PPP 模式盤活存量資產(chǎn)路徑分析

□ 王愛(ài)軍

股權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及企業(yè)整體資產(chǎn)評(píng)估，可采用成本法、收益法、市場(chǎng)法進(jìn)行評(píng)估，按照國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)定，優(yōu)先采用收益法評(píng)估。股權(quán)轉(zhuǎn)讓后由社會(huì)資本占多數(shù)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，并承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)責(zé)任。資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓相較于股權(quán)轉(zhuǎn)讓，后者的納稅成本更少。

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門陸續(xù)提出盤活存量資產(chǎn)，在這個(gè)過(guò)程中，PPP 模式是重要的方式之一。根據(jù)全國(guó)PPP 綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，累計(jì)實(shí)施的TOT 項(xiàng)目227 個(gè)，可盤活存量公共資產(chǎn)2035 億元。其中，落地實(shí)施項(xiàng)目151 個(gè)，已盤活資產(chǎn)1333 億元，分別占比66.52%和65.5%。

盤活存量資產(chǎn)

（一）盤活存量資產(chǎn)的意義

一是通過(guò)盤活存量資產(chǎn)，能夠盡快回籠存量資產(chǎn)出讓資金，直接為地方政府、國(guó)有企業(yè)（或平臺(tái)公司）帶來(lái)資產(chǎn)處置收入。

二是通過(guò)盤活存量資產(chǎn)，能夠?qū)?dāng)期債務(wù)轉(zhuǎn)換成長(zhǎng)期緩付債務(wù)，有效緩解地方政府、國(guó)有企業(yè)（或平臺(tái)公司）債務(wù)壓力。

三是通過(guò)盤活存量資產(chǎn)，能夠釋放優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)投入資本市場(chǎng)，借助社會(huì)資本的投入提升資產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展能力，為基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)創(chuàng)造良好環(huán)境。

四是通過(guò)盤活存量資產(chǎn)，能夠有效增強(qiáng)項(xiàng)目資產(chǎn)流動(dòng)性，提升資產(chǎn)收益率及變現(xiàn)能力。

（二）盤活存量資產(chǎn)的范圍

按照存量資產(chǎn)屬性細(xì)分，可大致分為兩類：一類是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，另一類是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)。其中企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)既有承擔(dān)公益性服務(wù)與運(yùn)營(yíng)的國(guó)企經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（如供水、公共交通等），也有代政府投資建設(shè)的公共資產(chǎn)（如市政道路等）。針對(duì)不同資產(chǎn)，其管理法規(guī)、處置流程也不盡相同，需要區(qū)別對(duì)待。對(duì)于行政事業(yè)單位資產(chǎn)，應(yīng)按照行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)定執(zhí)行；對(duì)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)遵循國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理的要求。

（三）盤活存量資產(chǎn)的方向

盤活存量資產(chǎn)的方向集中在三大層次，分別是重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)企業(yè)。若是增長(zhǎng)前景可觀或收益理想的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)，應(yīng)首選重點(diǎn)領(lǐng)域，如水電氣熱、倉(cāng)儲(chǔ)物流、交通、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、市政設(shè)施、保障性租賃住房、新型基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源等。不僅如此，文化體育場(chǎng)館、老舊廠房、閑置土地等長(zhǎng)期無(wú)用但開(kāi)發(fā)利用價(jià)值較大的項(xiàng)目資產(chǎn)；工業(yè)企業(yè)退城進(jìn)園、綜合交通樞紐改造等改擴(kuò)建的項(xiàng)目資產(chǎn)；國(guó)有企業(yè)旗下的餐飲、酒店、療養(yǎng)院等非主業(yè)資產(chǎn)；行政事業(yè)單位低效運(yùn)轉(zhuǎn)、閑置的房屋、辦公設(shè)備家具、大型儀器、軟件、土地、車輛等資產(chǎn)均支持盤活，把資產(chǎn)效能切實(shí)發(fā)揮出來(lái)。

（四）盤活存量資產(chǎn)的方法

基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域存量資產(chǎn)盤活方式較為多元，具體如下：產(chǎn)權(quán)規(guī)范交易；基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)；對(duì)閑置低效資產(chǎn)的價(jià)值深挖；政府和社會(huì)資本合作(PPP)；支持國(guó)有企業(yè)基于國(guó)有運(yùn)營(yíng)公司、資本投資，依法運(yùn)用資產(chǎn)置換、聯(lián)合整合、進(jìn)場(chǎng)交易等多種方式，對(duì)處于閑置狀態(tài)的存量資產(chǎn)盤活；兼并重組；改擴(kuò)建和盤活存量綜合運(yùn)用等。行政事業(yè)存量資產(chǎn)盤活方式包括：優(yōu)化在用資產(chǎn)管理；推進(jìn)資產(chǎn)共享共用；加強(qiáng)資產(chǎn)調(diào)劑；實(shí)施公物倉(cāng)管理；開(kāi)展資產(chǎn)出租或者處置；探索資產(chǎn)集中運(yùn)營(yíng)管理。

PPP 模式盤活存量資產(chǎn)途徑分析

（一）PPP 方式盤活存量資產(chǎn)

存量資產(chǎn)采用PPP 模式盤活有三種常見(jiàn)類型：一是在建存量+補(bǔ)建完善模式，一般此類情況多為在建項(xiàng)目存在資金匱乏或職能轉(zhuǎn)變，通過(guò)轉(zhuǎn)讓在建存量資產(chǎn)完成政府投資行為，同時(shí)緩解本級(jí)政府投資壓力；二是已建成存量資產(chǎn)整體轉(zhuǎn)化為PPP 模式，通過(guò)引入社會(huì)投資方先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目資產(chǎn)，提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)，以達(dá)最佳運(yùn)營(yíng)效果，常見(jiàn)于供熱、供水、污水處理等市政項(xiàng)目；三是已建成資產(chǎn)+改擴(kuò)建或增建的二期工程模式，將長(zhǎng)期規(guī)范發(fā)展的項(xiàng)目委托給具有運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)且資金雄厚的社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)，并持續(xù)提供后續(xù)服務(wù)。不同盤活方式在資產(chǎn)處置流程操作上也不相同。在建項(xiàng)目既要考慮資產(chǎn)價(jià)值還應(yīng)考慮應(yīng)付未付的款項(xiàng)，已建成項(xiàng)目應(yīng)考慮未來(lái)收益對(duì)項(xiàng)目的影響，原則上要保障國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值的公允和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序的合規(guī)。

（二）存量資產(chǎn)價(jià)值認(rèn)定

1.從途徑上看，根據(jù)文件要求，存量資產(chǎn)可采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）等方式，理論上理解TOT 模式的轉(zhuǎn)讓對(duì)象應(yīng)為資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)（或收益權(quán)）。若轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)所有權(quán)，適合的模式應(yīng)為轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營(yíng)（或移交），可稱為TOO 或TOOT 模式。

2.轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)（收益）權(quán)，其價(jià)值不一定等同，按照現(xiàn)行評(píng)估準(zhǔn)則，評(píng)估對(duì)象可采用成本法、收益法、市場(chǎng)法進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估的目的應(yīng)采用適用的方法。一般而言，對(duì)于經(jīng)營(yíng)（收益）權(quán)資產(chǎn)的價(jià)值采用收益法更適合充分體現(xiàn)評(píng)估對(duì)象的價(jià)值內(nèi)涵。

3.資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓也可采用“股權(quán)轉(zhuǎn)讓”的形式，即國(guó)有企業(yè)（或平臺(tái)公司）將項(xiàng)目資產(chǎn)整體打包對(duì)外轉(zhuǎn)讓，同時(shí)轉(zhuǎn)讓與之相關(guān)的負(fù)債即權(quán)益。股權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及企業(yè)整體資產(chǎn)評(píng)估，可采用成本法、收益法、市場(chǎng)法進(jìn)行評(píng)估，優(yōu)先采用收益法評(píng)估。股權(quán)轉(zhuǎn)讓后由社會(huì)資本占多數(shù)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，一并承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)責(zé)任。資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓相較于股權(quán)轉(zhuǎn)讓，后者的納稅成本更少。

（三）存量資產(chǎn)盤活注意事項(xiàng)

一是國(guó)家鼓勵(lì)支持將PPP 模式引入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域存量資產(chǎn)，但從實(shí)際情況看，將PPP 模式引入存量資產(chǎn)并不容易。要從源頭上選擇適合引入PPP 模式的存量資產(chǎn)，加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃和可行性研究論證，合理確定項(xiàng)目合作范圍和主要交易結(jié)構(gòu)，健全投資回報(bào)機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，科學(xué)設(shè)置社會(huì)資本方的準(zhǔn)入條件。

二是存量資產(chǎn)為國(guó)有企業(yè)（或平臺(tái)公司）所持有的資產(chǎn)，對(duì)其資產(chǎn)附帶的債務(wù)、未決事項(xiàng)等問(wèn)題如何處置需要進(jìn)一步明確，由國(guó)有企業(yè)（或平臺(tái)公司）代建、墊資建設(shè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為PPP 資產(chǎn)取得的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入除安置人員外，應(yīng)及時(shí)償還資產(chǎn)附帶的債務(wù)，尤其要化解地方債務(wù)。對(duì)存量資產(chǎn)的負(fù)債情況、運(yùn)營(yíng)維護(hù)情況及財(cái)務(wù)效益等方面情況了解剖析，明確現(xiàn)存問(wèn)題及相關(guān)沖突。對(duì)現(xiàn)有員工數(shù)量及相關(guān)薪酬待遇等方面了解歸納，特別是社保繳納情況?；诖?，制定適用可行的員工補(bǔ)償方案或安置計(jì)劃。遵從我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和兼并重組等法律法規(guī)，以PPP 模式為主導(dǎo)盤活存量資產(chǎn)。在對(duì)接原資產(chǎn)/經(jīng)營(yíng)權(quán)所有單位時(shí)，社會(huì)資本方/項(xiàng)目公司應(yīng)拿出轉(zhuǎn)讓價(jià)款對(duì)如下款項(xiàng)優(yōu)先處理：拖欠的設(shè)備材料貨款和工程款；未支付的員工社保費(fèi)用、工資、銀行等機(jī)構(gòu)債務(wù)。

三是行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)為PPP 模式，重點(diǎn)關(guān)注存量資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值，當(dāng)涉及資產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移時(shí)，按照財(cái)政部《地方行政單位國(guó)有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》及本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)處置管理相關(guān)規(guī)定，履行審批程序。通常需由資產(chǎn)所屬的行政事業(yè)單位向主管部門申報(bào)，主管部門審核同意后，報(bào)本級(jí)財(cái)政局審批。同時(shí)，要關(guān)注資產(chǎn)占用土地屬性，尤其要關(guān)注原劃撥土地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性用地的辦理手續(xù)。

四是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序與PPP 采購(gòu)的要求，國(guó)有企業(yè)（或平臺(tái)公司）資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行，也就是“進(jìn)場(chǎng)交易”，行政事業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)“依照有關(guān)規(guī)定可以通過(guò)相應(yīng)公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行”。轉(zhuǎn)化為PPP 模式時(shí)采購(gòu)社會(huì)資本的程序如何與資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序協(xié)調(diào)一致，需要財(cái)政、國(guó)資部門的相關(guān)政策支持。