土壤污染防治若干法律問題研究

李明哲

摘 要：隨著社會(huì)發(fā)展，人們的環(huán)保意識(shí)逐漸提高，土壤污染防治問題受到了廣泛關(guān)注。我國(guó)各地針對(duì)土壤污染防治出臺(tái)了地方性法規(guī)。著眼于土壤污染防治中的一些重點(diǎn)法律問題，提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：土壤污染;廣西;法律問題

文章編號(hào)：1004-7026（2020）18-0057-02? ? ? ? ?中國(guó)圖書分類號(hào)：X53? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1? 土壤污染防治的背景

伴隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國(guó)環(huán)境問題日益突出，環(huán)境保護(hù)日益得到重視?！吨腥A人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》出臺(tái)，為環(huán)境保護(hù)提供法律依據(jù)。土壤污染也成為近來最受關(guān)注的問題之一，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）紛紛針對(duì)土壤污染防治出臺(tái)了地方性法規(guī)。

我國(guó)幅員遼闊，地形地勢(shì)豐富，各地土壤現(xiàn)狀、土壤污染情況并不相同。在土壤污染防治時(shí)，需要針對(duì)各地區(qū)的地理、地質(zhì)、土壤特點(diǎn)進(jìn)行治理。

廣西有極為豐富的礦產(chǎn)資源，重金屬產(chǎn)量豐富，其土壤本身就具有高背景值的特點(diǎn)。廣西礦產(chǎn)資源豐富，開采、選礦過程中產(chǎn)生了大量酸性廢液及尾礦堆，長(zhǎng)時(shí)間的積累和滲透，會(huì)造成礦區(qū)及周邊地區(qū)土壤重金屬污染。

同時(shí)，廣西是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)藥、覆膜等農(nóng)業(yè)投入品大量使用，給土壤污染防治工作帶來困難。此外，西南地區(qū)酸雨問題嚴(yán)重，加劇了土壤污染的擴(kuò)散[1]。

2? 土壤污染防治中存在的法律問題

2.1? 高背景值土壤的法律定位問題

在我國(guó)，盛產(chǎn)礦產(chǎn)的區(qū)域普遍存在土壤高背景值的情況。所謂“高背景值”就是指在未進(jìn)行任何人類活動(dòng)的情況下，土壤中的重金屬含量就已經(jīng)遠(yuǎn)超正常水平。通常情況下，重金屬含量超標(biāo)是衡量土壤污染的重要指標(biāo)，因而往往存在著一種誤區(qū)，即重金屬含量超標(biāo)就等同于土壤污染，事實(shí)上并非如此。土壤污染本質(zhì)上是人類行為對(duì)天然土壤的破壞，改變了其生物、物理的性狀。而土壤高背景值是土壤本身的性狀，所以在法律上，不應(yīng)將其等同于土壤污染，也不應(yīng)將其作為一般土壤污染問題進(jìn)行處理。

廣西礦產(chǎn)豐富，許多區(qū)域的土壤具有高背景值的特征。我國(guó)西南地區(qū)酸雨問題十分嚴(yán)重，這就導(dǎo)致原有高背景值土壤中含有的重金屬擴(kuò)散，影響其他土壤。廣西土壤污染防治有其獨(dú)特之處。其一，并不存在任何的污染行為，不符合污染的概念。其二，高背景值情況不影響農(nóng)作物的品質(zhì)[2]。

2.2? 土壤污染防治中重金屬土壤污染的法律問題

在我國(guó)的土壤污染中，重金屬污染占到很大比重，主要源于一些涉重金屬的工業(yè)行業(yè)。廣西盛產(chǎn)有色金屬，是我國(guó)著名的“有色金屬”之鄉(xiāng)，其中占全國(guó)儲(chǔ)量第一的有錳、銻、鈮、鉭等，錫、伴生銦的儲(chǔ)量位居全國(guó)第二位，鋯則居全國(guó)第三位，鋁、鎢、釩及伴生鎵居全國(guó)第四位。在挖掘、儲(chǔ)存、運(yùn)送礦產(chǎn)資源的過程中，容易產(chǎn)生土壤污染問題。

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)用地面積廣泛，農(nóng)用薄膜、飼料、肥料的不合理使用進(jìn)一步加劇了土壤的重金屬污染。在重金屬污染防治層面，存在著部門職責(zé)分散的問題。原則上，對(duì)于土壤污染的防治問題，應(yīng)該由環(huán)保部門主導(dǎo)。但是重金屬土壤污染往往污染農(nóng)業(yè)用地，對(duì)于農(nóng)業(yè)用地的監(jiān)測(cè)、管理、修復(fù)主要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主導(dǎo)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門擁有較為全面的監(jiān)控設(shè)備以及技術(shù)。在實(shí)踐中，重金屬土壤污染治理涉及農(nóng)用地的由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主管，涉及生活垃圾的由城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管[3]。

2.3? 土壤污染防治中的執(zhí)法問題

土壤污染防治涉及多個(gè)部門，但是多個(gè)部門合作執(zhí)法，容易產(chǎn)生權(quán)責(zé)劃分不明確、合作困難等問題。在土壤污染防治層面，最顯著的問題就是各部門之間的監(jiān)管數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、土壤污染監(jiān)測(cè)困難。對(duì)于特定土壤的監(jiān)測(cè)，同時(shí)會(huì)涉及國(guó)土部門、農(nóng)業(yè)部門、住建部門等諸多部門。而相關(guān)的數(shù)據(jù)資料可能涉密，因此部門之間土壤污染相關(guān)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)溝通不暢，為執(zhí)法帶來一定困難[4-5]。

3? 土壤污染防治的法律建議

3.1? 土壤高背景值的定性問題

土壤高背景值不應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為土壤污染。按照《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》，其第二條規(guī)定“本法所稱土壤污染，是指因人為因素導(dǎo)致某種物質(zhì)進(jìn)入陸地表層土壤，引起土壤化學(xué)、物理、生物等方面性質(zhì)的改變，影響土壤功能和有效利用，危害公眾健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象”。換言之，在我國(guó)現(xiàn)行法律制度之下，“土壤污染”的構(gòu)成要件包括人為因素。而根據(jù)前文所述，高背景值土壤與人類的行為之間沒有關(guān)聯(lián)，因此土壤具有高背景值不屬于土壤污染。

高背景值土壤不應(yīng)當(dāng)作為土壤污染進(jìn)行監(jiān)管。我國(guó)在《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》中提出“我國(guó)土地利用規(guī)劃遵循的基本原則是嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌各業(yè)各類用地、加強(qiáng)土地生態(tài)建設(shè)、強(qiáng)化土地宏觀調(diào)控”。出于保障糧食安全的目的，高背景值土壤應(yīng)當(dāng)區(qū)別于污染土壤進(jìn)行有效利用[6]。

廣西土壤具有高背景值的特點(diǎn)。根據(jù)土壤污染全國(guó)普查的結(jié)果，廣西屬于重金屬自然背景含量較高的地區(qū)之一，總體超標(biāo)率高于全國(guó)平均水平。廣西許多區(qū)域的土壤本身就含有很多重金屬。廣西高背景值的土壤分布范圍極廣，如果“一刀切”禁止在高背景值土地上生產(chǎn)，將嚴(yán)重打擊廣西的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至?xí)＜凹Z食安全?；诂F(xiàn)實(shí)需求，高背景值土壤應(yīng)作為特殊的土壤類型進(jìn)行監(jiān)控、管理，合理開發(fā)利用。在不影響農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)安全、人民群眾生產(chǎn)生活安全的情況下，可以適度準(zhǔn)許開發(fā)利用高背景值的土地。對(duì)于具有高背景值土壤的地塊進(jìn)行監(jiān)控、管理、利用，其核心在于處理好土壤高背景值與農(nóng)產(chǎn)品安全之間的矛盾，即如何保證有效利用高背景值的土壤，使其生產(chǎn)安全、健康的農(nóng)產(chǎn)品。當(dāng)然，從農(nóng)業(yè)技術(shù)的層面已經(jīng)證實(shí)，在高背景值的土壤中可以生產(chǎn)出符合健康標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)人體安全無害的農(nóng)產(chǎn)品[7-8]。

3.2? 應(yīng)當(dāng)明確重金屬土壤污染治理的責(zé)任主體

明確重金屬土壤污染治理的責(zé)任主體，才能保證重金屬土壤污染治理能夠高效推進(jìn)。關(guān)于土壤重金屬污染防治問題，我國(guó)并沒有建立統(tǒng)一高效的管理體制，主體不明、權(quán)力分散的問題比較突出。這樣對(duì)重金屬土壤污染的綜合性治理是不利的。因此，在制度層面應(yīng)當(dāng)確定重金屬土壤污染治理的責(zé)任主體。建議應(yīng)將重金屬土壤污染的總體治理責(zé)任歸于環(huán)境主管部門。由環(huán)境主管部門牽頭，城鄉(xiāng)建設(shè)部門、國(guó)土資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、科技相關(guān)部門等配合。在實(shí)踐中，比較成熟的做法是由各相關(guān)部門的工作人員組成工作組，在環(huán)境主管部門指導(dǎo)下開展工作。這種做法既可以針對(duì)性地治理重金屬土壤污染，又可以保證各個(gè)部門之間的溝通合作[9]。

3.3? 在制度上明確各部門間責(zé)任、義務(wù)

土壤污染防治工作的開展涉及到多個(gè)部門，需要相關(guān)部門發(fā)揮職能、通力協(xié)作。土壤污染治理工作所涉及的部門包括生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門、國(guó)土資源部門等。比如，因土壤污染引起的環(huán)境民事公益訴訟涉及到檢察機(jī)關(guān)，土壤污染防治的資金問題需要財(cái)政部門統(tǒng)籌，涉及到農(nóng)用地的土壤污染需要發(fā)揮農(nóng)業(yè)部門的作用。因此，應(yīng)當(dāng)在制度上明晰各個(gè)部門之間的職責(zé)，確保土壤污染防治工作有效推行[10]。

土壤污染防治在執(zhí)法層面要注重行政監(jiān)管與司法追責(zé)相結(jié)合，需要著重發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的作用。同時(shí)，要考慮環(huán)境部門與財(cái)政部門的協(xié)作，尤其是土壤污染防治基金的監(jiān)督、管理、使用，需要生態(tài)環(huán)境等部門會(huì)同財(cái)政管理部門協(xié)作。

在廣西土壤污染防治立法中，要考慮環(huán)境部門與農(nóng)業(yè)部門的協(xié)作。對(duì)于農(nóng)用地的土壤污染監(jiān)管，環(huán)境部門要與農(nóng)業(yè)部門通力合作。農(nóng)業(yè)部門擁有相關(guān)的監(jiān)測(cè)設(shè)備，有許多相關(guān)專業(yè)人才和技術(shù)儲(chǔ)備。將部分職責(zé)分配給農(nóng)業(yè)部門，能夠較好地節(jié)約資源，提高監(jiān)管效率，還能夠避免重復(fù)監(jiān)管。

與此同時(shí)，要建立部門間的信息共享機(jī)制，并為部門間進(jìn)行信息共享提供法律依據(jù)、保證各個(gè)部門之間的監(jiān)測(cè)設(shè)備、監(jiān)測(cè)信息可以同步、共享。很多信息是各個(gè)部門的保密信息，涉及到國(guó)家安全。在這一方面，在廣西實(shí)踐中已經(jīng)有了較好的做法，即在部門之間建立保密渠道，使得相關(guān)信息在相應(yīng)的保密渠道、單位之間流通，既能夠保證信息得到有效利用，又能夠保證保密消息不流失。在實(shí)踐中，廣西已經(jīng)有了較好的做法，可以考慮將其上升到制度層面，在制度層面加以明確并推進(jìn)這一做法。

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