人工智能對基層治理現(xiàn)代化的影響：機遇、困境與應用策略

［摘 要］ "基層治理作為國家治理的基石，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。人工智能的高速發(fā)展深刻影響著經(jīng)濟社會的發(fā)展，同樣也對基層治理現(xiàn)代化產(chǎn)生了重大影響。本文引用TOE分析框架，從技術(shù)、組織、環(huán)境的角度展開分析，認為人工智能能夠有效促進基層治理的行政能力、服務能力、應急管理能力的提升；同時，又對基層制度規(guī)范、數(shù)據(jù)處理共享、管理人員素養(yǎng)提出了新的更高要求。現(xiàn)有文獻對于人工智能與國家治理現(xiàn)代化、數(shù)字政府等內(nèi)容有較深入的研究，但對于基層治理現(xiàn)代化仍沒有提出操作性較高、系統(tǒng)化的應用策略。本文認為應從服務思維轉(zhuǎn)型、制度規(guī)范優(yōu)化、數(shù)據(jù)處理共享、智能效率提升、倫理安全保護等方面出發(fā)，全面提升基層治理現(xiàn)代化水平。

［關(guān)鍵詞］ 人工智能；基層治理；現(xiàn)代化

［中圖分類號］ "D630；F49" ［文獻標志碼］ A ［文章編號］ 1672-4917（2024）05-0087-08

一、問題提出

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視基層治理，圍繞加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設發(fā)表了一系列重要論述，作出一系列重要部署。作為黨的二十大提出的重要任務“完善社會治理體系”，也將基層治理的基礎(chǔ)作用提到了重要位置?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕菍抑贫葍?yōu)勢轉(zhuǎn)化為建設成效的關(guān)鍵?；鶎又卫憩F(xiàn)代化關(guān)乎著國家的長治久安，關(guān)乎著國際競爭中的國家根基，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。同時，一直以來基層治理也是國家治理中的難點。基層治理需要協(xié)調(diào)各個層面的利益，直接面對人民群眾，矛盾訴求具體。作為基層治理主體，基層政府的考核壓力大，工作要求與實踐情況有時存在較大差距。

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，為我國基層治理改革錨定了方向。2021年4月，中共中央、國務院發(fā)布的《關(guān)于加強基層治理能力現(xiàn)代化建設的意見》中要求，在黨的全面領(lǐng)導下“堅持以人民為中心，以增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”，“建立健全基層治理體制機制，推動政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”［1］，將智能化作為實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要維度。習近平總書記在致首屆數(shù)字中國建設峰會的賀信中指出：“當今世界，信息技術(shù)創(chuàng)新日新月異，數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化深入發(fā)展，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、滿足人民日益增長的美好生活需要方面發(fā)揮著越來越重要的作用?！保?］2017年7月，國務院印發(fā)《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，提出“三步走”戰(zhàn)略目標，到2030年“成為世界主要人工智能創(chuàng)新中心，智能經(jīng)濟、智能社會取得明顯成效”，“人工智能在生產(chǎn)生活、社會治理、國防建設各方面應用的廣度深度極大拓展……人工智能核心產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過1萬億元，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過10萬億元”［3］。人工智能技術(shù)不僅帶來產(chǎn)業(yè)技術(shù)的革新，也必將深刻影響人民群眾的生產(chǎn)生活方式，與此同時，法治建設、制度創(chuàng)新和社會治理也面臨著前所未有的大變局。

學術(shù)界圍繞人工智能改善基層治理水平展開了大量的研究，充分肯定了人工智能賦能治理的積極作用。人工智能的應用正在重構(gòu)公共治理的問題場域，并逐漸成為改進公共治理績效和達到善治目標的工具［4］。人工智能嵌入政府治理，驅(qū)動政府治理朝著行政決策自動化、公共服務精準化方向轉(zhuǎn)型［5］。人工智能廣泛應用于社會治安、交通基建、市場監(jiān)管、反腐倡廉、應急管理、醫(yī)療保障、文化教育、能源管理等領(lǐng)域［6］。人工智能的認知自動化、認知預測和認知參與等技術(shù)模擬人類的“聽懂、看懂、理解”能力，介入申請、受理、審批和監(jiān)督的管理環(huán)節(jié)，重塑政務服務流程［7］。人工智能技術(shù)支持平臺型政府邁向數(shù)字化能力3.0階段，實現(xiàn)數(shù)據(jù)、業(yè)務、協(xié)同和交互能力的智能化升級［8］。面向人工智能時代的政府必然是“智能+政府”，是數(shù)字型政府、平臺型政府、協(xié)作型政府、簡約型政府和智慧型政府的效能呈現(xiàn)和功能疊加［9］。

隨著人工智能在政府領(lǐng)域的深度應用，人工智能給治理帶來的風險與挑戰(zhàn)也日益凸現(xiàn)。人工智能對傳統(tǒng)的政府數(shù)據(jù)治理方式、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量管控、數(shù)據(jù)開放共享以及數(shù)據(jù)安全與隱私保護等提出了新挑戰(zhàn)［10］。人類的主體角色和理性價值開始被弱化，出現(xiàn)滑向算法支配的潛在隱憂，存在公共性流失的可能［11］。算法行政對行政法治帶來的沖擊和挑戰(zhàn)也不容忽視，算法權(quán)力在行政規(guī)制中的擴張及其異化，撼動了行政基本原則的運轉(zhuǎn)根基，導致“權(quán)力—權(quán)利”格局的變動和失衡，弱化了個人信息的保護［12］。人工智能將變得“比你更了解自己”，從而在很大程度上消除個體行為的不確定性，通過信息推送控制每個人的生活［13］，挑戰(zhàn)人的價值和意義。

在基層治理領(lǐng)域人工智能會沖擊勞動崗位，加劇就業(yè)困難，也需要予以關(guān)注［14］，在算法風險［15］、政策和立法［16］等方面也存在爭議。

已有研究成果，對于全球治理、國家治理、政府治理等宏觀層面的關(guān)注較多，對于基層治理的關(guān)注相對較少。一是關(guān)注了基層治理的結(jié)構(gòu)，認為基層治理包括正式和非正式組織，治理的難點在于兩者之間的協(xié)調(diào)，形成多方參與的治理格局；二是關(guān)注了基層治理內(nèi)容的優(yōu)化，認為基層治理需要更好進行行政命令與基層訴求間的平衡，制度化、規(guī)范化的治理是關(guān)鍵；三是關(guān)注了基層治理實踐職責的明晰，基層治理體系復雜，基層民主自治與行政決策執(zhí)行之間需要有更為清晰的界限，達成有所為、有所不為的共識。

從治理實踐來看，也面臨著十分復雜的問題。一是基層治理主體多樣，急需系統(tǒng)化的設計，形成治理合力；二是基層治理面對一線問題復雜多變，在把控政策執(zhí)行的同時，迫切需要保持工作的靈活性；三是基層治理數(shù)據(jù)支撐不足，很難適應高效行政運轉(zhuǎn)的要求。

習近平總書記指出：“要加強人工智能同社會治理的結(jié)合，開發(fā)適用于政府服務和決策的人工智能系統(tǒng)，加強政務信息資源整合和公共需求精準預測，推進智慧城市建設，促進人工智能在公共安全領(lǐng)域的深度應用，加強生態(tài)領(lǐng)域人工智能運用，運用人工智能提高公共服務和社會治理水平?！保?7］推動人工智能等新興技術(shù)促進基層治理現(xiàn)代化建設，通過共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、開展智能決策、優(yōu)化管理服務，能夠有效提升基層治理水平，理順基層治理主體關(guān)系，促成基層治理制度化，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。從現(xiàn)有研究來看，關(guān)注人工智能對基層治理現(xiàn)代化影響的文獻并不多見，缺少關(guān)于人工智能對基層治理現(xiàn)代化影響的系統(tǒng)性分析。因此，本文主要關(guān)注人工智能技術(shù)的發(fā)展給基層治理現(xiàn)代化帶來的機遇，以及在實踐過程中的挑戰(zhàn)，并結(jié)合以上分析，給出了人工智能在基層治理現(xiàn)代化進程中的推廣應用策略，以期豐富基層治理現(xiàn)代化的理論成果，為基層實踐提供應用參考。

二、理論邏輯

（一）基層治理

基層治理是治理領(lǐng)域的子課題。治理的理想目標是善治，即公共利益最大化的管理活動和管理過程［18］。俞可平將治理定義為政府組織和（或）民間組織在一個既定范圍內(nèi)運用公共權(quán)威管理社會政治事務，維護社會公共秩序，滿足公眾需要。格里·斯托克總結(jié)了治理的五個論點，認為治理是出自政府，但又不限于政府的一套機構(gòu)和行為體；治理明確指出在為社會和經(jīng)濟問題尋求解答的過程中存在的界限和責任方面的模糊之點；治理明確認定在參與集體行動的機構(gòu)之間的關(guān)系當中包含著對權(quán)力的依賴；治理可以是行為體網(wǎng)絡的自主自治；治理認定辦好事情的能力并不在于政府下命令或運用其權(quán)威的權(quán)力，政府可以采用新技術(shù)來掌舵和指引［19］。黨的十九屆四中全會的會議精神再次強調(diào)，構(gòu)建基層治理新格局是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。自此，社會治理的資源、管理、服務進一步下移至基層。李華胤將基層解讀為一個有關(guān)國家結(jié)構(gòu)的概念，指的是國家組織結(jié)構(gòu)中的最低層次，是距離人民群眾最近的層級，直接面對人民群眾［20］。馬紅衛(wèi)等認為基層是在人的“聚合意義”上的界定，是超越地理空間的組織化單元格，具有開放性、跨空間、跨組織的特征［21］。對基層治理的界定有強調(diào)政府的管理作用，也有關(guān)注基層民主的實現(xiàn)；有聚焦多方參與的協(xié)調(diào)，也有突出組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。本文從人工智能的應用出發(fā)，立足技術(shù)、組織、環(huán)境之間的互動協(xié)調(diào)，探討技術(shù)應用對多主體參與組織效率的影響。我們認為基層治理指政府、公眾和社會組織共同參與的治理，是為了維護社會公共秩序，滿足社會公共需要，實現(xiàn)社會目標。

當前，中國的基層治理正在從“外在驅(qū)動”向“內(nèi)在驅(qū)動”轉(zhuǎn)化、從“被動治理”向“主動治理”轉(zhuǎn)化、從“單一治理”向“多元治理”轉(zhuǎn)化、從“傳統(tǒng)治理”向“數(shù)字治理”轉(zhuǎn)化，基層社會治理效能大幅提升［22］。中國式基層治理現(xiàn)代化是以人民為中心，實現(xiàn)人的現(xiàn)代化［23］，需要建設堅強有力的強國家行政系統(tǒng)和充滿活力的強社會自治系統(tǒng)，構(gòu)建暢通有序的強雙向互動關(guān)系［24］。

（二）TOE分析框架

技術(shù)—組織—環(huán)境（TOE）框架最早由托納茨基和弗萊舍兩位學者于20世紀90年代提出，將影響新技術(shù)在組織內(nèi)應用的因素劃分為技術(shù)、組織與環(huán)境等三個維度。其中，技術(shù)因素聚焦于技術(shù)本身，包含技術(shù)基礎(chǔ)設施、技術(shù)能力等；組織因素是組織本身的特征和擁有的資源，包括組織規(guī)模、結(jié)構(gòu)、相關(guān)制度規(guī)定等；環(huán)境因素則是組織所處的環(huán)境，包括組織受到的外部壓力或支持等。TOE框架是一種基于信息技術(shù)應用的綜合性分析框架，很好地對應了基層治理中的人工智能、治理組織、治理環(huán)境等因素，契合人工智能影響基層治理研究的理論需求。

隨著信息技術(shù)的迅速發(fā)展，技術(shù)治理成為基層治理效能提高的重要手段?；鶎又卫憩F(xiàn)代化作為一個綜合性和系統(tǒng)性的實踐活動，不僅受技術(shù)因素的影響，還會受到組織因素的影響。為實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化目標，設立各類大數(shù)據(jù)信息共享平臺，是基層人工智能技術(shù)提升基層治理效能的載體。人工智能技術(shù)通過各類平臺被基層組織和公眾熟悉和使用，技術(shù)成為影響基層治理現(xiàn)代化的重要推手。人工智能技術(shù)應用于整個社會環(huán)境，治理的環(huán)境必然發(fā)生變革，基層治理現(xiàn)代化也必然受到環(huán)境的影響。因此，基層治理現(xiàn)代化會受技術(shù)、組織、環(huán)境等因素的綜合影響。

一是技術(shù)因素方面。治理主體獲取信息的數(shù)量和質(zhì)量決定了治理的效果，政府需要充分利用跨部門、多主體的反饋信息來解決復雜問題。人工智能技術(shù)能夠推動信息共享、提高信息透明度，是降低治理主體協(xié)調(diào)成本、推動基層治理能力現(xiàn)代化的重要因素。在促進跨部門信息共享方面，不僅會減少信息孤島現(xiàn)象，還可以通過高級數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)從信息共享到知識共創(chuàng)的轉(zhuǎn)變，為基層治理提供更為深入的決策支持。同時，通過算法優(yōu)化、機器學習等手段，人工智能技術(shù)可以實現(xiàn)對大規(guī)模數(shù)據(jù)集的深入分析，預測和解決復雜的社會治理問題。

從實踐層面看，信息共享是基層治理的保障，信息共享程度越高，越能夠有效地發(fā)現(xiàn)和識別問題，并制定對策和采取行動?；诖髷?shù)據(jù)信息共享平臺，基層治理可以實現(xiàn)由碎片化治理向整體性治理的轉(zhuǎn)變。

二是組織因素方面?；鶎又卫砻媾R著公眾參與性不足、政府基層治理功能薄弱等困境。人工智能技術(shù)通過重構(gòu)社會關(guān)系網(wǎng)絡，暢通溝通渠道，拓展公眾參與基層治理途徑，提高公共事務參與性，強化公眾之間、公眾與政府之間的連接紐帶。同時，國家治理下沉到基層，依賴于政府各部門之間形成的橫向到底、縱向到邊的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)機制。人工智能技術(shù)融入基層治理，實現(xiàn)技術(shù)理性視域下的協(xié)同工作機制，會強化組織間的矩陣式連通和對終端數(shù)據(jù)的獲取，建立標準化、程式化、規(guī)范化的治理流程。

人工智能技術(shù)的引入也會給基層治理的組織帶來挑戰(zhàn)，人工智能技術(shù)會優(yōu)化基層治理主體之間的工作流程，重塑決策機制，也會要求參與治理主體的組織文化轉(zhuǎn)型，提升員工的技術(shù)應用技能。基層治理主體需要推動組織文化向?qū)W習型、創(chuàng)新型轉(zhuǎn)變，加強對員工在人工智能應用、數(shù)據(jù)分析等方面的培訓，確保技術(shù)與組織目標的一致性。

三是環(huán)境因素方面。黨的十八大以來，我國連續(xù)出臺關(guān)于數(shù)據(jù)共享政策、隱私保護相關(guān)的法律法規(guī)，健康、可持續(xù)的人工智能應用環(huán)境正在逐步形成。同時，公眾對于人工智能技術(shù)的接受度和信任度，也是決定技術(shù)應用成功與否的關(guān)鍵環(huán)境因素。自改革開放以來，城鄉(xiāng)、城城間流動人口規(guī)模逐年增加，傳統(tǒng)的家族血緣關(guān)系在社會交往中淡化，熟人社會逐漸解體，城市、鄉(xiāng)村的公共性都在下降，基層治理陷入共同體困境。人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)搭建了虛擬公共空間，重塑了熟人社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)，為基層治理提供了更為廣闊的想象空間，賦予社會組織、公眾主體行動能力，也有效激發(fā)其參與公共事務的熱情。

人工智能技術(shù)作為一種技術(shù)工具，在技術(shù)、組織、環(huán)境等三個維度的互動，從數(shù)據(jù)共享使用的角度，改變了基層治理模式，提升了治理效率。在有利的政策法規(guī)和相適應的社會文化環(huán)境背景下，結(jié)合與組織結(jié)構(gòu)、流程的深度融合，會有力推動基層治理現(xiàn)代化的進程。

三、人工智能帶給基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展機遇

近年來，隨著應用場景的增加，人工智能技術(shù)快速迭代，發(fā)展迅速。人工智能的思想奠基可以追溯到17世紀，法國哲學家笛卡爾提出了“機械論”，認為可以用物理規(guī)律來解釋人的思維和行為。人工智能發(fā)展初期更多是以思想的形式存在。后期，其作為計算機技術(shù)的一個分支，逐漸形成了人工智能哲學、算法、應用、管理等完整體系。特別是在2016年，阿爾法圍棋（AlphaGo）擊敗了人類頂尖棋手，一直以來被認為是人類智力天花板的圍棋領(lǐng)域也宣告被人工智能攻破，這在震驚全人類的同時，也給人工智能的發(fā)展留出了巨大想象空間。2022年，OpenAI研發(fā)的一款聊天機器人程序ChatGPT橫空出世，以接近自然語言的友好互動方式、可定制的流暢信息反饋、智能的任務完成形式，給人們的工作和生活帶了新的動力。在我國數(shù)字國家建設的背景下，海量數(shù)據(jù)形成了巨量數(shù)據(jù)湖，加之各部門數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)，數(shù)據(jù)質(zhì)量也不斷提升，為人工智能的高質(zhì)量應用提供了堅實基礎(chǔ)。人工智能的應用為基層治理現(xiàn)代化拓展了新的變革空間，為相關(guān)工作帶來了機遇。

（一）有助于構(gòu)建公正透明的治理環(huán)境

人工智能技術(shù)提供了便捷的公共服務和信息查詢渠道，方便群眾了解政府政策，辦理各類事務。以人工智能技術(shù)為基礎(chǔ)構(gòu)建的在線政務平臺，提供一站式的公共服務，包括辦事指南、政策解讀、在線申請等內(nèi)容，更方便群眾獲取政府服務，提升群眾的參與度，增強獲得感，改善干群關(guān)系。同時，通過區(qū)塊鏈和智能合約技術(shù)，可確保社區(qū)治理過程中信息的透明性和不可篡改性，解決了信息溝通傳遞的規(guī)范性問題；利用人工智能輔助的審計工具監(jiān)督公共資源的使用和分配，會從源頭倒逼公共服務，提升公正性。

人工智能技術(shù)為基層治理現(xiàn)代化提供了豐富的信息資源和分析能力，能夠?qū)崿F(xiàn)大規(guī)模數(shù)據(jù)的實時采集分析，提供更準確、全面的社會狀況的信息基礎(chǔ)，并制定相應的政策措施。以智能感知設備為基礎(chǔ)，通過數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，政府可以實時監(jiān)測耕地、人口流動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境污染等指標，為決策者提供科學依據(jù)，讓決策過程更為透明。利用智能算法、機器學習等技術(shù)，政府可以對社交媒體上的輿情信息進行分析，了解農(nóng)村居民關(guān)注的熱點問題，為政策制定提供參考。每年的中央1號文件都會關(guān)注“三農(nóng)”問題，其中很多內(nèi)容也源于對網(wǎng)絡內(nèi)容的監(jiān)測反饋。

（二）有助于形成基層治理主體合力

多元治理理論認為，基層治理需要多個主體之間的協(xié)調(diào)和合作，以實現(xiàn)共同的治理目標。黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全。強調(diào)基層治理主體之間的協(xié)調(diào)合作，是治理成功的基礎(chǔ)。

人工智能技術(shù)對整合基層治理社會力量具有重要影響，通過智能對話系統(tǒng)和社交媒體輿情分析，可以促進政府與社會各方的互動合作形成統(tǒng)一標準，達成協(xié)同共識，鼓勵社會力量參與基層治理。人工智能技術(shù)可以提供便捷平臺，也會推動社會力量與基層政府進行溝通合作?；鶎又卫碇械闹悄馨卜老到y(tǒng)、智能公共設施管理系統(tǒng)等，為群眾提供了更多有效參與渠道，提高社會力量參與基層治理的程度。同時，基層治理主體都可以借助人工智能更好地發(fā)揮各方的優(yōu)勢，共同推動基層治理的現(xiàn)代化進程。政府可充分發(fā)揮人工智能技術(shù)的優(yōu)勢，提高基層政府的辦事效率，優(yōu)化辦事風格，拓展社會力量參與基層治理的廣度和深度。社會組織能夠更有效地處理居民反饋、社會問題等大量數(shù)據(jù)，提高社群管理質(zhì)量。

（三）有助于提高基層政府服務水平

基層群眾辦事難，辦事往往需要耗費大量的時間和精力，而人工智能技術(shù)對數(shù)據(jù)的利用能力，能夠真正實現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑路”，方便基層群體辦理各類事務。通過智能化的公共服務平臺和個性化推薦系統(tǒng)，政府可以根據(jù)群體需求提供定制化服務，利用信息推送、線上辦理，提高效率。同時，人工智能技術(shù)通過智能化反饋機制、社交媒體輿情分析，會促進基層群眾參與治理、提出意見建議，增強政府與群眾之間的信任?；鶎诱梢猿浞掷么髷?shù)據(jù)技術(shù)，對社交媒體、商務網(wǎng)站上的輿情信息進行分析，了解基層群眾關(guān)注的熱點問題，為政策制定提供參考，改善基層群眾對政府的看法。

（四）有助于提升行政事務處理能力

行政事務處理往往需要大量的人力和時間，容易出現(xiàn)效率低下和錯誤率高的問題。引入人工智能技術(shù)，可以實現(xiàn)行政辦公系統(tǒng)的智能化，輔助處理公文撰寫、文件歸檔等繁瑣的行政事務，提高行政事務處理效率。利用自然語言處理、機器學習等技術(shù)，開發(fā)智能文書系統(tǒng)，自動處理公文，并根據(jù)規(guī)定的格式、內(nèi)容要求進行審核和歸檔，也會有效減輕工作人員工作負擔，減少人為錯誤和漏洞，提升工作準確性。

基層直接面對一線群眾，行政事務非常復雜，往往需要根據(jù)不同情況進行靈活的調(diào)整和處理。人工智能技術(shù)可以提供更靈活、智能的處理方式。很多市縣行政服務中心都利用智能對話系統(tǒng)，實現(xiàn)了與群眾的在線交互。群眾可以隨時隨地向政府咨詢問題、提出建議，政府也可以及時回應并提供相應的解決方案，有效提高了行政事務處理的響應率。

四、人工智能在基層治理現(xiàn)代化過程中的應用困境

人工智能在助力基層治理現(xiàn)代化的同時，由于技術(shù)自身的特征，加之基層治理工作的復雜性，不可避免地也會產(chǎn)生系列應用問題。作為一項技術(shù)，人工智能不具備主觀意識和道德判斷能力，決策依據(jù)完全取決數(shù)據(jù)與算法，可能會出現(xiàn)算法偏見，導致產(chǎn)生不符合主流價值觀的決策，甚至歧視性的結(jié)果。人工智能技術(shù)的應用需要專業(yè)知識和技術(shù)能力，可能會產(chǎn)生技術(shù)弱勢群體，加劇地區(qū)、群體之間享受技術(shù)帶來福利的差距。同時，還有數(shù)據(jù)隱私、社會文化因素都是應用人工智能技術(shù)時要斟酌的問題。只有充分考慮基層工作現(xiàn)狀，與社會發(fā)展同步，才能實現(xiàn)人工智能技術(shù)對基層治理的積極影響。

（一）多基層治理主體之間的協(xié)調(diào)面臨新情景

基層治理主體之間的合作是基層治理的關(guān)鍵，人工智能提供了更多溝通渠道、更便利的交互方式。但同時，人工智能的普及也在不同群體的交互協(xié)調(diào)過程中，增加了人機交互的新因素。人機交互有固定的規(guī)則、流程，基層治理主體特別是社區(qū)或農(nóng)村年齡較大的居民，在習慣新規(guī)則、新方式等方面，會存在一定的技術(shù)障礙。一些手機掃碼、APP填報等所謂的效率工具增加了學習成本，使得部分人群甚至出現(xiàn)了抵觸心理。不同群體對技術(shù)的使用程度不一致，由于技術(shù)帶來放大效應，可能會加劇數(shù)據(jù)鴻溝現(xiàn)象。基層政府、社會組織、公益企業(yè)也可能存在類似問題，企事業(yè)單位都有自身的辦公系統(tǒng)、決策流程，而推進人工智能應用，要產(chǎn)生更大的效益，必然要求統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范、決策模式。從目前狀況來看，即便是投入巨資上馬的智慧城市系統(tǒng)，也無法完全統(tǒng)一不同的系統(tǒng)數(shù)據(jù)，很多智慧城市的功能也止步于數(shù)據(jù)展示，行政部門、社會組織、企業(yè)之間被數(shù)據(jù)標準割裂，信息孤島情況仍普遍存在。在農(nóng)村精準扶貧工作中通過基于大數(shù)據(jù)的扶貧信息管理系統(tǒng)，人工智能技術(shù)也被應用于協(xié)調(diào)、優(yōu)化扶貧資源的分配。然而，扶貧資源的分配不均、信息共享不暢的情況仍常見諸報端?；鶎臃磻顝娏业木褪欠鲐毠ぷ鞯谋砀穸?、材料多，也從側(cè)面印證了雖然人工智能提供了新思路，但不同主體對實際工作的考核、評價、檢查并不統(tǒng)一，造成了過度的工作留痕等問題。

（二）基層治理制度規(guī)范優(yōu)化產(chǎn)生新要求

基層治理的本質(zhì)，是國家權(quán)力向基層延伸從而引導規(guī)范各項社會事務的過程。人工智能在農(nóng)村基層治理中有助于規(guī)范制度的優(yōu)化，減少工作的隨意性?？梢酝ㄟ^數(shù)據(jù)分析、智能決策等技術(shù)手段，提供科學、客觀、規(guī)范的決策依據(jù)。然而，基層治理面對一線群眾的生活工作需求，問題訴求普遍存在特殊性、復雜性，大多缺乏人工智能必要的大數(shù)據(jù)集支撐，人工智能在處理這些問題時可能面臨困境。在此基礎(chǔ)上進行的制度規(guī)范，同樣也面臨新問題。人工智能要求決策透明化，決策的隨意性會減少，在一定的規(guī)則要求下，可以視為治理中部分決策權(quán)讓渡給了人工智能系統(tǒng)，那么制度規(guī)范也需要適應人機互動。由于技術(shù)的迭代速度加快，相對治理實踐，制度規(guī)范的滯后性愈發(fā)突出，修改優(yōu)化的壓力非常大。同時，人工智能參與互動也可能造成責任缺失問題，自動化決策出現(xiàn)了錯誤，責任區(qū)分問題會變得復雜，需要制度明確界定系統(tǒng)與基層工作人員之間的責任邊界，并建立有效的監(jiān)督機制，防止出現(xiàn)權(quán)力濫用和不當行為。在農(nóng)村土地管理過程中，人工智能技術(shù)常被應用于土地規(guī)劃。通過基于大數(shù)據(jù)的土地信息管理系統(tǒng)，農(nóng)村基層治理單位能夠更精確地規(guī)劃土地用途、制定土地政策，提高土地利用效率。然而，由于農(nóng)村土地管理問題的復雜性，需要進行可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護之間的平衡，人工智能在土地規(guī)劃、利用方面的規(guī)范制定仍面臨諸多困難。

（三）基層管理人員水平需要新提升

從目前來看，基層工作人員、社會組織成員并沒有廣泛使用人工智能輔助工具。需要提高工作人員在人工智能應用方面的專業(yè)能力，避免誤用，充分發(fā)揮人工智能的效能。在電商下鄉(xiāng)的背景下，很多地方都引入人工智能技術(shù)推動農(nóng)村電商的發(fā)展，基層工作人員應為農(nóng)戶組織開展培訓等技術(shù)服務。然而，基層工作人員自身的學習、適應方面的困難，竟然成為最大阻力之一。與人工智能擅長的大數(shù)據(jù)集訓練不同，基層處理問題更需要保持靈活性，對基層管理人員使用人工智能的要求可能會更高。同時，人工智能將過去工作中人與人的互動關(guān)系、情感交流，一鍵變成了人機互動，服務可能會缺少應有的“溫度”，甚至導致干群關(guān)系緊張，也需要管理人員轉(zhuǎn)變工作思路，創(chuàng)造更多機會讓基層治理參與者相互交流、增進感情。

（四）數(shù)據(jù)信息管理使用面對新挑戰(zhàn)

人工智能的使用可能會引發(fā)更多的信息披露和隱私問題。信息披露是組織或機構(gòu)向外界提供信息的過程，可以提高組織的透明度和公信力。但在基層治理過程中，人工智能需要獲取大量的個人信息等敏感數(shù)據(jù)。與過去單一數(shù)據(jù)不一樣，人工智能需要構(gòu)建與現(xiàn)實社會對應的數(shù)據(jù)人，一旦隱私泄露會給群眾帶來很大的財產(chǎn)、人身風險。特別是大量涉及基層群眾生產(chǎn)、生活方面的信息，不僅是在消費領(lǐng)域會出現(xiàn)對個人的不利影響，數(shù)據(jù)大模型的運用甚至會出現(xiàn)影響國家糧食安全、人口流動監(jiān)控等方面的安全風險。堅持和完善共建、共治、共享的社會治理制度，基層治理主體都要把握信息利用與保護之間的平衡，增強信息安全意識，強化技術(shù)防范。

五、人工智能在基層治理現(xiàn)代化進程中的應用策略

人工智能作為新興的信息技術(shù)，會深刻改變基層治理的工作模式，甚至會改變基層治理參與者的工作思路。但從基層治理工作的環(huán)境、主體、本質(zhì)來看，人工智能所起的作用在于優(yōu)化現(xiàn)有資源配置，整合多方力量，提升工作效率，加速推進基層治理現(xiàn)代化。資源基礎(chǔ)觀理論強調(diào)組織能夠通過識別、開發(fā)和利用獨特的資源和能力來獲得競爭優(yōu)勢。資源基礎(chǔ)觀常被用來分析政府部門和社會組織的資源配置情況，提升服務效率。對于人工智能推動基層治理現(xiàn)代化的過程，關(guān)鍵也在于圍繞基層治理資源，通過持續(xù)深化人工智能的應用，整合多方力量，優(yōu)化治理制度，夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，強調(diào)以人為本，強化服務意識，形成良好的外部應用環(huán)境，打造內(nèi)部資源優(yōu)勢，提升基層治理效能，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。具體應用策略關(guān)系框架見圖1。

一是協(xié)調(diào)多方力量，促進人工智能在基層治理的廣泛應用?；鶎又卫淼亩嘀黧w整合是基層治理的重要議題之一。由于治理目標、行事規(guī)則的不一致，多主體不僅不能提高治理能力，還會造成主體沖突等多方面問題。將多方協(xié)同視為一種組織資源，梳理利益相關(guān)者的合作網(wǎng)絡和伙伴關(guān)系，推動治理創(chuàng)新是人工智能應用的關(guān)鍵因素。政府部門應發(fā)揮領(lǐng)導作用，出臺相關(guān)政策，提供資金支持，繼續(xù)加大數(shù)據(jù)資源體系和應用支撐體系的建設力度，夯實數(shù)字政府建設基礎(chǔ)，促進人工智能技術(shù)的研發(fā)和應用；加速推進和規(guī)范人工智能立法，加強對人工智能技術(shù)應用的監(jiān)管，確保技術(shù)安全可靠；鼓勵科研機構(gòu)與基層政府等企事業(yè)單位合作，加強人工智能的基礎(chǔ)研究和技術(shù)創(chuàng)新，直接面對基層工作實踐，優(yōu)化算法平衡各方訴求，提升技術(shù)的實用性、可靠性。社會組織、企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新、應用的主體，鼓勵開發(fā)適用于基層治理的人工智能產(chǎn)品，提供深入的技術(shù)支持服務。同時，通過社會組織、媒體、政府電商中心等渠道，加大信息技術(shù)的培訓力度，加深基層群眾對人工智能技術(shù)的認識，促進技術(shù)的社會接受度。

二是開展制度創(chuàng)新，構(gòu)建完善的人工智能應用法規(guī)政策體系。充分發(fā)揮我國在制度創(chuàng)新上的優(yōu)勢，優(yōu)化人工智能應用環(huán)境，減少基層工作行為的不確定性。完善人工智能使用的法律法規(guī)，明確人工智能在基層治理中的應用范圍、權(quán)責歸屬，保障個人隱私和數(shù)據(jù)安全，提升基層工作人員應用人工智能的信心。在社會上廣泛倡導、建立人工智能應用倫理標準和行為準則，規(guī)范技術(shù)的使用，確保技術(shù)應用符合社會價值觀。制定人工智能應用激勵政策，包括稅收優(yōu)惠、資金補貼等，鼓勵基層政府聯(lián)合企業(yè)、科研機構(gòu)，參與人工智能技術(shù)的研發(fā)應用。同時，建立健全嚴格的監(jiān)管機制，對人工智能技術(shù)應用的全過程進行有效監(jiān)督，確保技術(shù)不被濫用，保證數(shù)據(jù)安全。

三是堅持人本關(guān)懷，增強基層治理工作實踐的靈活性和人性化。人是基層治理的關(guān)鍵資源和能動因素，只有基層工作人員、居民廣泛支持，人工智能接受度提升，才能深入推進人工智能技術(shù)的應用。人工智能技術(shù)的應用要遵照“以人為本”的宗旨，強調(diào)技術(shù)服務于人的理念，確保技術(shù)應用能夠滿足基層治理的實際需求，提升居民滿意度和治理效能。根據(jù)基層治理的具體情況，靈活應用人工智能技術(shù)，將技術(shù)的主導權(quán)交給基層治理主體，避免對技術(shù)應用要求“一刀切”的做法。建立居民參與機制，充分聽取基層工作者和居民的意見，讓技術(shù)應用貼合實際，工作更加人性化。

四是夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，加強數(shù)據(jù)使用、管理和隱私保護。人工智能決策的基礎(chǔ)為數(shù)據(jù)集，拓展數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，強化各種數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，才能充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢。通過基層治理的大量優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)分析，訓練優(yōu)化決策算法。加強數(shù)據(jù)的收集、整理和分析工作，由政府牽頭授信開展數(shù)據(jù)的匯總集，并打破各個部門、社會組織之間的信息藩籬，強化數(shù)據(jù)的整合使用。建立健全數(shù)據(jù)管理體系，分層分級給予權(quán)限，確保數(shù)據(jù)的有效性，保證數(shù)據(jù)安全。強化信息隱私保護措施，建立嚴格的信息披露機制，明確告知個人數(shù)據(jù)的收集、使用目的，增強基層群眾對人工智能技術(shù)應用的信任。建立數(shù)據(jù)安全機制，加強數(shù)據(jù)安全技術(shù)的研發(fā)應用，采取數(shù)據(jù)加密、訪問控制和安全審計等有效的隱私保護措施，防止數(shù)據(jù)濫用，保障技術(shù)應用的安全性。

五是強調(diào)服務導向，以居民滿意度為基層工作核心評價標準。服務導向是基層治理工作的總體思路，也是政府轉(zhuǎn)變職能、建設服務型政府的根本要求?；鶎又卫砉ぷ魇艿娇己嗽u價指揮棒的影響，要嘗試改革基層工作的考核機制，從傳統(tǒng)的競賽式考核轉(zhuǎn)向以居民滿意度為中心的考核，切實轉(zhuǎn)變工作思路，強化為人民服務的宗旨意識。鼓勵基層治理主體通過人工智能技術(shù)提升服務質(zhì)量，滿足居民的需求。建立有效的反饋機制，及時收集居民的反饋和意見，不斷優(yōu)化和改進人工智能技術(shù)的應用。

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The Impact of Artificial Intelligence on the Modernization of Grassroots

Governance： Opportunities， Challenges and Application Strategies

ZHANG" Hui

（Research Center of Hubei Micro and Small Enterprises Development， School of Economics and

Management， Hubei Engineering University， Xiaogan 432000， Hubei， China）

Abstract： As the cornerstone of national governance， Grassroots governance is the foundational project for realizing the modernization of the national governance system and governance capabilities. The rapid development of artificial intelligence profoundly affects the economy and society’s growth and similarly has a significant impact on the modernization of grassroots governance. This article employs the TOE （Technology， Organization， Environment） analytical framework， examining from the perspectives of technology， organization， and environment. It posits that artificial intelligence can effectively enhance the administrative capabilities， service capabilities， and emergency management abilities of grassroots governance. Simultaneously， it also sets new and higher demands for grassroots institutional norms， data processing and sharing， and the literacy of management personnel. Existing literature has conducted in-depth research on artificial intelligence and the modernization of national governance， digital government， etc.; however， it has not proposed highly operational application strategies for the modernization of grassroots governance. This article believes that efforts should be made from the perspectives of service mindset transformation， optimization of institutional norms， data processing and sharing， improvement of intelligent efficiency， and protection of ethical safety to comprehensively enhance the level of modernization of grassroots governance.

Key words：artificial intelligence; grassroots governance; modernization

（責任編輯 編輯齊立瑤；責任校對 劉永?。?/p>