客體視角下土地經(jīng)營權(quán)出租政策與法規(guī)范關(guān)系的協(xié)調(diào)

崔夢溪, 樓建波

(北京大學(xué) 法學(xué)院, 北京 100871)

一、政策入法導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)出租客體界定之困

土地經(jīng)營權(quán)出租是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要法律形式。(1)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《承包法》)規(guī)定,家庭承包經(jīng)營權(quán)的出租行為包括土地承包經(jīng)營權(quán)人的出租行為與土地經(jīng)營權(quán)人再流轉(zhuǎn)中的土地經(jīng)營權(quán)出租。鑒于兩者租賃客體的同一性,本文選擇以土地承包經(jīng)營權(quán)人的出租行為為研究對象。土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革政策提出,農(nóng)村土地承包制度改革應(yīng)“始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位;嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán);加快放活土地經(jīng)營權(quán);逐步完善三權(quán)關(guān)系”(2)參見2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱《分置辦法》)。。2018年修正的《承包法》和《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)直接以“土地經(jīng)營權(quán)”的規(guī)范表述實現(xiàn)了政策入法,以充分落實“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。作為傳統(tǒng)民法體系之外的新型權(quán)利,土地經(jīng)營權(quán)制度體系與《民法典》既有權(quán)利體系并不相容,突出表現(xiàn)為對“土地經(jīng)營權(quán)出租”客體的解釋存在爭議。《承包法》第36條規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)以出租方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),此處,土地經(jīng)營權(quán)的出租客體直接指向了土地經(jīng)營權(quán);第37條則規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營,出租客體此時轉(zhuǎn)向了農(nóng)地。(3)《民法典》第339條、340條延續(xù)了《承包法》第36和37條規(guī)定的內(nèi)容?！冻邪ā房腕w的模糊使土地經(jīng)營權(quán)出租在民法教義學(xué)的視角下產(chǎn)生了截然不同的解釋路徑。一方面,按照大陸法系的傳統(tǒng)理論,租賃分為不動產(chǎn)租賃和動產(chǎn)租賃,農(nóng)地租賃屬于不動產(chǎn)租賃的調(diào)整范圍,而權(quán)利租賃則屬于特殊動產(chǎn)租賃。(4)學(xué)理通常認(rèn)為,物權(quán)之外的其他財產(chǎn)權(quán)利為不記名權(quán)利時,視為動產(chǎn)。參見梁彗星《民法總論》,法律出版社,2021年,第63頁。土地經(jīng)營權(quán)租賃客體的識別將導(dǎo)致不同的法律適用選擇,即出租農(nóng)地的有體物租賃與出租“土地經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利租賃的差異化法律調(diào)整路徑。另一方面,農(nóng)地租賃適用《民法典》合同編租賃合同的有體物租賃規(guī)則以及《承包法》關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定。如果土地經(jīng)營權(quán)租賃創(chuàng)設(shè)了權(quán)利租賃的新類型,那么在《民法典》合同編尚無專門規(guī)范的情況下,將會在立法論層面產(chǎn)生規(guī)范續(xù)造的制度需求。

在《承包法》修正和《民法典》編纂過程中,學(xué)界關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)出租客體問題的研究存在“經(jīng)營權(quán)說”與“土地說”兩種觀點。研究特征包括兩個方面。一是租賃客體的研究多伴隨土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)和債權(quán)屬性的紛爭展開。有學(xué)者認(rèn)為,土地經(jīng)營權(quán)是由土地承包經(jīng)營權(quán)派生的次級物權(quán),其支配的客體是承包經(jīng)營權(quán)。［1］與之相反的觀點認(rèn)為,土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)式的農(nóng)地利用權(quán),其支配的客體應(yīng)為農(nóng)地。［2］二是將土地經(jīng)營權(quán)出租解釋為“權(quán)利租賃”的特殊租賃類型。土地經(jīng)營權(quán)租賃合同與《民法典》租賃合同的最大區(qū)別在于二者的客體不同,即“租賃合同以租賃物為客體,土地經(jīng)營權(quán)租賃合同則以權(quán)利為客體,屬于權(quán)利租賃”［3］;土地經(jīng)營權(quán)的出租具有權(quán)利行使方式上的意義,土地經(jīng)營權(quán)出租應(yīng)屬于權(quán)利出租［4］(P.26)。土地經(jīng)營權(quán)出租客體的界定,在外觀上是法律概念的表達(dá)問題,卻直接影響著流轉(zhuǎn)權(quán)利邊界的明晰度和受讓方請求權(quán)的確定性,本質(zhì)上關(guān)乎土地經(jīng)營權(quán)出租如何融于民法典相關(guān)制度,實現(xiàn)合同制度、土地承包制度在法秩序內(nèi)的體系化和諧。本文認(rèn)為,土地經(jīng)營權(quán)出租客體界定不明的深層原因是“三權(quán)分置”政策與法規(guī)范尚未實現(xiàn)法體系內(nèi)部的融洽統(tǒng)合。因此,本文擬通過分析土地經(jīng)營權(quán)出租規(guī)范的生成邏輯,厘清租賃客體的屬性,旨在以客體定位為依托,實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)租賃政策內(nèi)涵與法規(guī)范的有機(jī)融合。

二、土地經(jīng)營權(quán)出租客體制度政策目的與法律工具的疏離

法政策學(xué)認(rèn)為,政策與法律構(gòu)成目標(biāo)和工具的關(guān)系模式。［5］政策目標(biāo)以法律規(guī)范體現(xiàn)其目的價值,通過法律工具完成規(guī)則的轉(zhuǎn)換,最終實現(xiàn)政策入法的形式理性。［6］(P.3)從政策向法規(guī)范過渡需要尊重法的內(nèi)在規(guī)律,達(dá)到法律的充分標(biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)公共政策與法學(xué)的有機(jī)整合。［7］進(jìn)而,依據(jù)政策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范的程度不同,政策目標(biāo)和法律工具之間呈現(xiàn)融合與疏離兩種狀態(tài)。前者指法律規(guī)范完成了政策目標(biāo)的技術(shù)性轉(zhuǎn)化,后者則是兩者處于分層的狀態(tài),政策實施尚需要法律規(guī)范的本體構(gòu)造。其表現(xiàn)為兩方面的內(nèi)容,一是政策內(nèi)容仍以非正式制度的形式呈現(xiàn);二是政策的初始表達(dá)直接植入法律?！叭龣?quán)分置”政策采用了直接植入法律的路徑,土地經(jīng)營權(quán)作為政策術(shù)語沒有完成向法律概念和規(guī)范內(nèi)容的內(nèi)嵌,土地經(jīng)營權(quán)出租客體的立法表述呈現(xiàn)出政策與法規(guī)范兩層疏離而非融合的狀態(tài)。

(一)土地經(jīng)營權(quán)租賃客體立法的政策邏輯

1.從政治中心到效率主導(dǎo)的土地經(jīng)營權(quán)出租客體制度的演進(jìn) 新中國成立以來,我國的農(nóng)地制度經(jīng)歷了從主要服務(wù)于實現(xiàn)政治理想到關(guān)注提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、從注重農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的社會屬性到重視其經(jīng)濟(jì)屬性的演進(jìn)。［8］圍繞著農(nóng)地所有與農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制及其相互關(guān)系的制度樞紐,土地政策形成了國家意志和土地個體權(quán)利的配置體系。在權(quán)利結(jié)構(gòu)上,土地利用分為所有權(quán)人行使使用權(quán)能的自主利用和所有權(quán)人分離使用權(quán)能的他主利用。在使用重于所有的現(xiàn)代社會,用益物權(quán)和租賃權(quán)共存于土地市場［9］,且由于債權(quán)式分離形成的租賃合同不受物權(quán)法定的剛性約束而成為更為自在和普遍的土地權(quán)利配置形式。在農(nóng)村集體土地公有制的背景下,我國立法沒有設(shè)置以土地租賃為基礎(chǔ)法律關(guān)系的農(nóng)地使用權(quán),而是以土地承包經(jīng)營權(quán)為權(quán)源基礎(chǔ),通過“三權(quán)分置”政策將農(nóng)地的債權(quán)式利用演化為土地經(jīng)營權(quán)租賃。在農(nóng)地利用場域,以社會保障為取向的公共政策始終是制度發(fā)展的主線。整體上,農(nóng)地的經(jīng)營性使用經(jīng)歷了從禁止土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到允許土地承包經(jīng)營權(quán)出租,再到土地經(jīng)營權(quán)出租的制度演變過程。

“弱產(chǎn)權(quán)”“強(qiáng)管制”是計劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基本邏輯。自1962年《農(nóng)村人民公社工作條例》(修正草案)第21條明確禁止集體土地出租起(5)《農(nóng)村人民公社工作條例》(修正草案)第21條規(guī)定:“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地,都?xì)w生產(chǎn)隊所有,生產(chǎn)隊所有的土地包括社員的自留地、自留山、宅基地等,一律不準(zhǔn)出租和買賣?！?至80年代農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以前,包括農(nóng)地出租在內(nèi)的農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一直被政策所禁止(6)例如,1982年中共中央辦公廳發(fā)布的《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》明確規(guī)定:“生產(chǎn)責(zé)任制應(yīng)合理合規(guī)化;承包土地不準(zhǔn)買賣、出租、轉(zhuǎn)讓、荒廢;嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體、部隊、學(xué)校、社隊占用耕地?！?982年《中華人民共和國憲法》第10條、1986年《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第2條和1986年《中華人民共和國民法通則》第80條均規(guī)定,任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。。1998年修訂的《土地管理法》在允許集體成員承包集體土地和其他自然資源的同時,明確規(guī)定了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”,取代了1986年《土地管理法》禁止土地租賃的條款。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革雖打破了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的禁區(qū),但制度層面就農(nóng)地的市場化利用采取了家庭承包經(jīng)營而非農(nóng)地租賃的法律路徑。

1998年,《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》要求堅持以市場為取向的改革,保障農(nóng)戶對承包地組織生產(chǎn)和流轉(zhuǎn)承包地使用權(quán)的自主性。至此,農(nóng)地使用權(quán)市場化逐漸開啟了租賃交易的大門,家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的租賃行為受到了法律保護(hù)和政策鼓勵。2003年,《承包法》將土地承包經(jīng)營權(quán)出租列為法定的流轉(zhuǎn)方式。

2014年,中央一號文件提出了家庭承包地的“三權(quán)分置”政策,農(nóng)村土地制度從保障生存權(quán)利的政治中心走向了效率主導(dǎo)的財產(chǎn)權(quán)中心［8］,農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)形成了以激活經(jīng)營權(quán)為核心、維護(hù)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)的三權(quán)并行格局。2018年修正的《承包法》正式確立了土地經(jīng)營權(quán)出租制度,替代了原《承包法》“家庭土地承包經(jīng)營權(quán)出租”的安排。(7)《承包法》第36條規(guī)定:“承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),并向發(fā)包方備案?！辫b于《承包法》未就土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)抑或債權(quán)性質(zhì)作出規(guī)定,《民法典》將其置于用益物權(quán)部分的第341條,并賦予5年以上流轉(zhuǎn)期限的土地經(jīng)營權(quán)登記能力,以期強(qiáng)化對長期租賃土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)。

土地經(jīng)營權(quán)出租制度是農(nóng)村土地制度改革的伴生物。土地承包經(jīng)營權(quán)通過出租分離出土地經(jīng)營權(quán),使之破除承包權(quán)身份的束縛,走向農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場化配置。與對一般的不動產(chǎn)債權(quán)利用不同,土地經(jīng)營權(quán)出租跳出了所有權(quán)人出租農(nóng)地租賃的制度路徑,租賃行為被置于農(nóng)地使用權(quán)的二級市場,以此使出租客體的法律構(gòu)造同時存在關(guān)涉權(quán)利來源與框定權(quán)利限制的雙重向度,并兼顧土地租賃關(guān)系之上的公平與效率政策目標(biāo)。

2.土地經(jīng)營權(quán)出租表述的政策蘊(yùn)意 集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間屬于權(quán)利的漸次派生關(guān)系,土地經(jīng)營權(quán)出租以集體土地所有權(quán)和土地承包權(quán)關(guān)系為法律基礎(chǔ),承擔(dān)著協(xié)調(diào)具體所有權(quán)者、土地承包經(jīng)營人、土地經(jīng)營主體三方利益關(guān)系的使命。

第一,維護(hù)集體土地所有權(quán)的穩(wěn)定性。土地經(jīng)營權(quán)出租的表述能夠彰顯其源于集體土地的“母權(quán)利”基礎(chǔ)。土地經(jīng)營權(quán)出租法律關(guān)系雖不涉及土地所有權(quán),但該租賃權(quán)是從土地承包權(quán)分離出的用益性權(quán)利,承租人享有的土地經(jīng)營權(quán)受制于上游的承包經(jīng)營權(quán),并基于債的相對性與所有權(quán)隔離,防止集體土地所有權(quán)受到租賃權(quán)的侵蝕。

第二,彰顯保障農(nóng)民生存權(quán)的制度優(yōu)勢。首先,合同約定的租金對價使農(nóng)民獲得相對穩(wěn)定的收益。其次,保留了承包權(quán)人自主利用農(nóng)地的空間。土地經(jīng)營權(quán)出租后,農(nóng)戶仍然保留其身份性的承包權(quán)?；诔鲎庹叩牡匚?承包權(quán)人可以確定出租的不同期限,以便配置農(nóng)地的自主利用和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的他主利用;為滿足生存利益,承包權(quán)人在租賃期限屆滿后可自然終止合同、收回土地經(jīng)營權(quán)。最后,承包經(jīng)營權(quán)人享有優(yōu)先于土地經(jīng)營權(quán)人的法律地位。《民法典》明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性,規(guī)定出租5年以上的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)登記可獲得對抗第三人的效力。由此,出租合同對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容加以規(guī)范,土地經(jīng)營權(quán)關(guān)系的存續(xù)、變更、撤銷或消滅取決于雙方的合同關(guān)系,土地經(jīng)營權(quán)的登記規(guī)則并不意味著其具有對抗土地承包經(jīng)營權(quán)的絕對效力。［10］在生存利益處于危困時,土地承包經(jīng)營權(quán)人可以借助情勢變更原則收回土地經(jīng)營權(quán)。

第三,活化土地經(jīng)營權(quán)?！叭龣?quán)分置”的政策初衷是賦予土地經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)屬性和流轉(zhuǎn)功能,促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。一方面,長期流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)登記制度能夠保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)的投資利益。同時,《承包法》賦予出租5年以下的土地經(jīng)營權(quán)以短期租賃的靈活性。另一方面,基于《民法典》規(guī)定的租賃合同中買賣不破除租賃、優(yōu)先承租權(quán)等特殊規(guī)則,土地經(jīng)營權(quán)人在承包經(jīng)營權(quán)變動時享有對抗第三人的排他性保護(hù)。

(二)政策表述下土地經(jīng)營權(quán)出租與法規(guī)范融合的困境

1.土地經(jīng)營權(quán)并非傳統(tǒng)民法上的獨(dú)立權(quán)利類型 《承包法》就土地經(jīng)營權(quán)出租的規(guī)定具有較強(qiáng)的政策性色彩。“經(jīng)營”并非法律上的權(quán)能或權(quán)利內(nèi)容,土地經(jīng)營權(quán)不是法學(xué)規(guī)范意義上的財產(chǎn)權(quán)。［11］最早提出“三權(quán)分置”概念的經(jīng)濟(jì)學(xué)界將土地經(jīng)營權(quán)解釋為“權(quán)利束”,即農(nóng)地產(chǎn)權(quán)包括占有、使用、收益、處置等子權(quán)利;承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離形成多個主體分享農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束。［12］顯然,在法理語境下,“權(quán)利束”的權(quán)能與其母權(quán)利具有一體性,不能就特定權(quán)能從權(quán)利集合中任意提取相應(yīng)的權(quán)利,獲得具有某項權(quán)能內(nèi)容的權(quán)利必須通過權(quán)利設(shè)定的方式實現(xiàn)。［13］立法機(jī)關(guān)對土地經(jīng)營權(quán)模糊化的問題被帶入了《民法典》。(8)2019年1月3日,十三屆全國人大常委會委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉就《承包法》修改接受采訪時表示:“土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)目前有用益物權(quán)說、債權(quán)說、物權(quán)化的債權(quán)說以及短期為債權(quán)、長期為物權(quán)四種觀點。鑒于對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)各方見仁見智,本次修改農(nóng)村土地承包法,以解決實踐需要為出發(fā)點,只原則界定了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利,淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)?！眳⒁姟鹅柟毯屯晟妻r(nóng)村基本經(jīng)營制度——劉振偉談農(nóng)村土地承包法修改》,http://www.farmer.com.cn/xwpd/btxw/201901/t20190103_1426128.htm,2019年11月29日,2023年2月5日。學(xué)界關(guān)于其屬性的紛爭存在三種觀點,即按照流轉(zhuǎn)期限是否可以登記、出租的土地經(jīng)營權(quán)區(qū)分為物權(quán)與債權(quán)的二元性權(quán)利、土地經(jīng)營權(quán)是流轉(zhuǎn)合同設(shè)定的物權(quán)權(quán)利。［14］(P.242)《民法典》用益物權(quán)編的第341條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)“自流轉(zhuǎn)合同生效后設(shè)立”,規(guī)則內(nèi)容與物權(quán)編登記對抗主義下的物權(quán)變動近乎等同,但其在權(quán)利類型上并未實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化構(gòu)造。原因在于,一方面,如將土地經(jīng)營權(quán)(租賃權(quán))設(shè)計為物權(quán),承租人將可獲得超出所付對價的利益,進(jìn)而阻礙出租人處分標(biāo)的物,尤其是在承租人利用租賃權(quán)融資的情況下,則可能使出租人遭受重大損失［15］(P.435),最終不利于對土地承包經(jīng)營權(quán)人的保護(hù)。另一方面,《民法典》流轉(zhuǎn)產(chǎn)生土地經(jīng)營權(quán)的路徑除租賃外還包括入股、托管等方式。在解釋方面,土地經(jīng)營權(quán)的類型不一意味著它是農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同約定的土地利用人各類權(quán)利的總稱。由于物權(quán)系支配權(quán),債權(quán)系請求權(quán),兩者的權(quán)利不同,因而權(quán)利客體無法統(tǒng)一,基于不同流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)屬性各不相同,無法一概地在民法的權(quán)利譜系中予以類型化歸入,進(jìn)而妨礙了對其客體的識別。

2．客體判斷視角下土地經(jīng)營權(quán)出租游離于法教義學(xué)體系之外 從民法客體理論考察,土地經(jīng)營權(quán)出租的客體判斷以權(quán)利客體的多層次狀態(tài)為特征。按照權(quán)利客體層次理論,根據(jù)同一法律關(guān)系中權(quán)利的不同層次,權(quán)利客體可以作出相應(yīng)區(qū)分,第一層次的原始取得權(quán)利(如所有權(quán))是立法上定分止?fàn)幍臋?quán)利配置結(jié)果。第一層次財產(chǎn)權(quán)的客體存在于物上,可以是有體物或無體物。第二層次的權(quán)利(如用益物權(quán))是第一層次流動行為的結(jié)果,第二層次的權(quán)利客體原則上就是相應(yīng)的第一層次的權(quán)利。例如,所有權(quán)的抵押關(guān)系中,抵押權(quán)的客體是標(biāo)的物的所有權(quán)。第三層次權(quán)利的客體原則上是第二層次的權(quán)利,以此類推。［16］土地經(jīng)營權(quán)出租關(guān)系中存在著三層權(quán)利結(jié)構(gòu)。第一層是靜態(tài)的土地所有權(quán),權(quán)利客體為土地。第二層權(quán)利是土地承包經(jīng)營權(quán),即集體經(jīng)濟(jì)組織通過發(fā)包行為,為集體經(jīng)濟(jì)組織成員設(shè)立的用益物權(quán)。第二層權(quán)利的客體應(yīng)當(dāng)是第一層次的權(quán)利,即集體土地所有權(quán)。第三層的土地經(jīng)營權(quán)出租是通過土地承包經(jīng)營權(quán)人與承租人訂立租賃法律關(guān)系來實現(xiàn)的,其權(quán)利客體應(yīng)當(dāng)是第二層權(quán)利,即土地承包經(jīng)營權(quán)。依據(jù)權(quán)利層次理論解釋后的租賃客體是土地承包經(jīng)營權(quán),而不是分離出身份利益后的土地經(jīng)營權(quán),這一結(jié)論不符合土地經(jīng)營權(quán)出租的現(xiàn)實。

權(quán)利客體層次理論不能解釋土地經(jīng)營權(quán)出租的根源在于集體農(nóng)地發(fā)包關(guān)系的初始權(quán)利配置融合了較多的社會性因素。這意味著土地經(jīng)營權(quán)并非承租權(quán)的客體,土地經(jīng)營權(quán)出租沒有形成不同于有體物租賃的新的權(quán)利租賃,仍是以政策表述為自身的存在方式。

三、以承包地作為土地經(jīng)營權(quán)出租客體的解釋進(jìn)路

(一)承包地為土地經(jīng)營權(quán)租賃客體的理論根據(jù)

法律關(guān)系的客體是主體間發(fā)生權(quán)利和義務(wù)聯(lián)系的中介,是法律關(guān)系主體權(quán)利、義務(wù)所指向、影響及作用的對象。［17］(P.106)主體權(quán)利義務(wù)與對象的連接是權(quán)利外在的指向,即為客體所在。自羅馬法以來的法律思想認(rèn)為,民事法律關(guān)系的客體即是權(quán)利客體,也被稱為權(quán)利標(biāo)的,是受權(quán)利主體支配的各種權(quán)利的對象,通常來講,權(quán)利客體與法律關(guān)系客體在我國學(xué)術(shù)研究的話語體系中基本趨同。［18］(P.133)在教義學(xué)上,民事權(quán)利客體的范圍也等同于民事法律關(guān)系客體的范圍,原因在于權(quán)利實際上是一種法律關(guān)系。［19］從租賃合同權(quán)利義務(wù)的運(yùn)行角度考察,我國土地經(jīng)營權(quán)的租賃客體實際上指向了承包地。

1.土地經(jīng)營權(quán)租賃合同成立以承包地上設(shè)定負(fù)擔(dān)為條件 土地經(jīng)營權(quán)租賃是針對特定農(nóng)地的利用達(dá)成的諾成合同,當(dāng)事人就特定的承包地利用、期限、租金達(dá)成協(xié)議即設(shè)立了土地經(jīng)營權(quán)租賃的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

2.交付承包地是土地經(jīng)營權(quán)租賃合同履行的基本標(biāo)志 承包地是當(dāng)事人主合同義務(wù)履行的對象。在多個承租人就同一承包地訂立多個租賃合同時,以出租人交付農(nóng)地的履行行為推斷出租人優(yōu)先履行的意愿?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《租賃合同司法解釋》)第5條強(qiáng)調(diào)了占有對于租賃權(quán)設(shè)定的順序功能。

3.地力維持義務(wù)體現(xiàn)了有體物租賃客體不可消耗的特征 《土地管理法》農(nóng)地用途管制規(guī)定是土地經(jīng)營權(quán)租賃合同的強(qiáng)制性效力規(guī)范,構(gòu)成當(dāng)事人法定的合同義務(wù)。在農(nóng)地承載的租賃關(guān)系中,農(nóng)地用途的實現(xiàn)以地力維持為前提?！睹穹ǖ洹返?33條規(guī)定,承租人返還的租賃物應(yīng)當(dāng)符合按照約定或者根據(jù)租賃物的性質(zhì)使用后的狀態(tài)。在土地經(jīng)營權(quán)租賃合同中,承租人不僅要承擔(dān)一般的租賃物返還義務(wù),還要承擔(dān)地力維持義務(wù),保持農(nóng)地可永續(xù)利用,并有權(quán)自主地實施農(nóng)地質(zhì)量保護(hù)、農(nóng)地改良的農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為。地力維持義務(wù)同時約束出租人,其有義務(wù)保持農(nóng)地的適宜耕種和利用狀態(tài),并維持、容忍承租人對農(nóng)地及地上附屬設(shè)施的現(xiàn)實占有和利用。

(二)承包地租賃與自然資源使用權(quán)租賃的類比

“權(quán)利租賃”的表述并非是“土地經(jīng)營權(quán)出租”所獨(dú)有的?，F(xiàn)行立法中,自然資源的債權(quán)式利用多被表述為“使用權(quán)出租”。2006年,原國家海洋局印發(fā)的《海域使用權(quán)管理規(guī)定》中的海域使用權(quán)出租、2019年修正的《中華人民共和國森林法》(以下簡稱《森林法》)中的林地經(jīng)營權(quán)出租等均為例證。政策性文件對產(chǎn)權(quán)出租的描述更為常見。(9)例如,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(2016年12月26日)中規(guī)定,建立符合農(nóng)村實際需要的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、“四荒”土地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)出租等流轉(zhuǎn)交易。但此類權(quán)利租賃的客體多指向自然資源的實體。在海域使用權(quán)租賃中,《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第41條規(guī)定了海域使用權(quán)出租需要明確承租人有權(quán)使用海的特定區(qū)域,即自然狀態(tài)的實體水域,而非單純的權(quán)利交付?！渡址ā返?6條第1款規(guī)定林業(yè)經(jīng)營者依法取得的國有林地和林地上的森林、林木的使用權(quán)經(jīng)批準(zhǔn)可以出租。流轉(zhuǎn)的林地經(jīng)營權(quán)客體也指向“林地及林地上的森林、林木”。

(三)比較法上農(nóng)地用益物權(quán)租賃的鏡鑒

我國土地經(jīng)營權(quán)出租在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)兩個特點,一是權(quán)利的租賃,二是在用益物權(quán)(土地承包經(jīng)營權(quán))之上設(shè)定租賃權(quán)負(fù)擔(dān)。比較法就類似情形大致形成了三種立法例。第一,僅確認(rèn)權(quán)利的租賃?！秺W地利民法典》第1093條明確租賃標(biāo)的物包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)及其權(quán)利。中國臺灣地區(qū)“民法”第463-1條規(guī)定,“權(quán)利租賃”得為準(zhǔn)用。此時權(quán)利租賃作為無名契約,是一般租賃類型外的特種租賃,以專利權(quán)租賃為代表。［20］(PP.292～298)第二,確認(rèn)了用益權(quán)人有權(quán)出租標(biāo)的物或權(quán)利,但未規(guī)定權(quán)利租賃類型?！斗▏穹ǖ洹返?95條第1款規(guī)定:“用益權(quán)人得自己享用其權(quán)利,或者將其租賃他人,甚至出賣或無償讓與其權(quán)利。”即用益權(quán)人有權(quán)訂立租賃契約,用益權(quán)人可以根據(jù)收益權(quán)將標(biāo)的物出租。［21］(P.361)第三,既確認(rèn)權(quán)利的租賃,又規(guī)定用益權(quán)可以出租。德國、瑞士將租賃分為使用租賃和用益租賃。用益租賃的標(biāo)的除包括物和其他財產(chǎn)權(quán)益外,還特別包括權(quán)利,如狩獵權(quán)一類的用益權(quán)的出租。［22］(P.214)

比較法上的有關(guān)權(quán)利租賃的規(guī)定并不能推演出權(quán)利作為土地經(jīng)營權(quán)出租客體的結(jié)論。

第一,權(quán)利作為租賃客體以特許權(quán)為限。在德國,針對權(quán)利上的用益或使用,學(xué)者所指示例多限于專利權(quán)。［23］(P.476)關(guān)于礦業(yè)權(quán)、狩獵權(quán)租賃也是使用許可的特殊形式,而非權(quán)利的租賃。權(quán)利租賃的解釋被作出了嚴(yán)格的限制。如中國臺灣地區(qū)“礦業(yè)法”第10條第一款規(guī)定:“礦業(yè)權(quán)除繼承、讓與、抵押、信托和強(qiáng)制執(zhí)行之外,不得為他項權(quán)利或者法律行為之客體。”該法第11條相應(yīng)作出了相關(guān)契約無效的確認(rèn)。［24］(PP.230～235)

第二,在用益權(quán)上可設(shè)定租賃權(quán)的立法例中,客體通常指向土地。例如,在一般的土地用益權(quán)人出租中,《日本民法典》規(guī)定“永佃權(quán),因?qū)儆谖餀?quán),所以不待土地所有人的承諾,永佃權(quán)人即可以把永佃權(quán)出讓或?qū)⑼恋爻鲎饨o他人”［25］(P.237)。在法國民法中,用益權(quán)人對用益物的租賃行為基于用益權(quán)的使用和收益權(quán)能,屬于針對實體物的綜合管理權(quán):“為對物進(jìn)行使用和收益,用益權(quán)人必須有管理的權(quán)利,即作為對物的本體的尊重,用益權(quán)人無處分物的權(quán)利,但可收取其孳息。根據(jù)收益權(quán),用益權(quán)人有權(quán)將標(biāo)的物予以出租并收取租金。”［21］(P.361)

第三,在德國、瑞士的立法體例下,在用益權(quán)上設(shè)定租賃負(fù)擔(dān)更強(qiáng)調(diào)對“用益權(quán)”實物的收益,而并非對權(quán)利本身的租賃使用?！度鹗總鶆?wù)法》第276a條規(guī)定:“關(guān)于農(nóng)林企業(yè)或者農(nóng)用土地的用益租賃契約,適用《關(guān)于農(nóng)業(yè)租賃的聯(lián)邦法律》?！卑凑盏聡鴮W(xué)者的解釋,用益人的利息歸屬于用益權(quán)人所有,如土地在用益權(quán)設(shè)立前已經(jīng)被出租,則用益人加入租賃關(guān)系,并取得租金的請求權(quán)。［23］(P.476)在租賃關(guān)系中,用益權(quán)本身并非承租人支配的對象,用益權(quán)發(fā)揮著對被轉(zhuǎn)移使用權(quán)的約束作用。

四、土地經(jīng)營權(quán)租賃的政策目標(biāo)與不動產(chǎn)租賃法規(guī)范的協(xié)調(diào)

從教義學(xué)角度看,土地經(jīng)營權(quán)租賃的客體指向有體物的農(nóng)地租賃,而《民法典》土地經(jīng)營權(quán)出租的表述則宣示著土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策寓意。在法律適用過程中,應(yīng)當(dāng)回歸有體物租賃的本源,并將農(nóng)地之上賦予的各類政策功能融入租賃合同的法律實踐。

(一)強(qiáng)化“三權(quán)分置”政策對土地經(jīng)營權(quán)租賃的價值內(nèi)化

法律是以追求公平與公正為目標(biāo)的國家與社會的治理工具,其自身具有更為長久的目標(biāo),是政治與政策中最為穩(wěn)定的因素。［26］《承包法》側(cè)重規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)多種流轉(zhuǎn)的共同性規(guī)范,除登記外,并未設(shè)置租賃的專門性流轉(zhuǎn)規(guī)則。處理土地經(jīng)營權(quán)租賃的政策與法律關(guān)系問題,應(yīng)借助土地經(jīng)營權(quán)政策的法律解釋功能,填補(bǔ)規(guī)則的漏洞,實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的政策目的與法規(guī)范的協(xié)調(diào)。

1.以農(nóng)地效率目標(biāo)解釋土地經(jīng)營權(quán)的出租規(guī)則 “三權(quán)分置”政策詳細(xì)列舉了經(jīng)營主體的農(nóng)地利用權(quán)、收益權(quán)、合法的改良權(quán)、添附農(nóng)業(yè)設(shè)置的補(bǔ)償權(quán)、優(yōu)先承租承包土地、地上物征收補(bǔ)償權(quán)等內(nèi)容,以此保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。在《民法典》租賃合同欠缺規(guī)定時,應(yīng)優(yōu)先適用農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策性規(guī)范。

第一,土地經(jīng)營權(quán)人享有獨(dú)立的改良權(quán)。土地改良行為是土地經(jīng)營權(quán)活動的重要內(nèi)容,也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必要手段。［27］按照傳統(tǒng)使用權(quán)能闡釋的財產(chǎn)利用行為并不適用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營活動。依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》,農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為是指在農(nóng)用地上進(jìn)行的具有產(chǎn)業(yè)化意義的種植業(yè)經(jīng)營活動。但`《民法典》物權(quán)編關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的使用權(quán)能僅指權(quán)利人根據(jù)土地用途從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為,而未包含產(chǎn)業(yè)化的意涵。［4］“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”以經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)的技術(shù)、設(shè)施的資本投入為特征,需要土地經(jīng)營權(quán)人自主改良農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件、耕作設(shè)施。根據(jù)《承包法》《民法典》的規(guī)定,租賃物的添附以承包權(quán)人、出租人同意為條件,一定程度上阻礙了調(diào)動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人提升地力、改善耕作條件的積極性,當(dāng)事人間的利益博弈也會牽制改良行為的實現(xiàn)。根據(jù)《分置辦法》的精神,土地經(jīng)營權(quán)租賃的添附行為應(yīng)適用國際上農(nóng)業(yè)經(jīng)營者自主改良權(quán)的規(guī)則［28］,對于促進(jìn)土地增益、增值行為,土地經(jīng)營權(quán)人應(yīng)享有自主改良的權(quán)利。同理,租賃合同終止時,根據(jù)《民法典》綠色原則“有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的蘊(yùn)意,土地經(jīng)營權(quán)人的返還義務(wù)不應(yīng)絕對適用租賃合同恢復(fù)原狀的規(guī)定,應(yīng)保留有益于農(nóng)業(yè)利用的添附財產(chǎn),租賃雙方協(xié)商支付合理的補(bǔ)償費(fèi)用。農(nóng)地改良更是具有專業(yè)農(nóng)地經(jīng)營能力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體引入現(xiàn)代農(nóng)育技術(shù)、實現(xiàn)機(jī)械化生產(chǎn),推進(jìn)中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要實施路徑。［29］

第二,調(diào)整許可土地經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)租的條件?；谝?guī)模經(jīng)營的政策目標(biāo),是否許可土地經(jīng)營權(quán)人再轉(zhuǎn)租土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)以農(nóng)地利用效率為標(biāo)準(zhǔn)加以判斷。例如,空間分散的農(nóng)地,土地經(jīng)營權(quán)人可以通過互換租賃權(quán)、轉(zhuǎn)租形成連片經(jīng)營?！冻邪ā返?6條規(guī)定了流轉(zhuǎn)受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),采取了自由轉(zhuǎn)租的立法模式。但基于農(nóng)地農(nóng)用的目的性,應(yīng)對該項自由施以必要的限制。例如,在中國臺灣地區(qū),農(nóng)育權(quán)人不得將農(nóng)地出租,原因在于將土地出租“不但徒增土地使用關(guān)系之復(fù)雜化,而且與土地所有人設(shè)定之原意有違,故非法律所許。土地出租之禁止,乃在貫徹扶植自耕農(nóng)之土地政策,廢除中間剝削佃農(nóng)之惡習(xí)”［30］(P.426)。由此可見,土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)租行為在違背農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的政策取向時,應(yīng)對其加以限制。

第三,以效率原則來平衡土地經(jīng)營權(quán)人優(yōu)先承租權(quán)與成員權(quán)之間的沖突。優(yōu)先承租權(quán)是《民法典》對租賃權(quán)對抗力的特殊安排,以“保護(hù)承租人利益”為制度目標(biāo)。(10)代表性觀點認(rèn)為,以“買賣不破租賃”為代表的對抗力規(guī)則是各國立法保護(hù)承租人利益普遍適用的法律規(guī)則。參見李延榮《房地產(chǎn)法原理與案例教程》,中國人民大學(xué)出版社,2014年,第171～174頁。以土地經(jīng)營權(quán)為核心的“三權(quán)分置”的政策旨在平衡地對土地經(jīng)營者和土地承包權(quán)人加以保護(hù)?！冻邪ā返?8條確定了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時“在同等條件下,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”的原則。有學(xué)者認(rèn)為,承租人享有的優(yōu)先承租權(quán)僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間,非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的承租人續(xù)租權(quán)應(yīng)讓位于成員的優(yōu)先權(quán)。［31］但在突破流轉(zhuǎn)的身份限制和放活農(nóng)地市場的政策導(dǎo)向下,該觀點不利于土地經(jīng)營權(quán)主體的投資預(yù)期?；诠膭钷r(nóng)地投資的政策考量,首先,承租人的優(yōu)先承租權(quán)不應(yīng)以本集體經(jīng)濟(jì)組織成員為限;其次,為防止利用租賃合同獲取農(nóng)地征收補(bǔ)償利益等投機(jī)行為,行使優(yōu)先承租權(quán)的前提是承租人處在按照合同約定利用農(nóng)地的守約狀態(tài)。

2.集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)超越租賃關(guān)系行使物權(quán)的救濟(jì)權(quán)《分置辦法》提出,集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體承包地使用行為進(jìn)行監(jiān)督,有權(quán)采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為?！冻邪ā芬?guī)定了承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)須向發(fā)包方備案的制度,將《分置辦法》關(guān)于集體所有權(quán)人監(jiān)督權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)化為發(fā)包人對違法行為的禁止權(quán)、賠償請求權(quán)和合同解除權(quán),便于集體經(jīng)濟(jì)組織行使物權(quán)保護(hù)請求權(quán)。(11)《承包法》第63條第2款規(guī)定:“承包方給承包地造成永久性損害的,發(fā)包方有權(quán)制止,并有權(quán)要求賠償由此造成的損失?！钡?4條規(guī)定:“土地經(jīng)營權(quán)人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境,承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的,發(fā)包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。土地經(jīng)營權(quán)人對土地和土地生態(tài)環(huán)境造成的損害應(yīng)當(dāng)予以賠償?！备鶕?jù)合同的相對性,作為發(fā)包人的集體經(jīng)濟(jì)組織不享有合同的介入權(quán),但有權(quán)通過侵權(quán)之訴行使所有者對租賃合同履行的監(jiān)督權(quán)。其原因在于,《承包法》第42條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)人對土地經(jīng)營權(quán)人嚴(yán)重違約行為的流轉(zhuǎn)合同解除權(quán),但由于合同的自利性和債權(quán)的自治性,土地承包經(jīng)營權(quán)人行使解除權(quán)存在機(jī)會主義的風(fēng)險,集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)承擔(dān)農(nóng)地保護(hù)的所有者職責(zé)。同時,《中華人民共和國基本農(nóng)田保護(hù)條例》第18條規(guī)定,承包經(jīng)營基本農(nóng)田的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的,原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同,收回發(fā)包的基本農(nóng)田。土地承包經(jīng)營權(quán)人出租基本農(nóng)田的土地經(jīng)營權(quán)后發(fā)生土地閑置的,集體經(jīng)濟(jì)組織在收回承包地的同時,有權(quán)對土地承包權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人追究違約責(zé)任。

(二)尋求土地經(jīng)營權(quán)租賃適用不動產(chǎn)租賃規(guī)則的妥當(dāng)性

土地經(jīng)營權(quán)租賃的規(guī)范本體是承包地租賃,其租賃合同可準(zhǔn)用《民法典》關(guān)于房屋的租賃規(guī)范。原因在于土地經(jīng)營權(quán)出租的實質(zhì)是債權(quán)性的土地租賃,所謂承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,只是承包地的租賃經(jīng)營方式。［2］同時,基于農(nóng)地利用的特殊規(guī)律,土地經(jīng)營權(quán)租賃在適用租賃合同規(guī)則時應(yīng)優(yōu)先考慮農(nóng)地的功能,協(xié)調(diào)《承包法》與《民法典》之間特別法與一般法的關(guān)系。

1.將租期5年以上的土地經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)登記體系 《民法典》規(guī)定賦予流轉(zhuǎn)5年以上的土地經(jīng)營權(quán)以登記能力。但《不動產(chǎn)登記暫行條例》僅對土地承包經(jīng)營權(quán)登記作出了規(guī)定,不包含土地經(jīng)營權(quán)的登記機(jī)制。2022年,自然資源部發(fā)布了《土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)登記操作規(guī)范(試行)》,但其作為技術(shù)規(guī)范仍不能滿足依據(jù)“法律、行政法規(guī)”確立登記機(jī)制的規(guī)格要求。按照統(tǒng)一不動產(chǎn)登記的原則,借助目前《中華人民共和國不動產(chǎn)登記法》制定的立法契機(jī),應(yīng)根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)出租的有體物客體定位,補(bǔ)充土地經(jīng)營權(quán)登記與不動產(chǎn)登記的銜接機(jī)制。首先,《民法典》明確了登記對抗第三人的法律效力,這意味著現(xiàn)行制度采用了債權(quán)意思主義的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立模式,土地經(jīng)營權(quán)登記的效力在于強(qiáng)化其債權(quán)的排他效力。其次,土地經(jīng)營權(quán)登記簿的編成體例應(yīng)采取以物的編成主義為主、人的編成主義為輔的信息檢索路徑。土地承包權(quán)人可以在首次流轉(zhuǎn)時設(shè)定土地經(jīng)營權(quán),而土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)再行流轉(zhuǎn),將土地經(jīng)營權(quán)授權(quán)其他主體,形成連續(xù)的土地經(jīng)營權(quán)交易。由此,以承包地占有公示權(quán)利狀態(tài)往往發(fā)生信息失真,妨礙承租權(quán)檢索路徑下公示信息的準(zhǔn)確性,而基于承包合同對空間位置和用途的具體描述,能提供精準(zhǔn)、完整的交易信息。

2.同一承包地上并存兩類租賃權(quán)的效力排序此類現(xiàn)象應(yīng)區(qū)分為兩種情形。第一,承包權(quán)人分別與土地經(jīng)營權(quán)人簽訂了5年以上和5年以下兩個租賃合同時,已登記的土地經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)保護(hù)效力,優(yōu)先于未登記的土地經(jīng)營權(quán)。因此,協(xié)調(diào)兩種權(quán)利沖突的依據(jù)不適用《租賃合同司法解釋》第5條規(guī)定的占有、備案、合同訂立的順序規(guī)則。第二,在同一農(nóng)地上并存兩個債權(quán)性租賃權(quán)時,確定土地經(jīng)營權(quán)的租賃權(quán)順序不應(yīng)絕對適用占有、備案、合同訂立的權(quán)利順序規(guī)則,應(yīng)增加對土地經(jīng)營權(quán)人農(nóng)地投資的持續(xù)和農(nóng)地經(jīng)營能力判斷因素,彰顯農(nóng)地投資的政策激勵導(dǎo)向。

3.承包經(jīng)營權(quán)戶內(nèi)權(quán)利變動與承租人優(yōu)先購買權(quán)的協(xié)調(diào) 第一,《民法典》第726條第1款規(guī)定了租賃房屋轉(zhuǎn)讓時承租人的優(yōu)先購買權(quán)?！冻邪ā返?4條規(guī)定:“經(jīng)發(fā)包方同意,承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶?！蓖恋爻邪?jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓與互換是對權(quán)利的整體處分,其受讓人應(yīng)當(dāng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。因此,只有承租的土地經(jīng)營者是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時,才可以類推適用承租人優(yōu)先購買權(quán)的規(guī)則。［32］

第二,《民法典》第726條第2款規(guī)定,房屋按份共有人行使優(yōu)先購買權(quán)和出租人向近親屬出賣房屋時,承租人不得行使優(yōu)先購買權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)出租類推適用房屋租賃規(guī)則時,應(yīng)從農(nóng)地承包經(jīng)營的特征出發(fā),具體判斷土地經(jīng)營權(quán)人是否享有優(yōu)先購買權(quán)。首先,土地經(jīng)營權(quán)人優(yōu)先購買權(quán)不適用于農(nóng)戶內(nèi)部承包經(jīng)營權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的情形。原因在于,以農(nóng)戶為基礎(chǔ)的家庭承包權(quán)依托于家庭財產(chǎn)的共同共有關(guān)系,本質(zhì)是家庭共有權(quán),承包關(guān)系是因“戶”之紐帶凝結(jié)的成員共同體。農(nóng)戶內(nèi)成員的承包土地份額并不具有量化的分割意義,而是潛在抽象的價值歸屬。［33］(P.30)戶內(nèi)家庭成員對土地承包經(jīng)營權(quán)并不存在按份共有的權(quán)利持有形態(tài)和轉(zhuǎn)讓份額的可能。其次,土地承包經(jīng)營權(quán)向“戶”之外的近親屬轉(zhuǎn)讓、互換時,同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員為承租人的優(yōu)先購買權(quán)并非絕對被排除,是否享有優(yōu)先購買權(quán)應(yīng)結(jié)合承包經(jīng)營權(quán)的如下因素加以判斷:其一為近親屬農(nóng)地生存保障的需求;其二為保護(hù)承租人農(nóng)地投資利益。按照生存基本權(quán)優(yōu)先保護(hù)的原則,如近親屬未獲得承包地分配,其優(yōu)先購買權(quán)應(yīng)處于優(yōu)先順位。原因在于,出租人基于近親屬的感情而設(shè)置的出售條件無法作為承租人行使優(yōu)先購買權(quán)的條件。［34］(P.1365)反之,如近親屬已經(jīng)分得承包經(jīng)營權(quán),承租人優(yōu)先購買權(quán)應(yīng)當(dāng)突破親緣關(guān)系的封閉性,優(yōu)先于近親屬行使,以助益農(nóng)地的穩(wěn)定利用。

土地經(jīng)營權(quán)出租的表述蘊(yùn)含了農(nóng)地流轉(zhuǎn)內(nèi)在的政策目標(biāo)與承包地租賃本體的二元關(guān)系。在法律適用上,根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)租賃的政策功能,應(yīng)強(qiáng)化承包租賃政策價值的內(nèi)化,保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人獨(dú)立的改良權(quán);突破身份限制,承認(rèn)非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地經(jīng)營權(quán)人具有優(yōu)先承租權(quán)?；诔邪刈赓U的定位,土地經(jīng)營權(quán)租賃應(yīng)類推適用《民法典》的房屋租賃規(guī)則,將土地經(jīng)營權(quán)登記納入不動產(chǎn)登記體系;應(yīng)尊重農(nóng)地利用的特殊規(guī)律,調(diào)整租賃合同與之不適應(yīng)的規(guī)則,諸如在同一承包地出現(xiàn)“一地二租”時,按照承包地保障的必要性和農(nóng)地利用的效率性確定權(quán)利順序;靈活處理承包經(jīng)營權(quán)戶內(nèi)權(quán)利變動與優(yōu)先權(quán)的關(guān)系。只有如此,才能最終實現(xiàn)《民法典》與《承包法》這種一般法與特別法之間的制度協(xié)同。