黨規(guī)國法有效銜接視域下村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的法治化路徑

歐愛民，崔富蓉

（湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

農(nóng)村基層黨組織與村民委員會是農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中最關(guān)鍵的兩個組織，村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是指，村黨組織書記與村委會主任由同一人擔(dān)任。黨的十九大以來，為進(jìn)一步加強(qiáng)基層黨組織在農(nóng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，中共中央決定將“一肩挑”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措在全國推行，并將其納入了黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范疇。然而，“一肩挑”不僅需要黨內(nèi)法規(guī)作為落實(shí)依據(jù)，更需要相應(yīng)國家法律的銜接配合。目前，《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）等國家法律尚未作出相應(yīng)規(guī)定，從而引發(fā)系列法治問題，急需以黨規(guī)國法有效銜接為視角，對“一肩挑”的制度依據(jù)、制度執(zhí)行、“兩委”權(quán)限劃分、監(jiān)督機(jī)制等予以優(yōu)化完善，確?！耙患缣簟痹诜ㄖ诬壍郎线\(yùn)行，有效提升鄉(xiāng)村社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

一、村級負(fù)責(zé)人“一肩挑”的制度沿革

“一肩挑”的初衷是解決農(nóng)村“兩委”之間矛盾。實(shí)踐表明，該制度有利于強(qiáng)化村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，提升農(nóng)村治理效率。因此，中央將其作為一種倡導(dǎo)性政策在全國各地推廣。黨的十九大后，為進(jìn)一步加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，中共中央將其作為既定政策要求在全國范圍內(nèi)推行，并以黨內(nèi)法規(guī)的形式賦予其強(qiáng)制性。

（一）作為倡導(dǎo)性政策的“一肩挑”

隨著改革開放的深入發(fā)展，我國農(nóng)村面貌和農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。村民自治的發(fā)展逐漸消解了人民公社時期的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，形成了村黨組織與村委會共享農(nóng)村治理權(quán)的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)?！洞逦瘯M織法》頒布后，村委會享有國家法律賦予的基層治理權(quán)，同時具有由村民自下而上選舉產(chǎn)生的權(quán)威性基礎(chǔ)，黨支部傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式受到挑戰(zhàn)[1]，部分地方出現(xiàn)了“兩委”班子兩不相和，互相推諉的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響農(nóng)村的決策效率與治理效能。

為解決“兩委”沖突這一農(nóng)村治理中的棘手難題，1988年年底，湖北省谷城縣冷集鎮(zhèn)黨委、政府在全鎮(zhèn)13 個千人以下的村率先試點(diǎn)村書記、主任“一肩挑”的領(lǐng)導(dǎo)體制。其改革的初衷在于該體制既能適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，也能解決村級組織中因干部職數(shù)多、職責(zé)不清楚、班子不團(tuán)結(jié)出現(xiàn)的種種問題[2]。一些地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“黨支部書記、村主任一人雙肩挑”，有利于充分發(fā)揮基層黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和戰(zhàn)斗堡壘作用，強(qiáng)化和明確村級領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感[3]。1999 年前后，山東、廣東、海南等地開始進(jìn)行村黨組織書記與村委會主任“一肩挑”機(jī)制的探索，逐漸形成了威海模式、順德模式兩種模式，取得了一定的成效。2002 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（中辦發(fā)〔2002〕14號），力倡“一肩挑”。由此，“一肩挑”作為一種倡導(dǎo)性政策開始在全國各地推廣，成為村黨組織與村民委員會“一把手”任職方式的一種模式。此時，中央層面對“一肩挑”的態(tài)度是提倡與鼓勵。如，2008年6 月30 日，中共中央組織部、民政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真做好村黨組織和村民委員會換屆工作的通知》（組通字〔2008〕33 號）指出：“要提倡村黨組織書記通過選舉擔(dān)任村民委員會主任，鼓勵村‘兩委’班子成員交叉任職，但要堅持從實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切。”

（二）作為強(qiáng)制性制度的“一肩挑”

黨的十九大之后，為加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，確?；鶎狱h組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，充分發(fā)揮基層黨組織的“戰(zhàn)斗堡壘”作用，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，村級負(fù)責(zé)人“一肩挑”在中央與國家層面從倡導(dǎo)性政策發(fā)展為既定政策。2018 年，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》正式提出“推動村黨組織書記通過選舉擔(dān)任村委會主任”。同年，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》（以下簡稱《戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》），將村黨組織書記兼任村委會主任指標(biāo)進(jìn)行了量化，要求在2016年“一肩挑”村占比已經(jīng)達(dá)到30%的基礎(chǔ)上，2020 年要達(dá)到35%，2022年要達(dá)到50%。2019 年，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》等多個文件，均強(qiáng)調(diào)要“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人”。2019 年，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（以下簡稱《農(nóng)村基層組織工作條例》）、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》（以下簡稱《農(nóng)村工作條例》），上述兩部黨內(nèi)法規(guī)均明確要求“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村‘兩委’班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職”。由此，“一肩挑”作為一種正式制度得以確立。

《戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》雖將村黨組織書記兼任村委會主任村占比定性為預(yù)期性指標(biāo)而非約束性指標(biāo)，但在我國壓力型政府體制環(huán)境下，各級政府勢必會進(jìn)行量化分解，將之納入相關(guān)考核指標(biāo)體系，“一肩挑”實(shí)際上具有不容違背的強(qiáng)制性。此外，黨內(nèi)法規(guī)作為具有強(qiáng)制力保證的、必須得到遵守的黨內(nèi)高級規(guī)范，其關(guān)于“一肩挑”的規(guī)定對各級黨組織而言就是必須予以貫徹執(zhí)行的剛性要求?？梢哉f，“一肩挑”已從最初的倡導(dǎo)性政策發(fā)展成為具有強(qiáng)制性的正式制度。

誠然，“一肩挑”的推行在實(shí)務(wù)界與理論界還存在些許爭議，但無論從政策落實(shí)的角度，抑或從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的角度，在全國范圍內(nèi)推行“一肩挑”已經(jīng)成為既定事實(shí)與強(qiáng)制要求?！霸诶碚搯栴}爭論不清或者這種爭論有礙于實(shí)踐探索的情況下，采取不爭論的態(tài)度，先在實(shí)踐中嘗試，然后由實(shí)踐來回答理論問題，是中國經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革能夠不斷向前推進(jìn)的一個有效策略?！盵4]因此，關(guān)于村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，目前急需解決的重點(diǎn)問題是如何在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，探索出一條切實(shí)可行的法治化路徑，以保證其落實(shí)與運(yùn)行機(jī)制的合法合規(guī)性。

二、村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的法治困境

習(xí)近平總書記指出：“法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過程中必須面對和解決的一個重大問題。綜觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的?！盵5]基層是我國社會的根基，是國家政權(quán)的著力點(diǎn)，是一切工作的依托，更是國家政權(quán)與社會接觸的一線[6]，其治理方式的法治化是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)?！耙患缣簟笔俏覈?dú)具優(yōu)勢的關(guān)于基層治理的制度創(chuàng)新，在長期的實(shí)踐探索中積累了豐富的成功經(jīng)驗，同時也暴露出諸多法治短板，亟待補(bǔ)齊。

（一）國家法律對黨內(nèi)法規(guī)的銜接缺位

“一肩挑”事關(guān)黨內(nèi)事務(wù)與國家事務(wù)，其法治化運(yùn)行既離不開黨內(nèi)法規(guī)的制度支撐，也需要國家法律的有力保障。然而，目前關(guān)于“一肩挑”的制度體系還存在“黨規(guī)先行，國法缺位”的現(xiàn)實(shí)問題。

第一，黨內(nèi)法規(guī)先行對“一肩挑”作出專門規(guī)定。自“一肩挑”被作為解決農(nóng)村“兩委”沖突的應(yīng)對之策以來，在中央層面密集出臺了系列黨內(nèi)規(guī)范性文件。例如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，中共中央組織部、民政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真做好村黨組織和村民委員會換屆工作的通知》等。2018 年12 月，為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步明確和規(guī)范“一肩挑”的推行，中共中央修訂了《農(nóng)村基層組織工作條例》，該黨內(nèi)法規(guī)第十九條要求，村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。2019年9月，中共中央印發(fā)的《農(nóng)村工作條例》也作出相同的規(guī)定。在不到一年的時間內(nèi)，黨中央接連修訂出臺兩部中央黨內(nèi)法規(guī)，對村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”作出規(guī)定。由此可見，“一肩挑”已經(jīng)成為黨中央明確要求執(zhí)行的制度安排，并以在黨規(guī)體系中具有較高位階的中央黨規(guī)為其提供制度支撐。

第二，國家法律尚未對“一肩挑”進(jìn)行規(guī)定?！耙患缣簟笔菍r(nóng)村“兩委”權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重大調(diào)整，必然會引起農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)、治理模式的改變?；鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覈幕菊沃贫?，其運(yùn)行機(jī)制、自治組織及其負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生方式應(yīng)由國家法律予以規(guī)定，因此，“一肩挑”黨內(nèi)法規(guī)制度的設(shè)計應(yīng)由相關(guān)國家法律加以承接，為其推行提供法律制度保障。但迄今為止，尚未有一部法律對“一肩挑”作出明確規(guī)定，也無行政法規(guī)、地方性法規(guī)對黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于“一肩挑”的規(guī)定作出協(xié)調(diào)銜接。

《村委會組織法》是農(nóng)村基層自治制度的基本法，事關(guān)農(nóng)村治理的方方面面。村委會主任的選任和職權(quán)是村民自治的關(guān)鍵一環(huán)，“一肩挑”意味著村委會主任的任職條件與此前相比更為嚴(yán)格，其職權(quán)與職責(zé)也會發(fā)生相應(yīng)變化，因此，《村委會組織法》關(guān)于村委會主任的規(guī)定也應(yīng)作出相應(yīng)的修改與調(diào)整。2018 年12 月29 日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議作出修改《村委會組織法》的決定，但本次修改沒有涉及“一肩挑”的內(nèi)容，未對村民委員會主任的任職條件、選舉程序進(jìn)行調(diào)整。隨著上述兩部黨內(nèi)法規(guī)的相繼出臺，全國各地已全面推行“一肩挑”的制度實(shí)踐，國家法律的缺位顯然與“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的法治要求存在差距。

（二）現(xiàn)實(shí)需求與制度供給間的罅隙

正如前文所述，國家法律體系尚未實(shí)現(xiàn)對黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于“一肩挑”規(guī)定的有效銜接，同時，黨內(nèi)法規(guī)對“一肩挑”制度也僅提出原則性要求，尚未出臺具體實(shí)施辦法，存在明顯的法制供給不足的問題，各地只能根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況對“一肩挑”的落實(shí)采取不同的應(yīng)對策略，現(xiàn)實(shí)需求與制度規(guī)定間的罅隙在實(shí)踐中日趨彰顯。

第一，“兩委”負(fù)責(zé)人選舉制度與“一肩挑”實(shí)際選舉機(jī)制間存在差距?！洞逦瘯M織法》第十一條規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員?！薄痘鶎咏M織選舉條例》第十六條規(guī)定：“黨的基層組織設(shè)立的委員會的書記、副書記的產(chǎn)生，由上屆委員會提出候選人，報上級黨組織審查同意后，在委員會全體會議上進(jìn)行選舉。不設(shè)委員會的黨支部書記、副書記的產(chǎn)生，由全體黨員充分醞釀，提出候選人，報上級黨組織審查同意后進(jìn)行選舉?！备鶕?jù)上述規(guī)定可知，村委會主任由村民直接選舉產(chǎn)生，其他組織不享有直接的決定權(quán)或委派權(quán)。在農(nóng)村基層黨組織書記的選舉中，僅有黨員享有提名權(quán)與選舉權(quán)。質(zhì)言之，農(nóng)村非黨員村民不參與基層黨組織的選舉，自然不享有書記的提名權(quán)與選舉權(quán)。

然而，根據(jù)“一肩挑”的現(xiàn)實(shí)需要以及實(shí)踐情況來看，村黨組織書記兼任村委會主任，意味著某一特定人選要過三關(guān)：一是上級組織的考察關(guān)；二是村黨員大會的選舉關(guān)；三是村民的民意關(guān)。為此，在“一肩挑”的推行中，一些地方創(chuàng)新性采用“兩票制”與“兩推一選制”，均要求村民在基層黨組織負(fù)責(zé)人選舉程序中對候選人投信任票[7]。可見，“一肩挑”的落實(shí)離不開非黨員村民對黨組織負(fù)責(zé)人的選舉參與。同時，一些地方黨委政府會以較為強(qiáng)勢的方式介入村委會的選舉程序，以保證“一肩挑”的加快實(shí)施[8]。在推行“一肩挑”的背景下，村黨組織甚至上級黨組織均不可避免地介入村委會主任的選舉過程。因此，在黨規(guī)與國法的現(xiàn)有制度框架下，“兩委”負(fù)責(zé)人的選舉規(guī)定與選舉實(shí)際存在差距，容易造成現(xiàn)實(shí)操作中的法治難題。

第二，競選村委會主任的法律依據(jù)與“一肩挑”實(shí)際任職條件并不相同。根據(jù)《村委會組織法》的規(guī)定，只要符合村籍、年齡與政治權(quán)利的條件，本村村民都可以成為村委會的候選人，都具有擔(dān)任村委會主任的資格?！耙患缣簟眲t要求村委會主任與村黨組織負(fù)責(zé)人由同一人擔(dān)任，即擔(dān)任村委會主任的前提是黨員，且是本村中具有良好民意基礎(chǔ)、能力突出、能夠切實(shí)有效領(lǐng)導(dǎo)村級黨組織發(fā)揮好戰(zhàn)斗堡壘作用的優(yōu)秀黨員。因此，村委會主任不僅需要通過村民的選舉，實(shí)際上還需要本村黨員的同意與本村黨組織與上級黨委的認(rèn)可。為了全面推進(jìn)“一肩挑”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府可能會選擇以策略化的方式設(shè)置非黨員競選村主任的門檻，剝奪非黨員村民競選村委會主任的資格[9]。因此，“一肩挑”制度的推行，勢必會導(dǎo)致村委會主任的任職條件要高于《村委會組織法》的法律規(guī)定，造成“一肩挑”選任的現(xiàn)實(shí)機(jī)制與法律規(guī)定間的不一致，充分彰顯出現(xiàn)行制度供給不足的法治困境。

（三）黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與基層自治權(quán)之間的張力

“一肩挑”在全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的背景下全面推行，同時，“一肩挑”意味著除“兩委”“一把手”由同一人擔(dān)任外，“兩委”班子成員趨向一致，村“兩委”的成員既代表黨行使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又代表村民行使基層自治權(quán)，在鄉(xiāng)村治理的過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與基層自治權(quán)可能會存在張力。

第一，鄉(xiāng)村治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不斷加強(qiáng)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村基層黨組織享有更多鄉(xiāng)村治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與重大事項的決策權(quán)。2019年，黨中央制定《農(nóng)村工作條例》，要求設(shè)立中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村工作，明確了各級黨委農(nóng)村工作的基本原則與主要任務(wù)，建立了“五級書記抓鄉(xiāng)村振興考核機(jī)制”，將黨組織在農(nóng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位提升到一個全新高度。農(nóng)村基層黨組織是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村治理的堅強(qiáng)的戰(zhàn)斗堡壘，農(nóng)村基層黨組織書記則是落實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的第一責(zé)任人，各級黨委關(guān)于鄉(xiāng)村治理的意見和決策，均要通過農(nóng)村基層黨組織及黨組織書記貫徹執(zhí)行。同時，根據(jù)《農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定，農(nóng)村基層黨組織除貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策、決議外，主要職責(zé)還包括討論和決定本村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)等方面的重大事項以及鄉(xiāng)村振興中的重要問題，領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。質(zhì)言之，農(nóng)村基層黨組織及黨組織書記同時承擔(dān)著貫徹執(zhí)行上級黨組織關(guān)于農(nóng)村治理決策的任務(wù)和自主討論、決定農(nóng)村治理重大事項的任務(wù)，其在鄉(xiāng)村治理中的角色地位得到不斷鞏固與提升。

第二，鄉(xiāng)村治理中村民自治權(quán)逐漸稀釋。隨著基層自治制度的全面推進(jìn)，廣大農(nóng)村已經(jīng)形成了鄉(xiāng)村自治的制度觀念與制度習(xí)慣，村民自治已經(jīng)深深根植于廣大村民群體。村民會議及村民代表大會是本村的決策機(jī)構(gòu)，由村民自主選舉組成的村委會就是村民自治的權(quán)力代表，由其代為執(zhí)行村民會議及村民代表大會決定的事項，負(fù)責(zé)辦理本村公共事務(wù)，村委會主任的根本任務(wù)即組織帶領(lǐng)村委會成員行使鄉(xiāng)村自治權(quán)。根據(jù)《村委會組織法》的規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)項目的立項、承包，村集體財產(chǎn)處分等事關(guān)村民利益的事項，均需村民會議討論決定。

在推行“一肩挑”制度前，村“兩委”分別根據(jù)《農(nóng)村基層組織工作條例》《村委會組織法》等黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，代表黨和村民行使相應(yīng)的權(quán)力，雖然“兩委”存在一定的權(quán)力交叉，會引發(fā)一定的矛盾，但尚可保持一定的權(quán)力平衡狀態(tài)。然而，在“一肩挑”的背景下，“一肩挑”負(fù)責(zé)人作為“兩委”的最終決策人，既需要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，代表基層黨組織行使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又需要代表村委會行使村民的自治權(quán)。在雙重壓力與考驗的情況下，一般理性人都會優(yōu)先選擇完成考核機(jī)制更嚴(yán)的任務(wù)。對“一肩挑”負(fù)責(zé)人而言，顯然黨組織的問責(zé)機(jī)制更為嚴(yán)厲，考核壓力更大。因此，當(dāng)上級黨委與本村村民就某一事項存在不同意見時，“一肩挑”負(fù)責(zé)人會優(yōu)先選擇執(zhí)行上級黨組織的意見或決策，還可以利用其雙重身份的優(yōu)勢，名正言順地指揮甚至取代村委會，包辦村民自治的具體事項。這將會使村委會變成一種有形無實(shí)的“制度擺設(shè)”，其代表村民行使的自治權(quán)逐漸稀釋，可能引發(fā)部分村民的不滿，造成基層治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與基層自治權(quán)之間的張力，影響“一肩挑”制度的良性發(fā)展，降低鄉(xiāng)村治理的效能。

（四）權(quán)力集中與權(quán)力監(jiān)督的背反

“一肩挑”的推行改變了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)，形成了新的治理格局，村“兩委”班子交叉任職，其享有的職權(quán)范圍得到擴(kuò)展，鄉(xiāng)村治理過程中權(quán)力尋租、權(quán)力濫用的空間隨之?dāng)U大，自然引發(fā)了農(nóng)村治理的權(quán)力集中與權(quán)力監(jiān)督的背反難題。

第一，現(xiàn)有監(jiān)督體系難以滿足“一肩挑”制度下的監(jiān)督需求。在強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層自治的情境下，自下而上的村民選舉制度賦予了村委會合法權(quán)力，打破了人民公社時期以“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”為核心的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了以自上而下單向授權(quán)為基礎(chǔ)的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)向以雙向授權(quán)為基礎(chǔ)的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型[10]。村委會主任作為村委會的“一把手”，會利用村民自下而上賦予的村務(wù)管理權(quán)，強(qiáng)化村委會在鄉(xiāng)村治理事務(wù)中的自治權(quán)與話語權(quán)。同時，村黨組織書記作為村黨組織的負(fù)責(zé)人與代表，會極力發(fā)揮基層黨組織在農(nóng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，行使黨內(nèi)法規(guī)賦予的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。因此，在村“兩委”工作開展的過程中，會出現(xiàn)對村級事務(wù)決策權(quán)、公共資源支配權(quán)的角逐現(xiàn)象，進(jìn)而在內(nèi)部構(gòu)建起相互制約的關(guān)系，使得一方權(quán)力的行使離不開另一方的權(quán)力制約[9]，也為農(nóng)村治理權(quán)力的其他監(jiān)督方式奠定了基礎(chǔ)。因此，在“一肩挑”制度實(shí)施之前，由村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督、上級監(jiān)督、黨員和村民問責(zé)監(jiān)督等組成的權(quán)力監(jiān)督體系基本能滿足農(nóng)村治理的權(quán)力監(jiān)督需求。

但是，在“一肩挑”的制度模式下，村黨組織書記、村委會主任由同一個人擔(dān)任，村“兩委”行使權(quán)力的代表也由同一人兼任。可以說，在農(nóng)村決策高度個人化的現(xiàn)實(shí)條件下，“一肩挑”將整個村黨組織與村委會的權(quán)力都集中在“一肩挑”的干部身上。也即，村黨組織及村委會的最終決策人或者說最終簽發(fā)印章的人均是同一人，由此，“兩委”互相爭權(quán)、互相制約的基礎(chǔ)條件不復(fù)存在，極大提升了鄉(xiāng)村治理的效率，但在相關(guān)制度不及時跟進(jìn)的情形下，現(xiàn)有監(jiān)督體系勢必捉襟見肘，無法滿足“一肩挑”制度下的現(xiàn)實(shí)需求。

第二，“一肩挑”制度下的監(jiān)督效能難以保障。“一肩挑”干部同時代表村“兩委”行使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與村民自治權(quán)，集中掌握鄉(xiāng)村治理的權(quán)力，容易造成如下結(jié)果：一是黨組織監(jiān)督能力的降低。如前文所述，“一肩挑”的運(yùn)行使得農(nóng)村“兩委”之間的監(jiān)督制約缺乏動力裝置，農(nóng)村黨組織的監(jiān)督意愿、監(jiān)督能力隨之降低。二是黨員、村民問責(zé)監(jiān)督機(jī)制的“空轉(zhuǎn)”。“一肩挑”干部掌握著與村民利益攸關(guān)的村務(wù)決策權(quán)，其可能利用手中的權(quán)力，通過限制或不當(dāng)分配村民利益的方式，妨礙黨員、村民的問責(zé)權(quán)、選舉權(quán)、罷免權(quán)等權(quán)利的正常行使，致使黨員、村民問責(zé)監(jiān)督機(jī)制難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。三是村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督效能的退化。村務(wù)監(jiān)督委員會缺乏自身的保障手段，其監(jiān)督功能只有通過黨員、村民問責(zé)等機(jī)制發(fā)揮作用，即依托前者監(jiān)督結(jié)果的公布和評價，促使廣大黨員和村民了解村“兩委”運(yùn)行中的問題，進(jìn)而啟動罷免和選舉程序產(chǎn)生監(jiān)督效應(yīng)[11]，但在“一肩挑”制度下，黨員、村民問責(zé)監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢，村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督難以取得實(shí)效。四是上級黨委、政府監(jiān)督的弱化。在農(nóng)村人員外流、黨員隊伍建設(shè)弱化的情況下，具備“一肩挑”能力的黨員較為稀缺，為了完成上級黨委政府設(shè)定的工作指標(biāo)，需要充分發(fā)揮“一肩挑”干部的主動性與積極性，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，甚至更高層級的黨委政府不會輕易對“一肩挑”干部作出否定性評價，“失之于寬、失之于松、失之于軟”的現(xiàn)象較為普遍，上級黨委政府的監(jiān)督往往效果不佳。

三、黨規(guī)國法有效銜接視角下“一肩挑”法治化的路徑建構(gòu)

“一肩挑”制度是對傳統(tǒng)農(nóng)村治理模式的改變，不可避免會存在諸多法治問題，在全面依法治國的新時代背景下，應(yīng)當(dāng)遵循“依法治國與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”的中國特色社會主義法治建設(shè)規(guī)律，堅持問題導(dǎo)向，通過修改相應(yīng)國家法律，出臺混合性黨規(guī)等方式，在制度依據(jù)、制度執(zhí)行、權(quán)力配置、權(quán)力監(jiān)督等四個層面為“一肩挑”制度的順利推進(jìn)提供切實(shí)有效的法治保障。

（一）制度依據(jù)層面：修改相關(guān)國家法律，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)國法的有效銜接

盡管“一肩挑”在規(guī)范性文件中被作為既定政策予以確定，亦在黨內(nèi)法規(guī)中做出規(guī)定，但尚未在國家法律上有所體現(xiàn)，其合法性受到質(zhì)疑。為此，應(yīng)對相關(guān)國家法律予以修改，以實(shí)現(xiàn)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的有效銜接。

在國家層面，建議對《村委會組織法》進(jìn)行修改，對村民委員會的選舉規(guī)定進(jìn)行適度調(diào)整：一是明確村黨組織書記可以成為村民委員會主任的候選人?？蓪ⅰ洞逦瘯M織法》第十一條第一款修改為：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。村黨支部委員可作為村民委員會成員的候選人。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”二是對村民委員會候選人的產(chǎn)生規(guī)定進(jìn)行修改。首先，可參照鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表候選人的提名方式，賦予村基層黨組織對村委會成員的提名權(quán)，并對村民的提名權(quán)設(shè)定相應(yīng)門檻。可將《村委會組織法》第十五條的相關(guān)表述修改為：“選舉村民委員會，村黨組織、其他農(nóng)村組織可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦村委會候選人。登記參加選舉的村民十人以上可以推薦候選人。”其次，增加確定正式候選人的規(guī)定。為體現(xiàn)候選人的民意基礎(chǔ)與貫徹黨組織的意圖，可規(guī)定由選舉委員會就村委會成員推薦名單征求村民意見，在保證落實(shí)黨中央“一肩挑”意圖的基礎(chǔ)上，確定最終候選名單。三是對“一肩挑”制度作出原則性規(guī)定。我國各地農(nóng)村人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、基層黨組織隊伍建設(shè)等情況千差萬別，并非所有行政村都適合推行“一肩挑”。因此，《村委會組織法》不能將“一肩挑”規(guī)定為強(qiáng)制性規(guī)范，而應(yīng)確定為任意性規(guī)范，在為其提供法律制度保障的同時，賦予地方政府一定的自主權(quán)。

在地方層面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時跟進(jìn)上位法的變動，制定或修改《〈村委會組織法〉實(shí)施條例》等地方性法規(guī)，根據(jù)地方特色與實(shí)際情況具體細(xì)化村委會的選舉機(jī)制等。

（二）制度執(zhí)行層面：制定混合性黨規(guī)，細(xì)化貫徹落實(shí)方案

所謂混合性黨規(guī)是指黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，兼具黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的雙重屬性，可以對黨內(nèi)事務(wù)與國家事務(wù)進(jìn)行一體調(diào)整[12]。農(nóng)村基層黨組織的內(nèi)部事務(wù)當(dāng)然屬于黨內(nèi)事務(wù)的范疇，其主要遵循黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，村民委員會對農(nóng)村事務(wù)的治理在廣義上可納入國家事務(wù)的范疇，主要遵循國家法律的規(guī)定?！耙患缣簟敝贫饶Ｊ?，除強(qiáng)調(diào)“兩委”負(fù)責(zé)人由同一人擔(dān)任外，也強(qiáng)調(diào)“兩委”班子成員交叉任職。質(zhì)言之，“一肩挑”的任職機(jī)制既是對黨內(nèi)事務(wù)治理方式的調(diào)整，也事關(guān)國家事務(wù)治理方式的調(diào)整?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)、國家法律分別規(guī)定了基層黨組織書記與村委會主任的選舉辦法、選舉程序，在此基礎(chǔ)上，還需要由黨政部門聯(lián)合制定混合性黨規(guī)對“一肩挑”制度的具體實(shí)施進(jìn)行規(guī)定，明確“一肩挑”的落實(shí)方案、具體選舉辦法、運(yùn)行機(jī)制以及“兩委”的人才隊伍建設(shè)、考核等內(nèi)容，以提高相關(guān)制度設(shè)計的可操作性。

當(dāng)然，混合性黨規(guī)分為中央黨規(guī)與地方性黨規(guī)，分別以抽象、具體為原則，對“一肩挑”作出具有不同層級的規(guī)定，確保相關(guān)制度規(guī)定兼具穩(wěn)定性與靈活性、權(quán)威性與可操作性，從而為“一肩挑”的推行提供科學(xué)有效的制度支撐。在中央層面，中共中央、國務(wù)院或黨中央工作機(jī)關(guān)、國家相關(guān)部委可聯(lián)合制定《關(guān)于落實(shí)農(nóng)村基層黨組織書記、村委會主任“一肩挑”選舉的指導(dǎo)意見》，在宏觀層面為全國各地推行“一肩挑”提供政策指導(dǎo)。同時，地方黨政部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定《農(nóng)村基層黨組織書記、村委會主任兼任選舉細(xì)則》，對“一肩挑”的選舉流程、“一肩挑”干部的候選人條件等內(nèi)容作出具體、可操作的規(guī)定，與國家層面的黨規(guī)國法共同為“一肩挑”選舉程序提供制度保障，消解“一肩挑”的選舉規(guī)范與實(shí)踐操作存在的張力。

在“一肩挑”選舉辦法的制定過程中，應(yīng)當(dāng)賦予非黨員村民對“一肩挑”干部的民意表達(dá)權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行黨規(guī)國法體系的規(guī)定，非黨員村民僅享有村委會委員及主任的提名權(quán)與選舉權(quán)，無權(quán)參與村黨組織書記的選舉。然而，“一肩挑”制度施行后，雖然在形式上村黨組織、村委會各司其事、分工負(fù)責(zé)，在職權(quán)范圍內(nèi)行使其權(quán)力，但事實(shí)上，不可避免地會導(dǎo)致農(nóng)村基層黨組織對原本屬于村委會的決策權(quán)的“介入”。因此，應(yīng)當(dāng)允許村民對村級黨組織成員，尤其是黨支部書記的選舉和罷免享有發(fā)言權(quán)，賦予其充分表達(dá)意愿，以提高“一肩挑”干部在本村的民意基礎(chǔ)，確保基層黨組織的權(quán)威性與影響力。

（三）權(quán)力配置層面：推行合署辦公體制，厘清“兩委”職責(zé)權(quán)限

根據(jù)《農(nóng)村基層組織工作條例》《農(nóng)村工作條例》的規(guī)定，“一肩挑”制度既要求村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任，還要求村“兩委”班子應(yīng)當(dāng)交叉任職。這意味著農(nóng)村基層黨組織與村委會成員將趨向重合?？梢哉f，在實(shí)行“一肩挑”的情況下，兩個組織合二為一，屬于“一班人馬、兩塊牌子”，即“兩委一體”的機(jī)構(gòu)設(shè)置。農(nóng)村“兩委”的此種結(jié)構(gòu)類似于“兩塊牌子”型黨政合署機(jī)關(guān)，二者在級別上相同，體量上相當(dāng)，職能上相近[13]。毋庸置疑，如此設(shè)置利于解決村“兩委”在鄉(xiāng)村治理決策中可能出現(xiàn)的沖突與矛盾，提高決策效率。但不可否認(rèn)的是，“兩委一體”也會衍生出“兩委”職權(quán)行使混淆、決策主體混同的新問題。

為解決上述問題，農(nóng)村“兩委”的運(yùn)作機(jī)制可參照黨政合署機(jī)關(guān)的運(yùn)作方式，根據(jù)不同的工作需要，選擇相應(yīng)的名義作為決策主體，并以相應(yīng)的主體名稱為決策文件命名、加蓋公章。同時，為保證此運(yùn)作機(jī)制的順利推進(jìn)，地方黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，以清單的方式明確“兩委”的職權(quán)范圍、責(zé)任范圍等內(nèi)容，要求“兩委”必須嚴(yán)格按照規(guī)定行使權(quán)力、作出決策和對外發(fā)布文件。

需要注意的是，地方黨政機(jī)關(guān)在制定農(nóng)村“兩委”權(quán)責(zé)清單時，應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等方面的實(shí)際情況，對“兩委”的職責(zé)與權(quán)力作出合理清晰、具有現(xiàn)實(shí)性與可操作性的劃分，切不可對上級文件進(jìn)行千篇一律的復(fù)制粘貼，避免對村“兩委”的工作造成制度困擾。同時，黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)明確村“兩委”與全體村民會議、村民代表大會等其他享有農(nóng)村事務(wù)管理權(quán)、決策權(quán)的主體的職能銜接，確?；鶎咏M織自治制度的正常運(yùn)行與順利發(fā)展。

（四）監(jiān)督機(jī)制層面：黨規(guī)國法聯(lián)動，筑牢權(quán)力約束之籠

傳統(tǒng)農(nóng)村權(quán)力監(jiān)督體系及監(jiān)督機(jī)制具有明顯的滯后性，不能滿足“一肩挑”背景下權(quán)力監(jiān)督的實(shí)際需求。為此，應(yīng)當(dāng)立足于“一肩挑”模式下農(nóng)村權(quán)力運(yùn)行的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，以黨規(guī)國法聯(lián)動為切入口，發(fā)揮“雙籠關(guān)虎”①的制度優(yōu)勢，筑牢權(quán)力約束的制度之籠。

現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)和國家法律分別規(guī)定了村“兩委”及其負(fù)責(zé)人的監(jiān)督問責(zé)、罷免機(jī)制等監(jiān)督手段，為了形成黨規(guī)國法的制度合力，切實(shí)發(fā)揮制度的乘數(shù)效應(yīng)，黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定專門的混合性黨規(guī)，切實(shí)扎緊鄉(xiāng)村治理權(quán)力監(jiān)督的制度籬笆。具體而言，黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在如下方面聯(lián)袂出臺制度，健全鄉(xiāng)村治理權(quán)力監(jiān)督機(jī)制：一是加強(qiáng)村“兩委”的內(nèi)部制約。如實(shí)行“聯(lián)章聯(lián)簽”制度，即村級重大事項均由村黨組織和村委會聯(lián)合蓋章或聯(lián)合簽批。二是強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督效能。為了避免“一肩挑”干部異化為村務(wù)監(jiān)督委員會的實(shí)際操縱者，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府委派專人作為指導(dǎo)員加入村務(wù)監(jiān)督委員會；賦予村務(wù)監(jiān)督委員會成員向上級黨委政府報告的權(quán)力，賦予其“一肩挑”干部候選人的提名權(quán)，提高村務(wù)監(jiān)督委員會成員在“一肩挑”干部考察中的話語權(quán)重，提升其自身的權(quán)威性與監(jiān)督效能。三是建立“一肩挑”干部的巡察督察制度。為防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)出于各種原因?qū)Α耙患缣簟备刹康谋幼o(hù)，應(yīng)當(dāng)由縣級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)牽頭成立專門的監(jiān)督小組，不定期對其轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村“一肩挑”干部進(jìn)行巡察督察。建立健全巡察督察與村務(wù)監(jiān)督委員會的溝通銜接機(jī)制，確保巡察事項情況的真實(shí)性與完整性，提升巡察督察的威懾力。四是強(qiáng)化“一肩挑”干部的信息披露。通過公布“一肩挑”干部的權(quán)責(zé)清單、個人財務(wù)狀況、定期向全體村民匯報工作等方式，強(qiáng)化對“一肩挑”干部的個人監(jiān)督。以上四種權(quán)力監(jiān)督方式的有效結(jié)合，可以形成黨政聯(lián)合、上下聯(lián)動、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，與黨規(guī)國法聯(lián)動的權(quán)力監(jiān)督規(guī)范共同形成嚴(yán)密周全的鄉(xiāng)村治理權(quán)的監(jiān)督體系，在加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的大背景下，有效提升“一肩挑”制度的鄉(xiāng)村治理效能。

四、結(jié)語

“一肩挑”模式是獨(dú)具中國特色的基層治理創(chuàng)新之舉，30年余年的生動實(shí)踐積攢了豐富的成功經(jīng)驗，也存在一些亟待解決的法治問題。正因為其獨(dú)具中國特色，在探索相應(yīng)問題的解決之道時，必須以中國的社會性質(zhì)和基本國情為基礎(chǔ)，從“西方法治圖景”的宰制性中突圍。為此，應(yīng)以中國特色社會主義法治體系為抓手，以黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有效銜接為切入點(diǎn)，通過修改相應(yīng)國家法律，出臺混合性黨規(guī)，推動黨規(guī)國法聯(lián)動等途徑，完善“一肩挑”的法治依據(jù)，暢通其運(yùn)行機(jī)制、構(gòu)建起“雙籠關(guān)虎”的監(jiān)督體系，為“一肩挑”制度的順利實(shí)施與效能提升提供切實(shí)有效的法治保障。學(xué)術(shù)界還應(yīng)從“一肩挑”的豐富制度實(shí)踐中提煉出具有中國風(fēng)格、中國氣派的科學(xué)理論，為中國特色社會主義法治理論和法學(xué)話語體系的構(gòu)建貢獻(xiàn)力量。

注釋：

①“雙籠關(guān)虎”是指在通過國家法律打造權(quán)力限制的制度籠子的基礎(chǔ)上，通過黨內(nèi)法規(guī)打造更為嚴(yán)厲的制度籠子，形成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共同編制權(quán)力限制的制度籠子的中國式控權(quán)模式。參見歐愛民、范曉琿：《雙籠關(guān)虎：權(quán)力限制法治化的中國式表達(dá)》，《理論與改革》2023年第3期，第67—78頁。