推進法治中國建設(shè)的檔案法治體系優(yōu)化探討

摘? 要：本文旨在探討推進法治中國建設(shè)中檔案法治體系的優(yōu)化。在簡述法治中國建設(shè)、檔案法治體系、檔案法律體系及其相互關(guān)系基礎(chǔ)上，概述了檔案法治體系建設(shè)所取得的三大成果和檔案法治體系優(yōu)化在推進法治中國建設(shè)中的地位、作用和重要性。以依法治檔為核心，從理論和實踐兩個方面與立法、執(zhí)法、司法、守法四個環(huán)節(jié)，探討了檔案法治體系優(yōu)化的“長計劃”“短安排”。特別是“短安排”中理論層面“三大目標”和實踐層面“多項任務(wù)”。

關(guān)鍵詞：法治中國建設(shè)；檔案法治體系；依法治檔；立法；執(zhí)法；司法；守法

Abstract： This article aims to discuss the optimization of the legal system of archives in the construction of the rule of law in China. On the basis of briefly describing the construction of the rule of law in China， the legal system of archival governance， the system of archival law and their mutual relations， it summarizes the three major achievements made in the construction of the legal system of archival governance and the status， role， and importance of this optimization in promoting the development of law-based governance in China. With governing archives according to law as the core， from both theoretical and practical aspects， and through four links： legislation， law enforcement， judicial aspect， and observance of the law， this article discusses the "long-term plan" and "short-term arrangement" for optimizing the legal system of archival governance. In particular， it focuses on the "three major goals" at the theoretical level and "eight tasks" at the practical level in the "short-term arrangement."

Keywords： Developing law-based governance in China；Legal system of archival governance；Governing archives according to law; Legislation; Law enforcement; Judicial; Observance of the law

法治中國建設(shè)是我國根據(jù)社會主義法治理念，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略。檔案法治體系是指在檔案管理和運用過程中，依據(jù)法律規(guī)定和原則進行管理和運作的一套體系，是法治中國建設(shè)的一部分。檔案法律體系是指以法律為基礎(chǔ)所構(gòu)建的檔案管理和運用體系，由檔案法律法規(guī)、相關(guān)政策法規(guī)、司法解釋和規(guī)范性文件等構(gòu)成，為檔案工作提供了指導(dǎo)和依據(jù)。三者之間存在密切的關(guān)系。法治中國建設(shè)是我國根據(jù)社會主義法治理念，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略。檔案法治體系是指在檔案管理和運用過程中，依據(jù)法律規(guī)定和原則進行管理和運作的一套體系，是法治中國建設(shè)的一部分。檔案法律體系是指以法律為基礎(chǔ)所構(gòu)建的檔案管理和運用體系，由檔案法律法規(guī)、相關(guān)政策法規(guī)、司法解釋和規(guī)范性文件等構(gòu)成，為檔案工作提供了指導(dǎo)和依據(jù)。三者之間存在密切的關(guān)系。法制中國建設(shè)的目標是實現(xiàn)國家治理的法治化，而檔案法治體系是其中重要的組成部分。檔案法治體系的建立和健全有助于確保檔案管理和運用的合法性和規(guī)范性，保障法治中國建設(shè)的順利推進，促進國家法治進程、保障公民權(quán)益和維護社會穩(wěn)。同時，檔案法律體系為檔案工作提供了法律依據(jù)和保障，為檔案管理和運用提供了規(guī)范和指導(dǎo)。

1 檔案法治體系建設(shè)的三大成果

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）頒布至今，我國檔案法治體系建設(shè)最重要的三個關(guān)鍵方面是：

1.1 構(gòu)建了完整的法律法規(guī)體系。在《檔案法》總的要求下，我國相繼頒布了《中華人民共和國檔案法實施辦法》《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》等多項檔案法規(guī)，包括了檔案工作中的重要領(lǐng)域。檔案法規(guī)體系基本形成。2011年6月，國家檔案局發(fā)布新的《國家檔案法規(guī)體系方案》，標志著我國檔案法規(guī)體系建設(shè)的科學性進一步增強。

1.2 健全了相關(guān)制度機制。除構(gòu)建完整的法律法規(guī)體系外，我國檔案法治體系的建設(shè)還著重強調(diào)了相關(guān)制度機制的健全。檔案法制部門按照《中華人民共和國立法法》規(guī)定的權(quán)限和程序，起草制定了一系列檔案規(guī)章和規(guī)范性文件，如《藝術(shù)檔案管理辦法》《城市房地產(chǎn)權(quán)屬檔案管理辦法》等，從微觀角度覆蓋到檔案工作的各個領(lǐng)域。截至2022年底，檔案法規(guī)體系已有檔案法律1部、檔案行政法規(guī)2部、國家檔案局牽頭制定的部門規(guī)章11部、規(guī)范性文件60部。與此同時，地方檔案法規(guī)和地方政府檔案規(guī)章的建設(shè)也取得了很大的成績。為推動檔案事業(yè)健康發(fā)展提供了良好法制環(huán)境。

1.3 提高了依法治理檔案水平。近年來，為深入實施檔案法，推進檔案法規(guī)標準體系建設(shè)，修訂了《檔案行政處罰程序規(guī)定》，穩(wěn)步推進《機關(guān)檔案工作條例》和《企業(yè)檔案管理規(guī)定》的修訂工作。發(fā)布12項行業(yè)標準……各地修訂實施檔案工作條例，相關(guān)法規(guī)納入立法計劃。鞏固地方檔案機構(gòu)改革成果，優(yōu)化檔案工作體制機制。

2 檔案法治體系優(yōu)化應(yīng)當關(guān)注的兩對關(guān)系

理論與實踐，長期性和動態(tài)性，是以依法治檔為核心的檔案法治體系優(yōu)化應(yīng)當關(guān)注的兩對關(guān)系。

2.1 理論與實踐在檔案法治體系優(yōu)化過程中的作用與關(guān)系。檔案法治體系優(yōu)化包括理論與實踐兩個方面。理論與實踐在檔案法治體系優(yōu)化過程中起著重要的作用，并存在密切的關(guān)系。理論為檔案法治體系優(yōu)化提供了指導(dǎo)和支撐。實踐是檔案法治體系優(yōu)化的重要手段和驗證方式。在檔案法治體系優(yōu)化過程中，理論和實踐是密不可分的。只有通過理論與實踐的有機結(jié)合，檔案法治體系優(yōu)化的目標才能得以實現(xiàn)。

2.2 檔案法治體系優(yōu)化的長期性和動態(tài)性。檔案法治體系的優(yōu)化具有長期性和動態(tài)性特征。檔案法治體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，需要不斷進行調(diào)整和完善。隨著社會的發(fā)展和變化，人們對于檔案的需求也在不斷演變，因此檔案法治體系需要與時俱進，以適應(yīng)新的情況和需求。檔案法治體系的優(yōu)化需要長期堅持。檔案作為記錄和保存信息的工具，對于國家的治理和社會的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。檔案保護、管理和利用涉及國家安全、社會穩(wěn)定等重大利益，必須進行長期的規(guī)劃和管理。只有通過持續(xù)不斷地優(yōu)化和完善檔案法治體系，才能確保檔案的有效運行和管理。

檔案法治體系的優(yōu)化也需要與其他法律體系相互配合。檔案管理涉及多個領(lǐng)域的法律規(guī)定，如信息安全法、數(shù)據(jù)保護法等。這些法律的不斷更新和完善也會影響檔案法治體系的優(yōu)化。因此，檔案法治體系的優(yōu)化是一個動態(tài)的過程，需要與其他相關(guān)法律體系相互協(xié)調(diào)。

3 立法、執(zhí)法、司法、守法四個環(huán)節(jié)上的“長計劃”

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。檔案法治體系優(yōu)化是一個長期過程，不可能一蹴而就。因此，檔案法治體系優(yōu)化需要“長計劃”。這個“長計劃”就是2011年6月國家檔案局發(fā)布的新《國家檔案法規(guī)體系方案》。

3.1 立法。在立法環(huán)節(jié)上，優(yōu)化檔案法治體系的“長計劃”，應(yīng)當從體系、專業(yè)和渠道方面進行考慮。在完善法律體系方面，制定和修訂涉及檔案管理的相關(guān)法律法規(guī)，確保其科學、合理、具有可操作性。同時，還應(yīng)加強與其他相關(guān)法律的銜接，形成統(tǒng)一的法律體系。比如《憲法》《刑法》《民法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《政府信息公開條例》等。在強化檔案立法的專業(yè)性方面，在中國檔案學會設(shè)立檔案法治專業(yè)委員會，補上現(xiàn)有全國性九大檔案專業(yè)委員會體系中獨缺法律專業(yè)委員會的短板。在拓寬立法渠道方面，加強與行政部門、智庫、專業(yè)團體、行業(yè)協(xié)會等的溝通合作，廣泛聽取各方意見，形成多方參與的立法模式，確保立法的合理性和代表性。

3.2 執(zhí)法。在執(zhí)法環(huán)節(jié)上，優(yōu)化檔案法治體系的“長計劃”，強化機制、監(jiān)督和協(xié)作尤為重要。在建立健全執(zhí)法機制方面，在各級檔案主管部門中建立檔案執(zhí)法專門機構(gòu)（法規(guī)處、科、室），穩(wěn)定專兼職執(zhí)法人員，不斷提升執(zhí)法力量的專業(yè)性和水平。在加強執(zhí)法監(jiān)督方面，建立有效的執(zhí)法監(jiān)督機制，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，確保執(zhí)法行為的合法性和公正性。加強對執(zhí)法人員的培訓(xùn)和教育，提高執(zhí)法水平和素質(zhì)。在加強執(zhí)法協(xié)作方面，應(yīng)與其他執(zhí)法部門建立聯(lián)動機制，形成合力，加強對檔案管理工作的綜合執(zhí)法。

3.3 司法。司法環(huán)節(jié)上，優(yōu)化檔案法治體系的“長計劃”，應(yīng)當從以下幾個方面進行考慮。在健全司法保障機制方面，明確檔案管理糾紛的司法管轄權(quán)和審判程序，確保司法的獨立性和公正性。建立檔案管理案件專門法庭或?qū)徟袌F隊，提高司法效率和質(zhì)量。嚴格執(zhí)行《檔案管理違法違紀行為處分規(guī)定》。在加強司法解釋和指導(dǎo)方面，制定檔案管理相關(guān)領(lǐng)域的司法解釋，對具體問題進行細化和規(guī)范，提供司法實踐的指導(dǎo)。在加強司法監(jiān)督方面，建立完善的司法監(jiān)督機制，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，確保司法活動的合法性和公正性。加強對法官和相關(guān)司法人員的培訓(xùn)和教育，提高司法水平和素質(zhì)。

3.4 守法。在守法環(huán)節(jié)上，優(yōu)化檔案法治體系的“長計劃”，應(yīng)當從加強公民守法教育、健全守法激勵機制、強化執(zhí)法監(jiān)督和投訴舉報渠道等方面進行考慮。首先，開展檔案管理法律知識的普及宣傳活動，提高公民的法律意識和遵法意識。其次，建立完善的守法激勵機制，通過獎勵和榮譽等形式，激勵公民積極參與檔案管理工作。最后，建立便捷的執(zhí)法監(jiān)督和投訴舉報渠道，接受公民對檔案管理違法行為的監(jiān)督和舉報，確保守法行為得到有效保護。

4 檔案法治體系優(yōu)化過程中理論與實踐層面的“短安排”

檔案法治體系優(yōu)化需要“短安排”。這個“短安排”就是《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》26項任務(wù)中“完善檔案法規(guī)制度和標準規(guī)范”“嚴格檔案執(zhí)法、強化普法”涉及的14項具體工作。在“十四五”規(guī)劃時間過半的當下，如何通過有效的“短安排”，最大限度實現(xiàn)規(guī)劃任務(wù)就顯得尤為必要。

4.1 理論層面。理論層面，優(yōu)化檔案法治體系應(yīng)圍繞三大目標展開。首先，確立基于法律本質(zhì)的檔案法治基本原則和核心價值觀。檔案法治體系應(yīng)以公正、公平、透明和便利為基本原則，而核心價值觀則強調(diào)檔案的權(quán)威性、完整性和可信度。只有通過遵循這些原則和價值觀，才能確保檔案的真實性和可靠性。其次，明晰基于檔案本質(zhì)的檔案學科與檔案法治理論的邊界和相互關(guān)系。研究中首先要將法理檔案與學理檔案區(qū)分開來，同時也要看到檔案法治理論體系和檔案學學科的相互依存、相互促進關(guān)系。最后，強化理論聯(lián)系實際，以解決問題為導(dǎo)向的檔案法治理論研究理念。加強檔案法治理論研究，需要鼓勵相關(guān)機構(gòu)和專家學者深入探討檔案法治的理論和實踐問題。

4.2 實踐層面。實踐層面，優(yōu)化檔案法治體系過程中存在多項頗顯緊迫的任務(wù)。

檔案法律體系與規(guī)范體系中節(jié)點法規(guī)的修訂。依據(jù)新《檔案法》，有序高效完成既有檔案法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件的修訂。比如采用“定原則、建組織、立制度、確規(guī)范、劃范圍”的方法。全面、深刻理解《檔案法》，在《檔案法》規(guī)制下，實施、執(zhí)行、落實《檔案法》，比如“立有主、收有限、存有期、用有度、銷有據(jù)”。構(gòu)建檔案開放審核免責機制。比如：細化免責的實體性規(guī)定、細化免責的程序性規(guī)定、健全免責的配套措施。建立檔案開放審核委員會。為貫徹落實新《檔案法》及《檔案開放辦法》，有效推進檔案開放審核工作，應(yīng)當建立檔案開放審核委員會。

細化檔案法治宣傳教育。2023年高考錄取季，一則“母親私拆女兒檔案”事件沖上熱搜，在檔案行業(yè)內(nèi)大呼“私拆”“違法”的同時，卻沒有人提及這位母親是否知道檔案不可隨意拆？是否有人告訴過她檔案不可隨意拆！也沒有人問及，本應(yīng)公對公由文件傳遞系統(tǒng)傳遞的學籍檔案為什么會在學生本人手中？校方在將學籍檔案交由考生自行攜帶的同時，是否提醒過考生要妥善保管，并告知家長及可能接觸的人員不可拆封檔案？這些情況反映出我們的檔案宣傳教育尚沒有走出行業(yè)，走進千家萬戶。要做到像乘坐交通工具“對號入座”那樣入腦、入心、入行，亟需細化檔案法治宣傳教育內(nèi)容和方式。

嘗試建立檔案案件司法公訴制度。類似上述檔案熱點事件，背后是否存在檔案違法因素或行為？是否有損國家、社會、集體公共利益或公民、法人的合法權(quán)益？為了維護社會公平正義和法律尊嚴，應(yīng)當嘗試建立檔案案件司法公訴制度，由國家機關(guān)根據(jù)法定程序?qū)Ψ缸锵右扇诉M行起訴，并請求法院對其進行刑事處罰。將檔案法制理論研究聚焦于《檔案法》實施與落實。2020年新《檔案法》頒布并于2021年實施后，成為檔案法制理論研究熱點。在至今的414篇相關(guān)論文中，有25篇在討論新《檔案法》存在的問題、不足和修改，最早在新《檔案法》尚未實施就撰文研究“新《檔案法》存在的若干問題”和“新《檔案法》尚需徹底解決的三個問題”，既顯得有些操之過急，也偏離了《檔案法》實施與落實這個中心。

總之，優(yōu)化檔案法治體系是一個重要的任務(wù)，需要我們在理論和實踐層面上進行多方面的努力。

5 結(jié)語

綜上所述，本文經(jīng)過對法治中國建設(shè)、檔案法治體系、檔案法律體系及其相互關(guān)系的簡要敘述，總結(jié)出檔案法治體系建設(shè)所取得的關(guān)鍵成果，闡述了檔案法治體系優(yōu)化在推進法治中國建設(shè)中的地位和作用，并強調(diào)其對促進國家法治進程、保障公民權(quán)益以及維護社會穩(wěn)定等方面的重要性。在這一過程中，我們以依法治檔為核心，從理論和實踐兩個方面，分別在立法、執(zhí)法、司法、守法四個環(huán)節(jié)進行深入探討，提出了檔案法治體系優(yōu)化的“長計劃”和“短安排”。尤其是在“短安排”中提出了理論層面的“三大目標”和實踐層面的“多項任務(wù)”。這些觀點和建議將為進一步深化檔案法治體系優(yōu)化提供重要參考。展望未來，我們相信，通過不斷優(yōu)化檔案法治體系，我們能夠?qū)崿F(xiàn)法治中國的目標，為國家發(fā)展和人民福祉做出更大貢獻。

*本文系2021年度山西省哲學社會科學規(guī)劃課題“智慧公安治理生態(tài)構(gòu)建研究”（課題編號：2021YJ084）成果。

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（作者單位：山西警察學院 田野，博士，講師 來稿日期：2023-08-20）