數(shù)字教材政策：發(fā)展歷程、問(wèn)題分析與未來(lái)展望

摘 要 數(shù)字教材的政策制定是數(shù)字教材建設(shè)與管理所依托的重要依據(jù)。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，國(guó)內(nèi)陸續(xù)發(fā)布一批與數(shù)字教材相關(guān)的國(guó)家課程教材政策、教育數(shù)字化政策和新聞出版管理政策以及少量數(shù)字教材地方政策?，F(xiàn)有政策已表明，數(shù)字教材在教材現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位以及數(shù)字教材參照紙質(zhì)教材進(jìn)行管理的原則。由于數(shù)字教材的政策制定需要將建設(shè)與管理的機(jī)制、政策文本、技術(shù)可行性進(jìn)行通盤考慮，導(dǎo)致政策制定難度大幅度增加。現(xiàn)階段，可以按照分步制定、重點(diǎn)攻關(guān)、逐漸完善的思路推進(jìn)數(shù)字教材的制度建設(shè)，逐步完善數(shù)字教材政策體系。

關(guān)鍵詞 數(shù)字教材；教材政策；數(shù)字教育出版；教育數(shù)字化

習(xí)近平總書(shū)記指出：“教育數(shù)字化是我國(guó)開(kāi)辟教育發(fā)展新賽道和塑造教育發(fā)展新優(yōu)勢(shì)的重要突破口?！盵1]教材的數(shù)字化是教育數(shù)字化的重要組成部分，也是教育現(xiàn)代化發(fā)展的重要指標(biāo)之一。近年來(lái)，數(shù)字教材是現(xiàn)今公認(rèn)的教材現(xiàn)代化發(fā)展主要方向之一。數(shù)字教材的政策動(dòng)向愈發(fā)受到教育、出版等相關(guān)領(lǐng)域的關(guān)注。數(shù)字教材不同于一般的數(shù)字化課程教學(xué)資源，是教材體系的重要組成部分，有著特殊的建設(shè)與管理要求。由于技術(shù)形態(tài)上的巨大差異，當(dāng)前，面向紙質(zhì)教材的一系列政策在實(shí)施層面很難直接套用于數(shù)字教材。為數(shù)字教材建設(shè)與管理制定專門的政策不僅具有必要性，也是當(dāng)前的一項(xiàng)緊迫性工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近30年由教育部、國(guó)家新聞出版署等機(jī)構(gòu)發(fā)布的與數(shù)字教材相關(guān)的國(guó)家政策已有30多項(xiàng)（如表1所示）。本文從梳理涉及數(shù)字教材的已有政策出發(fā)，全面分析數(shù)字教材現(xiàn)有的政策基礎(chǔ)，并對(duì)未來(lái)的政策趨向提出一些建議。

1 與數(shù)字教材相關(guān)的課程教材政策

本文從“前數(shù)字教材”階段的相關(guān)國(guó)家政策、現(xiàn)行國(guó)家教材政策及省級(jí)數(shù)字教材政策3個(gè)方面進(jìn)行研究。

1.1 “前數(shù)字教材”階段的相關(guān)國(guó)家政策

我國(guó)采用非紙媒介教育資源應(yīng)用于教育教學(xué)領(lǐng)域的歷史相當(dāng)久遠(yuǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，早在20世紀(jì)初葉，上海商務(wù)印書(shū)館等機(jī)構(gòu)已經(jīng)開(kāi)始嘗試將音像類資源應(yīng)用于教育領(lǐng)域。到20世紀(jì)90年代，隨著電化教育的復(fù)蘇和興起，以補(bǔ)充完善紙質(zhì)教材的局限性為目的的教材立體化、數(shù)字化開(kāi)始出現(xiàn)在國(guó)家教材政策中。在這一階段，國(guó)家教材政策中出現(xiàn)了電子音像教材、多媒體教材、立體化教材等表述，這些概念與數(shù)字教材有一定關(guān)系，但不完全等價(jià)。例如，電子音像教材中音像教材可以是非數(shù)字形態(tài)的，包含采用模擬調(diào)制、模擬制式的音像制品；立體化教材一般指以紙質(zhì)教材（即平面教材）為基礎(chǔ)，包含非紙媒介部分的混合形態(tài)教材。今天業(yè)內(nèi)所說(shuō)的數(shù)字教材，是指內(nèi)容信息完全以二進(jìn)制數(shù)字形態(tài)存在，通過(guò)計(jì)算機(jī)、平板電腦、手機(jī)等終端使用的新教材形態(tài)，部分內(nèi)容數(shù)字化的混合形態(tài)教材或模擬制式的音像教材不在數(shù)字教材的概念范疇之內(nèi)。

目前，國(guó)內(nèi)可以找到最早的與數(shù)字教材直接相關(guān)的政策是1998年3月頒布的《中小學(xué)德育工作規(guī)程》，規(guī)程第十八條提出“思想品德課和思想政治課的教材包括課本、教學(xué)參考書(shū)、教學(xué)掛圖和圖冊(cè)、音像教材、教學(xué)軟件等”[2]。這里的音像教材，如果采用了數(shù)字制式音像制品，則應(yīng)當(dāng)屬于數(shù)字化教材范疇，而納入德育教材的教學(xué)軟件必然是數(shù)字化教材。同年12月，《教育部關(guān)于印發(fā)1999年秋季普通中小學(xué)教學(xué)用書(shū)目錄的通知》更為明確地提出“電子音像教材是中小學(xué)教材的重要組成部分，本目錄中列入了通過(guò)全國(guó)中小學(xué)教材審定委員會(huì)審查的電子音像教材，供各地使用”[3]。這兩個(gè)文件表明，在20世紀(jì)90年代末，關(guān)于教材的數(shù)字化問(wèn)題已經(jīng)納入政策制定的考慮范圍。

進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)家教材政策中關(guān)于電子音像教材、立體化教材等方面的表述逐漸增多。2001年，教育部辦公廳印發(fā)的《全國(guó)學(xué)校藝術(shù)教育工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)會(huì)議紀(jì)要》指出：“當(dāng)前要大力提高藝術(shù)教育現(xiàn)代化和信息化程度，建立國(guó)家藝術(shù)教育資源庫(kù)，研究開(kāi)發(fā)中小學(xué)藝術(shù)教育多媒體教材和計(jì)算機(jī)輔助教學(xué)課件，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)來(lái)改進(jìn)和促進(jìn)學(xué)校藝術(shù)教育與師資培訓(xùn)，拓展教師和學(xué)生獲取藝術(shù)及相關(guān)信息的手段及選擇范圍……”[4]。文件中提出的多媒體教材，內(nèi)涵上與電子音像教材較為接近，由于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)CD、VCD、DVD等數(shù)字光盤載體的視聽(tīng)多媒體內(nèi)容產(chǎn)品已經(jīng)較為普及，多媒體教材的主要形態(tài)也是數(shù)字化教材。2001年5月，教育部發(fā)布教育部令第十一號(hào)《中小學(xué)教材編寫(xiě)審定暫定管理辦法》，文件提出“中小學(xué)教材是指用于課堂教學(xué)的教科書(shū)（含電子音像教材、圖冊(cè)）及必要的教學(xué)輔助資料”[5]，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了電子音像教材是中小學(xué)教材（教科書(shū)）的組成部分。

在高等教育和職業(yè)領(lǐng)域，與數(shù)字教材相關(guān)的政策在進(jìn)入新世紀(jì)后陸續(xù)出現(xiàn)。2000年和2001年教育部先后印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)高職高專教育人才培養(yǎng)工作的意見(jiàn)》《關(guān)于“十五”期間普通高等教育教材建設(shè)與改革的意見(jiàn)》，提出了加強(qiáng)高職高專教育“文字教材、實(shí)物教材、電子網(wǎng)絡(luò)教材的建設(shè)和出版發(fā)行工作”和高等教育階段“從文字教材與電子教材協(xié)調(diào)發(fā)展的原則出發(fā)，抓好軟件教材的建設(shè)”等發(fā)展任務(wù)。2004年，教育部在《2003―2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》中提出“實(shí)施高等學(xué)校馬克思主義理論課和思想品德課立體化教材建設(shè)”[6]。2005年，《中共中央宣傳部 教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)高等學(xué)校思想政治理論課的意見(jiàn)》提出“要適應(yīng)教學(xué)需要，組織編寫(xiě)和制作‘精彩一課’‘教學(xué)熱點(diǎn)難點(diǎn)解析’、多媒體課件等行之有效的輔助教材系列，形成包括基本教材、配套教材和電子音像類教材等在內(nèi)的立體化教材體系”[7]。從這些文件表述中不難看到，這一時(shí)期的職教高教教材建設(shè)強(qiáng)調(diào)混合媒介形態(tài)，突出紙質(zhì)教材與數(shù)字（電子）教材的互補(bǔ)建設(shè)。2007年后，在《教育部 財(cái)政部關(guān)于實(shí)施“高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程”的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)“質(zhì)量工程”本科特色專業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)性意見(jiàn)》《教育部關(guān)于“十二五”職業(yè)教育教材建設(shè)的若干意見(jiàn)》等多個(gè)高等學(xué)校和職業(yè)院校的課程教材政策中，也都包含了加強(qiáng)教材立體化建設(shè)方面的指示。2018年后，隨著數(shù)字教材概念逐漸被接受，“立體化教材”這個(gè)概念在高等學(xué)校和職業(yè)院校的課程教材政策中出現(xiàn)的頻率下降，但仍偶有使用。例如教育部辦公廳2021年印發(fā)的《教育部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)歷繼續(xù)教育教材建設(shè)與管理的通知》，仍使用了“加強(qiáng)系列化、多樣化和立體化教材建設(shè)”的表述[8]。

總體來(lái)看，在計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)被引入教材建設(shè)的初期，“數(shù)字教材”這個(gè)概念并沒(méi)有出現(xiàn)在國(guó)家關(guān)于課程教材的政策中。雖然電子音像教材、多媒體教材、立體化教材是在內(nèi)涵上與數(shù)字教材有一些重疊的相關(guān)概念，但畢竟在表述和界定上有明顯差異。站在國(guó)家教材現(xiàn)代化發(fā)展的視角，以往政策中使用這些概念，可以視為教材數(shù)字化發(fā)展的過(guò)渡做法，代表著政策上的教材數(shù)字化處于“前數(shù)字教材”階段。

1.2 現(xiàn)行國(guó)家教材政策中對(duì)數(shù)字教材的描述和規(guī)定

2011年，《教育部關(guān)于“十二五”普通高等教育本科教材建設(shè)的若干意見(jiàn)》首次提到“鼓勵(lì)編寫(xiě)、出版不同載體和不同形式的教材，包括紙質(zhì)教材和數(shù)字化教材，授課型教材和輔助型教材”[9]。文件中“數(shù)字化教材”的表述已經(jīng)與“數(shù)字教材”十分接近。如果細(xì)究其內(nèi)涵界定，“數(shù)字化教材”可能還帶有教材“部分?jǐn)?shù)字化”的模糊性，但相較于電子音像教材或立體化教材已經(jīng)進(jìn)了一大步。教育部2016年發(fā)布實(shí)施的《培智學(xué)校義務(wù)教育課程標(biāo)準(zhǔn)（2016年版）》，提出“注重教材呈現(xiàn)方式的多元化，如文本教材、數(shù)字化教材等”的教材編寫(xiě)建議[10]。

2018年，由教育部辦公廳印發(fā)的《教育課程教材改革與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)工作專項(xiàng)資金管理辦法》是課程教材領(lǐng)域首個(gè)使用“數(shù)字教材”概念的政策，文件明確指出數(shù)字教材是一種新形態(tài)教材，屬于教材創(chuàng)新范圍。此后，越來(lái)越多的課程教材文件中傾向于使用“數(shù)字教材”進(jìn)行表述。2019年，教育部印發(fā)《中小學(xué)教材管理辦法》《職業(yè)院校教材管理辦法》和《高等學(xué)校教材管理辦法》。3個(gè)教材管理辦法均在“附則”一章中指出：數(shù)字教材可依據(jù)本辦法進(jìn)行管理[11]。2021年，教育部印發(fā)的《中小學(xué)少數(shù)民族文字教材管理辦法》因其“附則”要求“其他事宜按照《中小學(xué)教材管理辦法》執(zhí)行”，等同于規(guī)定了中小學(xué)少數(shù)民族文字的數(shù)字教材也可參照教材管理辦法進(jìn)行管理[12]。2022年，由教育部、國(guó)家新聞出版署、中央網(wǎng)信辦、文化和旅游部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于教材工作責(zé)任追究的指導(dǎo)意見(jiàn)》，再次提出數(shù)字教材參照紙質(zhì)教材進(jìn)行管理[13]。

在教材建設(shè)方面，2021年12月，教育部辦公廳印發(fā)《“十四五”職業(yè)教育規(guī)劃教材建設(shè)實(shí)施方案》。方案將“推動(dòng)教材配套資源和數(shù)字教材建設(shè)”納入“十四五”職業(yè)教育規(guī)劃教材建設(shè)范圍，并提出“探索紙質(zhì)教材的數(shù)字化改造，形成更多可聽(tīng)、可視、可練、可互動(dòng)的數(shù)字化教材”[14]。2022年底，新版義務(wù)教育課程標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布實(shí)施，藝術(shù)、化學(xué)等學(xué)科的課程標(biāo)準(zhǔn)在“教材編寫(xiě)建議”中提出要探索和開(kāi)發(fā)數(shù)字（化）教材[15]。2023年印發(fā)的《“十四五”普通高等教育本科國(guó)家級(jí)規(guī)劃教材建設(shè)實(shí)施方案》將“以數(shù)字教材為引領(lǐng)，建設(shè)一批理念先進(jìn)、規(guī)范性強(qiáng)、集成度高、適用性好的示范性新形態(tài)教材”作為重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)之一[16]。

至此，我們不難看出，2018年后密集發(fā)布的大中小學(xué)和職業(yè)院校課程教材相關(guān)政策，幾乎都將數(shù)字（化）教材納入其中。公開(kāi)信息顯示，教育部在2021和2022年，連續(xù)將數(shù)字教材寫(xiě)入年度教育部工作要點(diǎn)，并提出制定數(shù)字教材管理政策的工作計(jì)劃[17-18]。數(shù)字教材作為教材現(xiàn)代化、數(shù)字化發(fā)展的新形態(tài)在政策層面已經(jīng)取得了共識(shí)。

1.3 省級(jí)數(shù)字教材政策

與當(dāng)前國(guó)家層面只在課程教材政策中廣泛提及數(shù)字教材不同，河南、廣東、廣西等?。ㄗ灾螀^(qū)）因開(kāi)展數(shù)字教材試點(diǎn)項(xiàng)目而制定了專門的省級(jí)數(shù)字教材政策。在教材建設(shè)與管理是“國(guó)家事權(quán)”的大原則下，省級(jí)直接制定國(guó)家課程數(shù)字教材的政策雖然存在管理權(quán)限方面的問(wèn)題，但由于國(guó)家數(shù)字教材政策目前尚未出臺(tái)，省級(jí)政策支持下的數(shù)字教材項(xiàng)目可以一定程度作為國(guó)家政策制定的參考依據(jù)，同樣具有促進(jìn)數(shù)字教材建設(shè)與管理方面的價(jià)值。

河南是數(shù)字教材省級(jí)政策發(fā)布較早的省份。2016年，河南省教育廳電教教材審定委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)我省中小學(xué)數(shù)字教材建設(shè)的有關(guān)問(wèn)題的通知》，將數(shù)字教材納入河南省電教教材管理范圍。2017年，河南省教育廳進(jìn)一步印發(fā)《河南省中小學(xué)數(shù)字教材建設(shè)規(guī)范（試行）》文件，對(duì)數(shù)字教材的內(nèi)容建設(shè)、平臺(tái)建設(shè)、審定管理、應(yīng)用管理等方面提出規(guī)范性要求[19]。2018年，河南省電教教材審定委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于河南省中小學(xué)“教師用數(shù)字教材”建設(shè)意見(jiàn)的通知》，對(duì)河南省的中小學(xué)數(shù)字教材政策作了進(jìn)一步完善。河南省教育廳通過(guò)相關(guān)政策和數(shù)字教材試點(diǎn)項(xiàng)目，嘗試了基于省內(nèi)電教教材原有機(jī)制，建立與紙質(zhì)教材平行的數(shù)字教材建設(shè)與管理體系。河南省的數(shù)字教材政策也對(duì)中小學(xué)國(guó)家課程數(shù)字教材、職業(yè)院校和高等學(xué)校國(guó)家規(guī)劃教材的目錄化管理政策提供了可借鑒的案例。

廣東省教育廳在“十二五”期間依托“粵教云”平臺(tái)曾經(jīng)進(jìn)行小規(guī)模的中小學(xué)數(shù)字教材應(yīng)用試點(diǎn)。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后，廣東省教育廳于2017年印發(fā)的《廣東省教育信息化發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中提出“加快引進(jìn)面向國(guó)家課程的數(shù)字化教材”。2018年，廣東省政府辦公廳印發(fā)《廣東省推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展行動(dòng)方案》，再次提出“加強(qiáng)與出版機(jī)構(gòu)合作，引進(jìn)立體化數(shù)字教材”[20]。2019年，廣東省教育廳印發(fā)《國(guó)家課程數(shù)字教材規(guī)?；瘧?yīng)用全覆蓋實(shí)施方案》，實(shí)施方案提出“數(shù)字教材應(yīng)用全覆蓋”項(xiàng)目是廣東省首個(gè)基礎(chǔ)教育“提質(zhì)”工程，并作為今后幾年基礎(chǔ)教育信息化工作的重點(diǎn)抓手之一?！稄V東省教育廳關(guān)于2023年中小學(xué)教學(xué)用書(shū)有關(guān)事項(xiàng)及秋季目錄征訂工作的通知》正式將義務(wù)教育各學(xué)科的數(shù)字教材及應(yīng)用服務(wù)納入廣東省免費(fèi)教學(xué)用書(shū)目錄。到2023年底，廣東“國(guó)家課程數(shù)字教材規(guī)模化應(yīng)用”項(xiàng)目已經(jīng)覆蓋全省19 000所中小學(xué)校（含教學(xué)點(diǎn)），服務(wù)師生超過(guò)1 600萬(wàn)人[21]。

廣西壯族自治區(qū)教育廳從2020年啟動(dòng)義務(wù)教育數(shù)字教材應(yīng)用項(xiàng)目并陸續(xù)出臺(tái)一批自治區(qū)數(shù)字教材應(yīng)用方面的政策。2020―2021年，自治區(qū)教育廳先后印發(fā)《自治區(qū)教育廳關(guān)于做好義務(wù)教育國(guó)家課程數(shù)字教材規(guī)?；瘧?yīng)用工作的通知》《自治區(qū)教育廳關(guān)于遴選推薦義務(wù)教育數(shù)字教材應(yīng)用示范校的通知》《自治區(qū)教育廳關(guān)于做好廣西義務(wù)教育數(shù)字教材規(guī)?；瘧?yīng)用試點(diǎn)示范工作的通知》等系列政策。數(shù)字教材規(guī)模化應(yīng)用項(xiàng)目以打造教師深度應(yīng)用數(shù)字資源的示范典型，引領(lǐng)提升學(xué)科教師利用數(shù)字教學(xué)能力，構(gòu)建學(xué)校數(shù)字資源課堂常態(tài)化應(yīng)用模式和區(qū)域規(guī)?；瘧?yīng)用推廣模式為目標(biāo)，持續(xù)推進(jìn)數(shù)字教材的應(yīng)用示范校建設(shè)[22]。截至2023年，在政策引導(dǎo)下，廣西數(shù)字教材應(yīng)用項(xiàng)目已覆蓋教師40余萬(wàn)人，建立應(yīng)用示范學(xué)校200余所[23]，取得了一定的應(yīng)用成效。

2 與數(shù)字教材相關(guān)的教育數(shù)字化政策和新聞出版政策

當(dāng)前與數(shù)字教材直接相關(guān)的政策大部分來(lái)自課程教材領(lǐng)域，但在教育數(shù)字化和出版領(lǐng)域也有少量政策涉及數(shù)字教材。實(shí)際上，課程教材、出版、教育數(shù)字化長(zhǎng)期以來(lái)都被視作與數(shù)字教材直接相關(guān)的3個(gè)專業(yè)領(lǐng)域。由于國(guó)家政策規(guī)定教材管理主要由課程教材領(lǐng)域的行政部門負(fù)責(zé)，數(shù)字教材政策一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以課程教材領(lǐng)域?yàn)橹鳌５逃龜?shù)字化政策和出版政策其實(shí)也同樣與數(shù)字教材的建設(shè)、管理密切相關(guān)。

國(guó)內(nèi)最先在政策中使用數(shù)字教材概念的實(shí)際是教育數(shù)字化領(lǐng)域的政策?！督逃?013年教育信息化工作要點(diǎn)》將第二代“人教數(shù)字教材”作為重點(diǎn)工作項(xiàng)目之一[24]，這也是“數(shù)字教材”首現(xiàn)于教育部政策。在此之后，從2016年至2020年，連續(xù)5年的教育部《教育信息化工作要點(diǎn)》（后更名為《教育信息化與網(wǎng)絡(luò)安全工作要點(diǎn)》）中均包含中小學(xué)數(shù)字教材相關(guān)的重點(diǎn)項(xiàng)目。2022年，教育部辦公廳印發(fā)《國(guó)家智慧教育平臺(tái)數(shù)字教育資源內(nèi)容審核規(guī)范（試行）》，將數(shù)字教材列為一類獨(dú)立的數(shù)字教育資源，與網(wǎng)絡(luò)課程、數(shù)字圖書(shū)、教學(xué)課件等并列。到2024年，國(guó)家智慧教育平臺(tái)后續(xù)發(fā)布的《國(guó)家智慧教育平臺(tái)數(shù)字教育資源內(nèi)容審核規(guī)范》《國(guó)家智慧教育平臺(tái)數(shù)字教育資源入庫(kù)出庫(kù)管理規(guī)范》中，數(shù)字教材同樣被作為單獨(dú)類別的數(shù)字教育資源列出[25]。在教育數(shù)字化領(lǐng)域，數(shù)字教材雖然獨(dú)立了類別，但仍按一般數(shù)字資源進(jìn)行管理，在政策上尚未實(shí)現(xiàn)與教材政策體系的對(duì)接。

出版領(lǐng)域與數(shù)字教材直接相關(guān)的政策更少一些。原國(guó)家新聞出版廣電總局在2016年印發(fā)了《中小學(xué)教科書(shū)出版資質(zhì)審批管理辦法》[26]。其中第二條規(guī)定“本辦法所稱中學(xué)小學(xué)教科書(shū)，是指義務(wù)教育階段和普通高中教育階段，國(guó)家規(guī)定統(tǒng)一開(kāi)設(shè)課程和各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地需要開(kāi)設(shè)課程的課本（包括紙、磁、光、電、網(wǎng)絡(luò)等各種介質(zhì)的課本），以及與文字課本相配套的教學(xué)圖冊(cè)、教學(xué)磁帶等”。從文字表述中不難看出，“光、電、網(wǎng)絡(luò)等各種介質(zhì)”的課本，所指的只能是數(shù)字教材。如果按照該辦法，中小學(xué)數(shù)字教材已被納入中小學(xué)教材（教科書(shū)）的出版資質(zhì)管理范圍[27]。由于《中小學(xué)教科書(shū)出版資質(zhì)審批管理辦法》是國(guó)務(wù)院《出版管理?xiàng)l例》第三十條的一個(gè)解釋和實(shí)施細(xì)則，實(shí)踐中具有較高的行政強(qiáng)制力。此外，2015年以來(lái)國(guó)家新聞出版行政部門陸續(xù)以政策方式發(fā)布一批數(shù)字教材的新聞出版行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，批準(zhǔn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化組織研制GB/T 41469―2022《數(shù)字教材 中小學(xué)數(shù)字教材元數(shù)據(jù)》等3項(xiàng)數(shù)字教材國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)[28]，2020年后又陸續(xù)批準(zhǔn)《數(shù)字教材 術(shù)語(yǔ)》等5項(xiàng)新聞出版行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定計(jì)劃。這批數(shù)字教材標(biāo)準(zhǔn)因?qū)儆谕扑]性標(biāo)準(zhǔn)，自身尚未達(dá)到行業(yè)政策的程度。

3 數(shù)字教材政策現(xiàn)狀與發(fā)展評(píng)述

從20世紀(jì)末至今，國(guó)家層面頒布的涉及數(shù)字教材的各類政策已經(jīng)超過(guò)30項(xiàng)，加上針對(duì)數(shù)字教材項(xiàng)目的省級(jí)政策，已經(jīng)構(gòu)成了一個(gè)既復(fù)雜又稍顯松散的政策體系雛形。實(shí)際上，數(shù)字教材的政策制定是近年教育和出版行業(yè)非常關(guān)注的重要問(wèn)題。從近年國(guó)家新聞出版署發(fā)布的新聞出版業(yè)基本情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告等顯示的數(shù)據(jù)來(lái)看，教材在傳統(tǒng)出版領(lǐng)域有著舉足輕重的地位，數(shù)字教材政策很大程度上事關(guān)一批教育類出版社能否真正實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)。而站在教育數(shù)字化的視角，數(shù)字教材同樣重要。在國(guó)內(nèi)的數(shù)字化教育教學(xué)資源體系中，沒(méi)有哪類資源能夠在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)間內(nèi)取代數(shù)字教材的地位或作用。因此，厘清現(xiàn)有政策對(duì)數(shù)字教材發(fā)展的影響，找準(zhǔn)當(dāng)前政策在數(shù)字教材建設(shè)與管理的主要缺口，逐步構(gòu)建和完善數(shù)字教材政策體系，都是當(dāng)前值得深入分析和思考的問(wèn)題。

3.1 現(xiàn)有政策中涉及數(shù)字教材內(nèi)容的特征分析

對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行全面梳理后，我們不難發(fā)現(xiàn)，這些政策中涉及數(shù)字教材的部分普遍有“零星提及”“持續(xù)發(fā)展”的特點(diǎn)。除了省級(jí)項(xiàng)目的數(shù)字教材專門政策外，國(guó)家層面的各類政策在具體表述數(shù)字教材時(shí)，大都不超過(guò)一句話。政策中提到數(shù)字教材（或立體化教材、電子音像教材）時(shí)，是將它視為一種特殊的教材品類或者特殊的數(shù)字資源，但并不會(huì)對(duì)數(shù)字教材如何建設(shè)、管理提出更具體的政策性引導(dǎo)或要求。

縱觀近30年的政策表述變化，我們可以看到相關(guān)術(shù)語(yǔ)、概念在持續(xù)發(fā)展變化：從早期的電子音像教材、多媒體教材、立體化教材，到后續(xù)的數(shù)字化教材、數(shù)字教材。這種持續(xù)地發(fā)展反映了在我國(guó)社會(huì)信息化、數(shù)字化變革的大浪潮下，教材現(xiàn)代化的意涵與時(shí)俱進(jìn)。曾經(jīng)立體化教材已經(jīng)是教材體系的創(chuàng)新突破，而在今天數(shù)字教材才能符合教育數(shù)字化戰(zhàn)略的發(fā)展要求。

現(xiàn)有政策對(duì)數(shù)字教材的表述提出一個(gè)重要原則，即數(shù)字教材屬于國(guó)家教材體系。中小學(xué)、高等學(xué)校、職業(yè)院校的教材管理辦法，以及《關(guān)于教材工作責(zé)任追究的指導(dǎo)意見(jiàn)》中都提到數(shù)字教材可參照紙質(zhì)教材進(jìn)行管理。政策中提出的當(dāng)然是數(shù)字教材參照紙質(zhì)教材建設(shè)與管理的大原則和基本要求，畢竟紙質(zhì)教材和數(shù)字教材的區(qū)別很大，直接套用面向紙質(zhì)教材管理方式顯然是不可行的。目前，國(guó)家層面的各項(xiàng)政策中，還沒(méi)有關(guān)于數(shù)字教材建設(shè)與管理如何開(kāi)展的細(xì)則。一般認(rèn)為，根據(jù)數(shù)字教材是教材的原則，數(shù)字教材在編寫(xiě)、審核、出版、選用等重要環(huán)節(jié)上的總體要求與紙質(zhì)教材應(yīng)當(dāng)是一致的。未來(lái)，在國(guó)家層面制定數(shù)字教材政策，重點(diǎn)就是要制定在各環(huán)節(jié)上基于教材的大原則、基本要求，結(jié)合數(shù)字教材的技術(shù)特點(diǎn)確定各項(xiàng)工作實(shí)施細(xì)則?？梢哉J(rèn)為，現(xiàn)有政策已經(jīng)明確了這一發(fā)展方向。

現(xiàn)有政策還體現(xiàn)出課程教材、新聞出版、教育數(shù)字化3個(gè)領(lǐng)域在數(shù)字教材方面的相向而行。2017、2018年時(shí)，教育部印發(fā)的《基礎(chǔ)教育資源元數(shù)據(jù)系列行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《數(shù)字教育資源公共服務(wù)體系建設(shè)與應(yīng)用的指導(dǎo)意見(jiàn)》《教育信息化2.0行動(dòng)計(jì)劃》等教育數(shù)字化政策都沒(méi)有提及數(shù)字教材。到近幾年，隨著“加強(qiáng)教材建設(shè)與管理”的工作部署，數(shù)字資源體系中已經(jīng)將數(shù)字教材單列為一個(gè)重要門類。同樣，在課程教材政策中，也將原有的電子音像教材、立體化教材等概念調(diào)整為和教育數(shù)字化政策相同的數(shù)字教材表述。新聞出版領(lǐng)域近年也提出希望與教育行政部門成立數(shù)字教材專班等工作建議。各領(lǐng)域都認(rèn)同數(shù)字教材作為一個(gè)重要方向的共識(shí)已經(jīng)初步顯現(xiàn)。雖然不同領(lǐng)域涉及數(shù)字教材的政策之間還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)銜接，但相向而行的整體態(tài)勢(shì)為數(shù)字教材政策的進(jìn)一步制定和發(fā)展提供了基礎(chǔ)。

3.2 數(shù)字教材政策制定中面臨的主要問(wèn)題

2022年，教育部教材局將“研究制定關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字教材建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)”列入年度工作要點(diǎn)。由此可見(jiàn)，制定專門面向數(shù)字教材的政策已經(jīng)被列上日程。當(dāng)前，數(shù)字教材的政策制定確實(shí)存在一些困境，其主要問(wèn)題源自數(shù)字技術(shù)帶來(lái)的影響。傳統(tǒng)的教材治理體系實(shí)際包括3個(gè)層面：機(jī)制設(shè)計(jì)、政策制定和政策執(zhí)行。其中政策制定的關(guān)鍵首先是建立教材建設(shè)或管理的工作機(jī)制，然后將機(jī)制具體化形成政策文本，最后則是依據(jù)文本執(zhí)行政策。而在引入了數(shù)字技術(shù)后，就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)新問(wèn)題：政策的可執(zhí)行性必然受到技術(shù)可行性的制約。再向上推一步就會(huì)發(fā)現(xiàn)，機(jī)制的設(shè)計(jì)也存在技術(shù)上是否可行的問(wèn)題。這樣一來(lái)，數(shù)字教材的政策制定就從原本需要關(guān)注機(jī)制設(shè)計(jì)和政策文本兩個(gè)方面，變成了同時(shí)要考慮機(jī)制、政策、技術(shù)3個(gè)維度。

客觀地說(shuō)，在國(guó)家教材建設(shè)與管理的大原則和基本要求之下，數(shù)字教材政策制定所需要的技術(shù)研究?jī)?chǔ)備當(dāng)前嚴(yán)重不足。例如按照教材凡編必審的要求，數(shù)字教材的內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)經(jīng)嚴(yán)格審核后才能出版或選用。但在審核技術(shù)方面，如何高效率地審核多媒體內(nèi)容以及復(fù)雜交互內(nèi)容的審核技術(shù)方案目前都處在研究空白狀態(tài)。目前已知的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)數(shù)字文化作品，只有數(shù)字教材按照政策要求需要兼具一定的技術(shù)復(fù)雜度，同時(shí)又要嚴(yán)格審核內(nèi)容。由于其他教育或文化領(lǐng)域并沒(méi)有這種對(duì)富媒體內(nèi)容嚴(yán)格審核的技術(shù)需求，這樣就意味著數(shù)字教材的審核技術(shù)將是一種教材管理專用技術(shù)，不存在借用其他領(lǐng)域成熟技術(shù)的可能性。這類技術(shù)方案空白嚴(yán)重制約了數(shù)字教材建設(shè)與管理的機(jī)制設(shè)計(jì)和政策制定。在無(wú)法確認(rèn)是否具有技術(shù)可行性的前提下，部分直接關(guān)乎實(shí)際工作的政策細(xì)節(jié)很難制定出來(lái)。

除了技術(shù)方面的問(wèn)題外，雖然現(xiàn)有政策表明課程教材、教育數(shù)字化、新聞出版等領(lǐng)域在數(shù)字教材發(fā)展方面已有共識(shí)，但在相當(dāng)多的具體問(wèn)題上，不同領(lǐng)域之間仍存在利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。尤其是出版單位作為數(shù)字教材的供給側(cè)，在經(jīng)濟(jì)效益考量方面能否與課程教材或教育數(shù)字化領(lǐng)域的主管部門形成一致，也是涉及數(shù)字教材整體機(jī)制設(shè)計(jì)的重要問(wèn)題。要求出版單位放棄效益投入數(shù)字教材研發(fā)和服務(wù)，顯然不是一種可持續(xù)狀態(tài)，對(duì)數(shù)字教材的高質(zhì)量發(fā)展并無(wú)益處。

3.3 數(shù)字教材政策發(fā)展趨向

盡管現(xiàn)階段存在制約政策制定的諸多難點(diǎn)，但數(shù)字教材的政策制定仍可以按照分步制定、重點(diǎn)攻關(guān)、逐漸完善的思路推進(jìn)?，F(xiàn)階段，通過(guò)制定數(shù)字教材建設(shè)與管理的指導(dǎo)意見(jiàn)，可在不涉及具體技術(shù)方案和相關(guān)工作機(jī)制的前提下細(xì)化數(shù)字教材在編制、出版、審核、選用、應(yīng)用等環(huán)節(jié)的總體要求。在確定總體要求后，可以按照中小學(xué)、高等學(xué)校、職業(yè)院校等不同教材建設(shè)要求，分別制定對(duì)應(yīng)的數(shù)字教材試行管理辦法并研制與管理辦法對(duì)應(yīng)的技術(shù)方案和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在這一階段，中小學(xué)數(shù)字教材因管理要求更為嚴(yán)格，在審核、審定、發(fā)布、選用、監(jiān)控等方面需要逐一完成技術(shù)攻關(guān)，政策制定的難度相對(duì)較大。

在試行管理辦法的基礎(chǔ)上，數(shù)字教材政策體系可以逐步完善和構(gòu)建出來(lái)。首先，試行管理辦法自身需要在實(shí)踐應(yīng)用中修改和完善，最終形成正式的管理辦法。其次，地方教育、新聞出版等管理部門和職業(yè)院校、高等學(xué)?？梢砸罁?jù)試行管理辦法，結(jié)合自身涉及情況制定本地的數(shù)字教材政策，按照當(dāng)前的三級(jí)課程管理機(jī)制初步形成數(shù)字教材政策體系。最后，在數(shù)字教材的建設(shè)、管理、應(yīng)用全生命周期中，難免會(huì)有超出數(shù)字教材管理辦法所涉范圍之外，但又必須統(tǒng)一制定相關(guān)政策的地方。屆時(shí)，可以另行補(bǔ)充若干政策，進(jìn)一步完善數(shù)字教材的政策體系。

數(shù)字教材政策的制定過(guò)程，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“國(guó)家事權(quán)”和多元參與，并將“管建結(jié)合”作為政策制定的基本思路。國(guó)家教材委和國(guó)家教育行政部門需要牽頭組織政策制定，把握好數(shù)字教材政策的總方向。教育數(shù)字化、新聞出版、計(jì)算機(jī)與通信技術(shù)等領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)、專家分別以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c到數(shù)字教材的政策制定中，確保數(shù)字教材政策除了機(jī)制邏輯和政策銜接外，在技術(shù)層面也具有一致性和可操作性。當(dāng)前，數(shù)字教材管理技術(shù)缺失的問(wèn)題可以依托高校或技術(shù)企業(yè)進(jìn)行攻關(guān)突破并將技術(shù)方案、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)融入政策文本，確保數(shù)字教材政策具有良好的實(shí)施效果。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)內(nèi)的數(shù)字教材發(fā)展已近30年，長(zhǎng)期以來(lái)，相應(yīng)的政策制定滯后于數(shù)字教材建設(shè)和應(yīng)用。近年來(lái)，由于缺乏權(quán)威性的政策引導(dǎo)，從中小學(xué)到職業(yè)院校、高等學(xué)校的數(shù)字教材發(fā)展都呈現(xiàn)一定的混亂局面。數(shù)字教材作為網(wǎng)絡(luò)育人的核心資源和主要陣地，需要秉持守正創(chuàng)新的發(fā)展理念。有關(guān)部門研制科學(xué)、務(wù)實(shí)的數(shù)字教材政策，不僅有利于數(shù)字教材的高質(zhì)量建設(shè)、高效率應(yīng)用，更對(duì)推動(dòng)國(guó)家教育數(shù)字化戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)，建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)和出版強(qiáng)國(guó)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。限于篇幅，本文對(duì)現(xiàn)有數(shù)字教材相關(guān)政策進(jìn)行了全面梳理，未來(lái)，期待更多學(xué)者能夠?qū)@些政策開(kāi)展量化研究，以期不斷完善政策邏輯。

（責(zé)任編輯：翟艷榮）

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[17] 教育部.教育部2021年工作要點(diǎn)[EB/OL].[2024-08-19].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/202102/t20210203_512419.html.

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[19] 河南省教育廳.關(guān)于印發(fā)《河南省中小學(xué)數(shù)字教材建設(shè)規(guī)范（試行）》的通知[EB/OL].[2024-08-20].https：//jyt.henan.gov.cn/2017/12-15/1664130.html.

[20] 廣東省人民政府辦公廳.廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省促進(jìn)學(xué)前教育普惠健康發(fā)展行動(dòng)方案和廣東省推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展行動(dòng)方案的通知[J/OL].[2024-08-20].廣東省人民政府公報(bào)，2018 （22）：28-40.https：//kns.cnki.net/knavi/journals/GDRZ/detail？uniplatform=NZKPT.

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Digital Textbook Policies： Development， Challenges and Prospect

Lixia Zhao1 Sha Sha2

1.Institute of Curriculum and Textbook Research， Ministry of Education，Beijing 100029， China; 2.Educational Research Institute of the People’s Education Press， Beijing 100081， China

Abstract The formulation of policies for digital textbooks is a critical foundation for their development and management. Since the 1990s， a series of national curriculum textbook policies， educational digitalization policies， news publishing management policies， and a limited number of local digital textbook policies have been issued domestically. These existing policies underscore the significant role of digital textbooks in modernizing instructional materials and establish the principle that digital textbooks should be managed in reference to print textbooks. Due to the need to comprehensively consider mechanisms for development and management， policy documents， and technical feasibility， the complexity of policy-making has significantly increased. At present， the development of institutional frameworks for digital textbooks can proceed along the lines of phased policy formulation， targeted efforts on key areas， and gradual improvement， with the aim of progressively perfecting the policy system for digital textbooks.

Keywords Digital textbooks;Textbook policies;Digital educational publishing;Educational digitalization