政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)芻議

●李志武

編制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是機(jī)構(gòu)編制規(guī)范管理的基礎(chǔ)工作。當(dāng)前，適應(yīng)推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的需要，國家層面和各地都在探索推進(jìn)編制標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施。政法專項(xiàng)編制是行政編制的重要組成部分，科學(xué)、合理確定地方政法部門編制配備，對于貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，推動我國機(jī)構(gòu)編制法定化，統(tǒng)籌使用政法專項(xiàng)編制，優(yōu)化政法專項(xiàng)編制配備等具有重要意義，但目前，政法專項(xiàng)編制領(lǐng)域尚未建成相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。本文重點(diǎn)分析政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的重要性、現(xiàn)實(shí)條件以及對政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的若干思考。

一、政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)缺失問題亟待解決

2022年，中央編辦印發(fā)的《機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施辦法（試行）》明確黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)為全國性機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央事權(quán)，應(yīng)由中央機(jī)構(gòu)編制管理部門負(fù)責(zé)制定。同事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)相比，目前我國黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)較為滯后。地方政法部門編制標(biāo)準(zhǔn)也面臨著同樣的問題。由于缺少規(guī)范政法部門編制配備的標(biāo)準(zhǔn)，地方政法部門的編制管理存在很大的挑戰(zhàn)與困境。

一是在編制實(shí)行總量控制的背景下，政法工作不僅管理事務(wù)劇增，機(jī)構(gòu)職責(zé)任務(wù)的動態(tài)性調(diào)整也是常態(tài)，而且客觀上人員編制配備與政法工作功能定位和事權(quán)特點(diǎn)不匹配，人員編制保障不及時(shí)不充分不平衡等現(xiàn)象客觀存在。如何在編制總量內(nèi)，通過統(tǒng)籌調(diào)配和動態(tài)調(diào)整，優(yōu)化政法專項(xiàng)編制結(jié)構(gòu)，更好服務(wù)政法事業(yè)發(fā)展，亟待加強(qiáng)政法專項(xiàng)編制的合理配置，將職責(zé)任務(wù)轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的“工時(shí)數(shù)”，從而推算出所需要的人員編制，從某種意義而言，政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施，可以有效地盤活現(xiàn)有政法專項(xiàng)編制資源，更好地統(tǒng)籌政法專項(xiàng)編制的配備。

二是當(dāng)前在認(rèn)定政法部門的編制需求時(shí)更多的是立足于定性而非定量分析，不能從制度層面精準(zhǔn)把握政法部門所需人員編制，從而導(dǎo)致實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)了政法部門與機(jī)構(gòu)編制部門之間的非制度性“討價(jià)還價(jià)”行為。

三是政法專項(xiàng)編制配備存在的一些結(jié)構(gòu)性矛盾長期得不到有效解決，既不能充分體現(xiàn)實(shí)際用編需求，也不利于統(tǒng)籌使用編制。編制層級間、區(qū)域間、部門間的配置不平衡，“有編不用”和“無編可用”同時(shí)存在，甚至“跑編”“要編”等問題難以根治，從而削弱了編制的剛性約束，降低了編制的使用效能。

二、政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)的制定具備現(xiàn)實(shí)條件

編制標(biāo)準(zhǔn)的制定需要滿足一定條件?！稒C(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施辦法（試行）》第十五條規(guī)定，制定機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域一般應(yīng)當(dāng)符合以下條件：一是相關(guān)機(jī)構(gòu)在全國或者一定地域范圍內(nèi)普遍設(shè)立；二是具有標(biāo)準(zhǔn)化屬性；三是機(jī)構(gòu)職責(zé)邊界明確；四是機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制核定的指標(biāo)參數(shù)可量化且相對穩(wěn)定。從當(dāng)前政法部門的組織設(shè)置、職能職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)化屬性等方面來看，政法部門具備了制定編制標(biāo)準(zhǔn)所需的現(xiàn)實(shí)條件。

（一）政法部門成為黨政機(jī)關(guān)的重要序列

中華人民共和國成立后，我國就建立了從中央到地方的政法工作體系，且較為健全。目前，已經(jīng)在全國縣級以上普遍設(shè)立了由法院、檢察院、公安、司法行政等組成的政法部門體系，這些單獨(dú)設(shè)立的政法部門是黨領(lǐng)導(dǎo)下從事政法工作的專門力量。政法部門的普遍設(shè)立，這是由政法機(jī)關(guān)在我國政治體制中所具有特殊地位和作用決定的，并為黨規(guī)國法所確認(rèn)。政法機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法履行政法管理職能，堅(jiān)決捍衛(wèi)黨的執(zhí)政地位和社會主義制度，是國家治理體系的重要組成部分。

（二）相關(guān)法律法規(guī)對政法部門職責(zé)進(jìn)行了明確

中華人民共和國成立以來，政法部門設(shè)置相對穩(wěn)定，政法部門的職能職責(zé)總體保持相對明確清晰的邊界?！度嗣穹ㄔ航M織法》《人民檢察院組織法》《監(jiān)獄法》《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)對法院、檢察院、監(jiān)獄、公安機(jī)關(guān)的職能職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制作出了明確規(guī)定。

（三）政法專項(xiàng)編制具有標(biāo)準(zhǔn)化的屬性且指標(biāo)參數(shù)可量化和穩(wěn)定

政法專項(xiàng)編制主要是針對地方政法工作的特殊性質(zhì)和需要而專門設(shè)置的編制，具有一定的專業(yè)性和技術(shù)性，因而有條件實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理。制定政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)充分體現(xiàn)政法部門組織機(jī)構(gòu)和政法工作的實(shí)際情況?？傮w上，影響政法專項(xiàng)編制配備的因素可分為內(nèi)外兩個(gè)層面。外在指標(biāo)參數(shù)包括人口、自然條件、行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，其中人口主要是戶籍人口、常住人口等，自然條件有交通條件、地域類型等，行政區(qū)劃涉及管理服務(wù)的范圍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)是國民生產(chǎn)總值和財(cái)政收入；內(nèi)在指標(biāo)參數(shù)則有管理體制、職能職責(zé)和業(yè)務(wù)工作量，如案件數(shù)、關(guān)押對象數(shù)等。結(jié)合中央于2020年制定的《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》相關(guān)精神，政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)主要涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、實(shí)有人口數(shù)量、案件總數(shù)。這些指標(biāo)參數(shù)，在實(shí)際工作中是可以量化的。

三、政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的思考

隨著機(jī)構(gòu)編制法定化建設(shè)的推進(jìn)和加強(qiáng)政法專項(xiàng)編制管理的現(xiàn)實(shí)需要，政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)也應(yīng)提上議事日程。關(guān)于如何建構(gòu)政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)體系，建議結(jié)合政法專項(xiàng)編制管理的特殊性，并充分考慮其他各方面因素。

（一）政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)的體例選擇

由于各政法部門所承擔(dān)的具體職能職責(zé)不同，由此涉及政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)的具體指標(biāo)也應(yīng)不一樣。比如，法院、檢察院主要考慮案件量，公安機(jī)關(guān)主要考慮服務(wù)人口數(shù)、交通里程等，監(jiān)獄和戒毒所主要考慮關(guān)押、收治對象數(shù)量。然而，如何將各類政法部門的編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)合起來，形成一個(gè)有機(jī)的編制標(biāo)準(zhǔn)體系，需要采取一定的體例。從現(xiàn)有一些立法技術(shù)成果來看，制定政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)體系可以采用“總則—分則”的體例。這種體例既具有共性標(biāo)準(zhǔn)，又有特性標(biāo)準(zhǔn)，有助于構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理、層次清晰的標(biāo)準(zhǔn)體系。具體而言，政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)體系的總則部分，需要重點(diǎn)考慮政法專項(xiàng)編制配備的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則、標(biāo)準(zhǔn)定位、屬性、效力、適用對象等內(nèi)容，同時(shí)也需要考慮總量控制、專編專用、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、動態(tài)調(diào)整機(jī)制、調(diào)整程序、編制標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施評估與監(jiān)督檢查等基礎(chǔ)性內(nèi)容。關(guān)于政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)體系的分則部分，應(yīng)根據(jù)各政法部門的職責(zé)任務(wù)特點(diǎn)，對其人員編制配備標(biāo)準(zhǔn)、人員編制結(jié)構(gòu)、編制使用范圍、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施等方面作出具體規(guī)定。

（二）政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)的合理細(xì)分

在上述探討政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)體例的基礎(chǔ)上，需要重點(diǎn)研究“總則—分則”模式下分則部分的合理細(xì)化問題。政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)主要是為了增強(qiáng)編制管理的規(guī)范性、合理性，以便實(shí)現(xiàn)編制資源的科學(xué)化配置。1982年中央決定將公安、檢察、法院、司法行政（含監(jiān)獄、戒毒）系統(tǒng)的編制從黨政群機(jī)關(guān)中分離出來，作為專項(xiàng)編制單獨(dú)管理。之后，國家安全職能又從公安系統(tǒng)分出，單獨(dú)成立國家安全機(jī)構(gòu)，其使用的編制也列入政法專項(xiàng)編制，也實(shí)行單獨(dú)管理。正因?yàn)槿绱?，政法專?xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)的分則部分，應(yīng)按照法院、檢察、公安、司法行政四大系統(tǒng)進(jìn)行細(xì)分，這既有利于與日常的機(jī)構(gòu)編制管理方式相銜接，符合實(shí)際工作需要，又充分考慮了不同的政法工作性質(zhì)和特色，突出針對性，使政法專項(xiàng)編制的管理更加科學(xué)合理。

（三）政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)具體設(shè)定

政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)參數(shù)問題，主要是“總則”“分則”當(dāng)中的一些具體指標(biāo)如何確定，如何分配，以及如何量化等問題?？蓮墓残灾笜?biāo)和特性指標(biāo)著手。

一是共性指標(biāo)的設(shè)定。目前，我國不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同類型單位的編制配備指標(biāo)區(qū)別較大。比如，黨政機(jī)關(guān)主要是基于管轄區(qū)域內(nèi)的人口數(shù)進(jìn)行編制配備。實(shí)際上，從中央編委制定出臺的《關(guān)于印發(fā)市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》（1992年）、《關(guān)于地方各級黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見》（1993年）等文件來看，有關(guān)地方各層級政府的人員編制數(shù)主要是按照當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)來確定。至于事業(yè)單位的編制配備標(biāo)準(zhǔn)，則具有很強(qiáng)的行業(yè)特性。比如，教育領(lǐng)域的事業(yè)單位主要是以學(xué)生數(shù)、班級數(shù)、師生比等作為指標(biāo)；醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的事業(yè)單位則是以醫(yī)療機(jī)構(gòu)級別、服務(wù)人口、床位數(shù)等作為指標(biāo)。關(guān)于政法專項(xiàng)編制配備標(biāo)準(zhǔn)，具體選取哪些指標(biāo)參數(shù)較為合理，需要進(jìn)一步研究。根據(jù)《機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施辦法（試行）》第十六條所規(guī)定的“必要性和可行性”“機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職能”“自然條件、交通狀況等地區(qū)差異”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政承受能力”“服務(wù)人口、地域范圍”，對于政法專項(xiàng)編制配備的共性指標(biāo)而言，需要重點(diǎn)考慮管轄區(qū)域內(nèi)的自然因素和經(jīng)濟(jì)因素，如服務(wù)人口、區(qū)域面積、交通狀況、地區(qū)生產(chǎn)總值、地區(qū)財(cái)政收入等。在當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制總量實(shí)行只減不增和嚴(yán)控嚴(yán)管的形勢下，共性指標(biāo)設(shè)定方面尤其需要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政承受能力。

二是特性指標(biāo)的設(shè)定。特性指標(biāo)主要考慮業(yè)務(wù)因素，不同的政法部門有不同的業(yè)務(wù)工作，需要設(shè)定的特性指標(biāo)自然也就不同。比如，公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)因素主要是案件數(shù)，具體體現(xiàn)為刑事立案數(shù)、治安受理數(shù)、交通事故數(shù)等方面，這些指標(biāo)構(gòu)成了公安機(jī)關(guān)政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)特性指標(biāo)設(shè)定的重要參數(shù)。而對于法院系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)而言，盡管它們都是以案件數(shù)為主要參數(shù)，但兩者在業(yè)務(wù)指標(biāo)設(shè)定方面也有不同，法院系統(tǒng)主要以刑事案件、民事案件、行政案件為參數(shù)，而檢察院系統(tǒng)則在前述案件基礎(chǔ)上，還包括公益訴訟檢察案件、相關(guān)職務(wù)犯罪偵查案件。對于監(jiān)獄、戒毒等政法機(jī)構(gòu)，它們的業(yè)務(wù)工作量主要是關(guān)押犯和收治戒毒，因而關(guān)押犯人數(shù)和收治戒毒人數(shù)成為重要的參數(shù)。在設(shè)定具體業(yè)務(wù)指標(biāo)之后，還需要進(jìn)一步量化指標(biāo)。比如，公安系統(tǒng)可用“警力萬人比”作為量化指標(biāo)，法院、檢察院系統(tǒng)可用“年人均案件數(shù)”作為量化指標(biāo)，監(jiān)獄和司法行政戒毒機(jī)構(gòu)則可用“警囚比”“警戒比”作為量化指標(biāo)。

三是各類指標(biāo)權(quán)重的分配。盡管共性指標(biāo)、特性指標(biāo)都是影響政法專項(xiàng)編制配備的重要參數(shù)，但是它們對于政法專項(xiàng)編制配備的效度是不同的。從某種意義而言，特性指標(biāo)反映一個(gè)部門單位工作量的指標(biāo)，而且是動態(tài)變化的，體現(xiàn)了這個(gè)部門單位的有效工作量。因而特性指標(biāo)的效度更大，這是在設(shè)計(jì)指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)和優(yōu)先考慮的，其權(quán)重應(yīng)大于共性指標(biāo)。從具體實(shí)踐看，對于共性指標(biāo)、特性指標(biāo)在指標(biāo)體系中的具體占比，需要根據(jù)各政法部門的情況進(jìn)行具體分析，不能一概而論。各類指標(biāo)權(quán)重的合理分配，需要進(jìn)行深入的調(diào)查研究。此外，還需要根據(jù)大量的相關(guān)歷史數(shù)據(jù)，構(gòu)建一定數(shù)學(xué)模型和計(jì)算公式，再結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，才能確保共性指標(biāo)、特性指標(biāo)的權(quán)重分配更加合理。