南充市順慶區(qū)耕地“進(jìn)出平衡”工作存在問題及對(duì)策

摘 要：耕地“進(jìn)出平衡”是確保實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低的重要舉措。四川省南充市順慶區(qū)開展耕地“進(jìn)出平衡”工作以來，取得了一定成效，但在實(shí)施過程中也存在以下問題：缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、造成工作重復(fù)開展，資金來源無保障、群眾支持度低，流入地塊選擇不科學(xué)、造成可開發(fā)耕地資源浪費(fèi)，驗(yàn)收認(rèn)定和后期監(jiān)管不到位、存在耕地拋荒撂荒風(fēng)險(xiǎn)等。針對(duì)以上問題，建議采取制訂耕地恢復(fù)年度計(jì)劃、提前謀劃耕地“進(jìn)出平衡”工作，加大資金支持力度、多措并舉提升群眾意愿，建立耕地后備資源庫、科學(xué)有序開展耕地恢復(fù)工作，強(qiáng)化耕地驗(yàn)收和后期監(jiān)管、切實(shí)保障恢復(fù)耕地真實(shí)可用等措施，以確保耕地“進(jìn)出平衡”工作落實(shí)到位。

關(guān)鍵詞：進(jìn)出平衡；耕地保護(hù)；糧食安全；耕地紅線

中圖分類號(hào)：F323.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-7909（2023）10-34-3

0 引言

耕地保護(hù)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生與社會(huì)穩(wěn)定，一直以來都受到我國(guó)的高度重視。為了切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，明確提出嚴(yán)控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，一般耕地在農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)要實(shí)現(xiàn)“進(jìn)出平衡”［1］。筆者以四川省南充市順慶區(qū)為例，從基層落實(shí)的角度分析耕地“進(jìn)出平衡”工作實(shí)施過程中存在的難點(diǎn)，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為耕地“進(jìn)出平衡”工作更好地落實(shí)提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)和參考。

1 順慶區(qū)概況

順慶區(qū)地處四川省東北部丘陵地區(qū)，總面積542.46 km2，地勢(shì)西北高、東南低、海拔為270～530 m，屬亞熱帶濕潤(rùn)氣候區(qū)。2009—2019年，順慶區(qū)耕地凈減少5 466.67 hm2，耕地流向林地6 113.3 hm2，耕地流向園地1 620.0 hm，嚴(yán)重沖擊耕地保護(hù)紅線。在此背景下，當(dāng)?shù)貙?shí)施耕地“進(jìn)出平衡”，嚴(yán)格耕地用途管制，對(duì)于開展耕地保護(hù)工作極為關(guān)鍵、迫切和重要。

2022年，為保證耕地?cái)?shù)量不減少，四川省市縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)，結(jié)合年度變更調(diào)查、耕地流出、耕地衛(wèi)片監(jiān)督、自然資源綜合監(jiān)測(cè)等數(shù)據(jù)，逐級(jí)下達(dá)耕地恢復(fù)目標(biāo)任務(wù)。順慶區(qū)圍繞上級(jí)下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，主要采取撂荒地原地整改、園林地套種、殘次園地退出、異地恢復(fù)等方式，最終恢復(fù)耕地358.6 hm2，實(shí)現(xiàn)了耕地年度“進(jìn)出平衡”［2］。但從基層角度看，順慶區(qū)在耕地“進(jìn)出平衡”工作實(shí)施過程中存在很多問題，導(dǎo)致整改工作推進(jìn)較慢、成本較高、效果較差。

2 順慶區(qū)推進(jìn)耕地“進(jìn)出平衡”工作具體做法

2.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，壓實(shí)工作責(zé)任

針對(duì)耕地流出嚴(yán)重的問題，順慶區(qū)政府制訂了耕地“非農(nóng)化、非糧化”問題專項(xiàng)整改方案，明確了整改目標(biāo)、內(nèi)容、要求，將耕地流出問題整改主體責(zé)任落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，建立健全了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村主體、農(nóng)戶參與”的工作機(jī)制。同時(shí)，順慶區(qū)建立督查通報(bào)制度，區(qū)政府相關(guān)工作負(fù)責(zé)人組織農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源和規(guī)劃局、目標(biāo)辦等部門領(lǐng)導(dǎo)組成整改工作督導(dǎo)組，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地恢復(fù)整改情況逐地塊進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查督導(dǎo)，并將整改進(jìn)度、整改效果檢查情況及時(shí)匯報(bào)給區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)，形成區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)每周調(diào)度、目標(biāo)辦每日通報(bào)的工作機(jī)制，確保耕地恢復(fù)工作目標(biāo)落實(shí)到位。

2.2 加強(qiáng)摸底排查，建立信息臺(tái)賬

順慶區(qū)自然資源和規(guī)劃局結(jié)合第二次全國(guó)土地調(diào)查、第三次全國(guó)土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“二調(diào)”“三調(diào)”）、土地調(diào)查年度變更、林業(yè)管理等相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行內(nèi)業(yè)分析，將耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題圖斑及耕地?cái)M流入恢復(fù)圖斑移交各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行整改恢復(fù)。順慶區(qū)自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組相關(guān)人員對(duì)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題圖斑及耕地?cái)M流入恢復(fù)圖斑逐地塊進(jìn)行摸排登記，全面完成恢復(fù)整改地塊名稱、位置、具體面積、形成時(shí)間、戶主名稱、土地流轉(zhuǎn)情況、現(xiàn)場(chǎng)照片、整治措施建議等信息的收集，并建好鎮(zhèn)、村兩級(jí)臺(tái)賬，做到排查一塊、研究一塊。同時(shí)，順慶區(qū)針對(duì)實(shí)際調(diào)查后確實(shí)無法整改和整改難度大的圖斑，為防止整改恢復(fù)工作簡(jiǎn)單粗暴“一刀切”，在尊重群眾意愿的前提下選擇低效益經(jīng)濟(jì)林、園地和多年撂荒形成的灌木林地實(shí)行異地恢復(fù)整改。

2.3 因地制宜制訂整改方案，分類施策科學(xué)實(shí)施整改

順慶區(qū)針對(duì)不同成因形成的耕地流出問題圖斑，結(jié)合實(shí)際因地制宜逐地塊制訂整改方案。針對(duì)低效益園地、林地，順慶區(qū)積極引導(dǎo)群眾自愿調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，指導(dǎo)群眾“宜耕則耕、宜林則林”［3］。針對(duì)有人管理、正在養(yǎng)殖的坑塘水面，順慶區(qū)采取緩期整改，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涉農(nóng)街道、村對(duì)正在養(yǎng)殖的水產(chǎn)進(jìn)行收獲后，將坑塘水面等恢復(fù)整改為耕地，并建立臺(tái)賬，納入下一年耕地“進(jìn)出平衡”管理。針對(duì)新建的農(nóng)村道路、經(jīng)營(yíng)良好的設(shè)施農(nóng)用地，順慶區(qū)補(bǔ)充完善用地手續(xù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織農(nóng)戶自行落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”。

3 順慶區(qū)耕地“進(jìn)出平衡”工作存在的問題

3.1 缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，造成工作重復(fù)開展

2022年5月開始，在順慶區(qū)政府的安排部署下，順慶區(qū)自然資源和規(guī)劃局與農(nóng)業(yè)農(nóng)村局以耕地“非糧化”數(shù)據(jù)為底圖底數(shù)，開展耕地恢復(fù)整改工作，并于7月底對(duì)整改成果進(jìn)行驗(yàn)收入庫。2022年7月，順慶區(qū)根據(jù)收集項(xiàng)目及耕地“非糧化”數(shù)據(jù)，編制順慶區(qū)耕地“進(jìn)出平衡”工作方案，建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫，方案于12月獲批。為保證年度內(nèi)耕地?cái)?shù)量不減少，順慶區(qū)從2022年10月開始，根據(jù)自然資源綜合監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，選擇年度變更調(diào)查中非耕地圖斑進(jìn)行耕地恢復(fù)整改，最終2022年實(shí)現(xiàn)耕地凈流入108.0 hm2。從以上工作可以看出，順慶區(qū)耕地“進(jìn)出平衡”工作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，僅根據(jù)上級(jí)部門監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)中耕地流出數(shù)量開展耕地恢復(fù)工作；編制的耕地“進(jìn)出平衡”工作方案未能起到有效指導(dǎo)作用，造成耕地“進(jìn)出平衡”工作重復(fù)開展，效率低下；耕地流入地塊選擇具有一定的隨意性，既引發(fā)了群眾對(duì)于反復(fù)整改工作的不滿，又違背了“以進(jìn)定出、先進(jìn)后出、優(yōu)進(jìn)劣出”的工作原則。

3.2 資金來源無保障，群眾支持度低

目前，流出耕地恢復(fù)工作的責(zé)任主體是政府，所需資金基本由政府提供。2022年，順慶區(qū)整合了撂荒地整治、糧食種植獎(jiǎng)補(bǔ)等涉農(nóng)資金，開展耕地恢復(fù)工作，但因缺少直接收益而難以引入社會(huì)資本，資金籌集困難，導(dǎo)致耕地恢復(fù)工作進(jìn)展慢、效果差。此外，順慶區(qū)耕地“非糧化”地塊多數(shù)為正在產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的果園、養(yǎng)殖坑塘、設(shè)施農(nóng)用地等，這些“非糧化”地塊產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于種植糧食的收益，加之沒有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助措施，人們對(duì)耕地恢復(fù)工作支持率較低。雖然為防止耕地恢復(fù)工作簡(jiǎn)單粗暴“一刀切”，順慶區(qū)針對(duì)這類問題圖斑主要采取異地恢復(fù)的方式，即根據(jù)實(shí)際選擇殘次經(jīng)濟(jì)林、園地和多年撂荒形成的灌木林地進(jìn)行恢復(fù)整改，但是這部分土地往往分布在二臺(tái)地，甚至有些地方機(jī)械無法進(jìn)入，完全靠人力開荒，導(dǎo)致耕地恢復(fù)工作進(jìn)度和效果不盡如人意。

3.3 流入地塊選擇不科學(xué)，造成可開發(fā)耕地資源浪費(fèi)

按照技術(shù)要求，可用于耕地“進(jìn)出平衡”的整改地塊選擇標(biāo)準(zhǔn)為“二調(diào)”為耕地，但“三調(diào)”標(biāo)注屬性為即可恢復(fù)、工程恢復(fù)的林地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地?？捎糜诟亍罢佳a(bǔ)平衡”的整治地塊選擇標(biāo)準(zhǔn)為“二調(diào)”為非耕地（不含可調(diào)整地類）或“二調(diào)”時(shí)為耕地，后續(xù)依法建設(shè)且落實(shí)“占補(bǔ)平衡”成為建設(shè)用地，以及災(zāi)毀土地變更為未利用地。二者最主要的區(qū)別就在于“二調(diào)”是否為“耕地”及后續(xù)是否履行“占補(bǔ)平衡”。但是在“進(jìn)出平衡”工作實(shí)際整改地塊選擇中，由于時(shí)間緊、任務(wù)重，順慶區(qū)更注重疊加“三調(diào)”數(shù)據(jù)和變更調(diào)查數(shù)據(jù)，將可用于耕地“占補(bǔ)平衡”的地塊整改后用于“進(jìn)出平衡”，導(dǎo)致可開發(fā)耕地資源浪費(fèi)。

3.4 驗(yàn)收認(rèn)定和后期監(jiān)管不到位，存在耕地拋荒撂荒風(fēng)險(xiǎn)

順慶區(qū)耕地“進(jìn)出平衡”恢復(fù)工作完成后，通常由自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局組成工作組，按照變更調(diào)查中耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收。但順慶區(qū)未明確具體的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收流程、驗(yàn)收材料等工作細(xì)節(jié)，且由于氣候、糧食種植季節(jié)等原因，部分恢復(fù)耕地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)承諾種植的方式通過驗(yàn)收，驗(yàn)收工作流于形式，無法保證驗(yàn)收后的耕地達(dá)到種植標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)于交通不便、耕地質(zhì)量差的恢復(fù)地塊，村民種糧積極性不高，一旦后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管不到位，極可能再次發(fā)生拋荒撂荒。

4 順慶區(qū)落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”工作的對(duì)策

4.1 制訂耕地恢復(fù)年度計(jì)劃，提前謀劃耕地“進(jìn)出平衡”工作

第一，由自然資源和規(guī)劃局牽頭，提前向發(fā)改、交通、水利等部門收集年度擬實(shí)施項(xiàng)目，合理預(yù)測(cè)耕地轉(zhuǎn)出需求，結(jié)合耕地流出情況、耕地衛(wèi)片監(jiān)督、耕地雙月動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等相關(guān)數(shù)據(jù)，制訂年度耕地恢復(fù)總?cè)蝿?wù)。第二，順慶區(qū)可結(jié)合“二調(diào)”“三調(diào)”和年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)選擇耕地流入地塊，按照“尊重群眾意愿、先易后難”的原則，分階段將耕地恢復(fù)任務(wù)分解后下達(dá)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)施主體，以村組為單位統(tǒng)一開展耕地恢復(fù)工作。第三，自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門做好技術(shù)指導(dǎo)，分地類指導(dǎo)耕地恢復(fù)、利用和保護(hù)等工作，明確恢復(fù)耕地的空間布局和時(shí)序安排，合理把握耕地恢復(fù)工作節(jié)奏。

4.2 加大資金支持力度，多措并舉提升群眾意愿

第一，順慶區(qū)可根據(jù)耕地開墾費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立耕地“進(jìn)出平衡”專項(xiàng)資金，作為政府組織開展的占用一般耕地實(shí)施國(guó)土綠化（含綠化帶）、在一般耕地上建設(shè)農(nóng)田防護(hù)林等項(xiàng)目或因拋荒撂荒自然成林的耕地“進(jìn)出平衡”工作經(jīng)費(fèi)，并按比例設(shè)置獎(jiǎng)補(bǔ)資金，激發(fā)基層耕地恢復(fù)意愿。第二，順慶區(qū)可建立耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo)庫，實(shí)行耕地恢復(fù)指標(biāo)儲(chǔ)備管理，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與耕地恢復(fù)工作，將完成耕地“進(jìn)出平衡”任務(wù)后結(jié)余部分納入指標(biāo)庫，結(jié)余指標(biāo)在省、市指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場(chǎng)交易。第三，順慶區(qū)可按照“誰流出、誰恢復(fù)”的原則確定耕地恢復(fù)責(zé)任主體，由恢復(fù)主體提供資金、洽談農(nóng)戶，統(tǒng)籌解決資金和農(nóng)戶支持問題，保障耕地“進(jìn)出平衡”工作順利開展。第四，順慶區(qū)可整合群眾支持度較高的撂荒地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治、土地開發(fā)、全域綜合整治等土地項(xiàng)目，統(tǒng)籌項(xiàng)目資金、人力、物力，將耕地“進(jìn)出平衡”任務(wù)納入土地項(xiàng)目整體推進(jìn)。

4.3 建立耕地后備資源庫，科學(xué)有序開展耕地恢復(fù)工作

第一，順慶區(qū)可由自然資源和規(guī)劃局收集全國(guó)國(guó)土調(diào)查、年度變更調(diào)查、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、林地管理等數(shù)據(jù)，將“二調(diào)”為耕地，“三調(diào)”為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地（最好是標(biāo)注為工程恢復(fù)、即可恢復(fù)屬性）的地塊，根據(jù)坡度、灌溉條件、交通條件等因素建立耕地后備資源庫。第二，將數(shù)據(jù)庫圖斑下發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得相關(guān)數(shù)據(jù)后組織實(shí)地踏勘，按照“先易后難、集中連片”的原則，結(jié)合實(shí)地情況，有計(jì)劃、分階段地選定流入地塊，開展耕地恢復(fù)工作。對(duì)于“二調(diào)”“三調(diào)”均為非耕地的地塊，為避免“占補(bǔ)平衡”指標(biāo)浪費(fèi)，可優(yōu)先納入土地開發(fā)整理后備資源，科學(xué)有序推進(jìn)耕地“進(jìn)出平衡”和“占補(bǔ)平衡”工作［4］。

4.4 強(qiáng)化恢復(fù)耕地的驗(yàn)收和后期監(jiān)管，切實(shí)保障恢復(fù)耕地真實(shí)可用

第一，順慶區(qū)要盡快出臺(tái)恢復(fù)耕地的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和流程，要求自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)和流程進(jìn)行驗(yàn)收，保障恢復(fù)耕地達(dá)到種植條件，同時(shí)降低新增耕地撂荒拋荒風(fēng)險(xiǎn)。第二，順慶區(qū)要按照“誰恢復(fù)、誰管護(hù)”的原則，嚴(yán)格落實(shí)恢復(fù)耕地的實(shí)施主體后期耕地管護(hù)職責(zé)［5］，切實(shí)做到恢復(fù)耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。第三，順慶區(qū)可依托已建立的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)“田長(zhǎng)制”工作體系，構(gòu)建耕地動(dòng)態(tài)巡查監(jiān)測(cè)體系［5］，壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，定期巡查恢復(fù)耕地的質(zhì)量和糧食種植情況，并將巡查結(jié)果納入“田長(zhǎng)制”工作考核體系，確保將監(jiān)管工作落到實(shí)處。

參考文獻(xiàn)：

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