桂西南中越沿邊地區(qū)撂荒耕地修復(fù)利用現(xiàn)狀及對(duì)策

摘 要：當(dāng)前，桂西南中越沿邊地區(qū)出現(xiàn)了不同程度的耕地撂荒問題，給糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給帶來了嚴(yán)重影響。在此背景下，通過分析廣西壯族自治區(qū)靖西市撂荒耕地修復(fù)利用的典型模式，厘清當(dāng)?shù)亓袒母匦迯?fù)利用的有效路徑，從自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政策制度3個(gè)層面對(duì)撂荒耕地修復(fù)利用問題展開剖析，并針對(duì)性提出優(yōu)化設(shè)施建設(shè)、降低修復(fù)利用成本，構(gòu)建協(xié)調(diào)治理體系、培育農(nóng)業(yè)服務(wù)組織，出臺(tái)針對(duì)性政策、健全配套機(jī)制等加快撂荒耕地修復(fù)利用的建議。

關(guān)鍵詞：糧食安全；國土安全；撂荒耕地；修復(fù)利用

中圖分類號(hào)：F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-7909（2023）12-141-4

0 引言

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》指出，必須堅(jiān)持不懈把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會(huì)之力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。耕地是農(nóng)業(yè)發(fā)展之基、農(nóng)民安身之本。但2022年，廣西壯族自治區(qū)靖西市耕地面積為68 351.35 hm2，其中撂荒耕地面積為211.60 hm2（撂荒耕地?cái)?shù)據(jù)來源于訪談資料）。數(shù)據(jù)表明，靖西市撂荒耕地面積大，修復(fù)空間大。對(duì)靖西市撂荒耕地修復(fù)利用問題加強(qiáng)研究，不僅能夠?yàn)楣鹞髂现性窖剡叺貐^(qū)修復(fù)利用撂荒耕地、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和路徑參考，而且對(duì)于保障廣西壯族自治區(qū)糧食安全與邊境國土空間結(jié)構(gòu)安全具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 核心概念界定

1.1 撂荒耕地

1995年，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，F(xiàn)AO）將撂荒耕地定義為至少5年沒有被農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其他農(nóng)業(yè)目的利用的可耕地。歐洲環(huán)境政策研究所（Institute for European Environmental Policy，IEEP）將撂荒耕地定義為主要植被為自然植被的耕地，并將撂荒地分為3種類型——完全撂荒、半撂荒、過度撂荒。2011年，土地整理與土地儲(chǔ)備國際研討會(huì)將撂荒耕地定義為可耕種但未使用的耕地、2年及以上未使用的耕地、可耕種但無期限長期處于撂荒的耕地、可耕種但因經(jīng)營管理不當(dāng)受到破壞的耕地。

李升發(fā)等［1］認(rèn)為，撂荒耕地是指農(nóng)民因某種原因不愿意耕種或者因自然災(zāi)害致使耕地荒蕪一季或一季以上的土地。張斌等［2］認(rèn)為，撂荒耕地是由于生產(chǎn)經(jīng)營者主觀原因放棄而造成的處于荒蕪或未充分利用的耕地。

為了研究的全面性和科學(xué)性，筆者在梳理前人研究理論的基礎(chǔ)上將撂荒耕地定義為：主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，由于自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策等因素影響，連續(xù)2年及以上停止耕種導(dǎo)致荒蕪或未充分發(fā)揮生產(chǎn)功能，有明顯撂荒風(fēng)險(xiǎn)的土地（旱地、水田、菜地、水澆地、望天田等）。

1.2 撂荒耕地的修復(fù)利用

撂荒耕地修復(fù)利用是指在一定區(qū)域內(nèi)，政府依據(jù)相關(guān)政策，協(xié)同新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)戶等，采用行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)手段，對(duì)荒蕪或未充分發(fā)揮生產(chǎn)功能的耕地進(jìn)行綜合整治，進(jìn)而調(diào)整土地承包關(guān)系、改善耕地設(shè)施條件、提高耕地產(chǎn)出效益的行為。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究方法

筆者主要采用實(shí)地觀察法、半結(jié)構(gòu)化訪談法相結(jié)合的方式進(jìn)行研究，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為研究主體，在結(jié)合前人開展的大量樣本農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，主要采用定性研究方式。2023年，筆者分別對(duì)廣西壯族自治區(qū)靖西市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局撂荒耕地治理負(fù)責(zé)人、村委會(huì)工作人員、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體負(fù)責(zé)人及農(nóng)戶進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談，訪談對(duì)象涵蓋當(dāng)?shù)乜h、村（以P村為主，P村是喀斯特地貌典型村落，是靖西市最早進(jìn)行撂荒耕地修復(fù)利用的村落之一）兩級(jí)多方面主體，深入探究不同治理主體在撂荒耕地治理環(huán)節(jié)中的有效性（見表1）。訪談?dòng)涗浘幋a采取“類別+編號(hào)+時(shí)間”的編排模式，如靖西市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員（A00120230206）。研究數(shù)據(jù)來源于訪談資料。

2.2 研究區(qū)域

選取靖西市為研究區(qū)域。靖西市是廣西壯族自治區(qū)所轄的縣級(jí)市，位于桂西南中越沿邊地區(qū)、廣西壯族自治區(qū)西南部邊境、百色市南部，地處云貴高原邊緣，地勢(shì)西北高、東南低，境內(nèi)以溶蝕高原地貌為主［3］。2022年，靖西市土地總面積為332 613.48 hm2，耕地面積為68 351.35 hm2。靖西市屬典型喀斯特山區(qū)，土地開發(fā)利用難度較大，其中撂荒耕地約有211.60 hm2（撂荒耕地?cái)?shù)據(jù)來源于訪談資料），多數(shù)地塊較小，分布較為零散。

3 撂荒耕地修復(fù)利用的典型模式及治理路徑

P村是靖西市山區(qū)的一個(gè)小村落，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)以種植玉米、花生等傳統(tǒng)作物為主，轄7個(gè)屯，共有旱地面積99.20 hm2。由于四面環(huán)山，P村交通出行條件較為不便，加上地處中越沿邊地區(qū)，隨著邊境貿(mào)易興起，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)效益日益低下，該地農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力嚴(yán)重流失，僅剩下4戶失能孤寡老人留守，導(dǎo)致該村10.67 hm2耕地長期撂荒。為修復(fù)利用撂荒耕地，P村采取了“村企聯(lián)建”賦能集體經(jīng)濟(jì)模式。

3.1 典型模式——“村企聯(lián)建”賦能集體經(jīng)濟(jì)模式

3.1.1 具體做法。

3.1.1.1 資源共建：以社會(huì)資本匯聚發(fā)展要素。P村在人均耕地面積不足0.07 hm2的土地利用現(xiàn)狀下，修復(fù)利用撂荒耕地面積約為該村旱地面積的1/10，即10.67 hm2的撂荒耕地。在撂荒耕地修復(fù)的起步階段，P村通過社會(huì)資本的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和信任機(jī)制，發(fā)現(xiàn)并匯聚了資金與技術(shù)資源；經(jīng)過村干部的積極洽談和實(shí)地土質(zhì)考察，成功引進(jìn)了農(nóng)業(yè)公司投資修復(fù)撂荒耕地，為后續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.1.1.2 集體共治：以多方參與構(gòu)建協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。P村成立了股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社，同時(shí)在中央財(cái)政鄉(xiāng)村振興重大項(xiàng)目扶持下，村內(nèi)籌集100萬元對(duì)10.67 hm2撂荒耕地進(jìn)行了“小塊并大塊”整治和水肥一體化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。村集體負(fù)責(zé)撂荒耕地流轉(zhuǎn)及翻新；企業(yè)負(fù)責(zé)引入種苗、化肥，進(jìn)行管理、農(nóng)產(chǎn)品銷售；農(nóng)戶負(fù)責(zé)基地日常養(yǎng)護(hù)及熟果摘收，實(shí)現(xiàn)多方治理。

3.1.1.3 收益共享：以激勵(lì)機(jī)制吸引農(nóng)民回流。P村10.67 hm2耕地撂荒的根本原因在于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)效益低而衍生的勞動(dòng)力流失。為了激發(fā)農(nóng)民修復(fù)撂荒耕地的熱情，前期村干部通過入戶宣傳、集中培訓(xùn)活動(dòng)，后期通過基地招工、與企業(yè)簽訂每年培育6名技術(shù)果農(nóng)扶持協(xié)議、擴(kuò)大農(nóng)戶股權(quán)占比份額、村集體牽頭協(xié)調(diào)提供種苗及擴(kuò)大技術(shù)培訓(xùn)、拓展機(jī)耕服務(wù)等方式扶持周邊農(nóng)戶內(nèi)生型發(fā)展，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

3.1.2 治理成效。P村通過“龍頭企業(yè)+村集體經(jīng)濟(jì)+農(nóng)戶”的“村企聯(lián)建”賦能集體經(jīng)濟(jì)模式，2022年已修復(fù)撂荒耕地6.67 hm2。2021年下半年，該村企業(yè)招收零工務(wù)工人數(shù)300余次，提供就業(yè)崗位40余個(gè)，發(fā)放務(wù)工補(bǔ)貼30萬余元，培養(yǎng)技術(shù)果農(nóng)6人。2022年首批水果上市，采摘量達(dá)0.8 t，收入近2萬元。預(yù)計(jì)2023年優(yōu)質(zhì)水果產(chǎn)量將達(dá)100.0 t，產(chǎn)值240萬元左右。P村在修復(fù)撂荒耕地同時(shí)，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。

3.2 撂荒耕地治理路徑

3.2.1 引導(dǎo)多方主體參與。靖西市通過協(xié)調(diào)多方主體，圍繞土地治理、農(nóng)業(yè)種植、修復(fù)利用等方面進(jìn)行協(xié)同治理。靖西市充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的作用，通過村民自發(fā)組織與村委會(huì)、種糧大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多主體合作的方式，將“人際關(guān)系”與“治理政策”相結(jié)合，通過新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的人際網(wǎng)絡(luò)與相關(guān)企業(yè)合作，探尋撂荒耕地修復(fù)利用新路徑。

3.2.2 構(gòu)建協(xié)同治理體系。靖西市通過構(gòu)建多元主體基于契約、信任及制度的協(xié)同治理體系，充分利用非正式組織引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)，村“兩委”與企業(yè)簽訂正式合同，在提供政策保障的同時(shí)建立信任機(jī)制，不斷提升各主體修復(fù)利用撂荒耕地的黏性、協(xié)同效應(yīng)和保障能力。

4 撂荒耕地修復(fù)利用面臨的現(xiàn)實(shí)問題

4.1 基礎(chǔ)耕種條件差，修復(fù)利用成本高

基于成本-收益視角而言，桂西南中越沿邊地區(qū)撂荒耕地土壤貧瘠，地理位置條件較差?！傲袒牡胤植济總€(gè)地方都不同。比如說礦區(qū)礦地征用，土地性質(zhì)變差了，就撂荒了。另外一些就是，現(xiàn)在在南坡、魁圩，還有吞盤，因?yàn)樗莻€(gè)地形地貌，耕地分布在山頂或者斜坡，質(zhì)量差、距離遠(yuǎn)，土壤比較淺薄，這樣子它就變成撂荒耕地了”（B00120230207）。整治此類耕地對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求較高，農(nóng)戶投入成本高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益卻相對(duì)低下?！傲袒脑蛑饕亲匀粭l件；其次是農(nóng)村人口外遷經(jīng)商，勞力不足；第三是種植效益不高，因?yàn)榉N子、化肥、農(nóng)藥成本高了，但是種出來的糧食效益比不太行”（B00320230207）。

4.2 農(nóng)業(yè)比較效益低，服務(wù)組織培育少

靖西市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高、經(jīng)濟(jì)效益低，逐漸淪為投入高、回報(bào)見效慢的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展也需要人力、土地等資源，這便導(dǎo)致多主體對(duì)農(nóng)業(yè)投入意愿不足?！霸诖謇锩娴睦щy都可以解決，主要的困難就是谷賤傷農(nóng)。我們種出來的東西，村里面的農(nóng)民，他決定不了（價(jià)格的）。我們也沒有那種定價(jià)權(quán)，由經(jīng)銷商定價(jià)的”（C00120230207）。靖西市縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)效益低，服務(wù)組織培育少，加之缺乏村級(jí)農(nóng)業(yè)服務(wù)組織（僅設(shè)置縣級(jí)農(nóng)機(jī)站），相關(guān)技術(shù)人才流失嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)職能缺失，影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)最大化。

4.3 政策保障力度弱，配套設(shè)施不健全

從政策縱向?qū)Ρ葋砜矗ㄒ姳?），縣級(jí)部門僅在國家統(tǒng)一指導(dǎo)下出臺(tái)地區(qū)統(tǒng)籌方案，并未聚焦區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)修復(fù)區(qū)，政策缺乏創(chuàng)新性、因地制宜性及延展性，導(dǎo)致耕地資源及勞動(dòng)資源配置不符合地區(qū)實(shí)際發(fā)展需求，資源利用存在一定治理缺陷?！澳壳斑€沒有具體方案，現(xiàn)在上面沒有出，我們也不好出，我們出了相當(dāng)于就是沒有根據(jù)。上面就是說要宜糧則糧、宜特則特，我們也只是這樣子跟著做”（B00220230207）。當(dāng)?shù)貙?duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、種糧大戶的培育重視度較低，配套設(shè)施不足?！拔曳N這個(gè)水果，第一個(gè)就是缺水，再一個(gè)就是缺電”（C00120230207）。

5 加快撂荒耕地修復(fù)利用的建議

5.1 優(yōu)化設(shè)施建設(shè)，降低修復(fù)利用成本

5.1.1 完善農(nóng)田設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備。有關(guān)部門應(yīng)將撂荒耕地的修復(fù)利用與建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、修復(fù)防治土壤污染、細(xì)碎地塊整合相結(jié)合，積極引進(jìn)推廣農(nóng)機(jī)新設(shè)備、新技術(shù)、新方法，降低土地修復(fù)利用成本，進(jìn)一步提高種糧效益，激發(fā)農(nóng)民修復(fù)利用撂荒耕地的積極性。

5.1.2 促進(jìn)耕地多功能復(fù)合利用，發(fā)展復(fù)合型農(nóng)業(yè)。桂西南中越沿邊地區(qū)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，積極建設(shè)高附加值農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，開創(chuàng)邊境特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新格局；最大限度預(yù)防勞動(dòng)力外遷和耕地撂荒等現(xiàn)象，推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)從單一的糧食生產(chǎn)逐步向生態(tài)修復(fù)、地理景觀、社會(huì)保障等功能領(lǐng)域延伸。

5.2 構(gòu)建協(xié)調(diào)治理體系，培育農(nóng)業(yè)服務(wù)組織

5.2.1 推進(jìn)共商共建共享，構(gòu)建協(xié)同治理體系。有關(guān)部門應(yīng)調(diào)整優(yōu)化相關(guān)扶持政策，加強(qiáng)主體間的協(xié)作和聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮非正式組織作用，探索創(chuàng)新經(jīng)營模式，培育農(nóng)民內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)規(guī)、企業(yè)增效、群眾增收。

5.2.2 發(fā)揮人才示范效應(yīng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織培育。政府應(yīng)用好用活專項(xiàng)資金，完善農(nóng)村公共服務(wù)體系，吸引農(nóng)業(yè)技術(shù)人才、知識(shí)青年等返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，推動(dòng)能人治理；積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織培育，健全服務(wù)機(jī)制，強(qiáng)化合同監(jiān)管，發(fā)揮農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)對(duì)修復(fù)利用撂荒耕地的促進(jìn)和保障作用。

5.3 出臺(tái)針對(duì)性扶持政策，健全配套設(shè)施

5.3.1 出臺(tái)針對(duì)性扶持政策，切實(shí)保障農(nóng)民種糧收益。有關(guān)部門應(yīng)按照“多種多補(bǔ)、撂荒不補(bǔ)”的原則，落實(shí)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、實(shí)際種糧農(nóng)民一次性獎(jiǎng)補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、耕地輪作補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)補(bǔ)貼、農(nóng)藥化肥農(nóng)資補(bǔ)貼等一系列政策措施，大力扶持糧食生產(chǎn)，提升農(nóng)民復(fù)耕信心。

5.3.2 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全配套機(jī)制。有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)國家和廣西壯族自治區(qū)政策精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，出臺(tái)相關(guān)方案與規(guī)劃，推進(jìn)農(nóng)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，為撂荒耕地治理提供基本保障。同時(shí)，應(yīng)深入實(shí)行耕地保護(hù)“田長制”，推進(jìn)耕地保護(hù)網(wǎng)格化、清單化管理，持續(xù)推進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)督治理。

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