服務(wù)型治理:轉(zhuǎn)型期村級治理的范式轉(zhuǎn)變與實踐圖景

摘要：21世紀(jì)以來我國村級治理逐漸朝著服務(wù)型治理范式轉(zhuǎn)型。服務(wù)型治理在實踐上表現(xiàn)為村級治理事務(wù)以公共服務(wù)為主導(dǎo)，服務(wù)型村級組織建立以及柔性化治理方式的形成，其運行結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為資源供給上的國家支持、組織職能上的科層分工、法理型權(quán)威的權(quán)力運行。服務(wù)型治理推進(jìn)了現(xiàn)代基本公共服務(wù)體系的有序落地，但是在這過程中也出現(xiàn)了服務(wù)泛化、治理低效等意外后果。繼續(xù)推進(jìn)服務(wù)型村級治理的構(gòu)建與完善，依然要堅持群眾路線，建立集約、高效的鄉(xiāng)村治理體系。

關(guān)鍵詞：村級治理；農(nóng)村基本公共服務(wù)；資源下鄉(xiāng)；服務(wù)型治理

中圖分類號：Ｃ９１２．８２ " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " "文章編號：1001-862X（2024）04-0106-007

一、問題提出

近年來，全國各地農(nóng)村的治理范式發(fā)生巨大變化，出現(xiàn)很多新現(xiàn)象。例如，各地在行政村全覆蓋建立了黨群服務(wù)中心，建立健全了公共基礎(chǔ)設(shè)施，村干部實行坐班制，在便民服務(wù)大廳接待群眾與提供服務(wù)；村干部中女性干部越來越多，一些村莊兩委成員中女性干部甚至超過半數(shù)；村干部頻繁提到“我們不是領(lǐng)導(dǎo)不是官，我們是在村里搞服務(wù)的”，“面對老百姓要放低姿態(tài)，要有愛心、耐心，更要能忍”。相較20世紀(jì)末農(nóng)村稅費改革前，當(dāng)前村級治理的服務(wù)化傾向非常明顯。

“治理”是實踐性極強(qiáng)的工作，其隨著時空條件的變化而變化。在不同區(qū)域、不同歷史時期，鄉(xiāng)村治理實踐也不盡相同。一方面，鄉(xiāng)村治理嵌入國家建設(shè)進(jìn)程，國家性質(zhì)、國家能力以及國家發(fā)展階段的差異，會形塑出不同的鄉(xiāng)村治理實踐；另一方面，鄉(xiāng)村治理嵌入特定的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的差異、鄉(xiāng)村社會變遷的速度，也會形塑不同的鄉(xiāng)村治理實踐。［1］21世紀(jì)以來，農(nóng)村基層治理面臨兩個方面的巨大變化。一是國家在農(nóng)村的政策變化，自2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消以來，我國總體進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新發(fā)展階段，大量惠農(nóng)資源下鄉(xiāng)，國家以更為積極的姿態(tài)介入鄉(xiāng)村建設(shè)事業(yè)，打破以往鄉(xiāng)村社會自主建設(shè)和公共服務(wù)自主供給的狀態(tài)。二是鄉(xiāng)村社會自身的變化，自中國加入世界貿(mào)易組織以來，市場經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，城市化水平快速提高，這意味著鄉(xiāng)村人財物大量向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)和人口結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了巨大變化。這兩重變化使得當(dāng)前村級治理面對的時空環(huán)境與上世紀(jì)末大為不同，農(nóng)村基層治理形勢發(fā)生較大變遷。

學(xué)界對于21世紀(jì)村級治理轉(zhuǎn)型的研究較為豐富，主要分為兩種路徑。一是基于治理主體轉(zhuǎn)型的討論路徑。人民公社體制解體后，村民自治制度逐步被確立為我國農(nóng)村的基本政治制度，“鄉(xiāng)政村治”便成為鄉(xiāng)村治理的基本格局。［2］近年來村干部呈現(xiàn)職業(yè)化趨勢［3］，行政科層逐漸取代村社自治，成為村級治理的主導(dǎo)邏輯，村級治理發(fā)生行政化轉(zhuǎn)型。［4-5］也有學(xué)者不同意村級治理行政化轉(zhuǎn)型的判斷，而是認(rèn)為在政府加大民生服務(wù)下鄉(xiāng)力度下，基層行政等多元主體參與村級治理能夠減輕村兩委負(fù)擔(dān)。［6］農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)政與村治二元主體并存的局面轉(zhuǎn)為多元化治理主體的村治模式。［7］二是基于治理手段轉(zhuǎn)型的討論路徑。徐勇曾用“力治”描述改革開放后中國農(nóng)村基層社會的治理樣態(tài)。［8］到２０世紀(jì)末由于鄉(xiāng)村兩級稅費收取、計劃生育等治理任務(wù)愈發(fā)難以完成，鄉(xiāng)村的社會基礎(chǔ)也發(fā)生改變，治理手段較為剛性。［9］但新世紀(jì)以來村干部在鄉(xiāng)村社會治理中逐漸放棄“力治”而選擇“柔治”的行為策略。［10］充滿人文關(guān)懷的柔治或者軟治理更為適應(yīng)轉(zhuǎn)型后的鄉(xiāng)村社會，有助于滿足農(nóng)村社會的物質(zhì)、精神、文化等綜合治理需求。［11］

既有研究為本文思考村級治理轉(zhuǎn)型問題帶來較大啟發(fā)，然而該議題仍需深化，即需從整體層面對村級治理轉(zhuǎn)型面貌進(jìn)行概括提煉?；谌珖嗟剞r(nóng)村調(diào)研經(jīng)驗，當(dāng)前農(nóng)村基層治理從治理內(nèi)容、主體以及手段層面都發(fā)生了服務(wù)化轉(zhuǎn)型，“服務(wù)型村級治理”體制已然形成。２１世紀(jì)以來，隨著持續(xù)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，大力推進(jìn)民生服務(wù)資源下鄉(xiāng)，在農(nóng)村建立健全基本公共服務(wù)體系，以滿足農(nóng)村居民的公共服務(wù)需求，這是服務(wù)型村級治理形成的重要政治背景。有部分學(xué)者在研究中提到農(nóng)村稅費改革后，村級組織發(fā)生了從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型［12］，“以服務(wù)為重心”是基層治理的走向［13］，但缺少理論建構(gòu)過程和深入的經(jīng)驗分析。

“服務(wù)”一詞在國家治理視域中有諸多理論淵源，本文在建構(gòu)“服務(wù)型村級治理”這一概念時，主要借鑒了三重理論資源。一是２１世紀(jì)初國內(nèi)學(xué)者基于中國當(dāng)時經(jīng)濟(jì)社會體制變革所構(gòu)建的服務(wù)型政府目標(biāo)，其包括政府治理理念從管制到服務(wù)的理念變革，政府職能結(jié)構(gòu)重心向公共服務(wù)調(diào)整［14-15］；二是中國共產(chǎn)黨治理傳統(tǒng)中為人民服務(wù)的執(zhí)政理念規(guī)定了中國干部和群眾之間的服務(wù)型關(guān)系［16］；三是西方新公共服務(wù)理論所提出的提供公共利益和公共服務(wù)是政府主要責(zé)任的理念，其認(rèn)為這是公民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，政府應(yīng)當(dāng)積極主動提供公共服務(wù)而不僅僅是“掌舵”，同時在公共服務(wù)供給模式上強(qiáng)調(diào)多元主體民主參與。［17］據(jù)此，本文認(rèn)為“服務(wù)型村級治理”的內(nèi)涵主要包括三重：一是標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)內(nèi)容，即農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的建成，這決定了當(dāng)前農(nóng)民通過村級組織能夠獲得什么樣的公共服務(wù)，也成為村級治理的主要工作；二是體系化的公共服務(wù)供給方式，即農(nóng)村基層組織的變革，村級以何種方式落實國家公共服務(wù)，農(nóng)民如何通過村級組織獲取公共服務(wù)資源；三是村干部服務(wù)態(tài)度和服務(wù)意識的塑造，即村級治理中村干部工作的方式方法得以轉(zhuǎn)變，服務(wù)式的干群關(guān)系形成。

二、服務(wù)型村級治理的實踐圖景

2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消后，政府逐漸加大對農(nóng)村地區(qū)的資源投入，國家越來越強(qiáng)調(diào)變管理為服務(wù)，在全國推行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，建立服務(wù)型村級組織。此外，農(nóng)村人財物不斷向城市轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村社會資本流失，社會關(guān)系愈發(fā)簡單。這些都極大改變了村莊治理的過程和邏輯，呈現(xiàn)了從治理事務(wù)、治理組織以及治理手段從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

（一）以公共服務(wù)事務(wù)為主導(dǎo)的村治內(nèi)容

治理事務(wù)變化是公共服務(wù)下鄉(xiāng)后村級治理轉(zhuǎn)型的首要表現(xiàn)，為村民提供具體而標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)成為村級治理的常規(guī)工作。以湖北宜昌市G村為例，由村級組織提供或代辦的公共服務(wù)事項清單幾乎涵蓋了全部村級治理事務(wù)。

一方面，政府逐漸承擔(dān)了所有農(nóng)村公共建設(shè)和公共服務(wù)供給責(zé)任，農(nóng)戶或者村莊的生產(chǎn)生活需求基本都納入政府的服務(wù)范圍，例如基本醫(yī)療、社會救助、鄉(xiāng)村公共建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、文化衛(wèi)生服務(wù)等。村級組織的主要任務(wù)是，配合政府將這些公共服務(wù)惠及千家萬戶。另一方面，村級組織的資源分配權(quán)收縮，資源分配的事務(wù)，如宅基地審批、低保五保認(rèn)定等，審核管理權(quán)上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，行政村只發(fā)揮協(xié)辦的功能。隨著鄉(xiāng)村人口不斷流失，農(nóng)村矛盾糾紛事件也不斷減少，村級自治性事務(wù)越來越少。如此，村級治理的常規(guī)工作是協(xié)辦行政事務(wù)，服務(wù)性事務(wù)成為村級治理中的主導(dǎo)事務(wù)。

（二）以服務(wù)型組織構(gòu)建為核心的主體力量

黨的十八大以來，各地持續(xù)加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。當(dāng)前，服務(wù)型村級組織的雛形基本形成，工作陣地建設(shè)得到了加強(qiáng)，干部隊伍更替基本完成，村級組織形成科層分工。

一是工作陣地建設(shè)的現(xiàn)代化改造。與過去普遍存在的村部建設(shè)簡陋情況不同，近年來，全國農(nóng)村普遍進(jìn)行了以黨群服務(wù)中心建設(shè)為核心的工作陣地改造工作，各地農(nóng)村普遍修建了辦公樓，內(nèi)外陳設(shè)煥然一新，黨群服務(wù)中心是村兩委成員辦公的地方，也是村級治理工作的空間物質(zhì)載體。從硬件設(shè)施上，黨群服務(wù)中心經(jīng)過翻修或重建之后，大都由平房變樓房，村委會辦公面積大為增加，辦公設(shè)施也煥然一新。從功能分區(qū)上，村委會大樓內(nèi)部劃分了明確的功能區(qū)。如分窗口的便民服務(wù)大廳、配備了電腦和打印機(jī)等現(xiàn)代化辦公設(shè)備的辦公室、標(biāo)準(zhǔn)會議室、黨群活動室等。另設(shè)有群眾文娛活動空間，如鄉(xiāng)村書屋、老年人休息室、鄉(xiāng)村大舞臺、文化廣場、體育廣場等。

二是干部更替的科學(xué)化。村干部更替是觀測村級治理形式變換的重要視角，村干部年輕化、高知化、女性村干部增多以及聘用人員增加是近年來村干部隊伍的突出變化。以湖北宜昌市G村村干部隊伍為例，其中村兩委成員87%以上為80后，62%以上為女性村干部，學(xué)歷均在?？埔陨?，并配有2名聘用后備干部。村干部年輕化、高知化均是為了滿足當(dāng)前村級電子化辦公需要。一方面，大量公共服務(wù)清單入網(wǎng)入系統(tǒng)，如新農(nóng)合、新農(nóng)保都需要網(wǎng)絡(luò)繳費辦理登記，扶貧查詢信息更新需要登錄全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，而財務(wù)報賬也有專門的電子財務(wù)系統(tǒng)。另一方面，各類工作需要存檔留痕制作臺賬，均需要依托電腦、打印機(jī)等現(xiàn)代設(shè)備完成。也正是因為電子化辦公的服務(wù)型事務(wù)越來越多，因此有一定文化程度的女性干部便更能勝任辦公室工作，而矛盾糾紛事件、項目建設(shè)等較為繁雜的群眾工作當(dāng)前仍較多由懂得黨的群眾路線、熟悉三農(nóng)政策的干部擔(dān)當(dāng)。

三是組織分工的規(guī)范化。《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律法規(guī)確立了由村民自治組織集體管理、全面負(fù)責(zé)村莊事務(wù)的治理模式，村干部內(nèi)部只有相對松散的職務(wù)分工。長期以來，不少村級組織采取的是“出門一把抓，進(jìn)門再分家”的就近包片治理方式，村干部主要以地域而非事務(wù)為職責(zé)劃分標(biāo)準(zhǔn)。然而，近年來各地村級組織愈發(fā)呈現(xiàn)出精細(xì)的科層分工結(jié)構(gòu)。橫向上，村干部按照村級事務(wù)類型進(jìn)行了明確的職責(zé)分工，全體村干部根據(jù)重點工作進(jìn)行細(xì)致分工，一般包含村級財務(wù)、綜治調(diào)解、婦女計生、民政、人社、村集體經(jīng)濟(jì)、黨建、扶貧等事務(wù)崗位，不同地區(qū)農(nóng)村有細(xì)微差異，但基本大同小異?？v向上，村級組織形成以村支部書記為中心的層級結(jié)構(gòu)。其中核心層是村書記和主任（現(xiàn)已普遍實行一肩挑，書記主任為一人），主持村莊全面工作，負(fù)責(zé)村莊重大決策規(guī)劃和發(fā)展方向，擁有對其他村干部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，同時“接上對下”，負(fù)責(zé)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的對接配合工作。中間層則是專業(yè)化分工的村兩委干部，負(fù)責(zé)與上級黨委政府相應(yīng)條線部門對接常規(guī)工作，日常各自獨立負(fù)責(zé)分管的工作任務(wù)，遇到難以解決的分管工作便移交給村書記，由其調(diào)動其他村干部協(xié)同處理。外層則由后備干部、聘用干部或返聘老干部組成，其中后備干部、聘用干部往往比較年輕，主要協(xié)助村干部完成文字表格等各類材料性工作，返聘老干部則是利用他們的威望和豐富的工作經(jīng)驗協(xié)助做群眾工作。傳統(tǒng)以人或事件為中心的村務(wù)分工往往具有突發(fā)性、偶然性和不確定性，因而越來越無法適應(yīng)當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù)下沉與供給過程中的村級治理場域。因此，這樣的三層權(quán)力結(jié)構(gòu)形成了以事務(wù)為中心的服務(wù)型分工布局，從而更好適應(yīng)當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理情境。

（三）柔性治理轉(zhuǎn)型

柔性治理是伴隨新公共服務(wù)理論而出現(xiàn)的新型治理方式。［1８］２０世紀(jì)末，“力治”是農(nóng)村盛行的治理方式，即村干部依靠個人能力、權(quán)力和影響力開展治理工作。然而近年來村級治理中干部工作方式普遍發(fā)生了從“力治”到“柔治”的轉(zhuǎn)型，表現(xiàn)在干部服務(wù)意識的樹立、服務(wù)效率提高以及權(quán)力使用規(guī)范化。

首先，村干部服務(wù)意識漸趨增強(qiáng)，他們更傾向以柔性方式開展工作。實地調(diào)研中，村干部常常把“我們就是搞服務(wù)的”掛在嘴邊，“村干部在村民面前沒有權(quán)威”“跟村民說話聲音不能提太高，不然會被說擺譜”。過去，村干部在調(diào)解矛盾糾紛工作時，往往先“各打五十大板”，然后再辨是非講道理；而現(xiàn)在村干部則是先安撫雙方情緒，再分開慢慢做工作講道理。柔性治理方式轉(zhuǎn)型還突出表現(xiàn)為村干部隊伍中女性干部的增多。在實地調(diào)研的村莊中，女性村干部比例較以往都大幅提升。因女性在處理村務(wù)時往往更為細(xì)致、更善于理解和包容［１９］，因此女性村干部數(shù)量的增加既契合了服務(wù)主導(dǎo)的需要，同時也加速了治理方式的柔性化轉(zhuǎn)型。

其次，村干部為民服務(wù)的工作效率不斷提高。這主要源于12345政務(wù)服務(wù)熱線、網(wǎng)格化治理等治理技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村社會，面對村民提出的即時性訴求，村干部必須緊急回應(yīng)和及時行動，否則在群眾滿意度評價上便不達(dá)標(biāo)。這不僅要求村干部提高服務(wù)意識，而且也鞭策干部提高服務(wù)效率，消除了村干部利用職權(quán)拖延、怠政的空間。

最后，干部權(quán)力使用日趨規(guī)范化。一方面，當(dāng)前村級治理工作中大事小事均需公開化，“四議兩公開”成為村級議事的正式制度，村民監(jiān)督委員會也成為村級治理中的“第三委”，村級內(nèi)部監(jiān)督制度更加多元。另一方面，自上而下的行政監(jiān)督也愈發(fā)普遍，“明察暗訪”和各類工作檢查、掃黑除惡以及小微腐敗治理等工作，使得村干部的權(quán)力行使受到多方制約，也進(jìn)一步規(guī)范了村級事務(wù)的治理。

三、服務(wù)型村級治理的運行邏輯

服務(wù)型村級治理的形成具有歷史必然性，也是建設(shè)服務(wù)型政府的要義所在。資源、組織、權(quán)威結(jié)構(gòu)是村級治理運行的三大要素與基礎(chǔ)，決定著村級治理實踐與邏輯。21世紀(jì)服務(wù)型村級治理的運行，表現(xiàn)為在資源結(jié)構(gòu)上對國家資源的依靠，組織結(jié)構(gòu)上的正式科層分工以及法理型權(quán)威支撐下的權(quán)力運行。

（一）國家資源下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村服務(wù)建設(shè)

治理資源是村級組織開展公益事業(yè)和承擔(dān)公共服務(wù)的基礎(chǔ)。自農(nóng)村人民公社制度解體后，農(nóng)民享受的基本公共服務(wù)在村民自治范疇內(nèi)由農(nóng)民自行籌集資金解決，政府財政在農(nóng)村公共服務(wù)供給中基本是缺位的。［2０］在此階段，鄉(xiāng)村兩級以“三提五統(tǒng)”、投工投勞以及“制度外財政”等方式向農(nóng)戶攤派以籌集公共資源，用以回應(yīng)農(nóng)民公共性的生產(chǎn)生活需求，例如鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利維護(hù)，并兼顧支付村干部工資和辦公經(jīng)費等。同時，村干部還要完成計劃生育、征收稅費等剛性任務(wù)。因此稅費改革前村級治理資源比較稀缺且以社會自給為主。村干部面對治理資源稀缺但治理任務(wù)繁重的局面，加之治理方式缺乏彈性，便只能優(yōu)先滿足農(nóng)民最基本的生產(chǎn)生活需求，而村莊公共建設(shè)則推進(jìn)緩慢，村莊社會救助、精神文化建設(shè)等公共服務(wù)需求更難涉及。

農(nóng)村稅費改革以后，國家不再從農(nóng)村提取資源。相反伴隨新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的實施，國家不斷向農(nóng)村大量輸入各類治理資源。伴隨大量國家資源下鄉(xiāng)支援鄉(xiāng)村建設(shè)，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到迅速改善，農(nóng)村基本公共服務(wù)體系也逐步健全完善，而村干部的主要工作也變成配合、協(xié)調(diào)國家資源落地，為農(nóng)民提供各項基本公共服務(wù)。如此，農(nóng)村基本公共服務(wù)逐漸成為新世紀(jì)村級治理的主要工作。此外，由于村級治理資源主要由國家供給，國家和地方政府在村莊發(fā)展建設(shè)和公共治理中的話語權(quán)不斷提高，因此國家也要求村級組織規(guī)范化使用治理資源，改進(jìn)村干部工作作風(fēng)，避免其濫用職權(quán)或無序支配資源，這也成為村級治理服務(wù)化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。

（二）科層式的村級組織與柔性治理方式

自農(nóng)村實行村民自治制度后，村級組織較長時間內(nèi)維持著簡約扁平化的結(jié)構(gòu)，村委會采取集體管理、全面負(fù)責(zé)的治理架構(gòu)。隨著國家資源的持續(xù)注入和社會的不斷發(fā)展，當(dāng)前村級組織無論是工作環(huán)境，還是工作方法都較以往大為不同，在組織建設(shè)過程中愈發(fā)強(qiáng)調(diào)科層化與正規(guī)化，科層式分工成為當(dāng)前服務(wù)型村級治理運行的組織基礎(chǔ)。

科層組織的特點是專業(yè)化、等級化、非人格化以及照章辦事。［2１］當(dāng)村級治理以科層式分工為組織基礎(chǔ)時，其運行會呈現(xiàn)出如下特點：一是以公共服務(wù)事務(wù)為中心形成了具體到人的專業(yè)化分工，要求村干部掌握對應(yīng)條線的專業(yè)知識；二是村干部在村務(wù)工作中遵循制度章程，最大程度降低人為因素對治理過程的干擾；三是主職干部成為村級治理的權(quán)力核心，尤其是村黨組織書記與村委會主任一肩挑制度更加強(qiáng)化了村書記集中領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，與其他干部形成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。因此高學(xué)歷且掌握專業(yè)技能知識的年輕人便逐漸代替?zhèn)鹘y(tǒng)擅長關(guān)系治理的老干部，同時女性由于更加細(xì)致、耐心的性格特征更容易被吸收進(jìn)村級組織，這些年輕的女干部也具備現(xiàn)代化的職業(yè)精神，遵循規(guī)章制度和程序來處理村務(wù)。在科層式的組織結(jié)構(gòu)下，當(dāng)前的村級治理一定程度上限制了個人因素的影響，避免個人意志凌駕于公共意志，且治理過程也更為柔性。

（三）法理型權(quán)威與村級治理規(guī)范化

“權(quán)威”是權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，韋伯曾提出權(quán)威的三個理想類型：傳統(tǒng)權(quán)威、卡里斯馬權(quán)威和法理權(quán)威。［2２］傳統(tǒng)權(quán)威作為一種社會性權(quán)威，在相當(dāng)長時間內(nèi)是鄉(xiāng)土社會治理權(quán)力運行的主要基礎(chǔ)，長老統(tǒng)治是鄉(xiāng)村治理的主要圖景。［2３］在人民公社時期，國家在農(nóng)村實施政社合一的管理體制，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會權(quán)力結(jié)構(gòu)被改造。改革開放后隨著人民公社制度解體，國家對鄉(xiāng)村社會的直接管控逐步退減，傳統(tǒng)長老權(quán)威得到一定程度復(fù)興。在村民自治制度下，熟人村落的傳統(tǒng)文化習(xí)俗與規(guī)范是村級治理權(quán)力可以依賴的重要基礎(chǔ)，因此具有社會性權(quán)威的農(nóng)民精英更易被推選為村干部。

近些年隨著中國工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)，鄉(xiāng)村人財物向城市轉(zhuǎn)移，村級治理的熟人社會基礎(chǔ)逐步瓦解，傳統(tǒng)權(quán)威難以支撐村級治理權(quán)力的運行。一方面，兼具權(quán)力、聲望、經(jīng)濟(jì)資本的村莊精英紛紛流向城市，村干部隊伍的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化；另一方面，不斷在城鄉(xiāng)流動的農(nóng)民愈發(fā)受到城市文化的洗禮，不再遵循鄉(xiāng)土社會的行事準(zhǔn)則。當(dāng)前村干部的社會性權(quán)威愈發(fā)弱化，而基于服務(wù)型村級治理的需求，村干部開始尋求法理型權(quán)威的支持。首先，1982年憲法以國家根本大法的形式肯定了村民委員會的法律地位，村干部經(jīng)由民主程序選舉產(chǎn)生。1998年伴隨《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布，村民自治制度經(jīng)過幾十年運行，成為服務(wù)型村級治理權(quán)力的主要依據(jù)。其次，服務(wù)型村級治理依賴各類正式規(guī)章制度展開日常工作，諸如村干部依照“四議兩公開”制度對各項村務(wù)進(jìn)行民主協(xié)商與決策，由村務(wù)監(jiān)督委員會對村級財務(wù)資源使用情況進(jìn)行監(jiān)督，制定正式的村規(guī)民約來規(guī)范村民行為等。由此可見，以法理型權(quán)威為權(quán)力運行基礎(chǔ)的服務(wù)型村級治理，依據(jù)正式的條文、制度而非人格使得村莊治理愈發(fā)規(guī)范。

四、服務(wù)型村級治理的績效及其意外后果

村級治理從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型，是村莊社會基礎(chǔ)變化和服務(wù)型政府建設(shè)共同推動的結(jié)果，政治效用和社會效能都很明顯。一是穩(wěn)定了農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序。在城市化和市場經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間大規(guī)模流動，鄉(xiāng)村社會一度空心化程度較嚴(yán)重。而以國家資源注入為主導(dǎo)的服務(wù)型村級治理，保證了流動社會下農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，為農(nóng)民提供了返鄉(xiāng)退路。二是保障了農(nóng)村基本公共服務(wù)有效落地。行政村作為基本公共服務(wù)供給的基本單元，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)愈發(fā)健全完善，城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)一體化程度不斷提高，千萬農(nóng)民獲得公平享受國家基本公共服務(wù)的機(jī)會。三是提升了村級治理規(guī)范化水平。當(dāng)前各地村干部服務(wù)意識增強(qiáng)，通過各類制度設(shè)計和技術(shù)手段，村級權(quán)力被關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，農(nóng)村黑惡勢力、村霸等現(xiàn)象不斷減少，村級治理的規(guī)范化水平越來越高。

然而，服務(wù)型村級治理也出現(xiàn)了服務(wù)泛化和治理效能不足等問題。村民自治制度作為中國農(nóng)村的基本治理制度，其核心是建立以群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督為基礎(chǔ)的簡約高效的鄉(xiāng)村治理體系。［2４］然而在服務(wù)型村級治理快速推進(jìn)過程中，由于過度強(qiáng)調(diào)服務(wù)的提供而忽視組織群眾、動員群眾，導(dǎo)致公共服務(wù)資源持續(xù)投入但未能同步增加群眾自治能力和村級治理效能。

這種服務(wù)泛化與治理效能的不足在實踐中一是表現(xiàn)為村級組織服務(wù)責(zé)任的泛化。當(dāng)前許多地方村級組織在回應(yīng)群眾訴求、提供服務(wù)時超越了責(zé)任邊界，出現(xiàn)村干部變成“保姆”的現(xiàn)象。這是由于一方面村級治理過程中因過度關(guān)照少數(shù)特殊群體利益，村干部耗費了大量的時間精力和治理資源，這不僅使得這些少數(shù)群體養(yǎng)成等靠要的“懶漢”習(xí)慣，而且也會引發(fā)其他農(nóng)民的效仿學(xué)習(xí)，最終誘發(fā)村級高效治理難以實現(xiàn)。另一方面，服務(wù)供給過程中農(nóng)民和干部責(zé)任嚴(yán)重不對等，“干部干，農(nóng)民看”成為一些基層現(xiàn)實存在的現(xiàn)象。［2５］由于村級治理過程中過度強(qiáng)調(diào)基層組織的服務(wù)性，那些原本應(yīng)當(dāng)發(fā)動群眾參與的村莊公共事務(wù)治理被村干部所代替，農(nóng)民不但不參與反而在治理效果不明顯的時候“看笑話”。

二是部分村級公共服務(wù)資源出現(xiàn)空轉(zhuǎn)。國家投入在鄉(xiāng)村的公共服務(wù)資源在某些地方并沒有得到充分利用，甚至出現(xiàn)了閑置、擺設(shè)現(xiàn)象。如調(diào)研發(fā)現(xiàn)許多地方農(nóng)村的鄉(xiāng)村書屋、文化禮堂、居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等都處于閑置狀態(tài)，農(nóng)民極少使用，其更多用來應(yīng)付上級領(lǐng)導(dǎo)的檢查，部分公共文化服務(wù)供給，例如送戲下鄉(xiāng)，農(nóng)民參與積極性也較低。此外，隨著坐班制度的確立，村干部成為每天坐班的職業(yè)干部，但實際每天到村部辦理事務(wù)的農(nóng)民寥寥無幾，值班干部大部分時間消耗在填報各種數(shù)據(jù)里，這在一定程度上加重了基層形式主義。公共服務(wù)資源的下鄉(xiāng)并沒有有效增進(jìn)服務(wù)效能，反而一定程度上導(dǎo)致了公共資源的浪費，甚至部分村莊出于標(biāo)準(zhǔn)要求，需要配套資金建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施而產(chǎn)生村級負(fù)債，反而形成村級治理的制度負(fù)擔(dān)。

服務(wù)型村級治理之所以會出現(xiàn)服務(wù)責(zé)任泛化、治理效能不足等意外后果，一方面是由于在抽象“服務(wù)”理念的引導(dǎo)下，混淆了“服務(wù)”和“公共服務(wù)”的差異，忽視了服務(wù)的公共性，模糊了公共服務(wù)的邊界，導(dǎo)致一些謀利者裹挾了公共利益，利用制度漏洞實現(xiàn)了私利化訴求。比如，一些地方由于重視群眾滿意度，對村級組織的服務(wù)效果進(jìn)行考核排名，導(dǎo)致少數(shù)人通過反復(fù)投訴獲取利益。另一方面則是服務(wù)型政府建設(shè)強(qiáng)化了政府“大包大攬”的特征，一些行政目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出群眾的實際服務(wù)需求，公共服務(wù)供給中行政意志一定程度上代替了群眾的需求表達(dá)，從而出現(xiàn)供需錯位的現(xiàn)象。比如，在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)已經(jīng)取得巨大成效、農(nóng)民知識獲得和娛樂渠道不斷豐富的情況下，農(nóng)民對農(nóng)家書屋、遠(yuǎn)程教育、送戲下鄉(xiāng)等公共服務(wù)的需求并不大，這使得公共服務(wù)的效能不斷降低。

從國家治理能力的角度看，基層治理主要有三重境界，一是為基層群眾服務(wù)，二是在為群眾服務(wù)的過程中提高服務(wù)能力，三是組織基層群眾自己建設(shè)自己的美好生活。［2６］而服務(wù)泛化和治理效能不足這一意外后果實際上就停留在第一重境界，不能有效把服務(wù)轉(zhuǎn)化為基層治理能力，即并不是通過組織和動員群眾來提供公共福利，而是用行政方式，因此這種意外后果客觀上也阻礙了村民自治能力的提升。

五、結(jié)論與討論

“全心全意為人民服務(wù)”是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和根本政治要求，服務(wù)型政府是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下政府施政的重要原則。自21世紀(jì)初黨和國家明確提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)以來，國家不斷推動公共服務(wù)體系和社會治理模式改革，不斷增加民生支出和社會建設(shè)投入，而民生支出成為公共支出的絕對主體，中國的民生保障實現(xiàn)飛躍式進(jìn)步。［2７］這些是２１世紀(jì)以來鄉(xiāng)村治理的重要背景，也直接推動了村級治理的轉(zhuǎn)型。不同于20世紀(jì)90年代，２１世紀(jì)以來的村級治理在內(nèi)容上愈發(fā)以公共服務(wù)供給為主，在組織上愈發(fā)正規(guī)化與科層化，在方式上更為柔性規(guī)范，村級治理實現(xiàn)了從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型。而當(dāng)前服務(wù)型治理體系的運行在資源上主要依賴自上而下的國家輸入，在組織結(jié)構(gòu)上采取正式的科層分工，權(quán)力運行的合法基礎(chǔ)則更多依靠的是法理型權(quán)威。

自中華人民共和國成立以來，我國村級治理大致經(jīng)歷了三次變遷，從人民公社制度到改革開放后的村民自治制度，農(nóng)村基本治理制度得以確立，且形成了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村管理模式，然而此階段由于村級治理資源主要來源于農(nóng)民的稅費汲取，因此干群關(guān)系相對緊張，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，直到２０世紀(jì)末村級治理逐漸陷入困境。隨著國家啟動農(nóng)業(yè)稅費改革，村級治理進(jìn)入第三階段，村民自治依然是基本的治理制度，但由于治理資源結(jié)構(gòu)的變化與國家治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)型，村級治理呈現(xiàn)出新的實踐與運行模式。服務(wù)型治理便是對新世紀(jì)以來村級治理轉(zhuǎn)型的總結(jié)概括，其構(gòu)成理解認(rèn)識當(dāng)前農(nóng)村基層治理出現(xiàn)各類現(xiàn)象的新范式。

從實踐來看，服務(wù)型治理的形成帶來了一系列治理績效，有效穩(wěn)定了農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序、保證農(nóng)村基本公共服務(wù)的有效落地以及提高了村級治理的規(guī)范化水平。但同時也蘊藏著治理隱憂，伴隨村級治理中過度強(qiáng)調(diào)“服務(wù)”建設(shè)，服務(wù)型村級治理的實際效能與資源投入逐漸失衡。凡事過猶不及，服務(wù)型村級治理的構(gòu)建要平衡服務(wù)與管理的關(guān)系，在提升治理能力和治理績效中完善服務(wù)功能，行政主導(dǎo)的服務(wù)建設(shè)更要遵循鄉(xiāng)村和群眾的客觀需求，尤其是如何在服務(wù)型村級治理過程中提高基層治理效能，將服務(wù)轉(zhuǎn)化為基層治理能力，增強(qiáng)群眾自治能力，建立節(jié)儉、高效的鄉(xiāng)村治理體系，是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必由之路，也是未來服務(wù)型鄉(xiāng)村建設(shè)要強(qiáng)化和堅持的方向。

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（責(zé)任編輯 蔡華玲）

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*基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新問題研究”（22amp;ZD173）

作者簡介：呂德文（19８１—），福建武平人，武漢大學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：政治社會學(xué)和中國農(nóng)村治理；陳瑞燕（1996—），女，河南信陽人，武漢大學(xué)社會學(xué)院博士生，主要研究方向：鄉(xiāng)村治理。