自然資源使用權(quán)沖突的理論反思與裁判規(guī)則構(gòu)建

摘要：自然資源使用權(quán)沖突是指基于自然資源天然特征等原因?qū)е碌膬蓚€(gè)或兩個(gè)以上自然資源使用權(quán)重疊交叉，權(quán)利行使相互影響羈絆，影響權(quán)利人利益實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象。人民法院應(yīng)貫徹物權(quán)平等保護(hù)原則和物盡其用原則，遵循特定的路徑和方法對(duì)此類案件進(jìn)行裁判：通過(guò)查明事實(shí)識(shí)別真正的使用權(quán)沖突，以確認(rèn)存在需要協(xié)調(diào)的權(quán)利沖突；堅(jiān)持形式公平與實(shí)質(zhì)公平相結(jié)合，靈活適用時(shí)先權(quán)先規(guī)則與目的效用衡量方法；充分發(fā)揮能動(dòng)性，探索多樣化的糾紛解決機(jī)制。在規(guī)則構(gòu)建上，應(yīng)修改完善相關(guān)自然資源單行法以構(gòu)建相應(yīng)行為規(guī)則并制定專門司法解釋以構(gòu)建完善的裁判規(guī)則。

關(guān)鍵詞：自然資源使用權(quán)；權(quán)利沖突；物權(quán)平等保護(hù)；時(shí)先權(quán)先

中圖分類號(hào)：Ｄ９２２．６ " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " "文章編號(hào)：1001-862X（2024）04-0070-010

近年來(lái)，隨著生態(tài)文明體制改革的逐漸深入，加快健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)成為自然資源領(lǐng)域改革的核心任務(wù)。由于我國(guó)施行自然資源國(guó)家所有制，自然資源使用權(quán)實(shí)際上發(fā)揮著資源配置和產(chǎn)權(quán)保護(hù)的功能，保證“國(guó)家—政府—私主體”多維度財(cái)產(chǎn)關(guān)系流轉(zhuǎn)秩序的實(shí)現(xiàn)。在司法實(shí)務(wù)中，因自然資源天然特征、多頭行政許可等各種復(fù)雜的原因，相同或不同類型的自然資源使用權(quán)相互之間出現(xiàn)沖突的情況十分普遍，影響權(quán)利人之間的利益平衡和權(quán)益實(shí)現(xiàn)，也影響到自然資源的有序開發(fā)利用。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2019年印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）中明確提出，要“加快構(gòu)建分類科學(xué)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，著力解決權(quán)利交叉、缺位等問(wèn)題”。為了貫徹中央文件政策要求，本文旨在對(duì)自然資源使用權(quán)沖突問(wèn)題展開深入研究，首先對(duì)自然資源使用權(quán)沖突的內(nèi)涵及形成原因進(jìn)行闡述，在此基礎(chǔ)上對(duì)此類案件中法院需考慮的價(jià)值目標(biāo)和具體的裁判要旨進(jìn)行理論上的闡述分析，進(jìn)一步提出修改立法以及制定專門司法解釋，以構(gòu)建相應(yīng)行為規(guī)則和裁判規(guī)則的具體方案，為此類案件司法實(shí)務(wù)提供理論上的借鑒和支撐。

一、自然資源使用權(quán)沖突的內(nèi)涵及形成原因

（一）自然資源使用權(quán)沖突的內(nèi)涵

概括而言，“自然資源使用權(quán)是指在自然資源開發(fā)利用過(guò)程中，自然資源的非所有權(quán)人對(duì)自然資源享有的以開發(fā)利用為主要內(nèi)容的各種權(quán)利的統(tǒng)稱?！保郏保葑匀毁Y源使用權(quán)并不是一個(gè)法律概念，而是各類開發(fā)利用自然資源權(quán)利的統(tǒng)稱，理論上關(guān)于自然資源使用權(quán)的含義，若按權(quán)利范圍從大到小排列，大致有最廣義、廣義、狹義和最狹義之分。［２］出于研究的需要，本文所使用的“自然資源使用權(quán)”，是指最廣義的自然資源使用權(quán)，即權(quán)利人對(duì)自然資源使用、收益的權(quán)利。［３］其中既包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等土地用益物權(quán)，也包括海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、林權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)和捕撈權(quán)等其他自然資源的使用權(quán)。《民法典》用益物權(quán)分編一般規(guī)定部分第328條規(guī)定：“依法取得的海域使用權(quán)受法律保護(hù)。”第329條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)?！边@兩條對(duì)土地使用權(quán)之外的自然資源使用權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定，在立法上明確了此類權(quán)利的用益物權(quán)屬性。不過(guò)，此類權(quán)利在學(xué)理上通常被稱為“準(zhǔn)物權(quán)”，以區(qū)別于典型的用益物權(quán)。其特殊性包括：在客體的特定性方面或者某些物權(quán)不具備、或者某些物權(quán)的要求不嚴(yán)格；在客體的構(gòu)成方面具有復(fù)合性；在子權(quán)與母權(quán)的關(guān)系方面較為復(fù)雜和特殊；在權(quán)利構(gòu)成方面具有復(fù)合性；在排他性或優(yōu)先性方面各有特殊性；部分權(quán)利具有公權(quán)色彩；在追及效力方面，部分權(quán)利較為特殊；部分權(quán)利不宜用一物一權(quán)主義的思維觀察；不同權(quán)利相互之間均存在很大的差別。［４］此類權(quán)利的共同特征是權(quán)利的取得必須符合行政法所規(guī)定的程序要件，有的權(quán)利的取得以及轉(zhuǎn)移，還必須得到行政管理機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。［５］因此，此類權(quán)利雖然具有權(quán)利屬性，但是與土地使用權(quán)等典型用益物權(quán)存在一定差別。

進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，自然資源使用權(quán)沖突是指基于自然資源天然特征等原因?qū)е碌膬蓚€(gè)或兩個(gè)以上自然資源使用權(quán)重疊交叉，導(dǎo)致權(quán)利行使相互影響羈絆，影響權(quán)利人利益實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象。自然資源使用權(quán)沖突在實(shí)踐中非常普遍，既可能發(fā)生在相同種類的權(quán)利之間，也可能發(fā)生在不同種類的權(quán)利之間。

相同種類的自然資源使用權(quán)沖突主要包括以下三種典型情況。一是分層建設(shè)用地使用權(quán)之間的沖突。分層建設(shè)用地使用權(quán)沖突是指地上權(quán)人與高空走廊、高架橋、地鐵、地下停車場(chǎng)等地上和地下空間使用權(quán)人之間的沖突。此種沖突的產(chǎn)生，主要是由于現(xiàn)代化城市建設(shè)導(dǎo)致土地利用形態(tài)從平面利用向立體利用轉(zhuǎn)變。與一般的土地使用權(quán)邊界沖突不同，由于權(quán)利行使過(guò)程相互羈絆，此類沖突難以通過(guò)權(quán)利邊界劃分解決沖突。例如在“華俊訴鄒新等排除妨礙糾紛案”中，原告在其房屋周圍綠地下挖掘8口地源熱泵管井并恢復(fù)了綠地原狀，但被告認(rèn)為其構(gòu)成了對(duì)其地上權(quán)的侵犯，要求恢復(fù)原狀。（1）二是取水權(quán)之間的沖突。水資源是流動(dòng)的，因此無(wú)法明確劃定不同權(quán)利人的邊界，這使得取水權(quán)缺乏排他性。此外，受到氣候的影響，每一年的總來(lái)水量是不確定的，這使得取水權(quán)是否能夠?qū)崿F(xiàn)具有較大不確定性。“對(duì)于取水權(quán)而言，確定可取水量、取水地點(diǎn)、取水時(shí)間等因素并不足以使權(quán)利全然明確。因?yàn)榱鲃?dòng)的水資源不同于其他自然資源，不同主體能夠通過(guò)各自的方式同時(shí)用水，數(shù)個(gè)取水權(quán)之間能夠相互兼容。但由于年度自然來(lái)水量的不確定性，同一水域的任何新設(shè)或既存權(quán)利都可能對(duì)取水權(quán)人產(chǎn)生影響。尤其是在年度來(lái)水量未達(dá)到預(yù)計(jì)來(lái)水量的情況下，取水權(quán)人之間的用水沖突十分常見?！保郏叮菰谒痉▽?shí)踐中，存在大量取水權(quán)糾紛，包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水與居民生活用水糾紛（2）、生活用水與灌溉用水糾紛（3）、水力發(fā)電用水與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水糾紛（4）、水力發(fā)電用水與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水糾紛（5）、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水之間的糾紛（6）等。相同類型用水之間也會(huì)出現(xiàn)糾紛，例如在“道縣水牛塘水電站、舒金奇訴永州市天地緣水電有限責(zé)任公司排除妨害糾紛案”中，原被告雙方皆為水力發(fā)電用水，由于取水范圍重疊發(fā)生取水糾紛。（7）三是礦業(yè)權(quán)之間的沖突。礦業(yè)權(quán)沖突具有多種表現(xiàn)形式，最為常見的是礦業(yè)權(quán)重疊，即同一礦區(qū)中存在多個(gè)礦業(yè)權(quán)的情況，表現(xiàn)為不同礦區(qū)發(fā)生平面交叉或立體投影重疊。［7］最常見的礦業(yè)權(quán)重疊情形是煤層氣、油氣與煤炭的礦業(yè)權(quán)重疊。相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2013年山西省共設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)35個(gè)、油氣礦業(yè)權(quán)7個(gè)，重疊礦業(yè)權(quán)198個(gè)（次），多數(shù)礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)存在重疊設(shè)置。其中，與煤炭采礦權(quán)重疊124個(gè)（次），重疊面積1606.233平方公里，與煤炭探礦權(quán)重疊74個(gè)（次），重疊面積1910.388平方公里。［8］除了礦業(yè)權(quán)重疊外，油氣資源礦業(yè)權(quán)雖然一般不會(huì)出現(xiàn)邊界重疊的情況，但是由于油氣資源是流動(dòng)的整體，地表礦區(qū)劃分并不能完全區(qū)分權(quán)利邊界，某一權(quán)利人開采就會(huì)導(dǎo)致另一權(quán)利人可開采量的減少，因此，實(shí)踐中油氣資源礦業(yè)權(quán)的沖突也十分普遍。例如，陜西延長(zhǎng)石油與中石油工作區(qū)都位于鄂爾多斯盆地，多年來(lái)雙方礦權(quán)沖突不斷，多次發(fā)生越界鉆井活動(dòng)，甚至爆發(fā)暴力沖突。［9］此外，在實(shí)踐中，也存在因發(fā)包區(qū)域重疊產(chǎn)生的養(yǎng)殖權(quán)糾紛。（8）

不同種類自然資源使用權(quán)沖突的情況也十分普遍和多樣。具體來(lái)說(shuō)，主要包括以下兩種情況：

第一種情況是土地使用權(quán)與準(zhǔn)物權(quán)之間的沖突。土地是最為基礎(chǔ)的自然資源，絕大多數(shù)其他自然資源利用活動(dòng)需要依托于土地進(jìn)行，因此，在實(shí)踐中，土地使用權(quán)與準(zhǔn)物權(quán)之間的沖突較為普遍。例如，在“沈陽(yáng)都廣經(jīng)貿(mào)有限公司、國(guó)網(wǎng)遼寧省電力有限公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案”等案件中，由于建設(shè)用地使用權(quán)人在礦業(yè)權(quán)人礦區(qū)土地上展開建設(shè)活動(dòng)，導(dǎo)致壓覆礦產(chǎn)情況的出現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致土地使用權(quán)與礦業(yè)權(quán)的沖突。（9）又如，在“中交路橋建設(shè)有限公司與張永伍等捕撈權(quán)糾紛案”中，因被告在河道中進(jìn)行管涵施工，致使下游的魚類無(wú)法洄游到南河中，影響原告捕撈權(quán)的行使，導(dǎo)致土地使用權(quán)與捕撈權(quán)的沖突。（10）又如，在“劉勇等與江蘇省金湖縣人民政府發(fā)放國(guó)有土地使用權(quán)證糾紛案”中，劉勇等人認(rèn)為金湖縣人民政府對(duì)同一養(yǎng)殖水面再頒發(fā)土地使用權(quán)侵犯其養(yǎng)殖權(quán)，導(dǎo)致土地使用權(quán)與養(yǎng)殖權(quán)的沖突。（11）

第二種情況是不同準(zhǔn)物權(quán)之間的沖突。例如，在“劉雙敏等19人與王新明海上財(cái)產(chǎn)損害責(zé)任糾紛案”中，原告享有的海域使用權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)與被告享有的捕撈權(quán)之間發(fā)生沖突，原告向法院提起訴訟請(qǐng)求救濟(jì)。（12）又如，在“肖承文、肖承宗等訴吉安縣敖城鎮(zhèn)老山石料場(chǎng)排除妨害糾紛案”中，被上訴人因開采需要，占用了上訴人承包的林地，導(dǎo)致雙方采礦權(quán)與林地使用權(quán)產(chǎn)生沖突。（13）再如，在“林德文、林怡錦等海域使用權(quán)糾紛案”中，上訴人在被上訴人享有海域使用權(quán)的灘涂從事養(yǎng)殖活動(dòng)，導(dǎo)致養(yǎng)殖權(quán)與海域使用權(quán)的沖突。（14）

（二）自然資源使用權(quán)沖突的形成原因

從上面的分析可以看出，自然資源使用權(quán)沖突在實(shí)踐中十分普遍。此種沖突的形成原因十分復(fù)雜。其中，既包括自然原因，也包括法律原因，抑或是多種原因的組合。

一是，絕大多數(shù)自然資源使用權(quán)沖突的形成原因是不同自然資源的稟賦特征以及不同利用方式之間的沖突。部分自然資源因稟賦特征，天然容易出現(xiàn)權(quán)利沖突。例如，水資源的主要特征在于其無(wú)法在物理上進(jìn)行分割，只能在同一條河流中授予不同主體取水的權(quán)利而非特定水資源的使用權(quán)，而水資源的年度來(lái)水量是不確定的，因而容易出現(xiàn)在來(lái)水量不足情況下不同主體之間的權(quán)利沖突。又如，礦產(chǎn)資源的特點(diǎn)則是絕大多數(shù)礦產(chǎn)資源都埋藏于地下，資源呈立體分布且容易出現(xiàn)相互伴生的情況，因此不同礦區(qū)容易出現(xiàn)重疊的情況，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)的沖突。建設(shè)用地使用權(quán)的沖突亦類似于礦業(yè)權(quán)沖突，主要是因?yàn)閷?duì)土地的利用從平面向立體轉(zhuǎn)變。準(zhǔn)物權(quán)與土地使用權(quán)的沖突以及不同類型準(zhǔn)物權(quán)之間的沖突，則是因?yàn)椴煌愋妥匀毁Y源利用方式相互沖突導(dǎo)致。依據(jù)開發(fā)利用方式不同，可以將自然資源分為“對(duì)物采掘類”自然資源與“非對(duì)物采掘類”自然資源兩種類型。前者是指直接獲取處于自然賦存狀態(tài)下的自然資源，例如礦產(chǎn)資源、水資源、漁業(yè)資源、野生動(dòng)植物資源；后者則是指利用資源屬性進(jìn)行社會(huì)性開發(fā)利用活動(dòng)的自然資源，主要包括土地和海域兩類自然資源。［１0］在兩種類型的自然資源之中，土地是最為重要的自然資源，其他各種生產(chǎn)行為例如采礦、取水、采伐等活動(dòng)必須以土地為基本的載體。［1１］海上活動(dòng)雖然發(fā)展要晚于土地利用活動(dòng)，但是其基本原理和土地利用相同，諸如捕魚、開采等活動(dòng)都需要利用海域空間。因此，對(duì)物采掘類自然資源的開發(fā)利用活動(dòng)，因通常要占用土地或海域空間范圍，容易導(dǎo)致準(zhǔn)物權(quán)與土地使用權(quán)或海域使用權(quán)的沖突。例如勘探開采礦產(chǎn)資源需要占用地表土地，進(jìn)而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)的沖突。不同準(zhǔn)物權(quán)使用同一空間時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致權(quán)利沖突，例如前述養(yǎng)殖權(quán)與捕撈權(quán)的沖突。簡(jiǎn)而言之，自然資源使用權(quán)沖突不同于簡(jiǎn)單的相鄰關(guān)系沖突，而是基于自然資源的稟賦特征和多樣化的利用方式而必然產(chǎn)生的現(xiàn)象和問(wèn)題。

二是，部分自然資源使用權(quán)沖突的形成原因是重復(fù)許可或錯(cuò)誤許可。新中國(guó)成立以來(lái)，由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行高度計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)體制，林業(yè)、礦業(yè)、石油煤炭等各自然資源能源行業(yè)基本上是以國(guó)企生產(chǎn)和計(jì)劃調(diào)配為主導(dǎo)，對(duì)于自然資源的配置，長(zhǎng)期依賴于計(jì)劃劃撥和調(diào)配，自然資源開發(fā)利用活動(dòng)高度依賴于行政管理。改革開放以來(lái)，雖然法律上對(duì)于自然資源使用權(quán)制度有所發(fā)展，但是總體而言，“行政權(quán)力在自然資源配置中的支配性作用并沒有得到根本性的改變，那些應(yīng)該體現(xiàn)自然資源價(jià)值和資本屬性的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利無(wú)論是在內(nèi)容上還是在運(yùn)作的過(guò)程中，都難以擺脫行政權(quán)力的影響甚至為行政權(quán)力所吸收，其應(yīng)有的功能根本無(wú)法正常發(fā)揮”［11］?；谶@一原因，雖然自然資源使用權(quán)屬于立法所確立的民事權(quán)利，但是權(quán)利取得通常需要經(jīng)過(guò)行政許可，其轉(zhuǎn)移通常也需要經(jīng)過(guò)原許可機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。例如，《礦產(chǎn)資源法》第6條就規(guī)定，除特定情況之外，探礦權(quán)和采礦權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，且“禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利”，這清晰體現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)依附于行政許可的特征。［12］因此，在實(shí)踐中，當(dāng)不同使用權(quán)的許可權(quán)限歸于不同行政機(jī)關(guān)，或者行政機(jī)關(guān)未仔細(xì)審查在先許可時(shí)，就容易出現(xiàn)重復(fù)許可或錯(cuò)誤許可的情況?；蛘咴谕粎^(qū)域設(shè)立多個(gè)權(quán)利，或者不同許可的范圍出現(xiàn)重疊，此時(shí)就會(huì)導(dǎo)致使用權(quán)行使沖突的情況。

除了上述兩種情況之外，在實(shí)踐中，基于公共利益需要、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包方重復(fù)發(fā)包等原因，也會(huì)導(dǎo)致自然資源使用權(quán)沖突。［13］上述多種因素并非獨(dú)立發(fā)生作用，在特定情況下，也可能相互疊加。總體而言，自然資源使用權(quán)沖突的形成原因十分復(fù)雜，使得實(shí)踐中法院裁判面臨著較大困難。

二、自然資源使用權(quán)沖突案件裁判的理論分析

總體來(lái)看，在現(xiàn)行立法之中，缺乏對(duì)自然資源使用權(quán)沖突的系統(tǒng)性解決方案。民法對(duì)于用益物權(quán)的制度設(shè)計(jì)，主要是基于土地利用展開。謝在全教授對(duì)此論述到：“土地之價(jià)值較高，擁有不易，社會(huì)上對(duì)所有權(quán)與利用價(jià)值分別歸屬之支配方式，需求自然較強(qiáng)些，故民法對(duì)用益物權(quán)之規(guī)定，可謂幾乎完全系對(duì)土地而發(fā)?！保?4］而傳統(tǒng)土地利用主要是平面利用，故糾紛主要集中于邊界劃分與相鄰關(guān)系，同一地塊上使用權(quán)沖突情況較少，即便出現(xiàn)糾紛也可通過(guò)設(shè)立地役權(quán)解決。因此，民法對(duì)于使用權(quán)沖突的關(guān)照較少，規(guī)范供給并不充分。在《民法典》物權(quán)編第三章“物權(quán)的保護(hù)”中，部分條款雖然也可以適用于使用權(quán)沖突案件，但是其基本思路是保護(hù)某一物權(quán)利益，這容易導(dǎo)致將使用權(quán)沖突定性為對(duì)物權(quán)的侵害或妨害而非利益平衡問(wèn)題。各自然資源單行法雖然對(duì)不同自然資源的使用權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，但是限于自然資源領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)行政管理主導(dǎo)的思路，對(duì)于使用權(quán)沖突，主要通過(guò)規(guī)定行政處理、行政裁決或調(diào)解程序來(lái)解決，如《土地管理法》第14條、《水法》第57條等，這導(dǎo)致各地法院在裁判中，往往排斥審理此類案件。雖然相關(guān)立法亦規(guī)定當(dāng)事人可以向法院提起訴訟，但是缺乏具體的裁判規(guī)則，給法院裁判帶來(lái)了較大困難。鑒于自然資源使用權(quán)沖突的復(fù)雜性，立法機(jī)關(guān)難以設(shè)定相對(duì)完善的沖突解決規(guī)則，等待立法修改也緩不濟(jì)急。因此，在立法供給不足的情況下，需要充分發(fā)揮法院在此類案件中的司法能動(dòng)作用，通過(guò)加強(qiáng)司法裁判，貫徹落實(shí)自然資源領(lǐng)域改革的價(jià)值目標(biāo)。

（一）自然資源使用權(quán)沖突案件裁判的價(jià)值目標(biāo)

與一般侵權(quán)不同，自然資源使用權(quán)沖突的核心特征是沖突雙方均享有權(quán)利。由于現(xiàn)行立法并未對(duì)此種沖突作出明確而具有可操作性的規(guī)范設(shè)計(jì)，在裁判中需要適時(shí)運(yùn)用價(jià)值判斷加以補(bǔ)充［15］，明確權(quán)利實(shí)現(xiàn)的先后順序。但是就哪一權(quán)利應(yīng)當(dāng)優(yōu)先行使或?qū)崿F(xiàn)，不同法院的認(rèn)識(shí)并不一定相同。有鑒于此，在審理自然資源使用權(quán)沖突案件時(shí)，首先需要結(jié)合我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的總體背景，明確此類案件審理中要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)，統(tǒng)一法院審理此類案件的基本價(jià)值導(dǎo)向。

自然資源使用權(quán)沖突案件裁判的第一個(gè)價(jià)值目標(biāo)是明確自然資源使用權(quán)的物權(quán)屬性，貫徹物權(quán)平等保護(hù)原則，保護(hù)使用權(quán)主體的合法權(quán)益。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)在自然資源領(lǐng)域?qū)嵭懈叨扔?jì)劃的管理體制，對(duì)自然資源的調(diào)配劃撥主要依賴指令性計(jì)劃。在全面展開社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革之后，雖然自然資源領(lǐng)域的計(jì)劃性大大減弱，但是市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用仍然不充分。正因?yàn)槿绱耍吨笇?dǎo)意見》中明確提出，要“堅(jiān)持市場(chǎng)配置、政府監(jiān)管。以擴(kuò)權(quán)賦能、激發(fā)活力為重心，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，探索自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，努力提升自然資源要素市場(chǎng)化配置水平”。發(fā)揮市場(chǎng)在自然資源配置中的決定性作用，就必須強(qiáng)化自然資源使用權(quán)的物權(quán)屬性，區(qū)分自然資源開發(fā)利用中的行政權(quán)與民事權(quán)利邊界。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，既然明確自然資源使用權(quán)的物權(quán)屬性，法院就應(yīng)當(dāng)在司法裁判中貫徹物權(quán)平等保護(hù)原則，保護(hù)自然資源使用權(quán)人的合法權(quán)益?！吨笇?dǎo)意見》中也提出，要“平等保護(hù)各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體合法權(quán)益”。依據(jù)這一原則，不同權(quán)利人在市場(chǎng)活動(dòng)中所取得相同類型的物權(quán)，在其效力范圍、行使方式、救濟(jì)手段等方面平等。［16］因此，在自然資源使用權(quán)沖突案件中，法院針對(duì)相互沖突但是又相互平等的權(quán)利，必須仔細(xì)權(quán)衡其中的利益沖突，并形成穩(wěn)定的裁判規(guī)則，以保護(hù)當(dāng)事人對(duì)權(quán)利行使的合理預(yù)期，這是此類案件裁判的首要目標(biāo)任務(wù)。

自然資源使用權(quán)沖突案件裁判的第二個(gè)價(jià)值目標(biāo)是貫徹物盡其用原則，更好地發(fā)揮自然資源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用。自然資源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)工業(yè)生產(chǎn)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)之發(fā)展與安全具有重大意義。［17］與西方國(guó)家不同，我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，在根本上堅(jiān)持生產(chǎn)資料的全民所有制，以消除剝削、實(shí)現(xiàn)發(fā)展生產(chǎn)力的目標(biāo)。［18］因此，《憲法》第9條第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！边@一條在憲法層面上確立了我國(guó)自然資源的國(guó)家所有制，明確了國(guó)家對(duì)自然資源這一基本生產(chǎn)資料的國(guó)家壟斷，這種壟斷的目的是集中力量加強(qiáng)社會(huì)主義建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義?！白匀毁Y源屬于國(guó)家所有就是實(shí)行國(guó)家對(duì)生存資料和人類生存條件的國(guó)家壟斷。這還不只是對(duì)經(jīng)濟(jì)制度的安排，不只是沿著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)律所作出的選擇，而是一個(gè)完整的社會(huì)制度建設(shè)方案的組成部分?！保?9］因此，自然資源使用權(quán)沖突不僅僅涉及權(quán)利人的利益實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，從公共利益角度來(lái)看，也涉及如何實(shí)現(xiàn)自然資源的節(jié)約高效利用問(wèn)題。正因?yàn)槿绱耍罡呷嗣穹ㄔ涸凇俺恢蒿垑哦训V業(yè)有限公司與國(guó)土資源部等國(guó)土資源行政復(fù)議決定再審案”中就援引了物盡其用原則，指出“如果簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)在同一礦區(qū)范圍已經(jīng)存在采礦權(quán)的情況下，不考慮礦產(chǎn)資源種類和開采工藝的差別，對(duì)垂直投影重疊的其他采礦權(quán)一律不予設(shè)置，或者要一律撤銷已經(jīng)設(shè)立的重疊的采礦權(quán)，既不利于推進(jìn)有限礦產(chǎn)資源的全面節(jié)約與循環(huán)高效利用，也與國(guó)土資源部既有規(guī)定不相一致”。（15）因此，對(duì)于自然資源使用權(quán)的沖突，法院除了要考慮當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)之外，還需要考慮自然資源開發(fā)利用中蘊(yùn)含的公共利益，即如何安排相互沖突的權(quán)利請(qǐng)求，更有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的高效利用，充分發(fā)揮自然資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之中的基礎(chǔ)性作用?；谶@一目標(biāo)，法院在裁判中不能僵硬地考慮形式平等，也需要在其中能動(dòng)注入目的與效益考量，兼顧物盡其用的政策目標(biāo)。

（二）自然資源使用權(quán)沖突案件的裁判要旨

為了貫徹上述兩項(xiàng)價(jià)值目標(biāo)，法院在此類案件的司法裁判過(guò)程中，需要遵循特定的路徑和方法對(duì)案件進(jìn)行裁判：首先，法院應(yīng)通過(guò)查明事實(shí)識(shí)別真正的使用權(quán)沖突，以確認(rèn)存在需要協(xié)調(diào)的權(quán)利沖突；其次，法院應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持形式公平與實(shí)質(zhì)公平相結(jié)合，靈活適用時(shí)先權(quán)先規(guī)則與目的效用衡量方法；最后，法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮能動(dòng)性，探索多樣化的糾紛解決機(jī)制。

第一，法院在裁判過(guò)程中首先應(yīng)通過(guò)查明事實(shí)識(shí)別真正的使用權(quán)沖突。使用權(quán)沖突包含三個(gè)要件：一是雙方均享有使用權(quán)；二是雙方權(quán)利重疊交叉；三是權(quán)利行使存在沖突，相互羈絆。三個(gè)要件有一個(gè)不滿足，都不構(gòu)成使用權(quán)沖突。其一，如果一方并未合法取得權(quán)利，或因許可到期等原因已經(jīng)喪失權(quán)利，則應(yīng)當(dāng)構(gòu)成侵權(quán)而不是使用權(quán)沖突。例如，在“欒川縣成凌鉬業(yè)有限責(zé)任公司與洛陽(yáng)欒川鉬業(yè)集團(tuán)股份有限公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案”中，一二審法院認(rèn)為，洛鉬集團(tuán)擴(kuò)建萬(wàn)噸選廠導(dǎo)致對(duì)成凌公司礦產(chǎn)資源的壓覆，是建設(shè)用地使用權(quán)與礦產(chǎn)資源采礦權(quán)即兩項(xiàng)行政許可相沖突導(dǎo)致，由此引起的糾紛應(yīng)由有關(guān)部門處理，不屬于人民法院民事案件受理范圍。（16）而再審法院則認(rèn)為，洛鉬集團(tuán)直到2017年1月24日才取得案涉建設(shè)用地使用權(quán)，原裁定認(rèn)定的事實(shí)有誤，且根據(jù)《民事訴訟法》第119條的規(guī)定，該案件符合民事訴訟的起訴條件。雖然再審法院并未作出裁決，而是指定相關(guān)法院重新審理，但是再審法院的意見已經(jīng)表明，該案并不屬于使用權(quán)沖突案件，洛鉬集團(tuán)的行為應(yīng)當(dāng)構(gòu)成侵權(quán)。其二，雙方權(quán)利構(gòu)成重疊交叉，否則應(yīng)當(dāng)依據(jù)相鄰關(guān)系規(guī)則進(jìn)行處理。在實(shí)踐中，是否構(gòu)成重疊交叉應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同自然資源的自然特征，依據(jù)日常生活經(jīng)驗(yàn)或技術(shù)方法進(jìn)行認(rèn)定。例如，對(duì)于取水權(quán)沖突，只要雙方在同一河道中上下游、左右岸進(jìn)行取水，通常就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為構(gòu)成交叉重疊。而對(duì)于礦區(qū)重疊，則需要依據(jù)立體投影方法進(jìn)行認(rèn)定，認(rèn)定方法相對(duì)較為專業(yè)。其三，使用權(quán)交叉重疊并不一定構(gòu)成沖突，法院還需要查明不同使用權(quán)的行使是否確實(shí)構(gòu)成了相互妨礙或者對(duì)一方權(quán)利行使的妨礙。例如，在“劉勇等與江蘇省金湖縣人民政府發(fā)放國(guó)有土地使用權(quán)證糾紛案”，原告訴稱政府對(duì)同一養(yǎng)殖水面同時(shí)核發(fā)土地使用權(quán)證與養(yǎng)殖證，侵害其養(yǎng)殖權(quán)。但是法官評(píng)析認(rèn)為，土地使用權(quán)證與養(yǎng)殖證所涉及的是不同的權(quán)利事項(xiàng)。所謂養(yǎng)殖證即養(yǎng)殖水面使用權(quán)證的論述缺乏法律依據(jù)，對(duì)養(yǎng)殖水面可以同時(shí)核發(fā)土地使用權(quán)證和養(yǎng)殖證，兩者并不沖突。［20］筆者認(rèn)為，既然政府能夠針對(duì)同一養(yǎng)殖水面再次核發(fā)土地使用權(quán)證和養(yǎng)殖權(quán)證，那么本案是否構(gòu)成使用權(quán)沖突的關(guān)鍵在于第三人利用養(yǎng)殖水面的行為是否構(gòu)成了對(duì)原告權(quán)利的妨礙。在該案中，由于該爭(zhēng)議水面一直由第三人占有、開發(fā)、收益，并不存在第三人行使土地使用權(quán)對(duì)原告養(yǎng)殖權(quán)的妨礙。因此，雖然土地使用權(quán)與養(yǎng)殖權(quán)并存，但是并不存在使用權(quán)的沖突。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，由于妨礙從任何一方來(lái)看都可能構(gòu)成對(duì)自身權(quán)利的侵害，部分自然資源使用權(quán)沖突雖然是由重復(fù)許可或錯(cuò)誤許可導(dǎo)致的，但是法院不能以此拒絕受理民事爭(zhēng)議部分，至于當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系則應(yīng)另案處理。

第二，法院應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持形式公平與實(shí)質(zhì)公平相結(jié)合，靈活適用時(shí)先權(quán)先規(guī)則與目的效用比較規(guī)則判斷權(quán)利實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先順序。在確認(rèn)存在使用權(quán)沖突之后，進(jìn)一步的任務(wù)是判斷沖突權(quán)利的優(yōu)先順序。如前所述，立法難以對(duì)實(shí)踐中紛繁復(fù)雜的沖突情況預(yù)先設(shè)定規(guī)則。例如，《水法》第21條規(guī)定，“開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要。”這一條雖然明確了城鄉(xiāng)居民生活用水的絕對(duì)優(yōu)先地位，但是對(duì)于農(nóng)業(yè)等其他用水，并未明確其先后順序。因此，在自然資源使用權(quán)沖突案件裁判過(guò)程中，法院需要依據(jù)基本法理，結(jié)合具體案情對(duì)權(quán)利優(yōu)先順序進(jìn)行衡量判斷。在一般情況下，法院應(yīng)當(dāng)按照時(shí)先權(quán)先規(guī)則進(jìn)行衡量，即根據(jù)權(quán)利取得時(shí)間先后決定其優(yōu)位順序。這一規(guī)則是水法中判斷水權(quán)優(yōu)先順序的基本規(guī)則，能夠充分體現(xiàn)形式公平的要求?！鞍凑諘r(shí)間順序分配缺水風(fēng)險(xiǎn)幾乎不帶有主觀價(jià)值判斷，具有顯而易見的公平性。”［6］法院適用時(shí)先權(quán)先規(guī)則解決權(quán)利優(yōu)先順序問(wèn)題具有以下優(yōu)點(diǎn)：一方面，該規(guī)則以糾紛發(fā)生之前產(chǎn)生的法律事實(shí)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，能夠避免主觀判斷，同時(shí)有利于保護(hù)在先權(quán)利人的合理預(yù)期，鼓勵(lì)在先權(quán)利人加大對(duì)自然資源開發(fā)利用的投入；另一方面，由于在后權(quán)利人通常已經(jīng)了解到在先權(quán)利的存在，對(duì)于自身權(quán)利受到限制也應(yīng)當(dāng)有合理的預(yù)期，也應(yīng)當(dāng)采取措施避免自身權(quán)利受到妨礙?；跁r(shí)先權(quán)先規(guī)則的優(yōu)勢(shì)，法院對(duì)于該規(guī)則的運(yùn)用，可以從水資源領(lǐng)域拓展到所有領(lǐng)域，將其作為解決使用權(quán)沖突的一般規(guī)則。需要注意的是，在水資源、礦產(chǎn)資源等領(lǐng)域的實(shí)踐中，先取得權(quán)利、后取得許可的情況比較普遍，此時(shí)法院應(yīng)當(dāng)查明實(shí)際權(quán)利實(shí)際取得時(shí)間，而不能僵化地將許可證取得時(shí)間作為優(yōu)先權(quán)判斷時(shí)間。（17）在特殊情況下，如果絕對(duì)適用時(shí)先權(quán)先原則，可能會(huì)導(dǎo)致實(shí)質(zhì)不公平的情況，此時(shí)法院應(yīng)當(dāng)適用目的效益比較規(guī)則，判斷權(quán)利的優(yōu)先順序。一是要進(jìn)行目的比較，堅(jiān)持生存性目的和公益性目的優(yōu)先。具體來(lái)說(shuō)，生存保障性自然資源使用權(quán)是公民基本權(quán)利——生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式［21］，因此，如果在后權(quán)利的目的是保護(hù)公民基本生活需要，例如生活性取水權(quán)和捕撈權(quán)、采挖少量礦產(chǎn)的權(quán)利等，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于在先的發(fā)展性自然資源使用權(quán)。如果在后的權(quán)利目的是保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，如用于建設(shè)地鐵的地下空間使用權(quán)、旨在保護(hù)森林的公益林地使用權(quán)、旨在勘探開采對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略具有重要意義的礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)采礦權(quán)、旨在保證生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)作維持的生態(tài)環(huán)境用水權(quán)等，法院也應(yīng)當(dāng)依公共利益優(yōu)先原則，判定在后權(quán)利優(yōu)先。二是要進(jìn)行效益比較，如果在后的權(quán)利行使具有相對(duì)于在先權(quán)利不成比例的巨大效益，法院應(yīng)當(dāng)判定在后權(quán)利優(yōu)先。例如，如果在先權(quán)利是一項(xiàng)普通的捕撈權(quán)，而在后權(quán)利是一項(xiàng)旨在保障重大水利工程建設(shè)的建設(shè)用地使用權(quán)，那么法院應(yīng)當(dāng)判定在后權(quán)利優(yōu)先得到實(shí)現(xiàn)，以實(shí)現(xiàn)物盡其用的價(jià)值目標(biāo)。需要注意的是，無(wú)論是通過(guò)目的比較還是效益比較判定在后權(quán)利優(yōu)先，法院都應(yīng)當(dāng)同時(shí)判定在后權(quán)利人有補(bǔ)償或支付完全對(duì)價(jià)的義務(wù)，以平衡雙方利益。如果是為了實(shí)現(xiàn)公共利益而克減或限制在先權(quán)利，在后權(quán)利人應(yīng)負(fù)補(bǔ)償義務(wù)，即不需要完全支付對(duì)價(jià)。而如果在后權(quán)利人是因?yàn)樾б姹容^而獲得優(yōu)先權(quán)，則應(yīng)當(dāng)依據(jù)市場(chǎng)價(jià)值支付完全對(duì)價(jià)。

第三，法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮能動(dòng)性，探索多樣化的糾紛解決機(jī)制。近年來(lái)，隨著公益訴訟制度的發(fā)展，法院在實(shí)踐中探索出了多樣化的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)和修復(fù)機(jī)制，例如勞務(wù)代償、增殖放流、技改抵扣、補(bǔ)植復(fù)綠、認(rèn)購(gòu)碳匯等等，充分化解了生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任主體承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)壓力，實(shí)現(xiàn)了法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。參照這一經(jīng)驗(yàn)，在使用權(quán)沖突案件裁判過(guò)程中，法院也應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同類型沖突案件的具體特征，探索多樣化的糾紛解決機(jī)制。例如，在分層土地利用沖突案件中，可以通過(guò)強(qiáng)制締約的方式訂立地役權(quán)合同，藉此設(shè)立強(qiáng)制地役權(quán)，解決意定地役權(quán)在締約上的困難。［22］在取水權(quán)沖突案件中，法院可以通過(guò)調(diào)解機(jī)制，鼓勵(lì)引導(dǎo)雙方通過(guò)取水權(quán)交易達(dá)成解決方案。又如，在礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)沖突案件中，可以借鑒美國(guó)強(qiáng)制聯(lián)營(yíng)規(guī)則的做法，給予土地權(quán)利人多種選擇，包括由礦業(yè)權(quán)人支付出讓土地權(quán)利的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、將土地使用權(quán)出租給礦業(yè)權(quán)人、允許土地權(quán)利人以土地使用權(quán)作為投資參與礦業(yè)權(quán)行使等。［23］最高人民法院在“郴州飯壟堆礦業(yè)有限公司與國(guó)土資源部等國(guó)土資源行政復(fù)議決定再審案”中也指出：“實(shí)踐中，解決重疊有多種方式，包括將不同采礦權(quán)主體推動(dòng)整合為同一采礦權(quán)主體、調(diào)整并縮小采礦許可證范圍以解決重疊問(wèn)題、在不同采礦權(quán)主體間建立開采協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)分礦產(chǎn)資源開發(fā)時(shí)序且在確保安全生產(chǎn)的前提下簽訂承諾協(xié)議、撤銷一方采礦許可并通過(guò)補(bǔ)償或者賠償?shù)确绞綇浹a(bǔ)損失，等等。”（18）通過(guò)探索多樣化的糾紛解決機(jī)制，法院在確保公正裁判的同時(shí)，也能夠附帶實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的有效治理，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在社會(huì)治理中的能動(dòng)作用。

三、自然資源使用權(quán)沖突案件裁判的規(guī)則建構(gòu)

隨著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的逐漸深入，行政權(quán)在自然資源配置中的作用必然會(huì)逐漸減弱，市場(chǎng)的資源配置作用則會(huì)逐漸加強(qiáng)，這將進(jìn)一步強(qiáng)化自然資源使用權(quán)的權(quán)利屬性。此外，《指導(dǎo)意見》中針對(duì)自然資源使用權(quán)體系完善提出了諸多要求，包括“加快推進(jìn)建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，促進(jìn)空間合理開發(fā)利用”，“完善探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)、海域使用權(quán)銜接機(jī)制”，“探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)”，“理順?biāo)驗(yàn)┩筐B(yǎng)殖的權(quán)利與海域使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，取水權(quán)與地下水、地?zé)崴⒌V泉水采礦權(quán)的關(guān)系”等。可以預(yù)見，隨著這些改革要求的逐步落實(shí)，未來(lái)必然會(huì)產(chǎn)生各種新的使用權(quán)沖突。因此，從根本上來(lái)看，對(duì)于自然資源使用權(quán)沖突案件的妥善處理，不能僅僅依賴于法院在實(shí)踐中的摸索，而是要逐漸建立起相應(yīng)的行為規(guī)則和裁判規(guī)則，為此類案件的裁判活動(dòng)提供法律依據(jù)和指引。

（一）修改完善相關(guān)立法以構(gòu)建行為規(guī)則

如前所述，目前除了《民法典》的相關(guān)規(guī)定之外，各自然資源單行法一般規(guī)定在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，由當(dāng)事人協(xié)商或者地方人民政府及其授權(quán)的部門調(diào)解或處理。例如，《土地管理法》第14條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理……當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！庇秩纾端ā返?7條規(guī)定：“單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；當(dāng)事人不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，可以申請(qǐng)縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟?？h級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院提起民事訴訟。”類似的規(guī)定還有《森林法》第22條、《草原法》第16條、《礦產(chǎn)資源法》第49條等。這些條款或者規(guī)定了協(xié)商或人民政府調(diào)解的強(qiáng)制性前置程序，或者完全沒有規(guī)定當(dāng)事人有權(quán)向法院提起訴訟，只有《水法》第57條允許當(dāng)事人同時(shí)提起訴訟。這些規(guī)定并未為自然資源使用權(quán)沖突提供實(shí)體性規(guī)則，而是將糾紛留待行政或司法程序解決，這充分反映了立法機(jī)關(guān)對(duì)資源使用權(quán)沖突案件并未給予充分關(guān)注。

自然資源單行法雖然是各自然資源領(lǐng)域的管理性立法，但是都包含了關(guān)于權(quán)屬的各項(xiàng)規(guī)定。因此，在各自然資源單行法中增加有關(guān)權(quán)利行使沖突的條款并不會(huì)對(duì)體系的融貫性造成影響。為了能夠使此類案件順利進(jìn)入到司法裁判程序，并且與侵犯或者妨礙物權(quán)案件相互區(qū)別，應(yīng)當(dāng)對(duì)各自然資源單行法進(jìn)行修改，完善相應(yīng)的行為規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)權(quán)利人的法律指引。修改的內(nèi)容主要包括以下兩個(gè)方面。一是對(duì)在后權(quán)利人的一般義務(wù)做出規(guī)定，為后續(xù)司法裁判適用時(shí)先權(quán)先規(guī)則奠定基礎(chǔ)。國(guó)土資源部2019年發(fā)布的《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）中就采用了這一做法，在第14條第2款規(guī)定：“壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源，對(duì)行使礦業(yè)權(quán)造成直接影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商，并給予合理補(bǔ)償；協(xié)商不成的，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府處理。建設(shè)單位或者礦業(yè)權(quán)人對(duì)處理決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！痹摋l款規(guī)定了對(duì)在后權(quán)利人的補(bǔ)償義務(wù)，表明國(guó)土資源部已經(jīng)認(rèn)識(shí)到壓覆行為與一般侵權(quán)行為的區(qū)別。二是要增加權(quán)利人直接向法院提起訴訟的選擇條款。雖然由人民政府或主管部門來(lái)對(duì)使用權(quán)沖突進(jìn)行調(diào)處較為便于解決矛盾，但是從自然資源使用權(quán)的物權(quán)屬性來(lái)說(shuō)，當(dāng)事人有權(quán)選擇向人民法院直接提起訴訟。因此，對(duì)于目前部分立法設(shè)置強(qiáng)制性前置處理程序的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以修改，參照《水法》第57條的規(guī)定，允許當(dāng)事人既可以向人民政府或其授權(quán)的部門申請(qǐng)調(diào)解或處理，也可以向人民法院直接提起訴訟。通過(guò)上述兩方面的修改完善，可以為權(quán)利沖突的當(dāng)事人提供基本的規(guī)則指引，有利于化解沖突矛盾和維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，同時(shí)也為人民法院裁判提供基本的法律依據(jù)。

（二）制定專門司法解釋以構(gòu)建裁判規(guī)則

相關(guān)立法的修改需要等待相應(yīng)的時(shí)機(jī)，且程序較為繁瑣。因此，除了要修改相關(guān)立法外，目前首要的工作是由最高人民法院研究制定專門司法解釋，為使用權(quán)沖突案件提供裁判規(guī)則。具體來(lái)說(shuō)，可以出臺(tái)《最高人民法院關(guān)于審理自然資源使用權(quán)沖突案件的若干規(guī)定（試行）》，對(duì)自然資源資產(chǎn)損害賠償訴訟的實(shí)體和程序問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。在具體內(nèi)容上，除了常規(guī)的管轄等內(nèi)容外，該司法解釋還應(yīng)當(dāng)主要規(guī)定以下特殊內(nèi)容。

一是明確自然資源使用權(quán)沖突的基本內(nèi)涵和受案范圍。自然資源使用權(quán)沖突的內(nèi)涵前文已做界定，在此不做贅述。對(duì)于受案范圍，可以參考前述分類在該司法解釋中進(jìn)行明確列舉，包括分層建設(shè)用地使用權(quán)沖突，取水權(quán)沖突，礦業(yè)權(quán)沖突，海域使用權(quán)沖突，土地使用權(quán)與取水權(quán)、礦業(yè)權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)沖突，海域使用權(quán)與養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)沖突等。通過(guò)概念界定加列舉的方式，可以明確自然資源使用權(quán)沖突的內(nèi)涵和外延，便于各級(jí)人民法院準(zhǔn)確適用該司法解釋。

二是明確法院不得因案件中存在重復(fù)許可或錯(cuò)誤許可，拒絕受理案件。自然資源使用權(quán)人和其他權(quán)利人之間的沖突，屬于平等主體之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生的矛盾。其中涉及的權(quán)利成立時(shí)間、行使目的和效益等因素，并非必須經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)先行處理才能明確的事項(xiàng)。只要原告起訴時(shí)符合《民事訴訟法》第122條規(guī)定的相關(guān)條件，法院就應(yīng)當(dāng)受理此案件。（19）即便案涉自然資源利用許可存在瑕疵，也不足以作為法院拒絕受理案件的理由。自然資源使用權(quán)人如果認(rèn)為自己遭受的損失是由于行政機(jī)關(guān)的重復(fù)許可或錯(cuò)誤許可行為而導(dǎo)致的，則可以依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定另行提起訴訟主張賠償。（20）

三是明確原被告雙方的舉證責(zé)任。根據(jù)理論分析，原告應(yīng)當(dāng)就以下事實(shí)承擔(dān)基本的舉證責(zé)任：其一，本人存在合法的使用權(quán)；其二，本人權(quán)利行使受到了被告行為的妨害。如果原告存在損失，則應(yīng)當(dāng)舉證證明損失存在。而被告則應(yīng)當(dāng)就以下事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任：第一，本人存在合法的使用權(quán)，第二，本人行為系行使權(quán)利行為。被告若要提起反訴，則應(yīng)當(dāng)主張其權(quán)利行使亦受到原告妨害。

四是明確一些特殊證據(jù)類型。例如需要專業(yè)技術(shù)認(rèn)定是否存在沖突或者重疊的，負(fù)有相關(guān)監(jiān)督管理職責(zé)的部門或者其委托的機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過(guò)程中形成的事件調(diào)查報(bào)告、檢驗(yàn)報(bào)告、檢測(cè)報(bào)告、評(píng)估報(bào)告、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等，經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證并符合證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的，可以作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。鑒定機(jī)構(gòu)出具的鑒定意見可以作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。

五是明確法院判定權(quán)利優(yōu)先順序的基本規(guī)則。該司法解釋應(yīng)明確規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)綜合考慮使用權(quán)許可或登記的時(shí)間、實(shí)際取得權(quán)利時(shí)間、權(quán)利行使的目的、權(quán)利行使效益等因素，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利行使的優(yōu)先順序進(jìn)行判定。一般而言，需遵循“時(shí)間在先權(quán)利優(yōu)先”規(guī)則，但是在后權(quán)利是為了公共利益、生存保障而行使，或者在后權(quán)利的效益遠(yuǎn)大于在先權(quán)利除外。由于使用權(quán)沖突案件類型復(fù)雜，該條應(yīng)當(dāng)為各級(jí)人民法院司法裁判留下一定空間，允許各級(jí)人民法院在一般規(guī)則之下，根據(jù)案件的具體情況靈活把握判斷，以更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)各方利益的平衡。

六是明確在后權(quán)利人的法律責(zé)任以及特殊情況下在后權(quán)利人對(duì)在先權(quán)利人的補(bǔ)償或?qū)r(jià)支付義務(wù)?！睹穹ǖ洹返?36條規(guī)定：“妨害物權(quán)或者可能妨害物權(quán)的，權(quán)利人可以請(qǐng)求排除妨害或者消除危險(xiǎn)?！备鶕?jù)這一規(guī)定，該司法解釋應(yīng)當(dāng)規(guī)定在先權(quán)利人權(quán)利優(yōu)先情況下在后權(quán)利人的責(zé)任類型，主要是排除妨害或消除危險(xiǎn)，也包括存在造成損失情況下的賠償責(zé)任。如果在后權(quán)利人權(quán)利優(yōu)先，則應(yīng)當(dāng)規(guī)定法院判決在后權(quán)利人權(quán)利優(yōu)先的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)判決在后權(quán)利人對(duì)在先權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償或者按照市場(chǎng)價(jià)值支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，以平衡雙方利益。

七是鼓勵(lì)法院在裁判過(guò)程中主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解，引導(dǎo)雙方探索互利共贏的多樣化解決方案。為了發(fā)揮司法裁判保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能，該司法解釋應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定鼓勵(lì)法院組織調(diào)解，充分探索除優(yōu)先順序判定之外的解決方案，并對(duì)雙方和解協(xié)議的司法確認(rèn)程序進(jìn)行規(guī)定。

四、結(jié) 語(yǔ)

財(cái)產(chǎn)權(quán)利分解在現(xiàn)代行政國(guó)家中持續(xù)發(fā)生，整體上經(jīng)歷了從塊狀到束狀再到粒狀的變遷。［24］由此可以預(yù)見，隨著人類社會(huì)對(duì)自然資源利用廣度和深度的提升以及法律、技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，建立在自然資源之上的各類財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的邊界必然會(huì)更加模糊，這將會(huì)導(dǎo)致各種新的自然資源使用權(quán)沖突，影響使用權(quán)人權(quán)利的行使和利益的實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)，自然資源使用權(quán)還承擔(dān)著使自然資源能夠從國(guó)家所有進(jìn)入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的獨(dú)特使命，這使得有效解決自然資源使用權(quán)沖突不僅具有保護(hù)權(quán)利人利益的功能，還承擔(dān)了更重要的高效節(jié)約利用自然資源的國(guó)家任務(wù)。因此，在完善立法和加強(qiáng)對(duì)自然資源使用許可的管理之外，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在其中的能動(dòng)作用，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)此類案件的司法裁判，理順自然資源利用中形成的復(fù)雜社會(huì)關(guān)系，為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革提供充分的司法保障。

注釋：

（1）江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院（2013）錫民終字第0773號(hào)民事裁定書。

（2）重慶市第四中級(jí)人民法院（2022）渝04民終1014號(hào)民事判決書。

（3）桂平市人民法院（2016）桂0881民初2266號(hào)民事判決書。

（4）貴州省納雍縣人民法院（2015）黔納民商初字第32號(hào)民事判決書。

（5）湖南省城步苗族自治縣人民法院（2015）城民初字第450號(hào)民事判決書。

（6）山西省高級(jí)人民法院（2017）晉民終134號(hào)民事判決書。

（7）湖南省永州市中級(jí)人民法院（2020）湘11民終1962號(hào)民事判決書。

（8）山東省高級(jí)人民法院（2021）魯民終1808號(hào)民事判決書。

（9）遼寧省沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2022）遼01民終17151號(hào)民事判決書；重慶市第四中級(jí)人民法院（2022）渝04民再6號(hào)民事判決書；最高人民法院（2017）最高法民終724號(hào)民事判決書。

（10）吉林省延邊朝鮮族自治州中級(jí)人民法院（2018）吉24民終1414號(hào)民事判決書。

（11）江蘇省淮安市中級(jí)人民法院（2011）淮中行終字第0008號(hào)民事判決書。

（12）天津市高級(jí)人民法院（2020）津民終248號(hào)民事判決書。

（13）江西省吉安市中級(jí)人民法院（2021）贛08民終2264號(hào)民事判決書。

（14）廣東省湛江市中級(jí)人民法院（2020）粵08民終4431號(hào)民事判決書。

（15）最高人民法院（2018）最高法行再6號(hào)行政判決書。

（16）最高人民法院（2018）最高法民再291號(hào)民事裁定書。

（17）四川省樂山市中級(jí)人民法院（2013）樂民初字第50號(hào)民事判決書。

（18）最高人民法院（2018）最高法行再6號(hào)行政判決書。

（19）《民事訴訟法》第122條規(guī)定：“起訴必須符合下列條件：（一）原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由；（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄?！?/p>

（20）《行政許可法》第76條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家賠償法的規(guī)定給予賠償?！?/p>

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（責(zé)任編輯 曹樹青）

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*基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“全球環(huán)境治理中的國(guó)內(nèi)法治和涉外法治統(tǒng)籌問(wèn)題研究”（23amp;ZD166）；臺(tái)達(dá)集團(tuán)中達(dá)環(huán)境法學(xué)教育促進(jìn)計(jì)劃

作者簡(jiǎn)介：曹煒（１９８７—），江蘇淮安人，法學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授，中國(guó)人民大學(xué)人權(quán)研究中心研究員，人民法院環(huán)境資源司法理論研究（中國(guó)人民大學(xué)）基地研究員，主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。