行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的價(jià)值目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)定位

吳 琛

(上海大學(xué),上海 200444)

2014年《行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行訴法》)之于1989年《行訴法》已歷25年之久,其間審判實(shí)務(wù)不斷發(fā)展,行政審判“三難”問(wèn)題(立案難、審理難、執(zhí)行難)逐漸顯現(xiàn)。借此《行訴法》修訂亟以解決“三難”問(wèn)題為改革導(dǎo)向,將一些經(jīng)長(zhǎng)期司法實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的審判經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家法律的強(qiáng)制性規(guī)定[1]。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度正是其中典型代表。在1989年《行訴法》實(shí)施后行政首長(zhǎng)很少出庭應(yīng)訴,有的委托工作人員出庭,有的只委托律師出庭,不利于化解矛盾[2]。為切實(shí)破解這一訴訟難題,2014年《行訴法》正式確立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度,嗣后通過(guò)《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(下稱《解釋》)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(下稱《行訴解釋》)及最高人民法院《關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問(wèn)題的規(guī)定》(下稱《應(yīng)訴規(guī)定》)等文件,具象化的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度已然形成。價(jià)值目標(biāo)作為最高的指導(dǎo)思想必須有一個(gè)科學(xué)定位,如此方可引領(lǐng)正確的改革方向、引導(dǎo)具體的立法工作流程順利實(shí)現(xiàn)[3],明確行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴價(jià)值目標(biāo)及其現(xiàn)實(shí)定位,對(duì)于正確認(rèn)識(shí)、深刻把握行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度具有積極作用。

一、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的價(jià)值目標(biāo)

(一)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議

1.在立法目的中增設(shè)

2014年《行訴法》針對(duì)立法目的進(jìn)行修改,新增“解決行政爭(zhēng)議”并置于另兩項(xiàng)立法目的之先。2014年全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)《行訴法修正案(草案)》匯報(bào)中提及“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,有利于解決行政爭(zhēng)議”。人民法院多將《行訴法》第一條中的“解決行政爭(zhēng)議”解釋為“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決”,以回應(yīng)人民群眾對(duì)行政訴訟程序空轉(zhuǎn)的詰問(wèn)[4]。“解決行政爭(zhēng)議”與“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議”實(shí)則是一組相近概念,故將“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議”視作行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的價(jià)值目標(biāo)是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

2.在后續(xù)修改中說(shuō)明

行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度修改皆以“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議”為價(jià)值目標(biāo)。最高人民法院在《解釋》答記者問(wèn)中談到“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴更能夠?qū)嵸|(zhì)解決糾紛”?！稇?yīng)訴規(guī)定》明確“始終堅(jiān)持以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議為重要目標(biāo)”“這部司法解釋的發(fā)布,將對(duì)促進(jìn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議產(chǎn)生積極影響”“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,發(fā)揮了實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛的作用”等。在后續(xù)制度修改中均以“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議”為價(jià)值,可見(jiàn)其對(duì)該制度的引導(dǎo)功用。

(二)緩解行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴壓力

因全國(guó)人大常委會(huì)很多委員對(duì)該制度寄予厚望,甚至認(rèn)為需要輔以更加嚴(yán)厲的措辭和要求迫使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)真對(duì)待出庭應(yīng)訴,以避免該款規(guī)定的虛化[1]。故2014年《行訴法》設(shè)定行政首長(zhǎng)以廣泛且強(qiáng)制性的出庭應(yīng)訴義務(wù),但對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言顯然負(fù)擔(dān)過(guò)重。且行政機(jī)關(guān)已承擔(dān)日益增長(zhǎng)的行政復(fù)議這一主要糾紛化解任務(wù),若對(duì)其在行政訴訟中仍課以如此強(qiáng)制義務(wù),不利于行政管理以及行政效率的實(shí)現(xiàn)。故在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議這一目標(biāo)外,最高人民法院《解釋》答記者問(wèn)中談到“就行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的廣泛、繁重的行政管理職責(zé)來(lái)看,要求每一個(gè)案件都由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭,現(xiàn)實(shí)不可能完全做到”?！稇?yīng)訴規(guī)定》明確了“合理減輕行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴負(fù)擔(dān),節(jié)約有限的行政資源”及“相關(guān)部委反映,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴壓力較大”,需在制度設(shè)計(jì)中相應(yīng)緩解行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的壓力。

二、以“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議”為價(jià)值目標(biāo)名不副實(shí)

(一)內(nèi)容架構(gòu)中難以體現(xiàn)

實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議作為反復(fù)提及的價(jià)值目標(biāo)卻直到《應(yīng)訴規(guī)定》中才在正文中予以體現(xiàn),之前至多在新聞發(fā)布會(huì)、答記者問(wèn)等場(chǎng)合對(duì)外宣揚(yáng)。以《應(yīng)訴規(guī)定》為例,有關(guān)于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的內(nèi)容僅三條,分別對(duì)應(yīng)第二及第十一條前三款,而關(guān)于“緩解行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴壓力”的內(nèi)容設(shè)計(jì)足有六項(xiàng),分別對(duì)應(yīng)第二、三、七、九條。由二者對(duì)比可看出在制度內(nèi)容設(shè)計(jì)中,實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議并不如對(duì)外宣稱的那樣備受重視。

(二)制度發(fā)展趨勢(shì)與價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑間產(chǎn)生割裂

1.行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度處于不斷放松之中

(1)義務(wù)主體范圍放松

在出庭應(yīng)訴義務(wù)主體范圍上,由“行政機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人”擴(kuò)大到“正職負(fù)責(zé)人”與“副職負(fù)責(zé)人”,此后增加“其他參與分管的負(fù)責(zé)人”“參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人”,出庭主體不斷擴(kuò)張,對(duì)該制度不斷作出放松規(guī)定。除此之外,實(shí)踐中的地方處理往往更為寬泛,黨組成員、政府法制機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭更是不在少數(shù),導(dǎo)致出庭應(yīng)訴義務(wù)主體范圍實(shí)質(zhì)上大幅擴(kuò)張。

(2)“應(yīng)當(dāng)出庭”案件類型限縮

在有關(guān)“應(yīng)當(dāng)出庭”案件的確認(rèn)上,2014年《行訴法》原初規(guī)定中行政首長(zhǎng)負(fù)有普遍出庭義務(wù)。但不到兩年時(shí)間,國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》(下稱《應(yīng)訴意見(jiàn)》)的出臺(tái)即針對(duì)“應(yīng)當(dāng)出庭”案件進(jìn)行列舉。后續(xù)的修改在此基礎(chǔ)上不斷發(fā)展,當(dāng)下“應(yīng)當(dāng)出庭”案件較制度建立之初已放寬不少,如此行政首長(zhǎng)僅用在更少的案件類型中出庭應(yīng)訴,應(yīng)訴義務(wù)不斷放寬。

(3)“正當(dāng)理由”明晰

2014年《行訴法》中僅規(guī)定“正當(dāng)理由”下可以豁免出庭應(yīng)訴義務(wù),但對(duì)于“正當(dāng)理由”并未給出詳細(xì)釋明,直到《應(yīng)訴規(guī)定》第八條才對(duì)正當(dāng)理由情形進(jìn)行羅列。如此似乎是規(guī)制行政機(jī)關(guān)假托正當(dāng)理由逃避出庭,故對(duì)正當(dāng)理由作出法定列舉,如《應(yīng)訴規(guī)定》第八條第三項(xiàng)“不得替代的公務(wù)”即是針對(duì)行政機(jī)關(guān)脫離出庭應(yīng)訴義務(wù)的利好規(guī)定,自此行政機(jī)關(guān)只需向人民法院提交法定正當(dāng)理由,行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴義務(wù)更是被進(jìn)一步松解。

綜上所述,可看出行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴義務(wù)歷經(jīng)修改后呈現(xiàn)不斷放松趨勢(shì)。

2.實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議需行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴以實(shí)現(xiàn)

在放松趨勢(shì)下,行政首長(zhǎng)更少出庭也可達(dá)到實(shí)質(zhì)性化解效果嗎?為解決這一問(wèn)題應(yīng)當(dāng)分析“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議”這一概念的內(nèi)涵或?qū)崿F(xiàn)途徑。

(1)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議需通過(guò)調(diào)解等方式得以落實(shí)

《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解工作的意見(jiàn)》(下稱《工作意見(jiàn)》)規(guī)定:“根據(jù)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解工作的需要,對(duì)訴前調(diào)解或其他非訴訟機(jī)制解決爭(zhēng)議的案件,人民法院做好指導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作?！毙姓组L(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度正是對(duì)調(diào)解、和解等補(bǔ)充機(jī)制的有力補(bǔ)足。《應(yīng)訴意見(jiàn)》規(guī)定:“被訴行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴人員要積極協(xié)助人民法院依法開(kāi)展調(diào)解工作,促進(jìn)案結(jié)事了?！卑殡S行政案件越發(fā)復(fù)雜多樣,現(xiàn)行法定判決方式已經(jīng)難以適應(yīng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決需要[5]。合意終結(jié)模式是在傳統(tǒng)實(shí)體裁判模式之外、當(dāng)前司法實(shí)踐推動(dòng)實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議所采用的進(jìn)路模式[6]。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度對(duì)于調(diào)解、和解、協(xié)調(diào)化解具有優(yōu)益性,是對(duì)傳統(tǒng)裁判模式的有益補(bǔ)充,行政首長(zhǎng)基于其行政地位,出庭與行政相對(duì)人當(dāng)面交流,就爭(zhēng)訴焦點(diǎn)開(kāi)展糾紛化解,有助于展示行政機(jī)關(guān)誠(chéng)意、平復(fù)相對(duì)人怨氣,使得糾紛迅速、妥善處理,一攬子化解行政爭(zhēng)議。

(2)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議需適當(dāng)考慮被訴行政行為合理性

《行訴解釋》發(fā)布會(huì)上談及:在司法實(shí)踐中,既要堅(jiān)持行政訴訟合法性審查原則,又要確保行政糾紛實(shí)質(zhì)性化解。既然合法性審查與實(shí)質(zhì)性化解糾紛是兼取的關(guān)系,如此說(shuō)明僅采取合法性審查標(biāo)準(zhǔn)并不足以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。堅(jiān)持行政訴訟合法性審查要求人民法院在司法審查中不得超過(guò)合法性界限,但卻并未阻斷通過(guò)其他方式實(shí)現(xiàn)合理性的釋明,其中一大途徑即是行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴。首長(zhǎng)出庭于庭審中詳細(xì)闡述、充分證明被訴行政處罰的合法性與合理性,使得涉訴行政行為合理性有論證可能性,幫助人民法院在受限于合法性審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可以有效回應(yīng)合理性爭(zhēng)議。

(3)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議需將所涉及糾紛一并化解

當(dāng)代社會(huì)司法服務(wù)難度加大,糾紛往往復(fù)雜交織,單純處理一類爭(zhēng)議而并不對(duì)整體矛盾進(jìn)行全盤(pán)紓解,即使解決某一類糾紛也徒勞無(wú)功。尤其是涉及錯(cuò)綜復(fù)雜的行政—民事糾紛時(shí),單純依靠人民法院進(jìn)行糾紛化解有時(shí)并不見(jiàn)成效,例如涉及政策變遷而導(dǎo)致歷史遺留或?qū)е律鐣?huì)影響等案件,相比法院的裁判方式和裁判內(nèi)容,居于優(yōu)勢(shì)地位掌握充分資源的行政機(jī)關(guān)更能滿足相對(duì)人多元的解紛需求[7]。引入行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度給府院互助協(xié)作化解糾紛、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)提供了橋梁。行政首長(zhǎng)基于其行政職權(quán),對(duì)于附帶的糾紛化解具有超越人民法院的優(yōu)勢(shì),行政訴訟中法院裁判方式受法定嚴(yán)格限制,而行政自我糾錯(cuò)較司法裁判而言在內(nèi)容上更為徹底、程序更為簡(jiǎn)便,有助于糾紛迅速、全面化解。

綜上,實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的路徑實(shí)現(xiàn)基本都是基于行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴才能達(dá)到其實(shí)效,但當(dāng)下出庭應(yīng)訴義務(wù)處于放松當(dāng)中,事實(shí)上制度發(fā)展趨勢(shì)與價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑已然產(chǎn)生割裂,如此無(wú)助于價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

(三)“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議”概念的模糊性、開(kāi)放性

實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議肇始于2010年,由時(shí)任最高人民法院副院長(zhǎng)江必新在全國(guó)法院行政審判工作座談會(huì)講話中首次提及:樹(shù)立在不創(chuàng)造違法先例前提下力求實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議的觀念[8]。實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議作為一項(xiàng)行政審判新理念在實(shí)踐中廣泛開(kāi)展,僅2011年各地實(shí)踐即已蓬勃展開(kāi),如上海市高級(jí)人民法院出臺(tái)《關(guān)于建立行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》[9]132、天津市高級(jí)人民法院下發(fā)《關(guān)于學(xué)習(xí)貫徹市領(lǐng)導(dǎo)重要批示努力實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的通知》[9]134。但行政法學(xué)理對(duì)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的理論內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)路徑還缺乏深入系統(tǒng)的專門(mén)研究[10]。如此則直接導(dǎo)致針對(duì)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的概念內(nèi)涵存在多角度理解,對(duì)這一概念的貫徹、執(zhí)行造成滯澀。實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議這一概念的內(nèi)涵解讀呈現(xiàn)模糊、開(kāi)放特點(diǎn),直接導(dǎo)致實(shí)踐中制度設(shè)計(jì)同樣模糊不清,難以系統(tǒng)落實(shí)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議這一價(jià)值目標(biāo)。

三、完善行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的建議

在行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度中,“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議”與“緩解行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴壓力”都是應(yīng)保障的價(jià)值目標(biāo),但當(dāng)下存在的問(wèn)題在于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議并未獲得其應(yīng)有內(nèi)容的設(shè)計(jì),價(jià)值目標(biāo)上呈現(xiàn)頭重腳輕的態(tài)勢(shì)。達(dá)到兩者價(jià)值平衡的關(guān)鍵,其一在于什么類型的案件中行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴,保障在行政首長(zhǎng)出庭有利于糾紛實(shí)質(zhì)性化解時(shí)才需其出庭;其二是應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴時(shí)由誰(shuí)來(lái)出庭應(yīng)訴,出庭應(yīng)訴范圍的大肆擴(kuò)張導(dǎo)致出庭應(yīng)訴壓力得以充分釋放,但泛化的負(fù)責(zé)人出庭導(dǎo)致出庭質(zhì)效得不到有效保障。

(一)善用人民法院書(shū)面建議權(quán)

按照現(xiàn)今的規(guī)定來(lái)看,應(yīng)當(dāng)出庭案件劃定仍是法定列舉為主,輔之以人民法院書(shū)面建議。《應(yīng)訴規(guī)定》針對(duì)書(shū)面建議權(quán)作了細(xì)化規(guī)定,分為“應(yīng)當(dāng)通知”與“可以通知”,實(shí)際上賦予人民法院之于行政首長(zhǎng)是否出庭應(yīng)訴裁量權(quán)。因在目前具體個(gè)案情況各異、當(dāng)事人訴求不同的情況下,通過(guò)事前簡(jiǎn)單機(jī)械的案件列舉完全覆蓋行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴范圍是比較困難的,容易掛一漏萬(wàn),故在把控行政首長(zhǎng)是否出庭時(shí),司法在個(gè)案中的自由裁量應(yīng)被授予更大空間、占據(jù)主要地位。同時(shí)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴是人民法院在訴訟過(guò)程中尋求行政幫助,那么是否尋求外力幫助應(yīng)由人民法院自我判斷,畢竟在糾紛化解過(guò)程中,人民法院的依法裁判仍是最廣泛的適用方式,應(yīng)堅(jiān)持以審判為中心,過(guò)度尋求行政幫助不免將司法裁判陷于被動(dòng)局面。如此來(lái)看,賦予人民法院司法裁量屬正確之舉。

人民法院應(yīng)妥善利用案件受理到開(kāi)庭審理這一段準(zhǔn)備時(shí)間,在此段空窗期針對(duì)案件積極進(jìn)行自我評(píng)估,即在傳統(tǒng)訴訟進(jìn)程中是否可以一次、有效地化解糾紛。人民法院應(yīng)對(duì)具體案件內(nèi)依法判決的成效進(jìn)行評(píng)估,而非單純依靠事前規(guī)定案件類型通知應(yīng)訴,應(yīng)持更為積極態(tài)度,針對(duì)案件類型、爭(zhēng)端情況、當(dāng)事人訴求等作系統(tǒng)考察,而非在受案后即等待庭審。若確有人民法院可能無(wú)法達(dá)成實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的案件,則需積極行使書(shū)面建議權(quán)使行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴。

(二)限縮行政機(jī)關(guān)任意指派人員出庭應(yīng)訴

在出庭應(yīng)訴范圍擴(kuò)大的趨勢(shì)下可出庭人數(shù)增多,而選擇出庭權(quán)把握在行政機(jī)關(guān)手中,行政機(jī)關(guān)大可以選擇一名持有正當(dāng)理由的負(fù)責(zé)人以脫離出庭應(yīng)訴義務(wù)或在廣泛的出庭應(yīng)訴主體范圍內(nèi)選擇邊緣負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,實(shí)踐中諸如法制辦主任出庭應(yīng)訴亦不在少數(shù),對(duì)此人民法院只能被動(dòng)審查,不利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。如此則需要限制行政機(jī)關(guān)任意委派負(fù)責(zé)人以應(yīng)付出庭應(yīng)訴義務(wù),在廣泛的可出庭主體之中,應(yīng)當(dāng)對(duì)某些重大案件中的出庭應(yīng)訴范圍進(jìn)行限定。出庭應(yīng)訴主體范圍可以擴(kuò)大但絕不能降低實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議效果,在某些特殊、重要的案件中要限縮出庭應(yīng)訴主體范圍,否則出庭應(yīng)訴制度將無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。