法權(quán)會(huì)議期間美國的法界認(rèn)知與對(duì)華外交

楊天宏，何 玉

1926年在北京召開的法權(quán)會(huì)議(1)中文文獻(xiàn)通常將1926年在北京召集的“調(diào)查法權(quán)委員會(huì)”(The Commission on Extraterritoriality in China)會(huì)議稱為“法權(quán)會(huì)議”。與其他國際會(huì)議不同，法權(quán)會(huì)議不具備談判、訂約職能，僅有調(diào)查、建議之責(zé)。在近代中外關(guān)系史上非常重要，對(duì)近代中國法律制度變革具有里程碑意義。這次會(huì)議由各國法界人士和外交官參與，旨在調(diào)查在華領(lǐng)事裁判權(quán)現(xiàn)行辦法及中國立法、司法改良狀況，以便向相關(guān)國家政府提出建議，最終以漸進(jìn)或者其他方法撤廢其在華領(lǐng)事裁判權(quán)。(2)王鐵崖編：《華盛頓會(huì)議關(guān)于在中國之領(lǐng)事裁判權(quán)議決案》，《中外舊約章匯編》第三冊(cè)，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2019年，第189-190頁。

法權(quán)會(huì)議源于1921年華盛頓會(huì)議(下文簡稱“華會(huì)”)期間中國代表團(tuán)提交的撤廢各國在華領(lǐng)事裁判權(quán)的議案。1921年12月10日在美國斡旋下，遠(yuǎn)東委員會(huì)會(huì)議通過《關(guān)于在中國之領(lǐng)事裁判權(quán)議決案》，強(qiáng)調(diào)以中國司法制度遵照西方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改良，達(dá)到足夠維護(hù)外國人人身和財(cái)產(chǎn)安全的程度作為撤廢治外法權(quán)(3)近代西方的“治外法權(quán)”概念(Extraterritoriality、Exterritoriality、Extraterritorial Right、Extrality)由外交豁免權(quán)(Diplomatic Immunity)與領(lǐng)事裁判權(quán)(Consular Jurisdiction)兩種性質(zhì)有別的域外司法管轄權(quán)組合而成?！爸瓮夥?quán)”及Extraterritoriality等詞的當(dāng)代意涵——“域外管轄”，二者實(shí)質(zhì)均為域外管轄行為，不適用所在國法。參見屈文生：《從治外法權(quán)到域外規(guī)治——以管轄理論為視角》，《中國社會(huì)科學(xué)》2021年第4期；萬立、屈文生：《近代英國對(duì)華域外法體系研究》，《中外法學(xué)》2021年第5期。在近代中國，列強(qiáng)在華治外法權(quán)(或更多學(xué)者采用的“領(lǐng)事裁判權(quán)”)實(shí)踐溢出司法管轄權(quán)范圍，還涉及行政管理等方面的特權(quán)。1919年后，“治外法權(quán)”概念更為側(cè)重強(qiáng)調(diào)外國在華享有不平等的“領(lǐng)事裁判權(quán)”意涵，成為“帝國主義的象征符號(hào)、革命的理由和反帝愛國運(yùn)動(dòng)的政治動(dòng)員工具”。參見黃興濤：《強(qiáng)者的特權(quán)與弱者的話語：“治外法權(quán)”概念在近代中國的傳播與運(yùn)用》，《近代史研究》2019年第6期。遵照“治外法權(quán)”在本文研究對(duì)象所處歷史時(shí)期的慣常用法，本文不區(qū)分使用“治外法權(quán)”與“領(lǐng)事裁判權(quán)”概念，統(tǒng)一以“治外法權(quán)”一詞涵蓋后者。的前提，并規(guī)定由相關(guān)各國派代表組織調(diào)查法權(quán)委員會(huì)，呈交調(diào)查報(bào)告和建議。后因中國政局不穩(wěn)、金法郎案及臨城劫車案后美國對(duì)召集委員會(huì)多方推脫，會(huì)期數(shù)次延宕。后來法權(quán)會(huì)議終于1926年1月在北京召開，并于是年9月完成《調(diào)查法權(quán)委員會(huì)報(bào)告書》。

由于涉及華會(huì)決議案之貫徹，美國法界與政府密切互動(dòng)，使得美國在法權(quán)會(huì)議相關(guān)問題上扮演了關(guān)鍵角色。美國政府在法權(quán)會(huì)議上的立場反映了美國以及華會(huì)參與國的根本利益，既有堅(jiān)持華會(huì)強(qiáng)調(diào)的尊重中國“主權(quán)完整”的一面，也有基于自身利益而表現(xiàn)出的傷害中國利益、被美國政治家輕描淡寫表述為“必要之惡”(necessary evil)的一面。學(xué)術(shù)界既有研究通常強(qiáng)調(diào)美國在法權(quán)會(huì)議期間的“正面”作用，而忽略其客觀存在的負(fù)面作用與影響。從研究方法上看，既有研究也存在缺陷。由于法權(quán)會(huì)議的議題涉及國際法和中國國內(nèi)法，單純從國際政治立場解讀美國及相關(guān)國家的對(duì)華立場，難得要領(lǐng)。事實(shí)表明，在是否廢除在華治外法權(quán)的共識(shí)及在法權(quán)會(huì)議中貫徹美國對(duì)華政策的問題上，美國主流法界(法學(xué)界和司法界)與美國政府認(rèn)知在多層面存在積極的互動(dòng)。遺憾的是，國內(nèi)學(xué)界既有研究多從史學(xué)維度，偏重從中方立場論述法權(quán)會(huì)議的背景、經(jīng)過、性質(zhì)及作用，(4)側(cè)重從中方立場論述法會(huì)的重要成果有楊天宏《北洋外交與“治外法權(quán)”的撤廢——基于法權(quán)會(huì)議所作的歷時(shí)考察》(《近代史研究》2005年第3期)、張洪武《民族主義與領(lǐng)事裁判權(quán)——以法權(quán)會(huì)議為個(gè)案分析》(碩士學(xué)位論文，四川師范大學(xué)，2002年)、張玲玉《制作主權(quán)：法權(quán)會(huì)議與近代法學(xué)話語實(shí)踐》(碩士學(xué)位論文，華中科技大學(xué)，2009年)、李啟成《治外法權(quán)與中國司法近代化之關(guān)系——調(diào)查法權(quán)委員會(huì)個(gè)案研究》(《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第4期)等。雖間接述及法權(quán)會(huì)議期間美國維護(hù)其國家利益的政治運(yùn)作，(5)有文章研究英日在法權(quán)會(huì)議中的活動(dòng)，間接略及美國政治運(yùn)作，如曹大臣《試析1926年法權(quán)調(diào)查活動(dòng)中的日本因素》(《民國研究》2010年第2期)、張麗《英國與1926年法權(quán)調(diào)查會(huì)議》(《湖北社會(huì)科學(xué)》2019年第3期)。吳文浩《民國時(shí)期的治外法權(quán)交涉(1913—1931)》(博士學(xué)位論文，北京大學(xué)，2019年)則從外交史視角述及美國在法權(quán)會(huì)議中的相關(guān)政策與活動(dòng)。卻忽視從法學(xué)視角尤其是美國法界主流與政府認(rèn)知互動(dòng)的角度探討法權(quán)會(huì)議。由于視角狹窄，史料搜尋也主要限于國內(nèi)，缺乏美國方面一手史料的支撐。

本文擬以美國法界主流期刊及美國外交檔案為主，參以其他相關(guān)文獻(xiàn)，立足法權(quán)會(huì)議前后美國法界與政府認(rèn)知的互動(dòng)，對(duì)美國在堅(jiān)持華會(huì)所強(qiáng)調(diào)的尊重中國“主權(quán)完整”的同時(shí)，在廢除治外法權(quán)問題上維持“必要之惡”的對(duì)華政策，略作分析探討。

一、法政互動(dòng)與美國政府法權(quán)會(huì)議原則框架的確立

“治外法權(quán)”雖以西方強(qiáng)權(quán)政治為前提，中外法律制度差異亦為重要存在原因。從晚清沈家本修律開始，中國逐漸走上法律近代化(6)廣義的法律近代化囊括廣泛，以立法、司法近代化為主，輔以法律教育、法律研究和法律知識(shí)傳播等設(shè)施的近代化。20世紀(jì)上半期的法律近代化，主要表現(xiàn)為近代法律形態(tài)的西方化，及以中國化為內(nèi)在要求和運(yùn)動(dòng)方向?qū)ξ鞣轿拿鞯娜跁?huì)和吸收。法權(quán)會(huì)議之前，以“與各西國律例改同一律”，中國法律與審判方法“皆臻妥善”為撤廢條件，中國法律近代化更為偏重立法、司法領(lǐng)域的西化。參見李貴連：《中國法律近代化簡論》，《比較法研究》1991年第2期；張晉藩：《“變”與“不變”：20世紀(jì)上半期中國法律近代化轉(zhuǎn)型的趨向問題》，《史學(xué)月刊》2004年第7期；黃源盛：《法律繼受與近代中國法》，臺(tái)北：犁齋社，2007年，第55頁。之路，兩者差異開始縮小。但近二十年的改革成果究竟如何，取消治外法權(quán)的條件是否成熟，各國在華施行的被習(xí)慣稱為“治外法權(quán)”的“領(lǐng)事裁判權(quán)”應(yīng)如何撤廢，美國法界人士的認(rèn)知與中國民族主義者的感受之間仍有較大距離。經(jīng)檢索HeinOnline數(shù)據(jù)庫，(7)HeinOnline數(shù)據(jù)庫子庫“Law Journal Library”共收錄美國1920年至1925年間發(fā)行的98種法學(xué)期刊和部分關(guān)涉法學(xué)的期刊。筆者在該庫輸入“Chinese/China”“Extraterritoriality/Extrality/Exterritoriality/Extraterritorial Right”等關(guān)鍵詞，共檢索得到此時(shí)段刊發(fā)的30篇文章。其中，《美國國際法雜志》(American Journal of International Law)14篇，《美國律師協(xié)會(huì)雜志》(American Bar Association Journal)及《美國律師協(xié)會(huì)年度報(bào)告》(Annual Report of the American Bar Association)5篇，刊載相對(duì)集中，且更注重從法學(xué)角度探討在華治外法權(quán)。筆者發(fā)現(xiàn)20世紀(jì)20年代前期美國兩大主流法學(xué)雜志——《美國律師協(xié)會(huì)雜志》(8)《美國律師協(xié)會(huì)雜志》由美國律師協(xié)會(huì)于1915年創(chuàng)辦，主要刊載討論法律問題的文章，以及立法、司法動(dòng)態(tài)和涉及律師協(xié)會(huì)或一般法律業(yè)務(wù)的信息等。美國律師協(xié)會(huì)成立于1878年，會(huì)員規(guī)模龐大，1925年8月共登記注冊(cè)23450名會(huì)員。協(xié)會(huì)主席為知名律師、法官或政府官員，包括凱洛格(Frank B. Kellogg，1912年)、魯特(Elihu Root，1915年)、休斯(Charles Evans Hughes，1924年)等。參見“Report of the Standing Committee on Membership Reports of Sections，” Annual Report of the American Bar Association，vol.48 (1925)，p.465；余先予主編：《國際法律大辭典》，長沙：湖南出版社，1995年，第31頁。和《美國國際法雜志》(9)《美國國際法雜志》1907年由美國國際法學(xué)會(huì)創(chuàng)辦。美國國際法學(xué)會(huì)作為全國性學(xué)術(shù)團(tuán)體，兼為美國政府制定關(guān)涉國際法的外交政策提供專業(yè)咨詢，其宗旨為“促進(jìn)國際法研究，推動(dòng)在法律和正義的基礎(chǔ)上建立國際關(guān)系”。自1906年創(chuàng)建至20世紀(jì)20年代中期，學(xué)會(huì)主席分別為魯特、休斯。《美國國際法雜志》作為學(xué)會(huì)期刊，主要刊登國際法領(lǐng)域的論文、評(píng)論、司法判決及對(duì)美國國際法實(shí)踐的報(bào)道。參見“Constitution of the American Society of International Law，” American Society of International Law Proceedings，vol.18 (1924)，p.7；余先予主編：《國際法律大辭典》，第28頁。集中刊載多篇關(guān)于在華治外法權(quán)的文章，反映出美國法界關(guān)注在華治外法權(quán)問題，并已形成中國法律近代化成績有限，在華治外法權(quán)雖弊端重重卻只能漸進(jìn)撤廢的主流認(rèn)知。

美國自建國以來便有“法律立國”的傳統(tǒng)，法界人士在美國社會(huì)中發(fā)揮著重要作用。第二次工業(yè)革命以來，“美國的主要事業(yè)”是“商業(yè)”，法律職業(yè)逐漸從“以社會(huì)為服務(wù)對(duì)象的獨(dú)立職業(yè)”演變成商業(yè)社會(huì)的“附屬物”。(10)伯納德·施瓦茨：《美國法律史》，王軍等譯，北京：法律出版社，2007年，第152頁。華會(huì)召開前，面對(duì)中國要求撤廢外國在華治外法權(quán)的呼吁，《美國律師協(xié)會(huì)雜志》從維護(hù)在華商業(yè)利益的立場，發(fā)文反對(duì)立即撤廢。1920年4月在漢口執(zhí)業(yè)的美國律師協(xié)會(huì)成員拉爾夫·A. 弗羅斯特(Ralph A. Frost)在《治外法權(quán)是否已失效》一文中，認(rèn)為中國的現(xiàn)狀遠(yuǎn)不足以使治外法權(quán)喪失效用，那種宣揚(yáng)治外法權(quán)已失效的輿論是“對(duì)事實(shí)的故意歪曲”；立即撤銷治外法權(quán)，會(huì)導(dǎo)致美國在華商業(yè)崩潰，“直接結(jié)果幾乎是日本接管中國”。(11)Ralph A. Frost，“Has Extraterritoriality Outlived Its Usefulness，” American Bar Association Journal，vol.6，no.2 (1920)，pp.224-237.

鑒于華會(huì)前夕美國政府與法界日益關(guān)注中國，1921年4月《美國律師協(xié)會(huì)雜志》刊發(fā)《京津泰晤士報(bào)》總編、英國人伍德海(H. G. W. Woodhead)的《治外法權(quán)》、美國律師協(xié)會(huì)成員兼東吳法學(xué)院教師梅華銓(Hua-Chuen Mei)的《中國的緊迫問題》、上?；浇檀髮W(xué)同學(xué)聯(lián)合會(huì)會(huì)長林幼誠(E. S. Ling)的《中國的自殺因素》三篇文章，向美國法界介紹中國的“真實(shí)情況”。文章或顯或隱，均批評(píng)中國法律近代化水平低下，反對(duì)直接撤廢治外法權(quán)。

伍海德認(rèn)為中國“可能在名義上建立了一個(gè)精細(xì)和優(yōu)良的司法制度”，但外國人“都會(huì)對(duì)其應(yīng)在刑事和民事案件中服從中國司法的建議感到沮喪”。為保證平穩(wěn)撤廢治外法權(quán)，他建議中國分三步進(jìn)行：首先，外國法官使用經(jīng)條約各國認(rèn)可的中國法律審理外國案件，由中國法官旁聽；其次，外國和中國的法官依照中國法律，以同等的權(quán)力共同審理這類案件；最終，中國法官主持審理此類案件，但須由外國法官擔(dān)任陪審員。(12)H. G. W. Woodhead，“Extraterritoriality，” American Bar Association Journal，vol.7，no.4 (1921)，pp.176-177.換言之，中外協(xié)同處置涉外司法訴訟是必不可少的過渡取徑。

與伍德海一樣，梅華銓認(rèn)為不宜立即撤廢在華治外法權(quán)，但他更細(xì)致地分析了中國法律體系的“缺陷”，認(rèn)為中國至今仍在照搬作為時(shí)髦舶來品的外國法律體系；司法與行政纏結(jié)，司法尚未獨(dú)立，缺乏合格的法律人才擔(dān)任新式法院法官。因而，梅華銓認(rèn)為，“雖然沒人能說治外法權(quán)讓中國受益，但現(xiàn)在撤銷可能弊大于利”。與其他人看重外部因素不同，梅氏作為美籍華人，較為看重中國民眾的力量，將治外法權(quán)的廢除“寄托在一種覺醒的、強(qiáng)有力的公眾輿論上”。(13)Hua-Chuen Mei，“Some Pressing Problems in China，” American Bar Association Journal，vol.7，no.4 (1921)，pp.179-182.

與前兩位作者相比，林幼誠更為關(guān)注中國國內(nèi)的政治與社會(huì)環(huán)境。他認(rèn)為“民國”名不副實(shí)，中國“正處于與其說來自外部，不如說是來自內(nèi)部的危險(xiǎn)之中”。(14)E. S. Ling，“Suicidal Factors at Work in China，” American Bar Association Journal，vol.7，no.4 (1921)，pp.177-179.出于對(duì)中國命運(yùn)的擔(dān)憂，他呼吁依靠基督徒無私、奉獻(xiàn)和服務(wù)的精神，從改造個(gè)人入手，進(jìn)而服務(wù)和建設(shè)社區(qū)、政府、國家。其文雖未直接談?wù)撝瓮夥?quán)，但中國困境在內(nèi)不在外的論斷卻暗示中國近代化成效不足，列強(qiáng)施加的治外法權(quán)并非造成中國困境的主因。

三篇文章的作者身份各異，其文章為美國主流法律刊物接納發(fā)表，亦能反映《美國律師協(xié)會(huì)雜志》反對(duì)立即撤廢在華治外法權(quán)的鮮明態(tài)度與探索最終撤廢路徑的適度關(guān)切。此時(shí)正值華會(huì)前夕，多數(shù)法界人士對(duì)大洋彼岸的中國知之甚少，美國主流法學(xué)雜志選擇立場分明且?guī)в酗@著傾向性的文本討論在華治外法權(quán)問題，雖然所論在一定程度上符合事實(shí)，但仍帶有建構(gòu)法界群體認(rèn)知，形塑法界主流輿論的意涵。

自一戰(zhàn)開始，美國政府在外交決策中比其他國家更關(guān)注公眾輿論與外交政策的關(guān)系問題，(15)周琪主編：《美國外交決策過程》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2011年，第359-364頁。并注重任命法界人士參與處理國家事務(wù)，因而華會(huì)前法界關(guān)于在華治外法權(quán)的輿論，自然成為美國政府認(rèn)知的參考因素。1921年7月，時(shí)任美國國務(wù)院遠(yuǎn)東司司長的馬慕瑞(John V. A. MacMurray)表態(tài)：中國在立法、司法及人材培養(yǎng)領(lǐng)域的發(fā)展，不足以“使我們有理由放棄治外法權(quán)制度”；“我們很可能只能同情地考慮中國對(duì)于任何適當(dāng)加快改革進(jìn)程的手段的建議”。(16)Memorandum by the Chief of the Division of Far Eastern Affairs，Department of State (MacMurray)，July 20，1921，U.S Department of State，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States(FRUS)，1921，Vol.I，Washington：U.S. Government Printing Office，1941，p.508.但為調(diào)整遠(yuǎn)東國際格局和形塑新的國際秩序，美國決定在維持國際合作和門戶開放原則的基礎(chǔ)上，適當(dāng)尊重中國作為主權(quán)國家的地位。

1921年12月，在美國律師協(xié)會(huì)和美國國際法協(xié)會(huì)核心成員等法律顧問的協(xié)助下，(17)Charles E. Hughes et al.，“Conference on the Limitation of Armament，” The American Journal of International Law，vol.16，no.2 (1922)，pp.159-233.華會(huì)決議案確定將中國司法改良作為撤廢治外法權(quán)的前提，并派遣調(diào)查法權(quán)委員會(huì)來華考察，以激勵(lì)中國建立高效、穩(wěn)定的政府，完全享有國際法保障的權(quán)利和自由。(18)“Notes，” American Journal of International Law，vol.16，no.3 (1922)，p.440.在美國政府建立國際自由主義新秩序的要求下，(19)針對(duì)中國撤廢治外法權(quán)的要求，美國政府根據(jù)國際自由主義秩序設(shè)定的撤廢前提是中國“在自己家里建立秩序”(put her own house in order)，即形成一套完備的英美模式的法律體系。參見王立新：《華盛頓體系與中國國民革命：二十年代中美關(guān)系新探》，《歷史研究》2001年第2期。華會(huì)后美國法界主流的關(guān)注重心發(fā)生轉(zhuǎn)變：在延續(xù)中國立法、司法改革成效不足以保證列強(qiáng)立即撤廢在華治外法權(quán)的認(rèn)知前提外，法界更注重立足于美國政府尊重中國“主權(quán)完整”(20)王鐵崖編：《九國間關(guān)于中國事件應(yīng)適用各原則及政策之條約》，《中外舊約章匯編》第三冊(cè)，第206-208頁。的對(duì)華政策，為即將成行的調(diào)查法權(quán)委員會(huì)擬定漸進(jìn)撤廢方案，以最大限度地維護(hù)美國在華利益。

1922年1月《美國國際法雜志》刊登不久將擔(dān)任國務(wù)院律師(Solicitor for the Department of State)的查爾斯·切尼·海德(Charles Cheney Hyde)的《限制軍備會(huì)議關(guān)于中國治外法權(quán)的決議》和賓夕法尼亞大學(xué)政治學(xué)講師本杰·H. 威廉姆斯(Benj. H. Williams)的《保護(hù)在華美國公民：治外法權(quán)》兩篇文章。海德認(rèn)為，中國國土廣袤，某些地區(qū)“在保護(hù)外國人生命財(cái)產(chǎn)安全免受因無知或過失造成的不公上仍然存在許多困難”。因而在司法改革實(shí)驗(yàn)期結(jié)束前，放棄治外法權(quán)“可能是災(zāi)難性的”。他建議撤廢治外法權(quán)應(yīng)遵循“地理漸進(jìn)方案”，率先“在公認(rèn)最有利于移交成功的地區(qū)”恢復(fù)中國法庭的司法管轄權(quán)；或在管轄范圍方面，采取先民后刑，區(qū)分刑罪輕重的實(shí)驗(yàn)性漸進(jìn)方法。為避免司法不公，他提出可借鑒美國在暹羅的撤廢經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)驗(yàn)期內(nèi)允許相關(guān)國家的官員向中國法院申請(qǐng)?zhí)幚砦礇Q案件。(21)Charles Cheney Hyde，“The Resolution of the Conference on Limitation of Armament Respecting Extraterritorial Rights in China，” The American Journal of International Law，vol.16，no.1 (1922)，pp.70-74.

不過基于國際法，美國法學(xué)界也意識(shí)到治外法權(quán)對(duì)中國主權(quán)的侵害和實(shí)施中所存在的諸多問題。本杰·H. 威廉姆斯認(rèn)為根據(jù)西方國際法體系，一個(gè)國家的法院對(duì)其領(lǐng)土范圍內(nèi)所有罪行擁有完整的管轄權(quán)。因而，以“領(lǐng)事裁判權(quán)”為主要表現(xiàn)形式的列強(qiáng)在華治外法權(quán)存在根本缺陷。但是，對(duì)列強(qiáng)提出的撤廢治外法權(quán)的前提條件——中國法律制度及司法改革的成效，本杰· H. 威廉姆斯仍予以肯定。而且考慮到外國人“似乎非常樂意繼續(xù)處于治外法權(quán)的制度下”，加之“司法制度所涉及的考慮要比成文法規(guī)所表達(dá)的外在形式更為深刻”，他認(rèn)為對(duì)地方缺乏控制力的中國政府未能充分實(shí)施法律改革，因而，他暗示不能立即撤廢，而能否最終撤廢治外法權(quán)，“舉證責(zé)任在中國”。(22)Benj. H. Williams，“The Protection of American Citizens in China：Extraterritoriality，” The American Journal of International Law，vol.16，no.1 (1922)，pp.43-58.換言之，中國只有繼續(xù)改革司法，同時(shí)加強(qiáng)中央政府對(duì)地方的控制，建立和普及西方法律體系，才能讓列強(qiáng)遵守承諾放棄治外法權(quán)。

1924年10月《美國國際法雜志》又刊發(fā)了三篇文章，分別為前駐華領(lǐng)事官員田夏禮(Charles Denby)的《在華治外法權(quán)》、加利福尼亞大學(xué)政治學(xué)系教師馬如榮(N. Wing Mah)的《在華外國司法管轄權(quán)》以及哥倫比亞特區(qū)律師協(xié)會(huì)成員兼該刊編輯威廉·C. 丹尼斯的(William C. Dennis)《在華治外法權(quán)》，就此問題繼續(xù)展開討論。

田夏禮和馬如榮的文章分別從美國和中國的視角看待在華治外法權(quán)，對(duì)在華治外法權(quán)起因及其歷史的看法迥異，但也有很多相似之處。首先，兩位作者都默認(rèn)在華治外法權(quán)妨礙中國主權(quán)完整，主張理論上應(yīng)撤廢治外法權(quán)，而且可用保護(hù)各方權(quán)利和使中外受益的方式進(jìn)行。其次，兩人都對(duì)中國立法和司法改革成效持懷疑態(tài)度。再次，鑒于中國改革成績與西方標(biāo)準(zhǔn)的差距，他們都認(rèn)為應(yīng)漸進(jìn)撤廢治外法權(quán)，且不能設(shè)定具體期限，因?yàn)槌窂U治外法權(quán)的必要前提是建立一個(gè)兼具理論和實(shí)踐，對(duì)中外均公平、開明的司法系統(tǒng)。在具體操作上，田夏禮提議中國“需要制定建立在外國司法實(shí)踐基礎(chǔ)上的法典，涵蓋任何國籍的外國訴訟當(dāng)事人的需要，然后由法院系統(tǒng)來執(zhí)行這一法典，并與外國司法專家合作培訓(xùn)法官”。(23)Charles Denby，“Extraterritoriality in China，” The American Journal of International Law，vol.18，no.4 (1924)，pp.667-675.與田夏禮相較，馬如榮對(duì)漸進(jìn)撤廢方法的建議更為詳細(xì)。此外，他強(qiáng)調(diào)，與建設(shè)性司法改革同樣迫切的還有重建中央政府的權(quán)力，以在政治穩(wěn)定的狀態(tài)下維護(hù)和尊重法律的至高地位。(24)N. Wing Mah，“Foreign Jurisdiction in China，” The American Journal of International Law，vol.18，no. 4 (1924)，pp.676-695.

與田夏禮和馬如榮側(cè)重中國司法改良不同，威廉·C. 丹尼斯更傾向于采用中外配合的漸進(jìn)撤廢方式。他分析道，華會(huì)后中國與列強(qiáng)圍繞撤廢治外法權(quán)的爭論陷入僵局，均將撤廢治外法權(quán)的主動(dòng)權(quán)歸于對(duì)方。在如何撤廢治外法權(quán)問題上，丹尼斯認(rèn)為除了制定和頒布讓人滿意的法典外，還應(yīng)包括：由中國向華盛頓會(huì)議指派的調(diào)查法權(quán)委員會(huì)提交法典，由委員會(huì)審查其法律制度是否適應(yīng)外國人在華生活和貿(mào)易的需要；“一旦條約國審查中國的新法典并表示滿意，即在每一個(gè)條約法院(treaty court)迅速將其付諸實(shí)施”。他還認(rèn)為，外國人在華適用同樣的中國法律，將有助于化解僵局并最終逐步撤廢治外法權(quán)。(25)William C. Dennis，“Extraterritoriality in China，” The American Journal of International Law，vol.18，no.4 (1924)，pp.781-786.

通過梳理20世紀(jì)20年代前期美國兩大主流法學(xué)雜志的相關(guān)文章，可知在法權(quán)會(huì)議召開前，美國法界主流輿論對(duì)在華治外法權(quán)已形成初步共識(shí)：1.中國法律近代化有一定成績，但總體水平不盡如人意，司法體系弊端重重。2.治外法權(quán)雖可保護(hù)美國在華利益，但因其固有缺陷尤其是華會(huì)后所強(qiáng)調(diào)的對(duì)中國主權(quán)的損害，必須被廢除。3.不能立即無條件撤廢治外法權(quán)，而應(yīng)在保護(hù)外國在華利益的前提下，以漸進(jìn)方式逐步廢除。(26)美國法界所論治外法權(quán)弊害、撤廢路徑與中國法界判斷基本相同。關(guān)于撤廢路徑，中國法界認(rèn)為收回治外法權(quán)的關(guān)鍵“不在學(xué)理，而在于事實(shí)”，側(cè)重遵循條約，仿效西方推進(jìn)立法、司法改革，完成政治統(tǒng)一。但具體到漸進(jìn)撤銷方案，此時(shí)中國法界側(cè)重在日暹成案基礎(chǔ)上加以變通；五卅后，中國逐漸采納土耳其經(jīng)驗(yàn)。參見《東方雜志》社編：《領(lǐng)事裁判權(quán)》，上海：商務(wù)印書館，1923年，第21-32、43-45、65-66、70-73頁；郝立輿：《領(lǐng)事裁判權(quán)問題》，上海：商務(wù)印書館，1925年，第69-73、93-100、105-112頁；黃秩庸：《領(lǐng)事裁判權(quán)討論大綱》，上海：青年協(xié)會(huì)書局，1925年，第57-59頁；吳文浩：《跨國史視野下中國廢除治外法權(quán)的歷程(1919—1931)》，《近代史研究》2020年第2期。1920年代前期，美國國內(nèi)其他群體，如宗教界、商界人士，也分別針對(duì)在華治外法權(quán)發(fā)聲。其中宗教界秉承基督福音精神，多主張無條件撤廢領(lǐng)事裁判權(quán)；而商界為維護(hù)不平等條約下的商業(yè)利益，多鼓吹采取對(duì)華強(qiáng)硬政策。(27)Wesley R. Fishel， The End of Extraterritoriality in China，Oakland：University of California Press，1974，pp.90-108；“The Secretary of State to the Minister in China (Schurman)，” March 15，1924， FRUS，1924，Vol.I，pp.594-601.同期，西方在華僑民亦表達(dá)出多元意見，部分人士設(shè)計(jì)出以任用外國法官為核心的漸進(jìn)撤廢方案。(28)吳文浩：《西方僑民對(duì)放棄在華治外法權(quán)的意見(1919—1926)》，《民國檔案》2021年第4期。作為關(guān)切在華治外法權(quán)的諸多外國群體之一，美國法界主流基于其專業(yè)判斷與維護(hù)美國商業(yè)利益的需求，提出更為豐富多元的漸進(jìn)撤廢方式，以調(diào)整與中國的外交關(guān)系，更符合美國建立國際新秩序的需要。

總之，20世紀(jì)20年代前期，美國法界主流借助其特殊社會(huì)地位及部分法界精英與政府外交決策的密切聯(lián)系，(29)國際法領(lǐng)域內(nèi)，法界精英與政府外交決策的聯(lián)系尤為緊密。參見Speech of Mr. Charles Cheney Hyde，Proceedings of the American Branch of the International Law Association，vol.1 (1922)，pp.36-41；Charles Evans Hughes，“The Development of International Law，” American Society of International Law Proceedings，vol.19 (1925)，pp.1-13.與美國政府就如何認(rèn)知與處理在華治外法權(quán)問題保持著雙向互動(dòng)。華會(huì)召開前，美國法界主流從維護(hù)在華利益的立場出發(fā)，反對(duì)立即撤廢在華治外法權(quán)，其鮮明論述和對(duì)最終撤廢途徑的適度關(guān)切在一定程度上影響了美國政府的相關(guān)認(rèn)知。華會(huì)期間，美國政府任用法界精英參與構(gòu)建美國所主導(dǎo)的國際新秩序。華會(huì)后，隨著美國政府對(duì)華新政策的出臺(tái)，國際法領(lǐng)域主流輿論的重心發(fā)生轉(zhuǎn)變：以延續(xù)法界既有認(rèn)知為前提，法界更注重在尊重中國“主權(quán)完整”的基礎(chǔ)上制定漸進(jìn)撤廢的具體方案，為政府外交決策提供專業(yè)建議。自此美國法界與美國政府雙方均在不同程度上體認(rèn)，應(yīng)對(duì)在華治外法權(quán)問題，需在尊重中國“主權(quán)完整”的原則框架內(nèi)維護(hù)美國在華利益。(30)Fishel，The End of Extraterritoriality in China， pp.77-78.

二、法權(quán)會(huì)議籌備階段兼顧華美利益的政策炮制

法權(quán)會(huì)議的籌備、召開是美國處理在華治外法權(quán)問題之外交政策的實(shí)踐。對(duì)該項(xiàng)政策的分析，需要考察在美國法界與政府認(rèn)知互動(dòng)基礎(chǔ)上美國對(duì)法權(quán)會(huì)議原則、組織架構(gòu)、流程的設(shè)置。

五卅事件后，當(dāng)滬案交涉正緊張進(jìn)行之時(shí)，北京政府外交部向外國公使團(tuán)提出照會(huì)，正式就中外條約展開交涉。與南方激進(jìn)的“廢約”主張不同，北京政府主張相對(duì)溫和、改良性質(zhì)的“修約”，但對(duì)于治外法權(quán)，北京政府明顯是謀求“廢除”。(31)“在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下，國內(nèi)各派政治力量對(duì)不平等條約所持的不同主張，以及看似徑庭的政治行為，在外交實(shí)踐中往往可以形成良性的互動(dòng)關(guān)系”。參見楊天宏：《北洋外交與“治外法權(quán)”的撤廢——基于法權(quán)會(huì)議所作的歷時(shí)考察》，《近代史研究》2005年第3期。面對(duì)中國民族主義運(yùn)動(dòng)高漲及北京政府欲因而用之的立場，為緩和局勢，有關(guān)各國緊密協(xié)商，最終以美國國務(wù)院7月23日草稿為基礎(chǔ)，吸納了英、日等國的修改意見而敲定復(fù)照文本。其中對(duì)法權(quán)會(huì)議終極目標(biāo)的表述，則直接采用美稿原文。(32)張麗：《接受還是拒絕？——列強(qiáng)對(duì)北京政府修約照會(huì)的反應(yīng)》，《史學(xué)月刊》2013年第8期。1925年9月4日，英美比法意日荷葡八國正式復(fù)照北京政府，承諾遵照華會(huì)決議案擔(dān)負(fù)相應(yīng)責(zé)任，處理治外法權(quán)問題。9月15日，美國國務(wù)院致函華會(huì)決議案簽署國及加入國，建議調(diào)查法權(quán)委員會(huì)于1925年12月18日在北京開會(huì)。(33)《葛洛決邀各國贊同于十二月十八日召集司法調(diào)查委員會(huì)于北京》，1925年9月11日，北洋政府外交部檔案03-34-008-01-009，臺(tái)北中研院近代史研究所檔案館藏。為確保會(huì)議按照美國的意愿進(jìn)行，美國政府作為法權(quán)會(huì)議實(shí)際召集者，會(huì)前參考吸納美國法界共識(shí)，預(yù)設(shè)原則，并任用法界代表人士，籌劃委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)和會(huì)議議程。

(一)美國政府吸納法界共識(shí)，預(yù)設(shè)法權(quán)會(huì)議政策原則

1925年9月2日，美國國務(wù)卿凱洛格(Frank B. Kellogg)在美國律師協(xié)會(huì)年會(huì)上發(fā)表演講，公開向美國法界闡明美國“尊重中國之主權(quán)及領(lǐng)土完整”“履行在華會(huì)席上所擬對(duì)華之義務(wù)與允許事件”等對(duì)華友好政策。凱洛格表示，中國在新建法律設(shè)施、改良司法、培養(yǎng)法官方面已有若干進(jìn)步，一俟中國法律與行政及司法制度足以保護(hù)在華外國人生命財(cái)產(chǎn)，美國政府愿意撤廢治外法權(quán)。然而，凱洛格又強(qiáng)調(diào)：“不幸的是，中國時(shí)局未能達(dá)到進(jìn)行中國期望事宜的地步，致使上述各事未能實(shí)行?！贝送?，五卅后民族主義浪潮造成美國人生命財(cái)產(chǎn)損失，中國政府須根據(jù)文明國家的法律及條約義務(wù)處置善后，但中國欠缺“一個(gè)能夠履行這些條約義務(wù)的強(qiáng)有力的政府”。(34)Statement Issued to the Press by the Department of State，August 31，1925，Speech of the Honorable Frank B. Kellogg，Secretary of State，before the Annual Meeting of the American Bar Association，Detroit，Michigan，September 2，1925，F(xiàn)RUS，1925，Vol.I，pp.823-830.《美國國際法雜志》旋即表態(tài)贊同。(35)“Editorial Comment，” American Journal of International Law，vol.19，no.4 (1925)，pp.749-753.不難看出，凱洛格演講契合了前述美國法界主流輿論的相關(guān)論調(diào)，向美國法界重申自華會(huì)后美國政府尊重中國“主權(quán)完整”的對(duì)華政策，同時(shí)又暗示了美國政府反對(duì)直接撤廢治外法權(quán)的立場。

體現(xiàn)在制定和實(shí)施對(duì)華政策上，凱洛格的兩位重要智囊——國務(wù)院遠(yuǎn)東事務(wù)司司長詹森(Nelson T. Johnson)與美國公使馬慕瑞的作用至為關(guān)鍵。兩者均表示尊重華會(huì)決議案精神，但面對(duì)華會(huì)決議案對(duì)中外責(zé)任的差異設(shè)定，兩人的關(guān)注點(diǎn)各不相同。詹森認(rèn)為享有治外法權(quán)的國家須遵循承諾，并適當(dāng)對(duì)華“寬大處理”。(36)“Russell D. Buhite，Nelson Johnson and American Policy toward China，1925-1928，” Pacific Historical Review，vol.35，no.4 (Nov.，1966)，pp.451-465.他直接影響了凱洛格支持中國收回主權(quán)的相對(duì)溫和、寬容的政策表達(dá)。(37)Memorandum by the Chief of the Division of Far Eastern Affairs (Johnson)，F(xiàn)RUS，1925，Vol.I，pp.768-769；The Acting Secretary of State to the Charge in China (Mayer)，July 6，1925，F(xiàn)RUS，1925，Vol.I，p.774；The Secretary of State to the British Chargé (Chilton)，July 23，1925，F(xiàn)RUS，1925，Vol.I，pp.793-797.馬慕瑞作為美國對(duì)華政策的具體實(shí)施者，更強(qiáng)調(diào)中方須首先嚴(yán)格履行義務(wù)，反對(duì)直接撤廢治外法權(quán)，表現(xiàn)出維護(hù)美國在華利益強(qiáng)硬的一面。(38)The Minister in China (MacMurray)to the Secretary of State，July 28，1925， FRUS，1925，Vol.I，pp.799-802.顯而易見，在法權(quán)會(huì)議開幕前，美國對(duì)華政策的核心決策層中明確存在尊重中國主權(quán)完整與維護(hù)列強(qiáng)在華利益并重的政策趨向。

試圖兩面兼顧是近代美國對(duì)華外交政策的重要特征，但在法權(quán)會(huì)議情境下被賦予新的內(nèi)涵。(39)從近代中美關(guān)系的演進(jìn)脈絡(luò)來看，美國對(duì)華外交一直存在兼顧維系中美“特殊關(guān)系”，及遵從“國家理性”、拓展美國在華利益的兩面性。此特性可上溯至19世紀(jì)60年代的“合作政策”以及19世紀(jì)末20世紀(jì)初的門戶開放政策，且在不同歷史時(shí)期表現(xiàn)各異。參見崔志海：《美國與晚清中國(1894—1911)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2022年，第1-17頁。法權(quán)會(huì)議涉及維系華盛頓體系，也因應(yīng)了中國廢除領(lǐng)事裁判權(quán)的政治訴求。五卅后中國激進(jìn)民族主義高漲，治外法權(quán)成為最能激起中國人關(guān)注的敏感“政治話題”。中國輿論普遍傾向從主權(quán)視角來看待外國在華治外法權(quán)問題，而不愿從法律角度接受撤廢治外法權(quán)必須與中國司法改良狀況掛鉤的華會(huì)決議案。(40)U.S. Department of State，Preliminary Suggestion with Respect to Extraterritoriality Investigation，Records of the Department of State Relating to Political Relations between China and Other States，1910-1929 (PRCOS)，microform，Reel 10，Washington：National Archives，1960，pp.463-465.對(duì)此，凱洛格坦承，在不久的將來，列強(qiáng)必須放棄治外法權(quán)：“有理由相信，像中國這樣的大國不會(huì)長期允許外國控制其內(nèi)政。”撤廢治外法權(quán)“將比其他任何行動(dòng)都更能緩解中國的排外情緒”。(41)The Secretary of State to the Minister in China (MacMurray)，September 12，1925，F(xiàn)RUS，1925，Vol.I，pp.849-850.為示好中國，獲取更大在華利益，美國政府非常重視法權(quán)會(huì)議的籌備工作，并預(yù)設(shè)了應(yīng)對(duì)原則，即在華會(huì)決議案范圍內(nèi)(42)北京政府多次提出擴(kuò)充委員會(huì)權(quán)限的請(qǐng)求，美國政府均以須遵照華會(huì)第五決議案和9月4日照會(huì)文本，或擴(kuò)充權(quán)限的程序繁瑣、需時(shí)過久為由予以拒絕。參見《調(diào)查司法委員會(huì)事》，1925年9月10日，北洋政府外交部檔案03-34-008-01-007；《法權(quán)委員會(huì)事》，1925年9月15日，北洋政府外交部檔案03-34-008-01-012；《法權(quán)會(huì)議事》，1926年2月2日，北洋政府外交部檔案03-34-008-04-001；《法權(quán)會(huì)議中國提案美委員可接受但美政府不允給美委員全權(quán)》，1926年2月27日，北洋政府外交部檔案03-34-008-04-004；《關(guān)于司法調(diào)查委員會(huì)各委員之全權(quán)問題》，1926年3月3日，北洋政府外交部檔案03-34-008-04-005。適當(dāng)對(duì)華讓步，兼顧尊重中國“主權(quán)完整”與維護(hù)美國在華利益的外交政策。

但法權(quán)會(huì)議情勢復(fù)雜，美國政府預(yù)設(shè)的原則一開始就面臨嚴(yán)重考驗(yàn)，試圖兩面兼顧的對(duì)華政策暗藏危機(jī)。一方面，維系華盛頓體系需要美國在對(duì)華問題上與其他列強(qiáng)保持一致，以“漸進(jìn)”手段修改中外條約關(guān)系。而各國在華利益錯(cuò)綜復(fù)雜，在治外法權(quán)問題上殊難達(dá)成一致意見。過度強(qiáng)調(diào)尊重中國“主權(quán)完整”，容易招致列強(qiáng)內(nèi)部矛盾，動(dòng)搖美國主導(dǎo)建立的華盛頓體系。再者，由于美國法界在20年代前期已形成夸大中國司法缺陷的輿論傾向，美國政府擔(dān)心在喪失條約特權(quán)庇護(hù)后，中國政局及司法現(xiàn)狀不能確保外國人在華生命財(cái)產(chǎn)的安全。另一方面，若以維護(hù)美國在華利益為核心目標(biāo)和解釋工具，尊重中國“主權(quán)完整”的承諾則易淪為一紙空文，不僅有違美國長期以來所塑造的對(duì)華“友好”形象，損害美國在華貿(mào)易與投資利益，且會(huì)再次觸發(fā)中國民族主義情緒，引發(fā)新一輪排外浪潮。因此，美國代表團(tuán)必須在嚴(yán)格把控會(huì)議主導(dǎo)權(quán)的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)與兼顧多方利益。

(二)以法界代表為核心的美國代表團(tuán)安排會(huì)議組織架構(gòu)與議程

會(huì)議召開前，美國政府委任美國律師協(xié)會(huì)成員、伊利諾伊州及芝加哥市律師協(xié)會(huì)前主席、大商人兼柯立芝總統(tǒng)與凱洛格的私人好友司注恩(Silas H. Strawn)擔(dān)任美國委員及委員會(huì)主席，(43)“Chicago Man Appointed Tariff Delegate，” The China Weekly Review，1925，Jun.6，p.1；Fishel，The End of Extraterritoriality in China，p.109. 1927年司注恩當(dāng)選為美國律師協(xié)會(huì)主席，參見“Our New President：Silas H. Strawn，” American Bar Association Journal，vol.13，no.9 (1927)，pp.497-498.長期任職駐華領(lǐng)事官員及公審公廨陪審官的博金式(M. F. Perkins)、雅克博(J. E. Jacobs)充任美國代表團(tuán)技術(shù)顧問。凱洛格指令司注恩依據(jù)華會(huì)決議案確定委員會(huì)的工作性質(zhì)與范圍。(44)The Secretary of State to Mr. Silas Strawn，September 10，1925，F(xiàn)RUS，1925，Vol.I，p.886.自此，美國法界代表人物司注恩在陪審經(jīng)驗(yàn)豐富的駐華外交官員協(xié)助下，安排會(huì)議組織架構(gòu)與議程。

會(huì)前北京政府與列國就主席席位多次爭持，中方主張根據(jù)屬地主義，應(yīng)由中國委員擔(dān)當(dāng)主席一職。對(duì)此，包括美國在內(nèi)的其他成員國堅(jiān)決反對(duì)，以法權(quán)會(huì)議為美國根據(jù)華會(huì)決議案召集，故應(yīng)由美國委員擔(dān)任主席；且法權(quán)會(huì)議性質(zhì)為調(diào)查委員會(huì)而非國際會(huì)議，職權(quán)有限，故不能援用主席屬之地主之國際會(huì)議慣例。(45)《法權(quán)會(huì)議開幕前之形勢》，《申報(bào)》1926年1月18日，第2張第6版。1925年12月22日，馬慕瑞致信司注恩，強(qiáng)調(diào)中國并非決議締約國，只是通過一項(xiàng)承諾配合委員會(huì)工作的附加決議而加入委員會(huì)，故馬慕瑞和其他參會(huì)國大使均反對(duì)中國委員擔(dān)任主席。(46)MacMurray to Strawn，PRCOS，Reel 10，pp.456-457.12月23日博金式向司注恩建議，為避免因拒絕中國委員擔(dān)任主席造成中國輿論過激，必須對(duì)外重申會(huì)議性質(zhì)。(47)Perkins to Strawn，PRCOS，Reel 10，p.473.北京政府外交部與公使團(tuán)多次接洽無果。后經(jīng)日本大使調(diào)停，委員會(huì)商訂于實(shí)際主席之外，增設(shè)名譽(yù)主席一名，由中國派員擔(dān)任。(48)「法権會(huì)議開會(huì)運(yùn)営方ニ關(guān)スル予備會(huì)議內(nèi)容報(bào)告ノ件」(1926年1月12日)、『日本外交文書』、大正15年第22冊(cè)下巻、875-877頁。

解決主席職位歸屬后，分會(huì)主席席位的問題被提上日程。為協(xié)調(diào)大國利益，確保大國一致，分會(huì)主席亦由美國代表團(tuán)劃定職權(quán)并分配席位。此事經(jīng)歷若干曲折，數(shù)度調(diào)整。雅克博提議設(shè)置“調(diào)查在華治外法權(quán)現(xiàn)行實(shí)踐”“調(diào)查中國法律”分會(huì)，合并“調(diào)查中國司法制度”“調(diào)查司法行政方法”分會(huì)，新增“建議分會(huì)”，并細(xì)化分會(huì)職責(zé)。由于需協(xié)調(diào)美英日法四國的特殊利益和訴求，維持“大國一致”原則，美國代表團(tuán)立足于大國政治的現(xiàn)實(shí)需要確定分會(huì)主席人選。司注恩與雅克博議定由法國委員屠森(G. Toussaint)、英國委員特納(Skinner Turner)、美國委員司注恩、日本委員日置益(Fki Hioki)分別擔(dān)任四分會(huì)主席。(49)Committee of the Extraterritoriality Commission，PRCOS，Reel 10，pp.466-472.如此，四大國的國際地位與特殊利益在會(huì)議組織架構(gòu)中便能切實(shí)平衡和彰顯。

不過，為持續(xù)塑造對(duì)華友好的形象，美國代表團(tuán)在設(shè)置開幕式流程時(shí)適當(dāng)對(duì)華讓步。法權(quán)會(huì)議開幕之前，外交使團(tuán)對(duì)中國參會(huì)頗有留難，部分國家主張中國委員不得參會(huì)，并提議會(huì)議地點(diǎn)設(shè)于東交民巷使館區(qū)內(nèi)。(50)其目的之一為避免選舉中國委員擔(dān)任主席。參見Extraterritoriality Commission，19th Dec.，1925，British Foreign Office Files (FO)371/10955，London：The National Archives，pp.141-143.英國使館方面亦有中國戰(zhàn)事不靖，擬延期召開法權(quán)會(huì)議的主張。(51)《調(diào)查法權(quán)會(huì)二次會(huì)議》，《申報(bào)》1926年1月20日，第3張第9版。經(jīng)多方協(xié)調(diào)，各國同意中國參會(huì)，卻又由歐登科(Willem Jacob Oudendijk)以八國代表的名義故意曲解華會(huì)決議案文本，試圖在委員會(huì)組建程序上將中國的地位與權(quán)利邊緣化。12月23日上午，王寵惠在司法部與美國使館漢文參贊裴克(Willys R. Peck)會(huì)談，強(qiáng)烈抗議歐登科照會(huì)，強(qiáng)調(diào)中方無論從技術(shù)還是情感角度均不能接受該程序。王寵惠甚至表態(tài)，如果各國堅(jiān)持上述程序，“中國政府可能無法參會(huì)”，且必然引起中國公眾的懷疑與抵制。12月31日，王寵惠與美國使館參贊梅耶(Ferdinand L. Mayer)會(huì)談開幕式程序。在談判中，王寵惠利用公眾輿論和專業(yè)知識(shí)來爭取國家權(quán)利。(52)Memorandum，PRCOS，Reel 10，pp.481-485，487-493.最終，美國代表團(tuán)做出適當(dāng)讓步，同意調(diào)整開幕式程序設(shè)置，向政界要員、社會(huì)名流及媒體代表發(fā)放準(zhǔn)入證，更改會(huì)議地點(diǎn)，增設(shè)中國秘書處，以適度保證中方正當(dāng)權(quán)益和特殊訴求的實(shí)現(xiàn)。

要之，法權(quán)會(huì)議召開前，美國政府參考或借用美國法界共識(shí)，制定關(guān)于法權(quán)會(huì)議的政策原則，即在華會(huì)決議案的規(guī)范之內(nèi)適當(dāng)對(duì)華讓步，兼顧尊重中國“主權(quán)完整”與維護(hù)美國在華利益。為踐行上述原則，以法界代表人物司注恩為核心的美國代表團(tuán)，依據(jù)政府指令，在設(shè)置法權(quán)會(huì)議組織機(jī)構(gòu)與會(huì)議流程中力占主導(dǎo)，極力協(xié)調(diào)大國利益，維持大國一致，并在無關(guān)緊要的細(xì)節(jié)中適當(dāng)照顧中方訴求，持續(xù)塑造對(duì)華友好形象。至此，美國對(duì)華外交由政府核心決策層正式確立，并在會(huì)議籌備階段付諸實(shí)施。

然而，法權(quán)會(huì)議正式開幕后，隨著議程深入及中國時(shí)局變化，試圖兩面兼顧的對(duì)華政策的內(nèi)部張力日益凸顯。美國逐漸轉(zhuǎn)向更為強(qiáng)硬的保留治外法權(quán)以維護(hù)其在華利益及特權(quán)的一面。

三、法權(quán)狀況調(diào)查階段的政策張力與實(shí)踐協(xié)調(diào)

1926年1月11日，調(diào)查法權(quán)委員會(huì)在外交部開茶會(huì)，正式議定開幕式程序并重申委員會(huì)僅為調(diào)查性質(zhì)而無談判締約之權(quán)。(53)《法權(quán)調(diào)查會(huì)行開幕式》，《申報(bào)》1926年1月13日，第2張第5版。次日，法權(quán)會(huì)議在北京居仁堂開幕。(54)因京津附近戰(zhàn)事造成四國委員旅途受阻及中外圍繞主席人選和委員會(huì)權(quán)限爭持不下，法權(quán)會(huì)議延遲至1926年1月12日開幕。參見The Minister in China (MacMurray)to the Secretary of State，January 11，1926，F(xiàn)RUS，1926，Vol.I，pp.967-968；American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China，Peking，China，January 21，1926，PRCOS，Reel 6，pp.862-864。法權(quán)會(huì)議開幕后，司注恩主持會(huì)議，并及時(shí)向凱洛格詳細(xì)匯報(bào)會(huì)議進(jìn)程，確保會(huì)議按照美國政府意旨進(jìn)行，力求在形式上尊重中國“主權(quán)完整”，在實(shí)質(zhì)上維系舊有治外法權(quán)的條約體系框架。

(一)審查中國法典

1月14日晚，中國委員王寵惠將已譯成英法兩國文字之法律條文十余種，包括新刑律、商律、民事訴訟條例、刑事訴訟條例等，分送各國代表審閱。1月15日，司注恩向王寵惠質(zhì)詢中國憲法與法律基礎(chǔ)的問題，王寵惠難以作答。在司注恩提議下，會(huì)后委員會(huì)開始審查《暫行新刑律》和《刑事訴訟條例》，將審查范圍限于法律條文及其起源，重點(diǎn)發(fā)掘不符合外國委員法律觀念的特征，并安排外國委員圍繞中國法律的憲法淵源問題繼續(xù)向王寵惠提問。(55)Third Meeting of Commission on Extraterritoriality，F(xiàn)riday，January 15，1926，PRCOS，Reel 6，pp.899-918.1月16日，司注恩接受中國媒體采訪，表示中國“各種法律尚稱完備，其編纂亦甚有條理”，“惟現(xiàn)時(shí)最宜注意者，即該項(xiàng)法律之如何施行是也”，“余深望中國軍事早日結(jié)束，俾能成立一穩(wěn)固之中央政府，使各種法律見諸實(shí)行”。(56)《法權(quán)會(huì)議第三次開會(huì)》，《申報(bào)》1926年1月25日，第2張第6版。

司注恩這一觀點(diǎn)與美國遠(yuǎn)東律師協(xié)會(huì)的見解高度一致。該協(xié)會(huì)向司注恩報(bào)告稱中國法律的主要問題在管理、實(shí)施而非條文，認(rèn)為中國缺乏穩(wěn)定的政府和公平公正的司法機(jī)關(guān)來執(zhí)行已頒布的法律，因而反對(duì)撤廢治外法權(quán)。(57)Report of Committee of the Far Eastern American Bar Association Appointed by Its Present at the Request of the American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China，for the Purpose of Investigating the New Codes and Laws of China，PRCOS，Reel 10，pp.524-528.1月26日委員會(huì)討論《暫行新刑律》和《刑事訴訟條例》。會(huì)上，鑒于王寵惠未能解釋清楚中國刑法的憲法基礎(chǔ)，司注恩表述的意見與美國律師協(xié)會(huì)近乎一致：“中國法律雖編印良好，但缺乏憲法基礎(chǔ)，也沒有公認(rèn)的憲法?！?58)American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China，Peking，China，F(xiàn)ebruary 5，1926，PRCOS，Reel 7，pp.67-69.

2月5日委員會(huì)重點(diǎn)討論《商標(biāo)法》和商法。時(shí)逢法院職員罷工索薪，北京司法系統(tǒng)趨于癱瘓。司注恩觀察到“政府無力支付雇員工資的情況延伸到除了軍方之外的所有部門”。2月19日委員會(huì)討論民事實(shí)體法、《民事訴訟條例》、大理院判例、《法律適用條例》(適用外國法律)。包括司注恩在內(nèi)的各國委員對(duì)于民法中最重要的物權(quán)、親族、繼承等編僅有草案頗為不滿。2月26日，司注恩召集日本、英國、法國、荷蘭四國委員組成非正式核心小組。核心小組討論后認(rèn)為，由總統(tǒng)而非國會(huì)直接頒布法律的程序?qū)е轮袊傻暮戏ㄐ曰A(chǔ)存疑，并質(zhì)疑中國法院執(zhí)行法律的效力。(59)Extraterritorial Commission to China，F(xiàn)ebruary 27，1926，PRCOS，Reel 7，p.46.同日，委員會(huì)討論《戒嚴(yán)法》《修正國籍法》《森林法》《礦業(yè)條例》、民法典草案等。

此時(shí)，國內(nèi)民意仍多主張無條件收回司法主權(quán)，以為政府交涉之后盾。(60)法權(quán)自主促成會(huì)、全國省議會(huì)聯(lián)合會(huì)、法權(quán)自主協(xié)進(jìn)會(huì)等團(tuán)體，先后向司法、外交部長及王寵惠表達(dá)其關(guān)于法權(quán)會(huì)議的激進(jìn)訴求。參見《法界消息》，《法律評(píng)論》1926年1月24日，第9-10頁；《法界消息》，《法律評(píng)論》1926年2月7日，第9-10頁；《法界消息》，《法律評(píng)論》1926年2月28日，第9-11頁。囿于輿論，中方試圖繼續(xù)與美國政府交涉撤廢“治外法權(quán)”程序，但司注恩和馬慕瑞向凱洛格建議予以拒絕：“鑒于這里存在的革命狀況和缺乏能夠強(qiáng)制推行法律的政府，目前反對(duì)修改條約的意見是一致的。中國的要求是荒謬的”；(61)The Minister in China (MacMurray)to the Secretary of State，F(xiàn)ebruary 27，1926，F(xiàn)RUS，1926，Vol.I，p.968.“中國人堅(jiān)持要求立即廢除現(xiàn)行條約賦予幾個(gè)大國的治外法權(quán)似乎為時(shí)過早”。(62)American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China，Peking，March 1，1926，PRCOS，Reel 7，pp.177-180.

3月5日委員會(huì)討論《著作權(quán)法》、自治條例、混合案件審判程序。會(huì)上王寵惠依然無法答復(fù)中國法律是否具有憲法基礎(chǔ)，以及北京政府為何頻繁宣布戒嚴(yán)，外方委員對(duì)此極為不滿。(63)Verbatim Report of the Eighth Meeting of the Commission on Extraterritoriality in China，PRCOS，Reel 7，pp.272-302.3月15日會(huì)議主要討論與中華民國司法行政相關(guān)的所有法律、條例和規(guī)則，以及有關(guān)監(jiān)獄和囚犯的規(guī)則。3月23日，王寵惠答復(fù)關(guān)于中國司法和監(jiān)獄系統(tǒng)的問題。以司注恩為首的各國委員最關(guān)注的是，中國將如何逐步用新式法院取代縣知事兼理司法，以及解決軍權(quán)干預(yù)司法等問題。(64)Verbatim Notes of the Tenth Meeting of Commission on Extraterritoriality，March 23，1926，PRCOS，Reel 7，pp.363-379.

截至3月，委員會(huì)主要審查了憲法、民刑相關(guān)法律及條例、商事法令及其他法令。在審查法典階段，司注恩與對(duì)華態(tài)度強(qiáng)硬的馬慕瑞保持密切聯(lián)系，并依據(jù)切身觀察和美國在華法界意見，作出了中國法律近代化成績并未達(dá)到西方標(biāo)準(zhǔn)的判斷。相對(duì)于20世紀(jì)20年代前期美國法界的寬泛論述，司注恩對(duì)中國立法與司法的固有缺陷掘羅頗豐：中國法典雖編制良好，但缺乏憲法及法律合法性基礎(chǔ)，頒布、修改法律無永久固定程序，法律法規(guī)不健全，軍人干涉司法、縣知事兼理司法現(xiàn)象大量存在。其中，缺乏有效憲法與法律制定、公布程序混亂尤為其致命缺陷。時(shí)值段祺瑞執(zhí)掌北京政府，中央實(shí)力孱弱，政令不出北京。司注恩益加確認(rèn)中國缺乏穩(wěn)固有力的中央政府來貫徹司法公正，不能有效保障外國在華利益，因而不能遽爾撤廢治外法權(quán)。對(duì)此，美國國務(wù)院并未表示反對(duì)。

此時(shí)，相對(duì)于美國政府預(yù)設(shè)的兩面兼顧的外交政策原則，司注恩更為關(guān)注保障美國在華利益。但為顧及北京政府態(tài)度及中國公眾輿論，同時(shí)維護(hù)所標(biāo)榜的尊重中國“主權(quán)完整”的對(duì)華政策，在初步完成法律文本審定之后，司注恩主張組織實(shí)地調(diào)查，以便切實(shí)了解中國司法的實(shí)際狀況。

(二)實(shí)地調(diào)查中國司法與外國在華治外法權(quán)實(shí)施情形

從2月開始，司注恩陸續(xù)主持討論離京調(diào)查事宜。因戰(zhàn)事導(dǎo)致交通受阻，及廣東國民政府號(hào)召直接撤廢治外法權(quán)，通令拒絕接待委員會(huì)到粵調(diào)査，實(shí)地調(diào)查范圍最終被確定為在外國人相對(duì)集中的長江中下游、沿海及東北地區(qū)重要條約口岸參觀中外司法機(jī)關(guān)(法院、監(jiān)獄、看守所)，審查中國司法行政并了解外國在華治外法權(quán)實(shí)施情形。4月1日委員會(huì)決議，每位委員在旅行中可自由考察及單獨(dú)撰寫報(bào)告，返京后交由委員會(huì)綜合裁決。(65)American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China，Peking，April 5，1926，PRCOS，Reel 7，pp.361-362.

中外委員爭論的焦點(diǎn)為調(diào)查外國在華治外法權(quán)的范圍。3月23日王寵惠提交備忘錄，請(qǐng)求委員會(huì)調(diào)查治外法權(quán)損害中國主權(quán)的8項(xiàng)內(nèi)容。除特納依據(jù)所奉訓(xùn)令，認(rèn)為外國租界與治外法權(quán)相關(guān)之外，(66)Extraterritoriality Commission，25th March 1926，F(xiàn)O 371/11646，p.161.其他外方委員均認(rèn)為第8項(xiàng)“特殊區(qū)域”(包括租界、租借地、北京使館界、鐵路附屬地)屬于政治或外交事務(wù)，而非司法調(diào)查范疇。(67)Verbatim Notes of the Eleventh Meeting of Commission on Extraterritoriality，March 26，1926，PRCOS，Reel 7，pp.380-397；The Minister in China (MacMurray)to the Secretary of State，March 25，1926，F(xiàn)RUS，1926，Vol.I，pp.970-971.3月27日，司注恩召集核心小組會(huì)，議決維持對(duì)王寵惠的強(qiáng)硬態(tài)度。4月26日王寵惠提交補(bǔ)充備忘錄，認(rèn)為治外法權(quán)兼具政治、司法性質(zhì)，請(qǐng)求委員會(huì)將第8項(xiàng)納入調(diào)查范圍。(68)Additional Memorandum of the Chinese Commissioner on the Present Practice of Extraterritorial Jurisdiction in China，April 26，1926，PRCOS，Reel 7，pp.503-510.最終委員會(huì)同意接受備忘錄并將其轉(zhuǎn)交給各國政府，但包括司注恩在內(nèi)的多數(shù)委員仍堅(jiān)持認(rèn)為調(diào)查“特殊區(qū)域”超出委員會(huì)工作范圍。(69)The American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China (Strawn)to the Secretary of State，April 30，1926，F(xiàn)RUS，1926，Vol.I，pp.976-977.

作為美國法律界人士，司注恩此舉無疑已與美國政府所堅(jiān)持的形式上尊重中國“主權(quán)完整”的對(duì)華政策相抵牾，存在刺激中國公眾輿論，推動(dòng)北京政府轉(zhuǎn)向親蘇的潛在風(fēng)險(xiǎn)。這彰顯了美國法界代表人物立足近代西方法學(xué)智識(shí)結(jié)構(gòu)的“傲慢”態(tài)度與最大限度地維護(hù)美國在華利益的現(xiàn)實(shí)需要，難免與美國政府自華會(huì)以來所塑造的“對(duì)華友好”形象發(fā)生沖突。美國政府預(yù)設(shè)的兼顧尊重中國“主權(quán)完整”與維護(hù)在華利益的內(nèi)在矛盾在實(shí)踐層面內(nèi)部張力凸顯。為此，凱洛格特別指令司注恩“不能妨礙中國委員提出任何意見，或向委員會(huì)提交資料”。(70)The Secretary of State to the Minister in China (MacMurray)，March 25，1926，F(xiàn)RUS，1926，Vol.I，p.791.

三一八慘案后，執(zhí)政府措置失當(dāng)，成為“試驗(yàn)中國司法獨(dú)立之大好機(jī)會(huì)，于收回治外法權(quán)大有關(guān)系”。(71)《法權(quán)會(huì)議與北京慘案》，《時(shí)事新報(bào)》(上海)1926年4月2日，第3版第1張。且因戰(zhàn)事頻仍，政局不寧，調(diào)查旅行并不能順利進(jìn)行。日置益主張暫停委員會(huì)工作，遭到司注恩、特納反對(duì)。(72)Extraterritoriality Commission，12th Apr. 1926，F(xiàn)O 371/11646，p.184.4月16日，司注恩召集核心小組會(huì)討論是否放棄旅行而直接開始準(zhǔn)備撰寫報(bào)告。因英日法意見不一，小組會(huì)決定提前撰寫報(bào)告。(73)「治外法権委員會(huì)會(huì)議ノ現(xiàn)狀報(bào)告ノ件」(1926年4月21日)、『日本外交文書』、大正15年第2冊(cè)下巻、914-917頁。司注恩建議在旅行之前，利用主張中國司法改革不足以保證撤廢治外法權(quán)的美國各駐華領(lǐng)事報(bào)告替代實(shí)地調(diào)查結(jié)論。同日，司注恩向凱洛格報(bào)告稱委員會(huì)將拒絕撤廢治外法權(quán)。(74)American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China，Peking，April 16，1926，PRCOS，Reel 7，pp.438-445.在司注恩看來，“各地領(lǐng)事所作的非常全面的報(bào)告，所提供的情況和我們?cè)L問這些地方的情況一樣準(zhǔn)確”。(75)The American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China (Strawn)to the Secretary of State，April 16，1926，F(xiàn)RUS，1926，Vol.I，pp.971-976.

在雅克博、博金式協(xié)助下，司注恩很快準(zhǔn)備好報(bào)告草稿和建議草案。(76)The American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China (Strawn)to the Secretary of State，May 11，1926，F(xiàn)RUS，1926，Vol.I，pp.977-978.對(duì)提前準(zhǔn)備報(bào)告，司注恩辯稱雖為時(shí)似早，但報(bào)告內(nèi)容“不會(huì)因?yàn)槁眯卸刑蟮母淖儭薄?77)Verbatim Report of the 17th Meeting of the Commission on Extraterritorial Jurisdiction in China，May 5，1926，PRCOS，Reel 7，pp.519-530.對(duì)此，凱洛格并未直接反對(duì)，但他告誡司注恩必須確保美國在華利益，希望司注恩“誠實(shí)地判斷中國局勢”。(78)The Secretary of State to the Minister in China (MacMurray)，June 11，1926，F(xiàn)RUS，1926，Vol.I，p.978.凱洛格默許司注恩以領(lǐng)事報(bào)告取代實(shí)地調(diào)查結(jié)論，顯然違背了尊重中國“主權(quán)完整”的對(duì)華政策，且不符合華會(huì)決議案精神。而他對(duì)維護(hù)美國在華利益的強(qiáng)調(diào)，則直接體現(xiàn)出凱洛格對(duì)內(nèi)部張力凸顯后的對(duì)華外交的重新調(diào)適，表明美國政府與法界精英均已明確認(rèn)同維護(hù)在華利益的現(xiàn)實(shí)需要可以超越尊重中國“主權(quán)完整”的政策表達(dá)。不過，迫于多方壓力，司注恩又于4月22日同意，無論北京政局如何都將盡快開展實(shí)地調(diào)查。(79)The American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China (Strawn)to the Secretary of State，April 30，1926，F(xiàn)RUS，1926，Vol.I，pp.976-977.

5月中旬以后，中國國內(nèi)時(shí)局稍定。司注恩因關(guān)稅會(huì)議緣故不能離京，指派雅克博參與旅行調(diào)查。旅行分會(huì)以屠森為主席，于5月10日至6月16日前往13個(gè)外國人較集中的條約口岸城市，考察中國司法機(jī)關(guān)、外國法院、混合法院、中外監(jiān)獄及看守所。但北京政府以縣知事兼理司法及警察審判機(jī)關(guān)不在調(diào)查范圍，婉拒委員參觀。因旅途倉促，旅行團(tuán)參觀多走馬觀花，并未深入考察中國司法實(shí)踐。(80)American Consulate，Tsingtao，China，June 9，1926，PRCOS，Reel 7，pp.549-550.在旅行中，特納對(duì)中國建設(shè)新式法庭、改良監(jiān)獄以及司法行政的努力多有肯定。(81)Sir Skinner Turner to Sir Austen Chamberlain，September 22，1926，F(xiàn)O 371/11647，p.47.日方秘書守屋和郎(W. Moriya)也如實(shí)記載了中國司法建設(shè)的良窳。(82)「治外法権委員會(huì)委員ノ実地視察旅行ニ關(guān)スル報(bào)告書寫送付ノ件(一～九)」(1926年5月21日、6月3日、6月28日)、『日本外交文書』、大正15年第2冊(cè)下巻、924-950頁。不過，與旅行團(tuán)報(bào)告書公開表示對(duì)中國新式司法機(jī)關(guān)的滿意及對(duì)地方政府的感激不同，一些旅行團(tuán)成員私下對(duì)各地粉飾鋪張迎接調(diào)查的行為頗為反感。由于調(diào)查前多國委員已開始準(zhǔn)備報(bào)告，這場依靠治外法權(quán)庇護(hù)方能順利成行的旅程強(qiáng)化了部分外方委員的既有態(tài)度。在重點(diǎn)考察無治外法權(quán)庇護(hù)的俄人在哈爾濱的生存狀況后，旅行團(tuán)更堅(jiān)定了反對(duì)立即撤廢治外法權(quán)的意見。(83)Fishel，The End of Extraterritoriality in China，pp.117-120.

在法權(quán)會(huì)議進(jìn)程中，法界代表人物司注恩深入考察中國立法情形，通過雅克博間接了解中國司法現(xiàn)狀，參考在華美國法律團(tuán)體意見，并與一貫秉持對(duì)華強(qiáng)硬態(tài)度的馬慕瑞保持密切聯(lián)系，日益表現(xiàn)出側(cè)重維護(hù)美國在華利益，相對(duì)忽視尊重中國“主權(quán)完整”的傾向。這直接造成美國政府認(rèn)知與美國法界代表的觀念發(fā)生矛盾，美國政府預(yù)設(shè)的對(duì)華外交政策內(nèi)部張力凸顯。為此，凱洛格特意指令司注恩，意圖糾偏。但由于中國時(shí)局混亂、戰(zhàn)事頻仍，凱洛格最終默許了司注恩一定程度上偏離尊重中國“主權(quán)完整”的行為。在美國法界與美國政府認(rèn)知的互動(dòng)中，對(duì)華外交政策在內(nèi)部張力凸顯后得以重新調(diào)適：美國法界代表與政府均認(rèn)同須在形式上尊重中國“主權(quán)完整”，在實(shí)質(zhì)上維護(hù)美國在華利益；兩者出現(xiàn)矛盾沖突時(shí)，維護(hù)在華利益的現(xiàn)實(shí)需要可以超越尊重中國“主權(quán)完整”的政策表達(dá)。

不過，鑒于實(shí)地調(diào)查方式?jīng)Q定了各國委員可根據(jù)國家利益擇取事實(shí)，形成差異性認(rèn)知，因而重新調(diào)適后的對(duì)華外交政策還面臨委員會(huì)內(nèi)部矛盾的挑戰(zhàn)。司注恩還須在起草報(bào)告階段，盡力權(quán)衡各方利益，在保障美國核心利益的前提下適度照顧其他國家的需求。

四、法政兩界妥協(xié)與法權(quán)會(huì)議報(bào)告書起草

《調(diào)查法權(quán)委員會(huì)報(bào)告書》的出籠是法權(quán)會(huì)議的最終成果。在報(bào)告書起草過程中，美國的作用依然至關(guān)重要，其間也體現(xiàn)了美國法界與政府認(rèn)知的互動(dòng)。隨著議程深入與中國時(shí)局變化，美國維持“必要之惡”的現(xiàn)實(shí)需要日漸壓倒尊重“主權(quán)完整”的政策表達(dá)。

在委員會(huì)正式起草報(bào)告之前，美國代表團(tuán)拒絕了中方撤廢計(jì)劃并提前起草報(bào)告書提綱與“建議”草案。3月10日，北京政府司法部外籍法律專家寶道(Georges Padoux)、愛斯嘉拉(Jean Escarra)向司注恩遞交一份體現(xiàn)北京政府訴求的備忘錄，提議建立特殊的法庭體系以漸進(jìn)撤廢治外法權(quán)。(84)Memorandum on the Plan of Messers，Padoux and Escarra for the Abolition of Extraterritoriality，PRCOS，Reel 13，pp.205-216.該計(jì)劃遭到雅克博反對(duì)。(85)Memorandum of Interview with Messers，Padoux and Escarra on the Abolition of Extraterritoriality，PRCOS，Reel 13，pp.217-222.4月司注恩在雅克博、博金式協(xié)助下，參考領(lǐng)事報(bào)告，部分采納寶道、愛斯嘉拉方案，擬出報(bào)告書提綱與“建議”草案。(86)American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China，Peking，April 16，1926，PRCOS，Reel 7，pp.438-445.在接到司注恩匯報(bào)后，凱洛格指示司注恩應(yīng)自行判斷報(bào)告書細(xì)節(jié)，但“作為放棄治外法權(quán)的先決條件，我不希望你建議任何你認(rèn)為在放棄治外法權(quán)之前，對(duì)保護(hù)美國利益不是絕對(duì)必要的中國要求”。(87)The Secretary of State to the Minister in China (MacMurray)，June 11，1926，F(xiàn)RUS，1926，Vol.I，p.978.

遵照華會(huì)決議案精神和“大國一致”原則，6月22日美英法荷日五國委員組成起草委員會(huì)(雅克博代表司注恩參與)，負(fù)責(zé)撰寫最終報(bào)告。王寵惠被排斥在五國起草委員會(huì)之外。起草報(bào)告對(duì)各國調(diào)整對(duì)華關(guān)系，維護(hù)在華利益至為關(guān)鍵，因而委員會(huì)對(duì)采取何種方式撰寫報(bào)告發(fā)生激烈爭論。日置益不滿美英把持會(huì)議，堅(jiān)持由各國自主編寫報(bào)告。(88)日置益觀察到多數(shù)外方委員對(duì)起草報(bào)告書態(tài)度冷漠，僅等待英美最終裁決。參見「第二十回會(huì)議ニ於テ委員會(huì)報(bào)告案作成形式ニッキ討議ノ件」(1926年6月24日)、『日本外交文書』、大正15年第2冊(cè)下巻、934-935頁。屠森與葡萄牙委員附和日置益的提議。最終司注恩被迫讓步，同意在完成一份共同報(bào)告后，若部分委員有保留意見可單獨(dú)提出報(bào)告。(89)Verbatim Report of Eighteenth Meeting of the Commission on Extraterritoriality，June 22，1926，PRCOS，Reel 7，pp.579-597.

關(guān)于報(bào)告書前三部分內(nèi)容，起草委員會(huì)意見基本一致，其分歧主要集中在便于列強(qiáng)適度對(duì)華“權(quán)宜”(90)美國代表團(tuán)早已確定必須在司法調(diào)查中嚴(yán)格區(qū)分“事實(shí)”與“權(quán)宜”，即“讓關(guān)于調(diào)查事實(shí)的報(bào)告基于事實(shí)”，“讓權(quán)宜之計(jì)的問題在權(quán)宜基礎(chǔ)上得到處理”。參見Preliminary Suggestion with Respect to Extraterritoriality Investigation，PRCOS，Reel 10，pp.463-465.的“建議”案?！敖ㄗh”案作為博弈焦點(diǎn)，歷經(jīng)美英日中等國多方磋磨。

鑒于起草委員會(huì)內(nèi)部矛盾重重，以及為體現(xiàn)尊重中國作為主權(quán)國家參與起草報(bào)告的權(quán)利，司注恩聯(lián)合特納、王寵惠二人起草“建議”草案，以“協(xié)助”起草委員會(huì)工作。7月草案雖名為美英中三方共同起草，但實(shí)為美國代表團(tuán)一手包辦，以4月草案為底本并吸納英中意見稍作修改而成。(91)Draft of Recommendations by the Commission on Extraterritorial Jurisdiction in China，Revised Draft of Recommendation，PRCOS，Reel 13，pp.165-171.在美國政府的宏觀把控下，司注恩尤為在意漸進(jìn)撤廢方案必須保障列強(qiáng)在華利益。7月9日，王寵惠交給司注恩一份由寶道和愛斯嘉拉起草的中方“建議”草案，提議以中方完善法律體系為漸進(jìn)撤廢的條件。(92)Strawn to Skinner，July 12，1926，PRCOS，Reel 13，pp.266-269.司注恩不滿中方草案缺乏外國人應(yīng)免于被《戒嚴(yán)法》管轄和軍事當(dāng)局沒收財(cái)產(chǎn)的條款。(93)Strawn to Skinner，July 14，1926，PRCOS，Reel 13，p.270.7月27日，王寵惠試圖修改7月草案中司法獨(dú)立作為撤廢條件以及外人稅收不得用于軍事等內(nèi)容，遭到司注恩堅(jiān)決反對(duì)：“我們所有的保障措施”是維護(hù)外方利益的必要條件，毫無討價(jià)還價(jià)的余地。(94)Strawn to Skinner，July 30，1926，PRCOS，Reel 13，pp.271-272.然而，因不滿司注恩有意越權(quán)包辦，特納最終拒絕修改，并警告應(yīng)耐心等待起草委員會(huì)完成工作。(95)Skinner to Strawn，July 31，1926，PRCOS，Reel 13，pp.277-279.

為提升其在列強(qiáng)聯(lián)合對(duì)華事務(wù)中的話語權(quán)，保障在華特殊利益，日本也早已制定“建議”草案。(96)「報(bào)告案ニハ異存ナキ旨並ビニ勸告案ハ修正ノ上提出アリタキ件」(1926年6月24日)、『日本外交文書』、大正15年第2冊(cè)下巻、934頁；曹大臣：《試析1926年法權(quán)調(diào)查活動(dòng)中的日本因素》，《民國研究》2010年第2期。經(jīng)過反復(fù)交涉，8月美日中“建議”案在體現(xiàn)日方利益訴求(97)「治外法権委員會(huì)ニ対スル我ガ政府ノ一般方針」(1925年12月15日)、「治外法権委員會(huì)ノ任務(wù)ニ対スル我ガノ意向」(1925年12月15日)、「治外法権委員會(huì)ニ対スル我ガ方針ニ従イ盡力アリタキ旨訓(xùn)令ノ件」(1926年1月19日)、『日本外交文書』、大正15年第2冊(cè)下巻、871-872、872、882-885頁。的同時(shí)，適度滿足了中方愿望。在7月草案的基礎(chǔ)上，8月美日中案增加了撤廢治外法權(quán)后，中國向外人開放內(nèi)地的內(nèi)容；規(guī)劃了更為詳細(xì)的司法改革方案，作為撤廢前的過渡辦法；建議在主要法律生效后，治外法權(quán)國即根據(jù)“地理位置逐省或以任何其他漸進(jìn)方式”撤廢治外法權(quán)；改7月草案中“不得觀審”為繼續(xù)保留觀審權(quán)；取消7月草案中外人所繳稅收不得用于軍事和異地等“保障措施”。(98)「報(bào)告案ニッキ日米中三國間ニ意見ノ一致ヲ見タル旨報(bào)告ノ件」(1926年8月9日)、『日本外交文書』、大正15年第2冊(cè)下巻、951-957頁。之后，英日兩國委員繼續(xù)圍繞地域撤廢方案、開放內(nèi)地等問題艱難交涉。特納更贊同7月美英中草案，認(rèn)為逐省撤銷等措施不切實(shí)際，堅(jiān)決反對(duì)將其納入最終案。(99)「治外法権ノ漸進(jìn)的撤廃、內(nèi)地開放ノ問題ニ対スル英國委員ノ意向ニツキ報(bào)告ノ件」(1926年9月8日)、『日本外交文書』、大正15年第2冊(cè)下巻、962-963頁；Sir Skinner Turner to Sir Austen Chamberlain，September 22，1926，F(xiàn)O 371/11647，p.49.

報(bào)告書起草工作多番反復(fù)，進(jìn)展緩慢，司注恩愈發(fā)煩躁，急于回國料理商務(wù)。(100)American Commissioner on Extraterritoriality Jurisdiction in China，Peking，July 10，1926，PRCOS，Reel 7，pp.543-545.他的厭倦和失望情緒影響了他忠實(shí)履行華會(huì)決議案，也導(dǎo)致“他對(duì)最后的會(huì)議程序幾乎沒有興趣”。(101)Sir R. Macleay to Sir Austen Chamberlain，October 4，1926，F(xiàn)O 371/11647，p.61.隨著北伐推進(jìn)，北京政府實(shí)力銳減，益加無力履行條約義務(wù)，并將外交重心置于重組關(guān)稅委員會(huì)而非法權(quán)會(huì)議，以此紓解財(cái)政危機(jī)。在咨詢司注恩后，8月14日馬慕瑞向凱洛格提議公開否認(rèn)北京政府的合法性，并停止與其進(jìn)行任何外交談判。丹麥、英國、荷蘭使館以及法權(quán)會(huì)議日本代表團(tuán)也持類似觀點(diǎn)。(102)The Minister in China (MacMurray)to the Secretary of State，August 14，1926，F(xiàn)RUS，1926，Vol.I，pp.671-681.這表明美國法界代表司注恩與駐華大使馬慕瑞，以及諸多其他列強(qiáng)從維護(hù)在華利益出發(fā)，已經(jīng)對(duì)承載中國“主權(quán)”的象征——北京政府喪失耐性，準(zhǔn)備拋棄華會(huì)尊重中國“主權(quán)完整”的承諾。8月24日，凱洛格回復(fù)馬慕瑞，表示相信馬慕瑞和司注恩的判斷。但顧及美國對(duì)華會(huì)決議案的責(zé)任，以及擔(dān)憂帶頭放棄法權(quán)會(huì)議并公開通報(bào)中國缺乏合法政府會(huì)招致中國人民的敵意，并為其他國家放棄法權(quán)會(huì)議提供借口，凱洛格駁回了馬慕瑞的建議。(103)The Secretary of State to the Minister in China (MacMurray)，F(xiàn)RUS，1926，Vol.I，p.682.凱洛格的訓(xùn)令雖然避免了司注恩與馬慕瑞為維護(hù)美國利益而徹底放棄尊重中國“主權(quán)完整”政策，但事實(shí)表明美國對(duì)華外交政策的內(nèi)在沖突已然遭遇來自法界代表與對(duì)華政策核心決策層內(nèi)部的強(qiáng)烈反抗。而其他列強(qiáng)的類似主張更是增加了美國政府尊重中國“主權(quán)完整”政策在法權(quán)會(huì)議中的執(zhí)行難度。

盡管委員會(huì)內(nèi)部有意中止撰寫報(bào)告，但因凱洛格堅(jiān)決履行華會(huì)承諾，及日方已制定報(bào)告書、“建議”草案，(104)《大總統(tǒng)令》，《政府公報(bào)》第229期，1926年7月25日，第127頁。英方也已確定了以有限讓步換取和保全更大利益的政策方針，(105)為給英國政府提供決策依據(jù)，特納向張伯倫呈遞了一份秘密報(bào)告，內(nèi)容為基本信任中國現(xiàn)代司法制度，肯定中國改良司法制度的努力，并提出某些較具開放性的建議。秘密報(bào)告的文本與委員會(huì)報(bào)告書差異較大。參見張麗：《英國與1926年法權(quán)調(diào)查會(huì)議》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2019年第3期。報(bào)告書起草工作賡續(xù)前行。草案告成后，交由全體委員會(huì)討論。自9月13日起，委員圍繞報(bào)告書要點(diǎn)、字句反復(fù)討論，逐一修正。此時(shí)司注恩已預(yù)定9月16日晚啟程歸國，急于盡快完成修正與簽字。最終委員會(huì)于9月16日一致簽署報(bào)告書。報(bào)告書由四部分組成，分別為“治外法權(quán)實(shí)行之現(xiàn)狀”“中國之法律司法及監(jiān)獄”“中國施行法律之情形”和“建議”。其中，“建議”內(nèi)容為中國普通人民司法事項(xiàng)須歸法院掌管且不受行政、民政及軍政機(jī)關(guān)干涉；中國接受委員會(huì)建議繼續(xù)改良現(xiàn)有法律、司法與監(jiān)獄之制度；當(dāng)各項(xiàng)建議實(shí)行至相當(dāng)程度以前，如主要部分業(yè)經(jīng)實(shí)行，關(guān)系各國可應(yīng)中國政府請(qǐng)求漸進(jìn)撤廢治外法權(quán)；治外法權(quán)未撤銷以前，關(guān)系各國應(yīng)改良現(xiàn)行治外法權(quán)之制度與習(xí)慣。

對(duì)北京政府的希望瀕于破滅，及司注恩后期的消極應(yīng)對(duì)，促使美國代表團(tuán)為化解委員會(huì)內(nèi)部爭端、盡快達(dá)成大國一致，放棄了4月、7月、8月草案中詳盡明確的司法改良方案，接受以“分區(qū)”“部分”方式撤廢的模糊表述。“建議”案最終以整合各國意見的“交集”形式賅括呈現(xiàn)。當(dāng)然，在法權(quán)會(huì)議中考慮列強(qiáng)共同的在華利益，符合華會(huì)后美國構(gòu)建比較溫和的國際自由主義秩序的需求。于此，尊重中國“主權(quán)完整”的外交政策，在報(bào)告書中進(jìn)一步讓位于美國對(duì)華政策的現(xiàn)實(shí)需要與極力維持的大國一致原則。

不過雖有妥協(xié)讓步，但美國代表團(tuán)仍然把控著報(bào)告書起草工作。4月、7月草案與9月最終“建議”案的邏輯結(jié)構(gòu)和主體內(nèi)容大致相同。三份“建議”案均主張不能立即撤廢治外法權(quán)，并列舉中國與治外法權(quán)國各自應(yīng)履行的義務(wù)。其中對(duì)中外雙方責(zé)任規(guī)范的表述保持了高度延續(xù)性。三份“建議”案的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容大體一致，體現(xiàn)出以司注恩為核心的美國代表團(tuán)對(duì)報(bào)告起草過程的嚴(yán)密把控，系具備法律專業(yè)技能的成員相關(guān)主張的具體體現(xiàn)。

與已有研究大抵認(rèn)為《調(diào)查法權(quán)委員會(huì)報(bào)告書》是委員會(huì)審查法典、實(shí)地調(diào)查后得出的即時(shí)結(jié)論不同，通過細(xì)致的文本梳理可知，《報(bào)告書》不僅體現(xiàn)了美國政府利益訴求，更延續(xù)了20年代前期美國法界對(duì)在華治外法權(quán)問題的基本判斷：

其一，《報(bào)告書》第一編“治外法權(quán)實(shí)行之現(xiàn)狀”第五章“意見”，明確表達(dá)在華治外法權(quán)僅為“臨時(shí)辦法”，事實(shí)上承認(rèn)治外法權(quán)的存在侵犯中國司法主權(quán)，理應(yīng)被撤廢。這與20年代前期美國法律界人士尤其是本杰·H. 威廉姆斯對(duì)治外法權(quán)性質(zhì)的認(rèn)知一致，即治外法權(quán)破壞了中國政府管轄本國領(lǐng)土范圍內(nèi)罪行的司法主權(quán)，不能體現(xiàn)“尊重主權(quán)完整”的現(xiàn)代國際法理念。此外，關(guān)于在華治外法權(quán)的弊端，《報(bào)告書》條文與20年代前期美國法界指涉內(nèi)容基本重合?！秷?bào)告書》將“弊端”總結(jié)為：外國在華法庭眾多，適用法律狀況復(fù)雜、不確定、不統(tǒng)一，且審理程序繁瑣；除英美外，其他有約各國僅在華設(shè)有領(lǐng)事法庭。領(lǐng)事法庭主要集中于條約口岸，領(lǐng)事官“有時(shí)缺乏法律及司法訓(xùn)練又以行政與司法職務(wù)性質(zhì)不免沖突”，且存在因距離遙遠(yuǎn)而赴訴及上訴不便之弊。(106)法律評(píng)論社編：《調(diào)查法權(quán)委員會(huì)報(bào)告書》，《法律評(píng)論》第182期增刊，1926年，第25-29頁。本杰·H. 威廉姆斯、馬如榮同樣強(qiáng)調(diào)治外法權(quán)制度存在根本缺陷，即駐外領(lǐng)事兼理司法職能容易導(dǎo)致司法不公，外國在華法庭的數(shù)量與地域分布不敷使用，被告主義導(dǎo)致法院重復(fù)建設(shè)、法律適用不一、訴訟程序繁瑣等。

其二，《報(bào)告書》第二編“中國之法律、司法及監(jiān)獄制度”及第三編“中國施行法律之情形”肯定了晚清以來中國法律近代化的成績，但更為強(qiáng)調(diào)中國立法、司法體系遠(yuǎn)未達(dá)到西式標(biāo)準(zhǔn)，為延續(xù)治外法權(quán)提供了依據(jù)?！秷?bào)告書》認(rèn)為近代中國司法制度及法律制度雖模仿歐陸模式，但歷經(jīng)多次變更，遂使司法與行政之界限及初審管轄與第二審管轄之界限漸欠清晰。其中，最嚴(yán)重的問題即行政權(quán)、軍權(quán)干預(yù)司法，司法不獨(dú)立和司法狀況混亂。(107)法律評(píng)論社編：《調(diào)查法權(quán)委員會(huì)報(bào)告書》，《法律評(píng)論》第182期增刊，1926年，第137、203-222頁?！秷?bào)告書》對(duì)中國法律近代化得失的點(diǎn)評(píng)延續(xù)了20年代前期美國法界的基本立場。如梅華銓觀察到，中國法律在“幾乎一字不差地模仿一個(gè)二手的外國體系”，(108)Mei，“Some Pressing Problems in China，”p.180.但事實(shí)上行政與司法并未徹底兩分。對(duì)于中國政局混亂、南北對(duì)立所導(dǎo)致的地方實(shí)力派越權(quán)立法，國家司法體系不統(tǒng)一等問題，本杰·H. 威廉姆斯也表達(dá)出對(duì)中國司法制度實(shí)施的憂慮。

其三，在《報(bào)告書》第四編“建議”部分，委員會(huì)針對(duì)中國司法狀況提出多條改進(jìn)意見，并申明“上述各項(xiàng)建議實(shí)行至相當(dāng)程度以前，如主要部分業(yè)經(jīng)實(shí)行，關(guān)系各國應(yīng)中國政府之請(qǐng)求可商議漸進(jìn)撤銷治外法權(quán)之辦法或分區(qū)或部分或以其他方法可由雙方協(xié)定”。(109)法律評(píng)論社編：《調(diào)查法權(quán)委員會(huì)報(bào)告書》，《法律評(píng)論》第182期增刊，1926年，第192頁。作為“全報(bào)告書中最有關(guān)系之結(jié)論”，(110)《外部公表法權(quán)會(huì)議報(bào)告》，《申報(bào)》1926年12月2日，第2張第7版?！敖ㄗh”案提議以“漸進(jìn)”即“分區(qū)”“部分”方式撤廢治外法權(quán)。(111)法律評(píng)論社編：《調(diào)查法權(quán)委員會(huì)報(bào)告書》，《法律評(píng)論》第182期增刊，1926年，第191-192頁。所謂“分區(qū)”即按地域，“部分”即按法律類別，均在20年代前期美國法界對(duì)漸進(jìn)撤銷治外法權(quán)方案的探討中有所體現(xiàn)，如查爾斯·切尼·海德提議的“地理漸進(jìn)方案”或“法律類別漸進(jìn)方案”。馬如榮與田夏禮同樣主張漸進(jìn)撤廢治外法權(quán)，但更強(qiáng)調(diào)撤廢前提是建立一個(gè)兼具理論和實(shí)踐，對(duì)中外均公平、開明的司法系統(tǒng)。二人的觀點(diǎn)在《報(bào)告書》建議中國確保司法獨(dú)立，繼續(xù)改良現(xiàn)有法律、司法、監(jiān)獄制度的條文中得以存續(xù)。

不僅如此，美國法界在撤廢治外法權(quán)問題上具有的從根本上維護(hù)美國國家利益的一面，在《報(bào)告書》之外也有體現(xiàn)。10月27日，司注恩在芝加哥商會(huì)發(fā)表演講，言辭激烈地為保留治外法權(quán)辯護(hù)，抨擊中國問題的根源不是來自外部的“帝國主義”“不平等條約”的侵害，或者治外法權(quán)、關(guān)稅主權(quán)的缺失，而是在于內(nèi)部軍閥專權(quán)、政局混亂。與司注恩過從甚密的馬慕瑞在治外法權(quán)問題上也持相似觀點(diǎn)。早在9月15日，馬慕瑞在美國俱樂部舉辦的晚宴上看似中立地聲稱期待中國完全收回司法主權(quán)，但當(dāng)下治外法權(quán)作為“必要之惡”必須繼續(xù)保留。(112)“MacMurray Opposes Intervention，Supports Extrality，” The China Weekly Review，Spt. 25，1926，p.92.換言之，馬慕瑞承認(rèn)治外法權(quán)的弊端，但更為強(qiáng)調(diào)為維護(hù)美國在華利益而不得不繼續(xù)維系在華治外法權(quán)。總之，無論是相對(duì)偏激抑或看似中立，司注恩和馬慕瑞均盡力粉飾其對(duì)尊重中國“主權(quán)完整”政策的背離，宣揚(yáng)繼續(xù)維持治外法權(quán)的合理性。如此一來，維持“必要之惡”的現(xiàn)實(shí)需要最終徹底壓倒尊重“主權(quán)完整”的政策表達(dá)，使美國立場偏離華會(huì)召開后美國法界探討漸進(jìn)撤廢方案的積極態(tài)度，更接近于華會(huì)召開前激烈反對(duì)撤廢治外法權(quán)的法界輿論。

美國堅(jiān)決維持“必要之惡”對(duì)保障和擴(kuò)大其在華商業(yè)利益意義重大。(113)美國在華利益的核心為商業(yè)利益。1925年田夏禮曾告訴詹森，美國應(yīng)當(dāng)對(duì)廢除治外法權(quán)極端謹(jǐn)慎，因?yàn)檫@會(huì)犧牲美國標(biāo)準(zhǔn)石油公司和大來洋行(美國在華最大的貨運(yùn)公司)的巨大利益。參見Russell D. Buhite，“Nelson Johnson and American Policy toward China，1925-1928，” Pacific Historical Review，vol.35，no.4 (1966)，pp.451-465.據(jù)美國駐華領(lǐng)事報(bào)告，在縣知事兼理司法的廣闊地域內(nèi)，中美商業(yè)糾紛尤其是債權(quán)、物權(quán)糾紛頻發(fā)。依照慣例，多數(shù)中美公司、私人間爭端的解決有賴于美國領(lǐng)事官員向中國地方官員與法院施壓。僅有少數(shù)案件進(jìn)入法庭審判，且領(lǐng)事官員有權(quán)旁聽審判過程甚至作為陪審員參與審判。(114)Judicial Procedure in China，PRCOS，Reel 10，pp.382-401.

總之，在起草《調(diào)查法權(quán)委員會(huì)報(bào)告書》階段，美國政府對(duì)華外交的天平進(jìn)一步傾斜。凱洛格反復(fù)向司注恩強(qiáng)調(diào)維護(hù)美國在華利益的必要性，表明了對(duì)華外交在實(shí)踐中的重心所在。北伐戰(zhàn)爭爆發(fā)后，司注恩和馬慕瑞對(duì)北京政府保護(hù)列強(qiáng)在華利益的能力與愿望喪失信心，不愿繼續(xù)履行尊重中國“主權(quán)完整”的承諾，使得試圖兩面兼顧的對(duì)華外交遭到法界代表與政府內(nèi)部的雙重阻力。而其他國家的相似態(tài)度更是直接迫使美國代表團(tuán)在“建議”案中妥協(xié)讓步，尊重中國“主權(quán)完整”的外交政策進(jìn)一步讓位于美國在華盛頓體系下的“大國一致”原則。最終，美國維持“必要之惡”的現(xiàn)實(shí)需要徹底壓倒尊重中國“主權(quán)完整”的政策表達(dá)。

五、結(jié) 語

法權(quán)會(huì)議是近代中國規(guī)模最大的列強(qiáng)聯(lián)合對(duì)華司法調(diào)查，會(huì)議自始至終起主導(dǎo)作用的都是美國。在法權(quán)會(huì)議前后，美國對(duì)華外交政策體現(xiàn)出標(biāo)榜尊重“主權(quán)完整”與維持“必要之惡”并存的特點(diǎn)，而美國法界與美國政府認(rèn)知的互動(dòng)明顯參與其間。20世紀(jì)20年代前期，關(guān)于在華治外法權(quán)問題，美國國內(nèi)主流法界輿論作為西方諸多意見之一，與政府認(rèn)知雙向互動(dòng)。雙方均在不同程度上意識(shí)到，應(yīng)對(duì)在華治外法權(quán)問題，需在尊重中國“主權(quán)完整”的原則框架下維護(hù)美國在華利益。在法權(quán)會(huì)議籌備階段，美國政府適當(dāng)迎合法界共識(shí)，預(yù)設(shè)應(yīng)對(duì)原則，并任用以法界代表為核心的代表團(tuán)籌劃組織架構(gòu)與會(huì)議流程。法權(quán)會(huì)議開幕后，法界代表主持會(huì)議流程，在是否堅(jiān)持形式上尊重中國“主權(quán)完整”問題上與政府認(rèn)知發(fā)生沖突。凱洛格下達(dá)訓(xùn)令意圖糾偏。在報(bào)告書起草階段，美國政府繼續(xù)把控宏觀進(jìn)程。為保障美國利益、協(xié)調(diào)列強(qiáng)沖突，法界代表舍棄司法改良方案，主導(dǎo)完成一份“最低限度”的報(bào)告書。最終美國維持“必要之惡”的現(xiàn)實(shí)需要壓倒尊重“主權(quán)完整”的政策表達(dá)。

尊重中國“主權(quán)完整”與維持“必要之惡”是美國自華會(huì)以來堅(jiān)持的對(duì)華政策。在長期宣傳的對(duì)華友好政策里，美國承諾若中國政局穩(wěn)定，司法體系符合西方標(biāo)準(zhǔn)，自可放棄在華治外法權(quán)。但美國法界主流與政府對(duì)華政策核心決策層實(shí)則另有共識(shí)：若中國現(xiàn)狀不能滿足其庇護(hù)在華利益的需要，美國則堅(jiān)決維系治外法權(quán)體系，繼續(xù)保留“必要之惡”。兩者看似相互沖突，實(shí)則并不矛盾，其背后的深層次訴求均為最大限度維護(hù)美國國家利益。

美國高調(diào)宣傳尊重中國“主權(quán)完整”與維持在華“門戶開放”政策密切相關(guān)，并在1922年《九國公約》中以國際協(xié)定的形式正式上升為華盛頓體系下的美國對(duì)華政治許諾。在華盛頓體系下，各國承諾以國際合作替代國際競爭，實(shí)現(xiàn)門戶開放原則的國際化，這為美國提供了遏制日本在華擴(kuò)張的條約依據(jù)，有利于維護(hù)遠(yuǎn)東和平。此外，美國積極將自身塑造為中國的“特殊朋友”，(115)The Minister in China (Schurman)to the Secretary of State，December 3，1921，F(xiàn)RUS，1921，Vol.I，p.322.有助于擴(kuò)大美國在華影響力，增進(jìn)其商業(yè)與傳教利益，也促使中國更為認(rèn)同美國為中國設(shè)計(jì)的自由主義道路。可見，相對(duì)于公開宣傳的尊重中國“主權(quán)完整”的友好政策，隱而不彰甚至刻意柔化的保障及擴(kuò)大在華利益才是美國政府對(duì)華政策的重心所在。五卅運(yùn)動(dòng)后，為安撫中國民族主義情緒，防范蘇聯(lián)對(duì)華政治宣傳，美國主張適當(dāng)對(duì)華讓步，繼續(xù)塑造尊重中國“主權(quán)完整”的良好形象。(116)The Secretary of State to the British Chargé (Chilton)，July 13，1925，F(xiàn)RUS，1925，Vol.I，pp.780-783.同時(shí)，由于美國歷史上有著爭取民族獨(dú)立、主權(quán)完整的艱辛歷程，在美國國內(nèi)輿論中天然存在同情中國要求的傾向。(117)Preliminary Report of the Conference on American Relations with China，PRCOS，Reel 1，pp.442-451.因而，在捭闔國際政治、提升在華利益的現(xiàn)實(shí)考量以及應(yīng)對(duì)國內(nèi)輿論的壓力下，美國政府同英日等國進(jìn)行艱難協(xié)調(diào)，努力在適度退讓與維護(hù)既有權(quán)利之間尋找平衡點(diǎn)，極力維護(hù)內(nèi)部團(tuán)結(jié)，一致對(duì)華。(118)張麗：《接受還是拒絕？——列強(qiáng)對(duì)北京政府修約照會(huì)的反應(yīng)》，《史學(xué)月刊》2013年第8期。最終以美國為首的列強(qiáng)決定依照華會(huì)決議案召集調(diào)查法權(quán)委員會(huì)，制定漸進(jìn)撤廢治外法權(quán)的方案，在外交實(shí)踐中落實(shí)尊重中國“主權(quán)完整”的政策。

不過，美國與其他西方國家的在華利益既有差別，又有共通之處。首先，條約體系是一個(gè)集成體系，囊括諸多環(huán)環(huán)相扣的在華特權(quán)，涉及眾多國家利益。維持“必要之惡”，實(shí)際上也是維系既有國際條約體系。美國在法權(quán)會(huì)議召開之前，就已確定繼續(xù)維系現(xiàn)有條約體系框架，然后根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要適當(dāng)“權(quán)變”的漸進(jìn)撤廢方針。其次，作為華盛頓體系的主導(dǎo)者，美國還必須考慮在遠(yuǎn)東和太平洋問題上確保大國一致和國際合作原則。會(huì)前英日法等國對(duì)美國“過于溫和與自由”的態(tài)度表示不滿，(119)The Secretary of State to the Minister in China (MacMurray)，August 7，1925，F(xiàn)RUS，1925，Vol.I，pp.816-817.會(huì)中各國圍繞利益分歧爭執(zhí)不休，迫使美國必須對(duì)其他各國作出適當(dāng)讓步，難以實(shí)現(xiàn)其相對(duì)溫和的政策初衷。再次，法權(quán)會(huì)議召開正值段祺瑞執(zhí)政府垮臺(tái)及北伐戰(zhàn)爭推進(jìn)之際，戰(zhàn)禍連綿，政局混亂。而中國法律近代化效用確有諸多不足，立法雖卓有成效，但司法、監(jiān)獄等方面的建設(shè)尚未達(dá)到西方標(biāo)準(zhǔn)。這為列強(qiáng)拒絕繼續(xù)與北京政府談判撤廢治外法權(quán)，決意維系“必要之惡”，提供了可以利用的佐證。(120)The Minister in China (MacMurray)to the Secretary of State，August 14，1926，F(xiàn)RUS，1926，Vol.I，pp.671-680.

外交政策顯露的表層矛盾沖突，對(duì)中美關(guān)系和國際政治格局也帶來深遠(yuǎn)影響。美國繼續(xù)維持“必要之惡”，激起中國激進(jìn)民族主義者的反感。為緩和中國輿論，重塑對(duì)華友好形象，1927年1月凱洛格發(fā)表關(guān)于美國對(duì)華政策的聲明，重申了自辛亥革命以來的對(duì)華友好政策，暗示愿與能代表全中國的南方革命政府繼續(xù)談判修約。(121)The Secretary of State to the Chargé in China (Mayer)，January 25，1927，F(xiàn)RUS，1927，Vol.II，pp.350-353.這為南京國民政府時(shí)期緊密的美中關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。在國際政治格局層面，政策內(nèi)部的矛盾沖突雖暫時(shí)有利于美國維系華盛頓體系，但隨著各國利益分野，美國與其他列強(qiáng)在對(duì)華政策上開始出現(xiàn)重大分歧。法權(quán)會(huì)議結(jié)束后不久，英國、日本分別調(diào)整并公布對(duì)華政策，迅速破壞了美國極力維持的大國一致和國際合作原則。

尊重“主權(quán)完整”與維持“必要之惡”，實(shí)為在追求國家利益最大化目標(biāo)下的微妙平衡，但仍揭示出晚清以來中國追求法律近代化的悖論：首先，法權(quán)會(huì)議的主要任務(wù)為考察中國法律、司法制度及司法行政程序是否符合西方標(biāo)準(zhǔn)，但根據(jù)國際法史的相關(guān)研究，彼時(shí)并沒有穩(wěn)定的西方標(biāo)準(zhǔn)來確認(rèn)東方國家能否進(jìn)入“國際法共同體”；“標(biāo)準(zhǔn)”話語的存在，實(shí)為西方國家為維系治外法權(quán)而提供的“公平對(duì)待和定期管理的表象”。(122)Martti Koskenniemi，The Gentle Civilizer of Nations： The Rise and Fall of International Law 1870-1960，Cambridge：Cambridge University Press，2001，pp.132-136.實(shí)質(zhì)上，西方關(guān)于治外法權(quán)的任何讓步都取決于東方國家的綜合國力，及基于利益交換的外交談判與妥協(xié)。(123)在1927年美國國際法學(xué)會(huì)年會(huì)上，休斯主持討論中止不平等條約問題。前國務(wù)院遠(yuǎn)東司司長普特尼(Albert H. Putney)提請(qǐng)與會(huì)者注意：“廢除不平等條約是外交性質(zhì)的，而非法律性質(zhì)。廢除任何權(quán)利都應(yīng)源于變化的條件和不公正，而不僅僅是條約規(guī)定的不平等。”參見Howard LeRoy，“Annual Meeting of American Society of International Law，” American Bar Association Journal，vol.13，no.6 (1927)，p.342. 不過，在20世紀(jì)20年代，法律(尤其是國際法)與政治、外交并非截然兩分。參見Charles G. Fenwick and Edwin M. Borchard，“The Distinction between Legal and Political Questions，” Proceedings of the American Society of International Law at Its Annual Meeting (1921-1969)，vol.18 (1924)，pp.50-57.其次，追逐西方“標(biāo)準(zhǔn)”的隱含預(yù)設(shè)是西方法律體系及觀念是超越的、普世的，但彼時(shí)西方法律并非一個(gè)渾然天成的整體。不同國家、地區(qū)的法律體系是在特定時(shí)空條件下逐漸形成的。清末改訂新律之后的中國近代法律法源不一，實(shí)際上是在中華法系基礎(chǔ)上參照吸納歐美、日本不同的法律，而逐漸形成自身的法律體系，有獨(dú)特的法律建構(gòu)環(huán)境和司法條件。在這種情況下，判斷近代中國法律改革成效的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為是否能適應(yīng)并推動(dòng)中國的發(fā)展，而非片面追求與西方法律的吻合程度。