無人機(jī)飛行的失序與規(guī)范

黃磊

信息技術(shù)的不斷發(fā)展、軟硬件的更新?lián)Q代，讓無人機(jī)近年來得到迅猛發(fā)展，規(guī)模的擴(kuò)大、愛好者的增加，給低空空域管理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，一些“黑飛”現(xiàn)象還帶來不少法律糾紛，如何進(jìn)一步規(guī)范變得急迫且重要。

急速發(fā)展帶來監(jiān)管失序

近年來，無人機(jī)在日常消費(fèi)，工業(yè)級應(yīng)用場景以及小型特種監(jiān)控等方面的需求快速增長。據(jù)2022年底中國航空工業(yè)集團(tuán)有限公司發(fā)布的《通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書（2022）》（以下簡稱《白皮書》）顯示，全球民用無人機(jī)市場保持高速增長，預(yù)計2025年市場規(guī)模將達(dá)到5000億元?！栋灼分赋觯?021年全球民用無人機(jī)市場規(guī)模超過1600億元，同比增長61.6%，其中工業(yè)級無人機(jī)占60%左右?！栋灼吠瑫r指出，中國已迅速成長為無人機(jī)行業(yè)的制造和技術(shù)強(qiáng)國，無人機(jī)銷量已經(jīng)占據(jù)全球70%的市場份額。

據(jù)有關(guān)行業(yè)主管部門統(tǒng)計，2020年，我國民用無人機(jī)研制企業(yè)已超過1300家，其中民營企業(yè)占絕大多數(shù)，銷售額在1億元以上的企業(yè)超過10家。據(jù)2022年全國民航工作會議報告：2021年無人機(jī)企業(yè)達(dá)1.27萬家，實(shí)名登記無人機(jī)約83萬架，飛行時間達(dá)到千萬小時量級。無人機(jī)不僅體量大，而且種類繁多。按照飛行平臺構(gòu)型分類，有固定翼、多旋翼、無人直升機(jī)、垂直起降固定翼等類型；按照動力分類，有油動、電動、油電混合之分；按照用途分類，分為軍用級、工業(yè)級、消費(fèi)級。此外，結(jié)合不同的場景需求，無人機(jī)在安防監(jiān)控、應(yīng)急保障、能源巡檢、農(nóng)林植保等方面應(yīng)用深度和廣度不斷拓展延伸。

這種急速發(fā)展和細(xì)分延伸，帶來的是對原有空域管理模式的沖擊，并出現(xiàn)了不少監(jiān)管盲區(qū)，在不可控的范圍內(nèi)難免失序。從管理主體方面，以往緊盯重大飛行器的民航空中交通管理在面對未來數(shù)以百萬架的無人機(jī)時較難應(yīng)對，以前相對單純、明確、簡單的管理模式顯然會受到挑戰(zhàn)。相關(guān)部門在面對無人機(jī)亂飛、“黑飛”新問題時，更多是做好事后處置，一般是在發(fā)生法律糾紛、出現(xiàn)緊急狀態(tài)或者形成安全問題時再介入處理，難以做到事前監(jiān)管和事中監(jiān)管。

從監(jiān)管能力方面，無人機(jī)信息技術(shù)更新?lián)Q代很快，一些技術(shù)狂熱愛好者破解“禁飛區(qū)”等違規(guī)行為帶來不小的挑戰(zhàn)。在一些技術(shù)人才資源足夠的一線城市或許還能有效監(jiān)管，但在技術(shù)能力薄弱、人力資源不足的地區(qū)，這種監(jiān)管往往難以及時跟進(jìn)、捕捉控制，并進(jìn)行鎖定懲戒，很多時候只能望“飛”興嘆。

當(dāng)然，為了應(yīng)對無人機(jī)急速發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)，世界各國都在針對低空無人機(jī)空中交通管理不斷研究新對策。

“放飛”亂象時有發(fā)生

無人機(jī)的廣泛運(yùn)用，帶來的不僅是飛行熱、航拍熱，也帶來侵犯他人隱私、擾民、泄露機(jī)密及敏感信息等一系列問題。

近日，珠海市公安局機(jī)場分局機(jī)場派出所接到報警稱，有一架無人機(jī)在機(jī)場凈空區(qū)內(nèi)飛行。接到警情后，派出所立即啟動應(yīng)急預(yù)案，聯(lián)系民航珠海空管站和珠海機(jī)場飛行區(qū)管理部，處警民警到場后快速妥善處置，現(xiàn)場控制一名24歲的無人機(jī)操作手方某，之后方某因擾亂機(jī)場公共秩序被處以行政拘留5日，該無人機(jī)被依法收繳。

這種因為“黑飛”而影響航班、高鐵運(yùn)營安全的并非個案。其危害結(jié)果也不容小覷，以機(jī)場凈空區(qū)“黑飛”為例，不僅可能造成大面積航班延誤、飛機(jī)備降其他場地、航空公司損失嚴(yán)重、耽誤游客出行，更為嚴(yán)重的是可能和高速飛行的飛機(jī)相撞，使飛機(jī)嚴(yán)重受損，造成機(jī)毀人亡的慘劇。

行政責(zé)任之外，一些行為還可能構(gòu)成刑事犯罪?！稒z察日報》今年初就報道了一則案例，新聞中某無人機(jī)發(fā)燒友利用自身掌握的計算機(jī)技能“翻墻”，在境外網(wǎng)站購買了破解代碼，對無人機(jī)禁飛系統(tǒng)進(jìn)行破解，最終因涉嫌提供侵入、非法控制計算機(jī)信息系統(tǒng)程序、工具罪被提起公訴。

無人機(jī)侵犯隱私的問題也時有發(fā)生。去年11月，家住廣州某小區(qū)高層的一名女士無意中發(fā)現(xiàn)，自家窗外一大早有一架無人機(jī)高空盤旋，久久沒有離去。該無人機(jī)盤旋的位置離窗戶很近，該女士感覺自己的隱私受到了侵犯，準(zhǔn)備拿出手機(jī)進(jìn)行取證時，操控者發(fā)覺并很快就將無人機(jī)飛走了，雖然該女士報了警，但由于取證困難并沒有抓到偷拍者。

香港也發(fā)生過類似的案例，一名26歲的吳姓男子利用無人機(jī)偷窺住宅及酒店大樓，在去年9月至10月間拍攝了多達(dá)200段視頻，其中有20多條為不雅視頻，該男子也因涉“窺淫罪”被拘捕，根據(jù)香港法例第200章刑事罪行條例，一經(jīng)定罪可能被判處監(jiān)禁5年。這也是香港警方首次就利用無人機(jī)進(jìn)行窺淫有關(guān)罪行而實(shí)行的拘捕。

此外，無人機(jī)因操作不當(dāng)、墜毀等導(dǎo)致傷人事件也屢見不鮮。近日，廣西南寧市青秀山風(fēng)景區(qū)一男一女在吊威亞進(jìn)行“飛仙”表演時，女演員突遭無人機(jī)砸傷頭部，所幸該女子并無大礙。種種事例的背后，暴露出無人機(jī)亂飛、黑飛所帶來的各種風(fēng)險隱患。究其原因，一方面是“飛手”們?nèi)狈σ?guī)則意識和敬畏之心，另一方面則是當(dāng)前缺乏有效的規(guī)范治理，導(dǎo)致亂象頻出。

只有建章立制、理順關(guān)系、強(qiáng)化全方位監(jiān)管，無人機(jī)市場才能更加有序、健康、平穩(wěn)發(fā)展。

秩序重建是一個系統(tǒng)工程

失序并不代表無序，涉及無人機(jī)的規(guī)定并非空白，比如《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》《關(guān)于公布民用機(jī)場障礙物限制面保護(hù)范圍的公告》《無人駕駛航空器系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》《無人機(jī)圍欄》《無人機(jī)云系統(tǒng)接口數(shù)據(jù)規(guī)范》《無人機(jī)駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》等，都分別在一定范圍內(nèi)起到了規(guī)制作用。

但面對無人機(jī)市場的急速擴(kuò)張，一些短板也暴露無遺，比如2018年6月1日起，國家民航局發(fā)布的《民用無人駕駛航空器經(jīng)營性飛行活動管理辦法（暫行）》正式實(shí)施，但該辦法僅對民用經(jīng)營性無人機(jī)的管理作了相關(guān)規(guī)定，未涉及自用進(jìn)行拍攝、娛樂的無人機(jī)。

從法律效力位階上，目前我國尚無專門監(jiān)管無人機(jī)的法律，如民用航空法沒有相關(guān)具體條文、刑法側(cè)重?zé)o人機(jī)違法使用事后處罰。雖然2022年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院2022年度立法工作計劃》，其中提到的2022年度立法項目包括《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），該條例雖然于2018年起征求意見，但至今尚未正式出臺，且其屬于行政法規(guī)，效力也低于法律。

從管理機(jī)制體制方面，目前我國包括大型無人駕駛航空器在內(nèi)的民用航空器由民航部門管理，航空模型由體育部門管理，但一旦產(chǎn)生違法行為的事后處理又由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，目前的管理方式顯然難以對日益龐大的無人機(jī)群進(jìn)行有效監(jiān)管。

在今年的全國兩會上，有全國人大代表提出由于《暫行條例》仍處于征求意見階段，出現(xiàn)實(shí)踐中無人機(jī)空域使用的管控存在“無法可依”的問題。同時該代表提出建議，除加快推進(jìn)《暫行條例》發(fā)布之外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理順輕小型無人機(jī)低空空域使用管理責(zé)任的主體，建立“軍地民”協(xié)同管理機(jī)制，將300米以下空域輕小型無人機(jī)的飛行管理主管單位明確為地方公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)直接管理、審批，并將相關(guān)數(shù)據(jù)報空軍備案。另外，還應(yīng)擴(kuò)大輕小型無人機(jī)飛行管理試點(diǎn)范圍，創(chuàng)新管理工作，選取部分空域成為改革試點(diǎn)地區(qū)，探索建立綠色通道，簡化、放寬部分審批程序。

值得肯定的是，不少地方先行出臺了不少管理辦法，一些進(jìn)一步細(xì)化，一些則進(jìn)行有條件的“松綁”。比如在低空空域管理上，深圳沒有采用“一刀切”式禁飛，而是適當(dāng)“松綁”，將低空物理空間變成一種前景廣闊的經(jīng)濟(jì)資源。有公開信息顯示，某快運(yùn)公司獲批深圳市內(nèi)航線53條，累計飛行13.25萬架次，運(yùn)輸貨物超280噸。雖然這些地方性管理規(guī)定并不具有普適性，但這些有益探索為更好立法奠定了基礎(chǔ)。

當(dāng)然，秩序重建是一個系統(tǒng)工程。從制度設(shè)計上，國家應(yīng)加快推動低空改革進(jìn)程，加強(qiáng)與國家低空空域改革意見匹配的審批流程，厘清監(jiān)管界限、明確監(jiān)管責(zé)任，提高空域管理精細(xì)化、規(guī)范化程度，建立與民用無人機(jī)發(fā)展相適應(yīng)的空域環(huán)境。

此外，不同責(zé)任主體也應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化有關(guān)措施。比如監(jiān)管部門，針對亂飛、“黑飛”現(xiàn)象如何建立“黑名單”制度、細(xì)化處罰措施等都需要進(jìn)一步探索；無人機(jī)駕駛員教育培訓(xùn)在提升飛行技能的同時，也應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化法律意識；生產(chǎn)廠家則應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步做好無人機(jī)“實(shí)名制”的配套設(shè)計等等。只有建章立制、理順關(guān)系、強(qiáng)化全方位監(jiān)管，無人機(jī)市場才能更加有序、健康、平穩(wěn)發(fā)展，更好服務(wù)民眾、造福社會。