重大行政決策終身責任追究制度化的難點及破解

薛瑞漢

規(guī)范重大行政決策行為并著力推進其制度化進程,是黨和政府高度重視的問題。黨的十八屆四中全會以來,我國重大行政決策終身責任追究制度建設取得了歷史性進步,收到了良好效果,但也存在著一些不容忽視的問題,需要采取措施加以解決,以制約和監(jiān)督行政權(quán)力,減少決策失誤,提高政府公信,促進依法行政。

一、重大行政決策終身責任追究制度化的提出

行政責任追究中的“追究”意指事后追查、推究原因等,用比較學術化的語言來說就是問責在此特殊語境中的一種表述。2003年“非典”疫情是我國行政問責制度展開的重要時間節(jié)點,此后針對黨政領導干部的問責日益常態(tài)化并取得了很好的實踐效果。隨著問責范圍的不斷擴大,國家開始逐步探索建立行政決策失誤的責任追究制度,并且明確規(guī)定了“誰決策、誰負責”的責任追究原則。但實施效果不盡如人意,實踐中很少有行政首長或者其他領導人員因行政決策失誤被追究責任的事例發(fā)生。

終身追究制度,最早源于建筑工程領域。我國一些地方已經(jīng)建立了建筑質(zhì)量終身責任追究制度、項目質(zhì)量終身責任追究制度,被追責的主體一般是工程實施主體,而非行政機關人員。同時,一些地方也建立了安全生產(chǎn)責任倒查機制、腐敗案件責任倒查機制。盡管被追責的主體是行政機關人員,但職責事由常常是職務犯罪,而非決策失誤。可以說,“終身責任”在重大行政決策終身責任追究中充當著最為重要的角色。早在2004年,黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》就明確提出要“建立決策失誤責任追究制度”,但10年來,該制度的問責效果卻遠未達到預期,實踐中出現(xiàn)了大量“拍腦袋、拍胸脯、拍屁股”的“三拍”式?jīng)Q策。

為了解決這些問題,2014年10月,黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,提出“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”,同時對決策責任構(gòu)成要件和問責主體作出規(guī)定,將重大行政決策責任追究的重點放在終身追責問題上。這意味著終身負責從建筑領域延伸到行政領域。這是我們黨在創(chuàng)新決策理論、健全決策機制上取得的一項突破。

黨的十八屆四中全會以后,各地開始將建立重大行政決策終身責任追究制度提上日程。在省級政府層面,云南省率先嘗試建立重大行政決策終身責任追究制度;在市級政府層面,西安市、合肥市、武漢市等出臺了《重大行政決策責任追究(暫行)辦法》。但是,我國的重大行政決策建設工作仍然處于初步探索階段,重大行政決策制度的規(guī)范化仍然處于起步階段,實踐中形式化、簡單化情況時有出現(xiàn)。

黨的二十大報告提出:“扎實推進依法行政,轉(zhuǎn)變政府職能,優(yōu)化政府職責體系和組織結(jié)構(gòu),提高行政效率和公信力,全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！盵1]其中,完善重大行政決策終身責任追究,正是制約和監(jiān)督行政權(quán)力、減少決策失誤、提高政府公信力、促進依法行政的必要組成內(nèi)容。因此,規(guī)范重大行政決策行為并著力推進其制度化進程,是黨和政府高度重視的一個課題。

二、重大行政決策終身責任追究制度建設的主要成效

黨的十八屆四中全會以來,我國重大行政決策終身責任追究制度建設取得了歷史性進步,收到了良好效果,主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.重大行政決策終身責任追究的制度化水平明顯提升

權(quán)力應該受到監(jiān)督與追究的理念逐步確立,責任政府的理念逐漸深入人心,從權(quán)力追究走向制度追究。中央出臺的相關文件明確了重大行政決策的歸責原則,規(guī)定了重大行政決策的法定程序,指出要嚴格依法追究重大行政決策主體的責任。同時,終身責任追究的剛性進一步加強,追責領域也實現(xiàn)了由行政向司法方面的擴展,從中央到地方都出臺了關于重大行政決策終身責任追究的相關規(guī)定,配套的法律法規(guī)和制度體系日臻完善,黨內(nèi)法規(guī)和政府法規(guī)一起構(gòu)成了重大行政決策責任追究的基本制度環(huán)境。需要指出的是,黨內(nèi)關于紀律監(jiān)督性質(zhì)的文件實質(zhì)上也包含了行政責任追究的內(nèi)容和精神,兩者相互補充,各有側(cè)重,重大行政決策責任追究制度化已經(jīng)得到越來越多人的認同。基于中央層面的立法工作取得了一定進展,如由中央層面實施的黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)包括《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》等。從地方層面來看,各地逐步建立了較為完善的行政系統(tǒng)內(nèi)部問責的制度體系,各級地方政府圍繞著“行政問責制”“行政首長問責”“重大行政決策”等制定了一大批地方性法規(guī),重大行政決策實施后評估制度、檔案制度、責任追究啟動機制等也在不斷探索和完善。

2.重大行政決策終身責任追究的范圍不斷擴展

我國許多現(xiàn)行法律法規(guī)對責任追究進行了具體規(guī)定,責任追究范圍從公共安全事件擴展到?jīng)Q策領域,從同體追究走向異體追究,從最初的工程質(zhì)量領域逐步擴展到重大行政決策領域。從地域范圍來看,責任追究也從中央層面輻射到地方層面,各地方政府積極響應黨中央的有關號召,通過制定省級規(guī)范性文件對重大行政決策終身責任追究制度進行規(guī)定,作出了積極而有益的探索和嘗試。從范圍界定的方式看,部分省市相繼出臺重大行政決策事項目錄管理政策,或直接將其納入重大決策程序規(guī)定。如廣州市2013年將有關重大行政決策事項納入目錄管理,此類探索為準確界定重大行政決策范圍提出了較為科學的途徑。

3.決策者的責任意識不斷增強

近年來,建立責任政府的宣傳和對于部分行政決策失誤責任的追究案例,使“有權(quán)必有責,用權(quán)受監(jiān)督,違法受追究”的理念深入人心,一定程度上促使決策者更加重視科學決策,決策者的責任意識不斷增強。實行重大行政決策終身責任追究制,不但對于決策者起到了強烈的警示作用,而且提高了決策者的權(quán)責意識,使其能夠?qū)徤饔煤檬种械臋?quán)力。同時,重大行政決策中的公眾參與環(huán)節(jié)也提高了公眾參政議政的熱情,增強了公眾的監(jiān)督意識。決策者責任意識和公眾監(jiān)督意識的提升為重大行政決策終身責任追究制的建立和完善奠定了良好的基礎。

4.對權(quán)力的控制能力明顯提高

決策者既是權(quán)力行使的主體,也是當然的責任主體,這體現(xiàn)了責任行政理念和公共行政理念,亦即有多大的權(quán)力,就要承擔多大的責任。這既是權(quán)責一致的必然要求,也是責任政府、法治政府的題中應有之義。進入移動互聯(lián)網(wǎng)時代,隨著重大行政決策終身責任追究力度的不斷加大,決策者的行為暴露在陽光之下,這必將使決策者在進行決策時更負責、更科學地行使手中的權(quán)力,從而有利于從源頭上防治失范行為的發(fā)生,進一步促進良好行政生態(tài)的生成。2017年,中共中央辦公廳印發(fā)《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》,對政府重大決策出臺前報告人大制度作出指導。同時,地方政府也制定了相應的落實文件,進一步加強了人大對重大行政決策展開的特定性監(jiān)督。部分地方性法規(guī)則將重大行政決策事項的確定權(quán),即決策目錄的制定權(quán),收歸人大常委會,加強對重大行政決策的程序規(guī)范[2]。同時,地方實踐中也出現(xiàn)了進一步賦予人大常委會對重大行政決策事項的約束性權(quán)力,如《合肥市人民政府重大決策出臺前向市人大常委會報告暫行辦法》就提出了否決權(quán)、各執(zhí)權(quán)和保留意見權(quán)等,從而能夠?qū)Q策事項進行實質(zhì)約束[2]。

三、重大行政決策終身責任追究制度化面臨的難點

重大行政決策終身責任制度建設近些年雖然取得了良好成效,但責任追究實踐的內(nèi)容主要集中于結(jié)果和執(zhí)行環(huán)節(jié),決策責任追究有限。當前,無論是自身設計還是外部環(huán)境,重大行政決策終身責任追究制度建設都存在一些不容忽視的問題,具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.重大行政決策認定標準和界限不明確

目前,我國沒有針對重大行政決策的國家層面的立法規(guī)范,缺乏對重大行政決策標準的統(tǒng)一界定,相關規(guī)定散見于地方政府規(guī)章及行政規(guī)范性文件。如何在紛雜的行政決策中分出重大行政決策,或者說,以什么樣的標準來確定重大行政決策,重大行政決策的范圍邊界是什么,哪些領域或事項可以或必須實行責任追究,都尚不確定,面臨著理論與實踐的雙重困境,即在行政法的基本理論體系中存在著重大行政決策難以類型化的理論“瓶頸”,在地方行政法治實踐中存在著重大行政決策事項難以統(tǒng)一的問題。各個地方對重大行政決策范圍和界定標準的規(guī)定呈現(xiàn)出多樣化的特點。重大行政決策事項范圍劃分不明確、不統(tǒng)一會給后續(xù)追責帶來問題,會使重大行政決策終身責任追究缺乏統(tǒng)一的明確指向,導致重大行政決策終身負責制大打折扣:一方面,在某些領域內(nèi)作出的重大行政決策會缺少追責,給社會帶來風險;另一方面,針對某一重大行政決策,不同地域追責規(guī)定不同,同樣的行為在不同地區(qū)可能會受到不同的追責,這必然會導致犯同樣錯誤的領導干部受到的處罰不一樣,勢必會破壞法律的統(tǒng)一,損害法律的尊嚴。

2.重大行政決策終身責任追究的對象模糊

雖然《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》《中華人民共和國公務員法》等都規(guī)定了對決策失誤負有主要領導責任的應當引咎辭職,但實際上在決策失誤事件中主動引咎辭職的官員很少。現(xiàn)實中,多數(shù)重大行政決策會得到上級機關的默許或庇護,決策責任很難追究到個人。其主要原因:一是集體決策難以追究個人責任。當前,各級政府都把集體決策作為民主化的重要形式,都將集體討論決定作為重大行政決策的一項必經(jīng)程序。這對于推動重大行政決策民主化、科學化具有重大意義。但在實踐中,由于相關法律規(guī)范的欠缺,造成該項制度在運行中存在著民主決策意識不強、集體討論規(guī)則不明等弊病,繼而導致了一些名為集體討論決定、實為行政負責人一言堂,名為集體討論決定、實為行政懶政的事例[3]151。同時,集體決策也加大了發(fā)生決策失誤時責任追究的難度,決策失誤的責任變得模糊不清,領導班子集體研究重大行政決策的事項出了問題,難以追究個人責任:是執(zhí)行領導還是決策領導,是參與決策的所有領導還是提出決策動議的個別領導。因此,在重大行政決策失誤以后,往往容易出現(xiàn)“集體負責,即集體無責”的怪現(xiàn)象。二是重大行政決策的黨政之間責任劃分模糊。在重大行政決策中,決策主體應由行政首長負責,即由各級行政首長按照法定決策程序制定重大行政決策。實踐中,政府領導實際上被置于黨委領導之下,各級黨委往往是重大行政決策的真正主體,地方政府的重大行政決策大多需報地方黨委來決定。目前,我國關于黨委責任也缺乏足夠的法律依據(jù),這就使得重大行政決策出現(xiàn)失誤時無法區(qū)分終身追責的主要對象,即在重大行政決策出現(xiàn)失誤要終身追責時,如何確定行政首長和黨委領導責任,或者二者都負有責任時各自要承擔多大的責任[4]。從黨政關系來看,對行政首長的問責較為集中,而對黨委集體責任的追究較少,常常在行政首長負責制的名義下將責任簡單地歸咎于行政首長。對行政首長追責被認為是對黨委決策的一種替代責任,即黨委決策但卻由行政首長擔責,這容易博取公眾同情并獲得從輕追責[5]89。三是行政決策責任不清晰。重大行政決策終身責任追究的基本前提是權(quán)責一致,權(quán)力與責任一致是決策責任追究中的一項重要原則,它要求上下級政府之間、不同層級之間、正副職之間的權(quán)限責任明晰,同級政府不同部門機構(gòu)之間各司其職。但現(xiàn)實中,重大行政決策中的主要領導還是分管領導、領導還是相關工作人員的責任劃分不明晰,出現(xiàn)了有些決策主體有權(quán)無責、有責無權(quán)等情形。另外,我國的行政組織法還不健全,實踐中顯得比較滯后,許多重要的部門都無組織法可循,導致重大行政決策失誤追責時難以準確界定責任主體并分攤法律責任。

3.重大行政決策終身責任追究的法律約束薄弱

行政決策責任的法律依據(jù)未體系化,相關的規(guī)章制度較為宏觀和原則性,可操作性不強,對于重大行政決策終身責任追究幾乎沒有涉及,更不用說形成全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的、專門的重大行政決策責任追究法律體系。一是國家層面的統(tǒng)一立法缺失。目前,我國行政決策責任追究機制主要體現(xiàn)為中央政策而不是立法,在全國范圍內(nèi)尚缺乏對行政決策責任的統(tǒng)一立法,尚缺乏統(tǒng)一、系統(tǒng)的有關重大行政決策責任追究的法律法規(guī)。我國涉及行政責任追究方面的法律有《中華人民共和國公務員法》,作為一部規(guī)范公務員行為準則的法律,它不是專門的關于行政問責制的法規(guī),涉及公務員責任追究的較少,對于公務員行政決策的責任追究更是只字未提。我國關于行政決策問責機制的規(guī)定主要體現(xiàn)為中央層面的一系列政策和黨的紀律規(guī)定。二是地方層面的立法權(quán)力受限。地方政府雖然制定了專門針對重大行政決策的規(guī)范,但大多數(shù)是以“暫行規(guī)定”或“暫行辦法”的形式頒布,而且針對重大行政決策的主體、對象、原則、事由、類型、方式等還缺乏具體的規(guī)定,加上這些地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件的覆蓋范圍有限,導致規(guī)范效力不足、實施效果不佳[6]65。另外,這些政府規(guī)章對重大行政決策的主體、客體、范圍、程序以及責任形式和懲處力度等重要內(nèi)容的規(guī)定比較模糊,缺乏統(tǒng)一性和科學性。還有一些地方政府在制定重大行政決策的規(guī)定和辦法時缺乏針對性和實用性,導致實踐中難以操作。

4.重大行政決策責任終身追究程序不完善

黨的十八屆四中全會通過的決定規(guī)定,重大行政決策的作出要遵循五項基本程序,但對重大行政決策實施后的終身責任追究程序并沒有說明,現(xiàn)行行政決策責任的法律規(guī)定對具體的追究程序也語焉不詳。一些地方政府不是特別重視行政決策程序的立法問題,要么還沒有出臺相關的行政決策程序法律文本,要么絕大部分照搬《國務院關于加強法治政府建設的意見》或者其他省份的相關文本規(guī)定;一些地方政府行政決策程序法律文本缺乏基本要素的規(guī)定,對重大行政決策程序的基本原則問題沒有提及;一些地方政府行政決策程序法律文本都是一些較為宏觀的和原則性的規(guī)定,可操性不強,執(zhí)行難度大,難以發(fā)揮相應的作用[3]45。重大行政決策責任追究程序的不完善,給決策責任追究過程中的暗箱操作留有很大空間。一是重大行政決策終身責任追究的啟動標準不明確。重大行政決策失誤達到何種程度需要啟動問責程序,各地普遍缺乏具體規(guī)定,大都沿用“造成重大損失、惡劣影響”的標準,但這一標準彈性大、模糊性強,存在明顯的主觀缺陷。一些決策責任追究啟動與否,與決策失誤的社會反響程度密切相連[7]。二是重大行政決策終身責任追究缺乏具體的程序規(guī)定。當前,由于我國缺乏重大行政決策終身責任追究的統(tǒng)一法律文本,使得在重大行政決策終身責任追究過程中,從啟動、調(diào)查到審理、執(zhí)行、權(quán)利救濟等程序都處于法律缺位的狀態(tài)。也就是說,追責啟動、責任調(diào)查、決定處分、涉罪移送、申訴等程序沒有詳細規(guī)定,決策責任追究的具體程序仍處于搭建階段。三是重大行政決策終身責任追究程序不公開。因為責任追究程序不明確、不公開,人們無法對其進行有效監(jiān)督。由于缺乏外部啟動決策責任追究的程序,使得決策責任追究難以令人信服,處理結(jié)果很難保證客觀公正,導致公眾不認同一些責任追究的結(jié)果。

5.重大行政決策終身責任追究主體單一化

基于“問責主體是否與問責對象屬于同一個系統(tǒng)”這一標準,重大行政決策終身責任追究主體包括同體責任追究主體和異體責任追究主體。就重大行政決策終身責任追究而言,其同體問責是指行政系統(tǒng)內(nèi)的相關機關對決策者展開的責任追究,它是一種典型的自我監(jiān)督、自我追責模式;而異體問責則是行政系統(tǒng)外的相關機關,如國家權(quán)力機關、監(jiān)察機關、司法機關、紀律檢查機關等,對決策者展開的責任追究。其中,行政機關內(nèi)部審計部門以及上級行政機關屬于同體責任追究主體。同體問責是我國當前最主要的問責方式。目前而言,現(xiàn)有的這些責任追究主體尚未形成良好的協(xié)同效果:一是同體追責主體單一,在實踐中也存在一定的缺陷。監(jiān)察體制改革后,各級監(jiān)察委員會由政府內(nèi)部機關轉(zhuǎn)變?yōu)榕c政府并列的國家監(jiān)察機關,其追責也由同體追責發(fā)展為異體追責。因而,目前的同體追責主要是行政機關內(nèi)部上級對下級的追責,這種同一系統(tǒng)內(nèi)部“既當裁判員又當運動員”的追責方式會影響問責力度。由系統(tǒng)封閉導致的追責過程缺乏監(jiān)督,容易使責任追究流于形式。同時,行政系統(tǒng)內(nèi)部的領導職務調(diào)整導致追責難度加大的情況也時有發(fā)生。二是異體責任追究主體話語權(quán)缺失,追責效力相對薄弱。各級人大機關、各級監(jiān)察委員會及司法機關、新聞媒體、公眾、社會組織等對決策主體的監(jiān)督受到多方面限制,發(fā)揮作用有限,問責力度有待加強,如實踐中人大問責常常處于被動地位,法院問責也是一種被動性機制[6]66。

四、重大行政決策終身責任追究制度化的實現(xiàn)路徑

重大行政決策終身責任追究制度化這一議題的破解,需要從重大行政決策、終身責任、追究三個維度展開。針對重大行政決策終身責任追究制度存在的問題,重大行政決策終身責任追究制度化需要從以下幾個方面著力。

1.界定重大行政決策的衡量標準

界定重大行政決策不是一個理論問題,也不是一個法律問題,而是一個實踐問題。全國各級地方政府的情況千差萬別,因此國家層面很難對重大行政決策責任追究事項作統(tǒng)一規(guī)定,具體的行政區(qū)域?qū)χ卮笫马椀慕缍ㄒ膊槐M相同。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),城市管理和市政建設相對重大和緊迫;而在經(jīng)濟比較落后的地區(qū),鄉(xiāng)村振興工作就相對重大和艱巨。同樣一個建設項目,在經(jīng)濟落后地區(qū)屬于重大事項,而在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可能就屬于一般事項。所以,判斷重大事項應從實際出發(fā),因地制宜,確立重大行政決策范圍的識別標準。目前,2019年通過的《重大行政決策程序暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》),對重大行政決策范圍進行了原則性規(guī)定,采取了“概括+列舉+目錄+排除”的立法技術。也就是說,用正面列舉加反向排除的方式界定重大行政決策范圍,對何為重大行政決策作出評判標準,確定了重大行政決策終身責任追究的事項范圍,如重大公共政策與措施類、重要規(guī)劃類、重大公共建設項目類、關系社會發(fā)展重大影響類、重大公共利益類、關涉廣泛社會公眾切身利益類等。同時,要兼顧立法的明確性、靈活性和合理性要求[5]76。換言之,在國家立法確定基礎標準的情況下,應當給予地方一定的自主權(quán)。一是從決策涉及的利害關系人范圍看重大與否。如果某一決策影響到?jīng)Q策主體所轄范圍內(nèi)的所有公民,或者數(shù)量龐大的公民的利益,那么這種決策可以被認為是重大行政決策,如研究制定勞動就業(yè)、社會保障、教育醫(yī)療、食品安全等方面的重大政策措施;如果某一決策只影響到某個單位或個人的利益,那么這種決策可以說是非重大行政決策。涉及人數(shù)眾多是重大決策事項的首要特征。二是從決策實施的結(jié)果看重大與否。如果造成了長期的、永久性的、不可彌補的不利影響,就可以稱為重大行政決策。重大行政決策越是空間范圍廣、時間持續(xù)長,造成的影響和社會關注度就越大。也就是說,決策引發(fā)的影響深遠且不可逆[8],一旦發(fā)生決策失誤,其不利影響將是長期的,造成的后果也比一般的行政決策失誤更嚴重,導致更大的輿論壓力。三是從決策實施的成本看重大與否。決策實施成本巨大,則屬重大行政決策。一般來講,決策實施成本金額越大,政府財政和納稅人的負擔越大,事務越重要[9]。

2.明確重大行政決策的追責對象

明確重大行政決策責任的劃分,需要遵守“誰決策、誰負責”的基本原則。不同于一般的行政決策,重大行政決策在影響范圍、執(zhí)行程序、實施周期等方面都要更嚴謹、更復雜。一般行政決策的追責對象僅及于行政決策的作出主體即可,包括行政決策臺賬記錄的參與者、作出決策的集體領導班子、干預決策的上級領導、決策失誤的黨政聯(lián)合體等;而重大行政決策的追責對象除上述主體范圍外,還包括重大行政決策的承辦主體、執(zhí)行主體和參與公眾主體,貫穿重大行政決策從形成到實施的全過程。在某種意義上,重大行政決策的“決策”一詞在概念范圍上要有所擴張,關注決策的整個過程和階段,以過程論的視角來統(tǒng)觀行政決策的追責對象。按照2019年《暫行條例》關于法律責任的追究,主要涉及決策作出單位、決策承辦單位、決策執(zhí)行單位和承擔論證評估的專家、機構(gòu)、社會組織等社會公眾,基于重大行政決策終身責任追究制度化的考量,以上四類追責對象思路的設置是較為合理的。一是建立重大行政決策“臺賬”,做到責任追究有案可查。決策機關應當建立重大行政決策過程記錄和材料歸檔制度,把誰提出決策議題、誰參與決策過程、誰參與風險評估、誰負責合法性審查、誰參與最終討論決策決定等信息都要完整記錄在案[10]。特別是記錄重大行政決策由誰主持、誰動議、誰贊成、誰反對、誰棄權(quán)等關鍵信息,既要對決策者的決策行為進行記錄,也要對干預決策者進行記錄。這樣,就明晰了追責對象,明確了上下級之間、正副職之間、部門之間以及相關責任人員誰應承擔什么責任、受到怎樣的處罰等。二是對由領導班子集體作出的決策,按照主要領導、分管領導及其他成員明確相應的責任。集體討論決定超越法定權(quán)限、違反法定程序、應當作出決定而不作出或拖延貽誤的,都屬于集體討論決定錯誤,都應承擔相應的行政責任或法律責任。參加集體討論決定的人員應當對自己的討論意見和表決意見負責,對集體討論決定發(fā)生錯誤的,應當承擔相應的責任,但在集體討論表決過程中明確提出相反意見的人員可以免責[3]168-169。也就是說,其他參與者在決策時表態(tài)了,提出了自己的合理意見,或投了反對票的,明確提出反對意見的,就可以免除責任[11]。通過會議記錄等材料能夠充分證明已提出正確意見而未被采納的,可以免責。三是對于黨政聯(lián)合決策失誤的責任追究不能只局限于政府系統(tǒng),也應讓黨委承擔連帶責任。對于黨政聯(lián)合決策失誤的責任追究,必須堅持誰主管、誰負責,誰負責、誰承擔責任的原則,如果黨委干預行政決策,導致重大決策實際上由黨委作出,這種情況下應讓黨委承擔連帶責任,對黨委相關人員追究決策責任,即應以屬地黨委、政府主要領導作為第一責任人,承擔重要領導責任;屬地黨委政府分管領導及相關主要領導作為主要責任人,承擔主要領導責任;相關部門分管領導作為直接責任人,承擔直接責任。

3.建構(gòu)重大行政決策終身責任追究的制度和法律保障

“對于重大行政決策程序,其主要由方案起草、方案論證、方案評估以及方案審查和方案決定這五個基本環(huán)節(jié)所組成,缺乏上述任何一個環(huán)節(jié),都不可能構(gòu)成完整意義上的重大行政決策程序?！盵12]因此,要對現(xiàn)有與決策問責相關的法律和制度進行完善,推動決策責任終身制的立法工作,以國家法律形式確立決策責任終身制。一是制定重大行政決策終身責任追究標準,明確追責主體和責任承擔主體。歸責原則多元化是法律責任日益精細化的必然結(jié)果,重大行政決策終身責任追究的標準不可能依據(jù)單一的歸責原則,而應當建立具體而客觀的認定標準,即要明確重大行政決策終身追責的具體的、可操作性的標準。二是建立重大行政決策終身責任追究的程序法規(guī),包括啟動程序、調(diào)查程序、處理程序、權(quán)利救濟程序等。程序規(guī)則要實現(xiàn)決策責任追究的細化、量化,具有可操作性。程序設置要保證責任追究制度的公平性、公正性。針對不同的責任主體,應當制定有針對性的程序標準。三是建立重大行政決策失誤的分類追究制,構(gòu)建并完善多元合作的追責體系,依法依規(guī)追究決策失誤者的政治責任、行政責任、經(jīng)濟責任和刑事責任。四是完善重大行政決策的配套制度。責任追究是重大行政決策的事后監(jiān)督環(huán)節(jié),必須與重大行政決策的事前環(huán)節(jié)、事中環(huán)節(jié)的制度設計價值一致、功能配套,才能真正發(fā)揮實效。為此,要圍繞重大行政決策過程的評估、參與、程序等基本要素建立和完善相關配套制度。

4.嚴格限定重大決策失誤責任對象的復出條件

2019年的《暫行條例》對重大行政決策的形成、審查、決定、執(zhí)行、調(diào)整以及相關法律責任進行了說明,《黨政領導干部選拔任用工作條例》(2019年修訂)和《中國共產(chǎn)黨問責條例》(2019年修訂)兩部黨內(nèi)法規(guī),也僅僅是從不同層面規(guī)范了黨的領導干部任用問題,并未從更大的視角進行統(tǒng)攝而提及重大行政決策失誤責任對象的復出問題。由于立法層面缺乏復出規(guī)范,所以部分領導干部被問責后重新經(jīng)過考察得以任命新職務引起了社會輿論和誤解。因此,真正實現(xiàn)重大行政決策終身責任追究制度的價值,需要提高復出門檻,細化復出標準,明確復出程序,以防止責任對象經(jīng)過一段時間后又“官復原職”“東山再起”等不良現(xiàn)象的發(fā)生。問責制度重在監(jiān)督權(quán)力運行,監(jiān)督行政行為,及時糾正偏差。對那些工作中確有能力、偶有失誤但能積極改錯,在實踐中重新贏得社會尊重的官員,應當通過公開的方式,允許其重新參政。重大行政決策失誤責任對象并非不能復出,讓應該復出的責任者復出,嚴格限定重大行政決策失誤責任對象的復出條件,做好其復出相關制度規(guī)定,是對重大行政決策終身責任追究制的一種保障。這既體現(xiàn)了重大行政決策終身責任追究制度的嚴肅性,失責必問,問責必嚴,實行“終身問責”,以保證重大行政決策終身責任追究的效果;同時,也體現(xiàn)了我們黨“懲前毖后,治病救人”的理念,能為重大行政決策終身責任追究制度的建立完善提供重要的制度支持。同時,實行責任追究信息公開制度,令決策失誤者接受監(jiān)督主體和社會公眾的事后跟蹤監(jiān)督。一方面,保持跟蹤監(jiān)督機制,加強重大行政決策責任人使用管理的事后監(jiān)督;另一方面,對曾經(jīng)參與重大行政決策的主要負責人應在退休前進行全面“政治體檢”,避免帶問題退休,真正實現(xiàn)重大行政決策監(jiān)督的長期性。

5.建立健全重大行政決策終身責任追究監(jiān)督機制

依據(jù)重大行政決策的法定程序,公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定已經(jīng)在某種層面可以規(guī)制重大行政決策出現(xiàn)決定和執(zhí)行的偏差,以經(jīng)過不斷調(diào)適來實現(xiàn)最終目標,但是法定程序的順利進行仍然需要內(nèi)外監(jiān)督機制的設置來實現(xiàn)重大行政決策終身責任制的責任歸類與倒查。這是重大行政決策終身責任追究制度化的關鍵所在。重大行政決策的復雜性決定了終身責任追究制度的多元化和復雜化,作為一個完整的體系框架,其應從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督六個層面出發(fā),構(gòu)建完備的終身責任追究體系。比如,在人大監(jiān)督方面,完善人大監(jiān)督的程序,建立人大監(jiān)督專員制度,完善人大的執(zhí)法檢查制度,完善人大聽取和審議專項工作報告制度。在行政監(jiān)督方面,完善重大行政決策的層級監(jiān)督,形成同級監(jiān)督合力。在司法監(jiān)督方面,主要通過違憲審查、對重大行政決策行為的司法審查兩條途徑。在政協(xié)監(jiān)督方面,通過會議、提案以及提出批評、建議和舉報等形式實施民主監(jiān)督。在輿論監(jiān)督方面,從法律上確保社會輿論尤其是新聞媒體的監(jiān)督權(quán)力,進一步擴大政府信息公開,保護公眾、媒體等的知情權(quán),以便實現(xiàn)重大行政決策的有效監(jiān)督。在社會監(jiān)督方面,培養(yǎng)公民參與性的政治文化和公民監(jiān)督意識,完善公民監(jiān)督的法治建設,建立多渠道、高效率的公民投訴體系,完善公民監(jiān)督的有效途徑。