，中產(chǎn)階級是美國繁榮的基礎(chǔ)和美國力量的源泉，強調(diào)要通過振興制造業(yè)為中產(chǎn)階級創(chuàng)造就業(yè)機會，為所有愿意進入中產(chǎn)階級的人建立新的機會階梯。特朗普任內(nèi)多次批判自由貿(mào)易和離岸外包，認為這些政策導(dǎo)致了美國制造業(yè)崗位流失和巨額貿(mào)易逆差，讓少數(shù)人以犧牲中產(chǎn)階級為代價而變得富有，強調(diào)通過公平貿(mào)易來吸引制造業(yè)回流，將工廠和工作機會帶回美國。拜登政府更是聲稱自己是“為重建中產(chǎn)階級而競選總統(tǒng)”，承諾通過制造業(yè)回流來創(chuàng)造就業(yè)機會，使中產(chǎn)階級在全球經(jīng)濟競爭中取得勝利。

（三）提升美國經(jīng)濟競爭力，應(yīng)對大國競爭挑戰(zhàn)

國際金融危機以后，國際格局多極化趨勢日漸明朗，美國的權(quán)力優(yōu)勢遭到削弱，美國政治精英更多從競爭視角看待中美關(guān)系和國際秩序的主題。奧巴馬政府時期，美國推出“亞太再平衡”戰(zhàn)略，通過增加在中國周邊的軍事存在來圍堵中國，將中國視為主要經(jīng)濟競爭對手，試圖通過商簽“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”限制中國經(jīng)濟影響力。特朗普執(zhí)政后，美國國家安全戰(zhàn)略重心進一步轉(zhuǎn)移至印太地區(qū)，在經(jīng)貿(mào)、科技、地緣政治等領(lǐng)域打壓中國，正式拉開了大國競爭的序幕。拜登政府明確以大國競爭界定國際秩序，更加聚焦“中國挑戰(zhàn)”，將中國作為主要戰(zhàn)略競爭對手，提出“競贏”中國的戰(zhàn)略目標。

在美國政府看來，制造業(yè)回流不僅能夠增強美國經(jīng)濟競爭力，還能削弱中國等競爭對手實力，從而維持美國的競爭優(yōu)勢，確保美國在大國競爭中最終獲勝。2023年4月27日，美國國家安全顧問沙利文在布魯金斯學(xué)會發(fā)表演講，強調(diào)美國長期奉行的自由貿(mào)易、“涓滴經(jīng)濟學(xué)”、經(jīng)濟金融化政策掏空了美國的工業(yè)基礎(chǔ)，加劇了不平等并損害了美國的民主制度，損害了美國的經(jīng)濟競爭力，而中國正是承接了美國的制造業(yè)轉(zhuǎn)移，才實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展。推動制造業(yè)（尤其是先進制造業(yè)）從中國回流美國本土，可增強美國的經(jīng)濟競爭力，同時削弱中國的經(jīng)濟實力和發(fā)展動力，確保美國對華競爭優(yōu)勢。里根研究所研究報告強調(diào)，制造業(yè)關(guān)乎美國經(jīng)濟競爭力，美國需要振興制造業(yè)來鞏固經(jīng)濟領(lǐng)先優(yōu)勢，更好地與中國進行競爭。

（四）增強供應(yīng)鏈韌性，維護美國國家安全

在美國政治精英看來，制造業(yè)不僅僅是一個經(jīng)濟議題，也是關(guān)乎美國生存與獨立的國家安全議題。1791年12月，美國首任財政部長亞歷山大·漢密爾頓在《關(guān)于制造業(yè)的報告》中指出，制造業(yè)的繁榮不僅關(guān)乎一國財富，而且與國家的獨立和安全休戚相關(guān)，每一個有著宏大目標的國家都應(yīng)努力在國內(nèi)建立保障其必需品供應(yīng)的能力。近年來，受金融危機、新冠疫情、烏克蘭危機等重大地緣事件或突發(fā)事件影響，美國政府更多從經(jīng)濟安全和國家安全視角審視制造業(yè)議題。尤其是近兩屆美國政府認為，美國本土制造業(yè)的衰落，導(dǎo)致在關(guān)乎國家安全的關(guān)鍵制造業(yè)供應(yīng)鏈上高度依賴其他國家，一旦發(fā)生軍事沖突或其他突發(fā)事件，將威脅美國的供應(yīng)鏈穩(wěn)定和國家安全。

與漢密爾頓主張在國內(nèi)建立完整制造業(yè)體系的建議類似，當前美國政府試圖通過制造業(yè)回流來補齊國內(nèi)供應(yīng)鏈中制造環(huán)節(jié)的短板，降低對競爭對手的依賴，增強關(guān)鍵制造業(yè)的供應(yīng)鏈韌性，維護經(jīng)濟安全和國家安全。在奧巴馬政府期間，美國便開始關(guān)注制造業(yè)衰落帶來的供應(yīng)鏈韌性問題，2012年發(fā)布《全球供應(yīng)鏈安全國家戰(zhàn)略》，提出“促進商品高效與安全流動”和“培養(yǎng)有韌性的供應(yīng)鏈”兩大戰(zhàn)略目標，在強調(diào)供應(yīng)鏈效率的同時，將供應(yīng)鏈安全上升為國家戰(zhàn)略。特朗普政府將供應(yīng)鏈韌性同國家安全掛鉤，認為美國制造業(yè)的衰落增加了供應(yīng)鏈脆弱性，導(dǎo)致國內(nèi)制造商無法生產(chǎn)滿足國防工業(yè)發(fā)展需要的產(chǎn)品，試圖通過制造業(yè)回流鞏固國防工業(yè)基礎(chǔ)。拜登政府更是將增強供應(yīng)鏈韌性作為重振美國制造業(yè)的行動指南，將對供應(yīng)鏈的審查從國防工業(yè)領(lǐng)域擴大到半導(dǎo)體、大容量電池、關(guān)鍵礦物和醫(yī)療用品等民用或軍民兩用領(lǐng)域。2021年6月，拜登政府發(fā)布的《百日供應(yīng)鏈評估報告》明確指出，美國在關(guān)鍵制造業(yè)領(lǐng)域嚴重依賴特定國家或地區(qū)，主張通過振興美國的工業(yè)基礎(chǔ)，減少在制造業(yè)原材料及市場方面對競爭對手的依賴，增強供應(yīng)鏈韌性。

三、美國制造業(yè)回流政策的效果評估

經(jīng)過十余年的持續(xù)推進，美國制造業(yè)回流政策取得一定進展，但遠不及預(yù)期。

（一）制造業(yè)回流速度加快，但空心化等問題依舊嚴重

近年來，美國制造業(yè)持續(xù)衰退的趨勢有所扭轉(zhuǎn)，制造業(yè)回流取得初步成效，這在拜登任內(nèi)表現(xiàn)得更為明顯。第一，美國制造業(yè)領(lǐng)域投資顯著增加。據(jù)統(tǒng)計，2009年美國制造業(yè)外國直接投資額為6982億美元，占美國外國直接投資總額的33%；2022年達到2.23萬億美元，占外國直接投資的比重上升至42%。在拜登政府高強度產(chǎn)業(yè)政策刺激下，美國先進制造業(yè)投資增速尤為明顯。據(jù)統(tǒng)計，《芯片與科學(xué)法》《通脹削減法》實施一年多來，全球企業(yè)宣布的在美國半導(dǎo)體和清潔技術(shù)領(lǐng)域的投資已超過2240億美元。第二，美國制造業(yè)增加值對GDP的貢獻有所提升。從2009年到2022年，美國制造業(yè)增加值從1.7萬億美元增加至2.79萬億美元。其中，從2009年到2020年，美國制造業(yè)增加值從1.7萬億美元增長至2.24萬億美元，平均年增長率2.6%。2021—2022年，制造業(yè)增加值從2.24萬億美元增長到2.79萬億美元，平均年增長率為12%。這說明拜登政府制造業(yè)回流的政策效果較前兩任政府更加顯著。第三，制造業(yè)建設(shè)支出顯著增加。制造業(yè)建設(shè)支出是衡量制造業(yè)增長水平的領(lǐng)先指標。從2009年1月至2021年1月，美國制造業(yè)建設(shè)支出低速增長，從430億美元增長至767億美元。在拜登執(zhí)政的兩年多時間里，美國制造業(yè)建設(shè)支出增長了2.61倍，從2021年1月的767億美元增加至2023年5月的2002億美元。

盡管相關(guān)政策刺激了美國本土制造業(yè)發(fā)展，但制造業(yè)空心化并未得到有效緩解，貿(mào)易逆差不降反升，制造業(yè)勞動生產(chǎn)率呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢。自2009年實施制造業(yè)回流政策以來，美國制造業(yè)增加值占GDP比重整體上仍呈下降趨勢，目前處于金融危機以來的歷史低位。2023年第1季度，美國制造業(yè)增加值占GDP比重為10.9%，甚至低于2009年金融危機最嚴重時期11.6%的最低值。相比之下，從2009年第1季度到2023年第1季度，美國金融業(yè)增加值占GDP比重從19.7%增長到20.1%，專業(yè)和商業(yè)服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重從11.8%增長至13.2%，藝術(shù)娛樂業(yè)增加值占GDP比重從3.7%增長至4.4%。這表明美國經(jīng)濟“虛擬化”問題依舊存在，美國制造業(yè)的發(fā)展速度落后于其他經(jīng)濟部門。同時，美國的貨物貿(mào)易逆差不降反升，從2008年的8325億美元增至2022年的11830億美元。此外，自制造業(yè)回流政策實施以來，美國制造業(yè)勞動生產(chǎn)率不升反降。以2017年為基準，從2000年至2010年，美國制造業(yè)勞動生產(chǎn)率增加了33%，自2011年至2023年第3季度，美國制造業(yè)勞動生產(chǎn)率下降了6.8%。

（二）就業(yè)狀況有所改善，但重建中產(chǎn)階級效果不佳

實施制造業(yè)回流政策以來，美國國內(nèi)就業(yè)狀況得到較大改善。一是制造業(yè)就業(yè)人數(shù)顯著增加。據(jù)美國勞工統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，美國制造業(yè)就業(yè)人數(shù)從2009年9月的1159萬人增至2019年12月的1280萬人，在經(jīng)歷新冠疫情沖擊而跌至2020年4月的1140萬人后，制造業(yè)就業(yè)人數(shù)在疫情后迅速攀升至2023年9月的1299萬人，達到金融危機以來的歷史新高。拜登政府推行的產(chǎn)業(yè)政策使其任內(nèi)的制造業(yè)就業(yè)人數(shù)在2021年和2022年分別增加38萬人和35萬人，增速遠高于前兩任政府。二是失業(yè)率明顯降低。美國失業(yè)率從2009年10月的10%降至2020年1月的3.5%，雖受新冠疫情沖擊一度激增至2020年4月的14.7%，但在疫情緩解后迅速回落，自2022年1月以來維持在3.4%～3.9%區(qū)間，為2009年以來的低位水平。三是制造業(yè)工人的工資水平有所提高。從2009年1月至2023年9月，美國制造業(yè)工人的平均時薪從23美元增至33美元，拜登任內(nèi)制造業(yè)工人的工資增速略快于前兩任政府，呈現(xiàn)顯著上升態(tài)勢。

盡管制造業(yè)回流政策改善了美國就業(yè)狀況，但在重建中產(chǎn)階級方面效果不佳。從2011年至今，美國中產(chǎn)階級規(guī)?？傮w保持穩(wěn)定，其人數(shù)占總?cè)丝诒戎鼐S持在50%左右，但中等收入家庭的收入份額持續(xù)下降，從2011年的45%降至2020年的42%，而同期美國高收入家庭的收入份額從46%增至50%，低收入家庭的收入份額從9%降至8%，高收入群體與中等收入群體的收入差距持續(xù)擴大。這表明制造業(yè)回流產(chǎn)生的利潤多被高收入群體占有，相關(guān)政策對穩(wěn)定中產(chǎn)階級規(guī)模起到一定作用，但對提升中產(chǎn)階級收入份額效果不佳。

（三）供應(yīng)鏈韌性有所增強，但對華依賴仍較高

美國制造業(yè)回流的目的之一是增加供應(yīng)鏈韌性，減少對競爭對手的供應(yīng)鏈依賴。目前，美國供應(yīng)鏈韌性戰(zhàn)略初見成效。一是美國制造業(yè)出貨量增加，制造業(yè)產(chǎn)品的進口量下降。2023年9月，美國制造業(yè)出貨量為5881億美元，為1992年以來的歷史新高，而美國制造業(yè)產(chǎn)品的進口額從2022年10月的2450億美元降至2023年9月的2275億美元。這說明美國制造業(yè)回流增強了國內(nèi)制造業(yè)產(chǎn)能，逐漸彌補國內(nèi)供求間的缺口。二是美國貨物進口來源地更加多元化。一方面，美國從中國的貨物進口額呈下降趨勢，從2022年第2季度的1380億美元降至2023年第2季度的1074億美元；另一方面，美國從墨西哥、加拿大、越南等國的貨物進口額顯著增加。從2021年到2022年，美國從墨西哥貨物進口額從3890億美元增至4632億美元，增幅達19%；從加拿大貨物進口額從3647億美元增至4460億美元，增幅達22%；從越南貨物進口額從1019億美元增至1275億美元，增幅達25%。2023年上半年，墨西哥、加拿大分別成為美國第一、第二大貨物進口來源國，中國位列第三。

盡管美國的供應(yīng)鏈韌性有所增強，但對中國依賴仍然較高。一是美國從中國貨物進口額仍較大，部分關(guān)鍵制造業(yè)依賴對華進口。2023年上半年，美國從中國進口較上一年同期下降，但仍高達2190億美元，與疫情之前的2019年同期情況相比變化不大。就特定行業(yè)而言，盡管拜登政府的產(chǎn)業(yè)補貼政策刺激了美國國內(nèi)新能源汽車領(lǐng)域投資，但鋰電池高度依賴對華進口。2023年第1季度，美國從中國進口鋰電池數(shù)量占其進口總額的87.9%，較上一年同期增長10.4%。二是中美之間的間接聯(lián)系增強。盡管美國從墨西哥和越南等國的進口份額增加，但這些國家從中國的貨物進口也在大幅增加。從2020年至2022年，墨西哥從中國貨物進口額從735億美元增至1187億美元，越南從中國貨物進口額從842億美元增至1176億美元。同時，中國對墨西哥等國的投資呈現(xiàn)激增態(tài)勢。2022年，中國對墨西哥投資額為25億美元，是2018年的兩倍多，并呈快速增長態(tài)勢。有評論稱，為規(guī)避美國對華加征關(guān)稅，一些中國企業(yè)把墨西哥等國作為中轉(zhuǎn)站，借道墨西哥把部分或大部分仍在中國制造的商品銷往美國。這表明，美國的制造業(yè)回流政策可能會小幅改變本國對華貿(mào)易和投資狀況，但無法徹底擺脫供應(yīng)鏈的對華依賴。

四、美國制造業(yè)回流政策的制約因素

美國制造業(yè)回流政策效果不及預(yù)期，主要由于以下因素的制約。

（一）兩黨在制造業(yè)回流路徑上存在分歧

盡管民主、共和兩黨在制造業(yè)回流的政策目標上達成共識，但在制造業(yè)回流的具體路徑上存在嚴重分歧。民主黨偏愛大政府理念，主張加大政府干預(yù)，通過公共性投資和政府補貼等方式刺激本土制造業(yè)發(fā)展。共和黨秉持小政府理念，反對增加政府支出，認為這會導(dǎo)致通貨膨脹、增加財政赤字，主張通過減稅、貿(mào)易保護等方式降低本土生產(chǎn)成本，吸引制造業(yè)回流。

美國嚴重的政黨極化及兩黨經(jīng)濟治理觀念的分歧將破壞制造業(yè)回流政策連續(xù)性，影響制造業(yè)回流效果。當前，拜登政府的制造業(yè)回流政策已初見成效，這主要得益于其推行的高強度產(chǎn)業(yè)政策。然而，拜登政府能夠推動相關(guān)立法的前提是民主黨在第117屆國會兩院同時占據(jù)優(yōu)勢，從這些法案的投票情況可以看出兩黨之間存在的分歧。比如，2022年8月，《通脹削減法》在參議院以51∶50的微弱優(yōu)勢通過，共和黨全體50名議員均投了反對票，法案最終依靠美國副總統(tǒng)、參議院議長哈里斯的關(guān)鍵1票勉強獲得通過。在眾議院，法案以220∶207表決通過，共和黨全體207名眾議員均投了反對票。在2022年11月舉行的美國中期選舉中，民主黨丟失了眾議院多數(shù)席位，在參議院也僅占微弱優(yōu)勢。拜登總統(tǒng)在余下任期不可避免地面臨一個“分裂”的國會，其增加聯(lián)邦開支以補貼制造業(yè)的舉措必將受到共和黨保守派的阻撓。2023年10月，共和黨籍眾議長麥卡錫被彈劾下臺，其中一個重要原因是麥卡錫在大幅削減聯(lián)邦開支方面與民主黨進行妥協(xié)，引發(fā)共和黨保守派議員的強烈不滿。在拜登余下任期內(nèi)，共和黨極不可能就聯(lián)邦開支問題同民主黨達成妥協(xié)，這意味著拜登政府補貼制造業(yè)的做法可能面臨資金短缺問題。2024年美國大選的結(jié)果同樣將影響“以補貼吸引制造業(yè)回流”政策的連續(xù)性。共和黨總統(tǒng)候選人特朗普明確表示，他上任的第一天將廢除《通脹削減法》中補貼電動汽車的稅收抵免條款，這無疑將影響美國電動汽車制造業(yè)的發(fā)展。

（二）勞動力短缺的掣肘

美國制造業(yè)長期受勞動力短缺問題困擾。據(jù)美國勞工統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，截至2023年9月，美國私營部門的勞動力缺口為857萬人，其中制造業(yè)勞動力缺口為62.7萬人，建筑行業(yè)勞動力缺口為43.1萬人。導(dǎo)致勞動力短缺加劇的原因主要有以下幾點。第一，在拜登政府高強度產(chǎn)業(yè)政策刺激下，國內(nèi)制造業(yè)勞動力需求激增。就具體行業(yè)而言，《通脹削減法》實施一年來，企業(yè)宣布的在美大規(guī)模清潔能源項目創(chuàng)造約40.3萬個工作崗位。在《芯片與科學(xué)法》刺激下，美國半導(dǎo)體晶圓廠建設(shè)掀起高潮，大約需要9萬名技術(shù)工人和10萬名建筑工人來完成這些建設(shè)。第二，技能差距加劇了制造業(yè)工人短缺問題。隨著美國高技術(shù)制造業(yè)向外轉(zhuǎn)移，美國相應(yīng)的技術(shù)工人數(shù)量大幅減少。而美國政府重點支持的半導(dǎo)體、清潔能源、人工智能、先進醫(yī)療、下一代通信等行業(yè)均需要擁有相似學(xué)歷或技能背景的熟練工人，這些行業(yè)正在激烈爭奪原本就人數(shù)有限的熟練工人。據(jù)估計，到2030年，美國將新增385萬個需要熟練技術(shù)的工作崗位，有140萬個崗位面臨空缺風險。熟練工人的短缺影響了企業(yè)在美投資進度。比如，臺積電在亞利桑那州的新工廠因缺乏熟練的安裝工人和技術(shù)工人，被迫將其新工廠量產(chǎn)4納米芯片的時間從2024年延至2025年。第三，美國人對制造業(yè)的負面認知加劇了制造業(yè)勞動力短缺問題。大多數(shù)美國人認為，制造業(yè)是一個衰落的行業(yè)，且缺乏技術(shù)含量，工作環(huán)境惡劣，工作不穩(wěn)定。調(diào)查顯示，52%的美國青少年對制造業(yè)職業(yè)缺乏興趣，僅有十分之三的父母考慮讓孩子從事制造業(yè)。對制造業(yè)的負面認知影響了美國制造業(yè)工人的供給，難以為制造業(yè)回流美國提供充足的勞動力支持。

（三）本土生產(chǎn)成本高，產(chǎn)業(yè)配套不完善

盡管美國政府試圖通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、稅制改革等措施彌補本土生產(chǎn)成本劣勢，但美國制造業(yè)回流進程仍將面臨生產(chǎn)成本高的制約。在2022年制造業(yè)成本最低國家排行中，印度占據(jù)首位，中國位居第二，墨西哥排名第15位，美國在87個國家中處于第78位。以勞動力成本為例，盡管美國采取行政手段限制企業(yè)在華投資，可能迫使部分企業(yè)從中國遷出，但這并不必然導(dǎo)致制造業(yè)回流美國，制造業(yè)企業(yè)仍將向生產(chǎn)要素低的國家或地區(qū)轉(zhuǎn)移。數(shù)據(jù)顯示，在美國從中國進口制成品占其制成品進口總額比重下降的同時，美國國內(nèi)制造業(yè)出貨量增速仍低于從墨西哥和從亞洲14個低成本國家進口制成品的增速。其中一個重要原因可能是，相當一部分美國制造業(yè)企業(yè)從中國遷出后并沒有回流到美國本土，而是遷至亞洲低成本國家或墨西哥。這說明，基于成本等因素考量，美國制造業(yè)企業(yè)更傾向于選擇近岸外包、友岸外包而非回流本土的方式來調(diào)整其生產(chǎn)組織方式。

除了生產(chǎn)成本高以外，產(chǎn)業(yè)配套不完善也掣肘美國制造業(yè)回流進程。制造業(yè)的發(fā)展需要完善的產(chǎn)業(yè)配套，特別是良好的基礎(chǔ)設(shè)施、穩(wěn)定的原材料和零部件供應(yīng)、緊密的上下游供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)?？茽柲嶙稍児景l(fā)布的2023年《美國制造業(yè)回流指數(shù)》顯示，配套體系不完善問題及其引發(fā)的產(chǎn)品質(zhì)量問題是制造業(yè)企業(yè)回流美國的首要顧慮，多數(shù)企業(yè)管理層擔心企業(yè)回流美國后，當?shù)厝狈ο鄳?yīng)的產(chǎn)業(yè)配套體系，使其難以產(chǎn)出符合質(zhì)量標準的產(chǎn)品。

五、結(jié)語

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國經(jīng)濟一枝獨秀，為擴大美國優(yōu)勢產(chǎn)品的國際市場，美國政府推行經(jīng)濟自由化政策，鼓勵自由貿(mào)易和跨國投資，推動美國制造業(yè)向生產(chǎn)要素低的國家或地區(qū)轉(zhuǎn)移。近年來，伴隨國際格局的變遷，美國的相對實力優(yōu)勢減弱，美國調(diào)整先前的經(jīng)濟自由化政策，加大對貿(mào)易和投資的限制，通過出臺高強度產(chǎn)業(yè)政策激勵制造業(yè)回流，以期達到增強自身實力和削弱競爭對手的雙重目標。

鑒于美國在全球供應(yīng)鏈中的分工地位，美國制造業(yè)回流政策不僅關(guān)乎自身，也將產(chǎn)生全球性影響。對美國而言，制造業(yè)回流政策短期內(nèi)緩解了國內(nèi)就業(yè)壓力、部分扭轉(zhuǎn)了制造業(yè)衰敗頹勢，但該政策以犧牲經(jīng)濟效率的方式來強化國家安全，長遠看不具有可持續(xù)性，最終將損害美國的經(jīng)濟競爭力。對全球化進程而言，受美國制造業(yè)回流政策影響，世界主要經(jīng)濟體紛紛出臺產(chǎn)業(yè)政策，鼓勵制造業(yè)企業(yè)在本土投資，這無疑將加劇主要經(jīng)濟體之間的競爭關(guān)系，推動供應(yīng)鏈合作網(wǎng)絡(luò)從全球化走向碎片化，降低制造業(yè)生產(chǎn)效率。

美國制造業(yè)回流政策的根本目的在于維護美國的競爭優(yōu)勢和霸權(quán)地位，其深層思想根源是經(jīng)濟民族主義，不利于經(jīng)濟全球化的發(fā)展。對此，中國應(yīng)堅持經(jīng)濟全球化正確方向，對內(nèi)深化改革，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，依托完整的制造業(yè)體系和完善的基礎(chǔ)設(shè)施，增加中國市場對外資的吸引力；對外深度參與全球產(chǎn)業(yè)分工與合作，維護多元穩(wěn)定的國際經(jīng)濟格局和經(jīng)貿(mào)關(guān)系，化解美國制造業(yè)回流政策帶來的負面影響，降低供應(yīng)鏈斷裂的風險。

【責任編輯：李靜】