通遼市耕地保護工作的遠景分析

［摘要］當前的農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展面臨農(nóng)業(yè)生態(tài)受損、耕地、淡水資源緊張等挑戰(zhàn)。作為糧食生產(chǎn)根基，耕地也正在遭受擠占、退化、污染、撂荒等憂患，“數(shù)量吃緊、質(zhì)量下降、生態(tài)惡化”直接威脅我國糧食安全。當前耕地保護實施與監(jiān)管的困境，尤其需要致力于管控數(shù)量、管理質(zhì)量和管護生態(tài)。耕地保護將長期處于保數(shù)量、保質(zhì)量、保生態(tài)“三位一體”的新常態(tài)中。通遼市作為農(nóng)業(yè)大市，耕地面積約占內(nèi)蒙古自治區(qū)五分之一，產(chǎn)能約占全自治區(qū)四分之一，耕地保護是保證地區(qū)糧食安全的首要任務(wù)。為此，首先要充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃功能，做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，強化“集約節(jié)約”用地意識，努力形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型國土開發(fā)格局。其次要助力鄉(xiāng)村振興，做好鄉(xiāng)村規(guī)劃和種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)調(diào)整，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的同時，提高農(nóng)村土地利用率。再者要多措并舉，增加地區(qū)水資源承載力，為耕地保護夯實根基。

［關(guān)鍵詞］耕地；保護；遠景；分析

黨的二十大報告提出“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨的任務(wù)仍然在農(nóng)村。堅持農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田，強化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐，健全種糧農(nóng)民收益保障機制和主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！币陨险摂酁榻窈笠粋€時期耕地保護工作指明了方向。本文圍繞通遼市耕地利用保護現(xiàn)狀，耕地保護面臨的難題，以及下一步耕地保護措施進行分析。

1 通遼市耕地資源的利用保護現(xiàn)狀

分析對耕地資源的開發(fā)、利用和保護，要與一定的社會經(jīng)濟體制背景相結(jié)合。本文從1982年到1999年、2000年至2010年、2011年至2019年，2020以來四個階段進行分析總結(jié)。

（1）1982年至1999年通遼市耕地資源開發(fā)利用保護情況。20世紀80年代初期，我國全面落實了土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)民成了耕地真正的主人，釋放出高度種地熱情。市場經(jīng)濟處于起步階段，大量勞動力集中在農(nóng)村，大面積墾荒種植導致通遼市的耕地數(shù)量和質(zhì)量呈逐年增長的態(tài)勢。耕地保護工作處于農(nóng)民、政府半自發(fā)狀態(tài)，一定程度上存在過渡性開發(fā)和土地退化沙化的情況。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1989年通遼市（哲里木盟）耕地總面積為4.825×105 hm2，1996年耕地總面積為5.34×105 hm2，年均增長7.5×103 hm2 [1]。隨著市場經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，建設(shè)用地占耕數(shù)量逐年遞增，耕地保護的重要性越來越凸顯。為了遏制超額占用耕地快速增長的勢頭，國務(wù)院于1994年頒布《基本農(nóng)田保護條例》，將耕地分為一級和二級基本農(nóng)田，按照生產(chǎn)條件、產(chǎn)量等因素，明確其能否被建設(shè)占用。1998年全面修訂《土地管理法》，進一步明確了“國家實行基本農(nóng)田保護制度”，依法劃定了基本農(nóng)田保護區(qū)，“基本農(nóng)田”正式入法。在《土地管理法》中嚴格明確了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。1999年1月耕地占補平衡制度正式實施，國家對耕地的保護工作越來越嚴格，越來越規(guī)范，逐漸成為考核各級政府年度工作的重要內(nèi)容。

（2）2000年至2010年通遼市耕地開發(fā)利用保護工作狀況。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化的深入發(fā)展，耕地保護工作面臨更大的壓力。尤其是國家退耕還林還草工程、西部大開發(fā)等一系列重大工程項目的實施，對耕地的占用、開發(fā)、保護提出更高的要求。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2000年通遼市耕地面積9.89×105 hm2，2002年通遼市實有耕地面積為8.8×105 hm2，年均減少5.68%。面對全國耕地面積逐年減少的保護壓力，國家多措并舉開展耕地保護，一是落實最嚴格的建設(shè)用地審批和集約節(jié)約用地制度；二是從多部門、多渠道加大對農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入，旨在提高現(xiàn)有耕地質(zhì)量，增加耕地數(shù)量，三是完善耕地占補平衡制度。根據(jù)通遼市統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，通遼市2010年耕地面積1.3477×106 hm2，與2000年相比增加3.587×105 hm2，年均增長3.14%。通遼市在保證經(jīng)濟社會高速發(fā)展、保證工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前提下，耕地數(shù)量保持了逐年增加的良好態(tài)勢。在耕地質(zhì)量建設(shè)方面，全市共實施土地整治規(guī)模6.7×104 hm2，其中新增耕地0.39×104 hm2，建成“田成方、林成網(wǎng)、管相連、路相通、旱能灌、澇能排”的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)農(nóng)田6.5×104 hm2，經(jīng)測算通過土地整治可年均增加糧食產(chǎn)能（以玉米為例）3.39×108 斤。

（3）2011年至2019年通遼市耕地利用保護情況。隨著社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，耕地保護工作2011年以來從重視耕地數(shù)量保護開始向重視質(zhì)量保護轉(zhuǎn)變，逐步構(gòu)建了我國耕地質(zhì)量管理的整體政策體系框架，建立了土地復墾等基本管理制度。2012年，黨的十八大報告提出“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”“給農(nóng)業(yè)留下更多良田”“嚴守耕地保護紅線，嚴格土地用途管制”等具體要求，開啟了我國耕地保護新時代。2017年，黨中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強耕地保護改進占補平衡的意見》，對“堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度”的“最嚴格”定性和“加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’保護”的原則闡明。同時提出“兩個絕不能”，即已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用。根據(jù)2011年度耕地變更數(shù)據(jù)調(diào)查及第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，通遼市2011年和2019年耕地面積及結(jié)構(gòu)情況如表1。

通遼市在嚴格落實“嚴守耕地保護紅線、嚴格土地用途管制”政策的前提下，實現(xiàn)了地區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和耕地保護的雙贏，耕地數(shù)量保持了年均5.29%的較高增長速度，耕地質(zhì)量實現(xiàn)了較大幅度提升，水澆地面積大幅增加，旱耕地面積穩(wěn)中有降。

在加強耕地質(zhì)量建設(shè)方面，“十二五”期間國家，明確將土地出讓收益重點投向農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、農(nóng)田水利和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！笆濉逼陂g農(nóng)村土地整治作為耕地保護的重要抓手，整治目標從以增加耕地面積、保障耕地占補平衡為主要目的，向以保護耕地、建設(shè)高標準農(nóng)田、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為主要目的轉(zhuǎn)變，試點實施耕地輪作休耕、表土剝離、先建后補和旱耕地等整治。2011年至2019年，通遼市共實施各類農(nóng)田水利整治項目規(guī)模7.034×105 hm2，新增耕地1.78×104 hm2，共建成高標準農(nóng)田67.64×105 hm2。經(jīng)測算通過實施農(nóng)田水利整治項目可年均增加糧食產(chǎn)能（以玉米為例）3.231×108斤。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全市建成入庫的高標準農(nóng)田面積6.667×105 hm2，占全市耕地面積31.27%，其中高效節(jié)水農(nóng)田4.047×105 hm2，占高標準農(nóng)田60.7%。通遼市“十二五”、“十三五”時期耕地質(zhì)量、產(chǎn)能實現(xiàn)了穩(wěn)步提升。

（4）2020年以來通遼市耕地利用保護情況。2020年以來，面對新形勢下的外部危機，以及全國第三次國土調(diào)查耕地面積減少1.13×108 畝的內(nèi)部情況，為穩(wěn)定糧食安全，國家陸續(xù)出臺了一系列耕地保護利用政策文件，實現(xiàn)了耕地保護利用的全面統(tǒng)籌。2019年，修正《中華人民共和國土地管理法》，強化耕地尤其是基本農(nóng)田的保護，同時，將國家督察制度正式入法；2021年修正《土地管理法實施條例》，規(guī)定國家對耕地實行特殊保護，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地等。2022年，完成了“三區(qū)三線”劃定，劃定了耕地保護紅線和永久基本農(nóng)田紅線[2]。同時完善了耕地占補平衡制度，建立了耕地進出平衡制度。2023年，耕地保護考核和糧食安全考核這兩項考核“合二為一”，實行耕地保護一票否決、黨政同責、終身追責。通過落實最嚴格的耕地保護制度，通遼市耕地面積逐年增長。2020年至2022年，通遼市在國家、自治區(qū)相關(guān)政策的大力支持下，多渠道籌措資金共建成耕地儲備庫項目0.38×104 hm2，新增耕地0.34×104 hm2，平均耕地質(zhì)量等別達到13等，年均增加糧食產(chǎn)能（以玉米為例）0.35×108 斤。有力地保證了本地區(qū)建設(shè)占用耕地占補平衡的同時，實現(xiàn)了部分補充耕地結(jié)余指標在自治區(qū)范圍內(nèi)調(diào)劑使用。

2 對通遼市耕地資源利用的制約因素分析

改革開放四十多年來，我國人口、經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)高速發(fā)展，建設(shè)用地需求不斷增長，開墾補充耕地的力度也逐年加大，可供持續(xù)補充耕地的后備資源越來越少，補充耕地并達標的難度越來越大。中國社科院近期發(fā)布的相關(guān)報告顯示，到“十四五”期末，我國可能出現(xiàn)的糧食缺口達1.3×108t［3］。這表明，糧食安全仍然是當前必須高度重視的重大問題。通遼市作為農(nóng)業(yè)大市，耕地產(chǎn)能占自治區(qū)的四分之一，2022年糧食總量達1.8675×108，占全區(qū)糧食總產(chǎn)量24%。通遼市耕地保護面臨的制約因素有以下幾個方面：

（1）受水資源承載力影響大。通遼市水資源匱乏，人均占有水資源總量1186 m3，是全區(qū)人均占有水資源量的55.3%，是全國人均占有量的60.6%，遠低于國際公認的人均占有水資源警戒線[4]。多年來持續(xù)干旱和上游產(chǎn)流區(qū)地表水開發(fā)利用加大，導致入境地表水量逐年減少，大多數(shù)河流處于多年斷流狀態(tài)。加之工業(yè)、農(nóng)業(yè)及生活用水加劇，導致水資源短缺問題日趨嚴峻。通過對2022年全市水資源利用評價結(jié)果顯示，節(jié)水條件下通遼水資源承載力有所改善，但基礎(chǔ)仍較弱。由于水資源嚴重不足，也導致7.026×104 hm2旱耕地只能靠天吃飯，沒有灌溉條件。

（2）受沙化、荒漠化等生態(tài)環(huán)境因素影響大。通遼市位于科爾沁沙地腹地，科爾沁沙地范圍2.7363×106 hm2，覆蓋了通遼市近1/2的土地面積?？茽柷呱车胤秶鷥?nèi)耕地面積7.107×105 hm2，占全市耕地面積的33.3%[5]。如科左后旗北部沙荒耕地，耕地質(zhì)量非常差，靠天吃飯。老百姓年頭好時耕地，年頭不好時棄耕或是放牧，作為穩(wěn)定耕地長久保護難度很大。

（3）未利用地中耕地后備資源匱乏。依據(jù)2022年耕地后備資源調(diào)查宜耕面積144.32×106 畝，其中：其他草地9.331×105畝、鹽堿地3.211×105 畝、裸地0.93×104畝、沙地1.797×105畝。受草原保護、林地保護、水資源條件、集中程度、權(quán)屬情況等客觀因素制約可供開發(fā)的耕地后備資源有限。其中其他草地劃入基本草原比例較大，鹽堿地開發(fā)利用技術(shù)要求高。整體上看，通遼市耕地儲備開發(fā)利用存在開發(fā)技術(shù)難度高、可持續(xù)性不強等特點。

3 通遼市耕地保護的工作方向

當前農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展面臨農(nóng)業(yè)生態(tài)受損、耕地、淡水資源緊張等挑戰(zhàn)。作為糧食生產(chǎn)根基，耕地也正在遭受擠占、退化、污染、拋荒等憂患，“數(shù)量吃緊、質(zhì)量下降、生態(tài)惡化”直接威脅糧食安全。當前耕地保護實施與監(jiān)管的困境，尤其需要我們致力于管控數(shù)量、管理質(zhì)量和管護生態(tài)。耕地保護將長期處于保數(shù)量、保質(zhì)量、保生態(tài)“三位一體”的新常態(tài)中[6]。通遼市作為農(nóng)業(yè)大市，耕地保護應(yīng)緊緊圍繞黨中央對自治區(qū)的戰(zhàn)略定位，立足通遼市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第“十四五”規(guī)劃目標，重點做好以下幾方面工作。

（1）充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃功能，做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，強化“集約節(jié)約”用地意識，努力形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型國土開發(fā)格局?？茖W合理編制地區(qū)國土空間規(guī)劃，健全用地、節(jié)地評價指標體系，加大對低效益、高產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)退出關(guān)停力度；盤活對閑置低效土地的使用效率，加強對新增建設(shè)用地的節(jié)地評價，嚴格落實耕地占補平衡制度，嚴格控制占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量。在努力提高地區(qū)土地使用效率、保證經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，保持耕地數(shù)量和質(zhì)量的相對穩(wěn)定。

（2）助力鄉(xiāng)村振興，做好鄉(xiāng)村規(guī)劃和種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)調(diào)整，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的同時，提高農(nóng)村土地利用率?？茖W編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，合理調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，鼓勵應(yīng)用節(jié)水灌溉技術(shù)，增加節(jié)水作物的種植比例，努力提高農(nóng)田單產(chǎn)和地區(qū)水資源承載力。在尊重農(nóng)民意愿的前提下，積極探索規(guī)劃農(nóng)村集中住宅生活區(qū)，制定落實農(nóng)民宅基地騰退還田、空心村、閑置住宅、宅基地的清理騰退辦法。嚴格控制新建宅基地面積和養(yǎng)殖、農(nóng)用設(shè)施占用耕地，嚴格落實耕地“進出平衡”管理制度。努力形成全民集約、節(jié)約用地和建設(shè)和諧美麗鄉(xiāng)村的新觀念和新風尚。

（3）多措并舉，增加地區(qū)水資源承載力，為耕地保護夯實根基。主動融入國家開發(fā)戰(zhàn)略大局，積極承接東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，繼續(xù)探索實施區(qū)域性河湖水系補給重大工程，全力建好科爾沁沙地“山水林田湖草沙”一體化生態(tài)修復工程，切實提高地區(qū)水資源保有量和供給能力。以土地資源和水資源為前提，科學合理規(guī)劃地區(qū)一、二、三產(chǎn)業(yè)總體布局，大力建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)，努力提高二、三產(chǎn)業(yè)水資源重復利用率，繼續(xù)降低單位地區(qū)生產(chǎn)總值用水量比重。盡快形成高質(zhì)量、低能耗、綠色可持續(xù)的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展路子，建設(shè)生態(tài)宜居、產(chǎn)業(yè)合理、經(jīng)濟發(fā)展、人民富裕的新通遼。

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［6］耕保進入“數(shù)質(zhì)并重”新常態(tài)［N］. 中國國土資源報，2014.12.29.