中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化：概念、特征與政策建議

摘 要：黨的二十大報告強調(diào)，要推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化。應(yīng)急管理能力是國家安全能力的重要組成部分。那么，如何理解和界定中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化？其現(xiàn)代化過程應(yīng)具備哪些特征？本文結(jié)合黨的二十大報告等最新政策文本，提出中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化在時間、空間和文化維度的三重意蘊：時間區(qū)隔上的現(xiàn)代化、空間比較上的現(xiàn)代化、文化底蘊的特色化。論文聚焦政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化，提出在管理理念、管理目標、管理對象、管理工具、應(yīng)急過程和應(yīng)對方式上應(yīng)該具備“兩重四化”特征：以風險控制為重心、以應(yīng)對效果為重點，包括管理對象系統(tǒng)化、管理工具科學化、應(yīng)急過程法治化和應(yīng)對方式人性化，并對如何推動應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：中國式現(xiàn)代化；應(yīng)急管理能力；現(xiàn)代化特征

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1009 - 5381（2023）06 - 0016 - 09

收稿日期：2023 - 07 - 17

基金項目：本文系國家社科基金重大項目“基于系統(tǒng)韌性的統(tǒng)籌發(fā)展和安全研究：技術(shù)賦能、制度保障和指標引領(lǐng)”（項目批準號：22AZD119）階段性研究成果。

作者簡介：詹承豫，男，河南信陽人，博士，北京航空航天大學公共管理學院教授。研究方向：應(yīng)急管理、風險治理、統(tǒng)籌發(fā)展和安全。

黨的二十大報告明確指出，“國家安全是民族復(fù)興的根基，社會穩(wěn)定是國家強盛的前提?！盵1]黨的二十大報告用專章闡述推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，明確提出要建立大安全大應(yīng)急框架，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，這充分體現(xiàn)了黨高度重視國家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力建設(shè)，注重防范化解影響我國現(xiàn)代化進程的重大風險，將安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域全過程，開創(chuàng)中國特色應(yīng)急管理新局面，為確保國家和社會穩(wěn)定提供有力保障。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。中共中央政治局第十九次集體學習時強調(diào)，應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，要積極推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。那么，如何理解和界定中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化？其現(xiàn)代化過程應(yīng)具備哪些可觀測特征？作為典型的公共物品，應(yīng)急管理中的政府主導(dǎo)是其關(guān)鍵特征。為此，論文結(jié)合黨的二十大報告等文獻的最新表述，聚焦政府應(yīng)急管理能力，從概念辨析和要素框架的角度對其特征進行凝練剖析，對探索推動中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的理論和實踐價值。

一、問題提出：如何理解中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化

充分發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，積極推進具有中國特色的應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化是當前我國應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的核心任務(wù)。為進一步推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》明確提出，到2025年，應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化要取得重大進展。為了進一步推動中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化，我們需要明確其關(guān)鍵內(nèi)涵和主要特征。為此，本文核心問題是如何理解和界定中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化，圍繞核心問題可以細化成概念辨析和特征凝練，即在概念層面我國政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化應(yīng)當具備哪些內(nèi)涵和典型特征？在實踐層面我們還存在哪些明顯的差距或不足？可以通過什么樣的具體路徑推動政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化？為回答以上問題，我們需要對前期相關(guān)文獻進行綜述?，F(xiàn)有關(guān)于我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的文獻相對較多，歸納起來主要集中在以下三個方面：

一是關(guān)于應(yīng)急管理能力的研究。能力是一個較為抽象的概念，難以直接對其界定，通常從目標實現(xiàn)程度來反應(yīng)能力狀況?，F(xiàn)有關(guān)于應(yīng)急管理能力的研究主要概括為要素說、效能說和條件說三類。要素說通常從政府應(yīng)急管理的構(gòu)成要素能力來側(cè)面描述政府應(yīng)急管理能力，認為應(yīng)急管理能力是“應(yīng)急管理主體為履行應(yīng)急管理職能、實現(xiàn)應(yīng)急管理使命而應(yīng)具備的知識、資源和技能的總和”[2]，包括現(xiàn)實能力與潛在能力、絕對能力與相對能力等[3]；效能說通常從政府面對突發(fā)事件時的目標達成程度來衡量應(yīng)急管理能力，如“政府在面對突發(fā)事件時，履行應(yīng)急管理職責和功能的程度”[4]，其實質(zhì)是在應(yīng)對一個突發(fā)事件時“政府能夠做什么、能做到什么程度以及做好的可能性”[5]問題；條件說通常將應(yīng)急管理能力看作政府應(yīng)對突發(fā)事件的條件，如建構(gòu)“彈性風險管理理論框架體系”[6]應(yīng)對不確定風險，包括全風險、全過程、全社會的應(yīng)急管理理念，統(tǒng)一指揮、協(xié)同高效的應(yīng)急管理體制，全面系統(tǒng)、動態(tài)發(fā)展的應(yīng)急管理法制，專業(yè)化與信息化相結(jié)合的應(yīng)急保障體系等[7]。

二是關(guān)于應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的研究。應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化是學界長期關(guān)注的核心議題之一。有的學者對推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的頂層設(shè)計進行了研究，涵蓋了科技、法治、預(yù)案等多維要素，如認為要“以做好預(yù)防與應(yīng)急準備為主線，以提高應(yīng)對突發(fā)事件的能力和效率為核心，以科技為支撐，建設(shè)以人為本，依法應(yīng)對，全災(zāi)種、全過程、全方位、全社會、具有中國特色的現(xiàn)代化公共安全與應(yīng)急管理體系”[8]；要“堅持以人民為中心、以公民權(quán)利確立治理根基、以憲法之治凝聚治理共識、以合作行動創(chuàng)造治理動力、以公共美德提供治理支撐”[9]；強調(diào)“堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，加強體制機制建設(shè)、鼓勵地方創(chuàng)新，多措并舉，加強應(yīng)急管理能力的優(yōu)化與配置”[10]；應(yīng)結(jié)合“中國共產(chǎn)黨的全面集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、以人為中心的公共安全治理理念、應(yīng)急管理部的構(gòu)建與大部制改革的推進等”[11]，提出有針對性的應(yīng)急管理制度體系建構(gòu)和發(fā)展策略；等等。這些研究都為本文論述的展開打下了基礎(chǔ)。

三是關(guān)于應(yīng)急管理能力提升路徑的研究。就該部分的研究整體而言，研究內(nèi)容相對繁雜。有學者認為要堅持以人民為中心、堅持預(yù)防為主、堅持改革創(chuàng)新、堅持國際合作[12]，要強化底線思維、強化實施機制、加強軟實力、提升領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急素質(zhì)、優(yōu)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力[13]；也有學者認為要注重應(yīng)急管理隊伍建設(shè)、堅持以人民為中心、樹立安全發(fā)展理念、著力做好應(yīng)對準備[14]，從治理理念、治理體系、加強組織學習等方面推動韌性治理[15]來提升應(yīng)急管理能力；有學者從評估角度提出了政府應(yīng)急管理能力成熟度概念，構(gòu)建了應(yīng)急管理能力成熟度評估框架[16]；有學者結(jié)合突發(fā)公共衛(wèi)生事件指出，應(yīng)該著力構(gòu)建“點”“線”“面”“體”的應(yīng)急防控方法[17]，針對社區(qū)層面則提出了“構(gòu)建全方位、全流程的‘互聯(lián)網(wǎng)+’社區(qū)管理平臺”[18]等提升應(yīng)急管理能力的積極舉措。

綜上所述，當前關(guān)于應(yīng)急管理能力的研究成果相對較多，在不同維度都取得了相對明顯的進展。大量學者從多元角度對應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的作用及方向進行了各個層面的論述。細分到關(guān)于政府應(yīng)急管理能力的研究，大多從政府應(yīng)急能力內(nèi)涵、能力建設(shè)、能力評估等角度切入，但相對而言，對政府應(yīng)急管理現(xiàn)代化的定義及其特征研究較少，結(jié)合黨的二十大報告等最新政策文本，結(jié)合大安全大應(yīng)急框架的概念邏輯與系統(tǒng)內(nèi)涵[19]，對應(yīng)急管理現(xiàn)代化的特征及具體路徑研究更少。尤其是將概念辨析與特征凝練綜合起來，在理論上剖析應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵，以可測量的特征形成較明確的應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化路徑的研究更為稀少。因此，在中國式現(xiàn)代化的大背景下，本文將主要在理論上分析中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化應(yīng)具備的多維意蘊和典型特征，具有較強的理論價值與現(xiàn)實意義。

二、概念內(nèi)涵：中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的三重意蘊

中國式現(xiàn)代化概念的提出為新時代理解中國道路、中國治理及中國制度提供了更為豐富的意涵。理解中國式現(xiàn)代化需要回答的核心問題在于其創(chuàng)造了怎樣的人類文明新形態(tài)。一方面，這種新形態(tài)是以人民為中心、以共同富裕為目標實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的社會主義文明形態(tài)[20]；另一方面，這種新形態(tài)呈現(xiàn)出來的人民至上、獨立自主、守正創(chuàng)新、立己達人、奮發(fā)有為等意涵，是中國共產(chǎn)黨人對“現(xiàn)代化之問”的系統(tǒng)回應(yīng)[21]。對應(yīng)到中國應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展中，中國應(yīng)急管理能力的發(fā)展不但體現(xiàn)在成功應(yīng)對眾多重大突發(fā)事件的實踐中，更體現(xiàn)在體制機制層面從無到有、由單災(zāi)種到全災(zāi)種、由單一流程走向全流程、由單一主體走向多主體有機協(xié)同的長期探索中。

因此，站在“兩個一百年”的歷史交匯點，面向應(yīng)對重大系統(tǒng)性風險的總體要求，在時間、空間和文化維度上探討中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化具有獨特的內(nèi)涵意蘊和實踐價值。政府應(yīng)急管理能力既表現(xiàn)為一種靜態(tài)上的能力儲備，又表現(xiàn)為一種動態(tài)上的實施效果。切實推動政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化不能僅停留在宏觀目標和價值原則層面，更需要進一步明確其內(nèi)涵意蘊，探討政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化具備哪些可衡量的特征，進而才能細化為從管理理念、管理對象、管理重點到管理工具、管理方法和管理模式等具體實現(xiàn)路徑。

在進入具體分析之前，需要對本文研究的核心概念加以界定。本文研究的應(yīng)急管理能力是指以政府為主體的各類組織，在突發(fā)事件應(yīng)對過程中保護人民生命財產(chǎn)安全和社會秩序不受損害或影響，維護總體國家安全的能力。其能力呈現(xiàn)具備全過程和全狀態(tài)兩個特點。其中，全過程是指涵蓋預(yù)防準備、風險監(jiān)測、風險溝通、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建、危機學習等應(yīng)急管理階段的全過程；全狀態(tài)包含靜態(tài)和動態(tài)兩類，在靜態(tài)上表現(xiàn)為應(yīng)急管理的各項法律、法規(guī)、預(yù)案以及財力、物資、隊伍、技術(shù)等保障水平；在動態(tài)上表現(xiàn)為面對重大風險情景時，能最大程度保護人民生命財產(chǎn)安全和社會秩序不受損害或影響，維護總體國家安全的目標效果。

基于以上定義，中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵和特征包含了對能力和現(xiàn)代化這兩個關(guān)鍵詞的界定。其中，現(xiàn)代化是能力建設(shè)的目標。為此，本文從現(xiàn)代化入手，依據(jù)時間、空間和文化這三個維度對內(nèi)涵進行定位。能力現(xiàn)代化特征界定實質(zhì)是應(yīng)急管理能力可觀測、可衡量的外在表現(xiàn)。為此，本文將聚焦以政府為主的公共部門，依據(jù)管理過程中的管理理念、管理目標、管理對象、管理工具、應(yīng)對過程和應(yīng)對方式等六個基礎(chǔ)要素，分析凝練中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化應(yīng)具備的特征。

第一，中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化具備時間階段上的區(qū)分意蘊。現(xiàn)代性的提出首先是一種在時間階段上的概念，有歷史學者把人類歷史劃分為四個階段：黑暗時代、中世紀、現(xiàn)代時期和后現(xiàn)代時期，在這個意義上提出的現(xiàn)代性或現(xiàn)代化，是指在與古代、中世紀的區(qū)分中呈現(xiàn)現(xiàn)代的特征?，F(xiàn)代性（Modernity）的含義變動不居，但始終表達這種紀元意識，即這個時代將自己關(guān)聯(lián)于古代的過去，從而將自身把握為新舊過渡的結(jié)果[22]。馬克斯·韋伯將西方文化的理性主義標識為科學、道德和藝術(shù)的分化，這種分化同時意味著各專業(yè)化分工部門的自律化。為此，現(xiàn)代化首先是基于時間的一種區(qū)別于過去歷史階段并不斷持續(xù)發(fā)展和進步的概念。同樣，中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的第一重意蘊就是在時間上區(qū)別于傳統(tǒng)應(yīng)急管理的現(xiàn)代化，是將科學化、系統(tǒng)化等工具手段應(yīng)用于政府應(yīng)急管理活動，進而形成持續(xù)改良和提升政府應(yīng)急管理能力的發(fā)展過程。

第二，中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化具備橫向空間上的比較意蘊?，F(xiàn)代化概念在中國的國家治理進程中具有鮮明的政治意義。1954年，第一屆全國人民代表大會首次明確提出要實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運輸和國防等現(xiàn)代化任務(wù)。1964年12月，第三屆全國人民代表大會第一次會議提出“四個現(xiàn)代化”的宏偉目標，即工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化、科學技術(shù)現(xiàn)代化，并提出了第一步建立一個獨立的比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系，第二步全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學技術(shù)現(xiàn)代化的“兩步走”設(shè)想。后來，這一設(shè)想又結(jié)合國際國內(nèi)發(fā)展情況調(diào)整為溫飽、小康和比較富裕的“三步走”戰(zhàn)略。無論如何定義現(xiàn)代化及其實現(xiàn)策略，其中都隱含了一個空間上的橫向比較概念，即從橫向?qū)Ρ壬鲜怪袊咏澜缦冗M水平而后走在世界前列，全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學技術(shù)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略思想。同樣，中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的第二重意蘊就是在空間上與國際上發(fā)達國家及地區(qū)的應(yīng)急管理能力相比，我國政府應(yīng)急管理能力應(yīng)處于世界前列。

第三，中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化還具備文化上鮮明的中國特色意蘊。中國特色應(yīng)急管理現(xiàn)代化各項要求逐漸清晰的過程體現(xiàn)在黨的歷次重要會議的表述中。黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會則強調(diào)把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。黨的十九屆五中全會明確提出“十四五”期間突發(fā)公共事件應(yīng)急能力要顯著增強這一總體要求。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》24次提到“國家安全”，全面系統(tǒng)總結(jié)了新時代國家安全體系和應(yīng)急管理能力建設(shè)的寶貴經(jīng)驗與重大成就，強調(diào)要統(tǒng)籌發(fā)展和安全、統(tǒng)籌開放和安全、統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、統(tǒng)籌自身安全和共同安全、統(tǒng)籌維護國家安全和塑造國家安全。

黨的二十大報告更是用國家安全體系、國家安全能力、公共安全治理水平及社會治理體系勾勒了國家安全體系與能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵目標，為政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化指明了方向。因此，無論從何側(cè)面進行解讀，我國應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的發(fā)展都是中國特色社會主義制度、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一部分。同樣，作為中國特色的國家治理能力現(xiàn)代化的一個重要組成部分，我國應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化必然具備鮮明的中國特色，勢必要結(jié)合我國應(yīng)急管理體制機制和實踐特色優(yōu)勢，在原則理念、制度設(shè)計、治理工具、管理方式、文化意蘊上探索應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的中國模式和中國方案。

三、中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的特征分析

通過上述分析可以看出，中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化在時間、空間和文化上具有歷史階段、橫向比較和中國特色三重意蘊?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱為《突發(fā)事件應(yīng)對法》）等法律明確規(guī)定了我國應(yīng)急管理體制中的政府主導(dǎo)原則。同時，政府主導(dǎo)也是我國應(yīng)急管理實踐中形成的重要特色，政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化因而自然地成為我國應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的核心任務(wù)。為此，本文探討的中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化特征主要聚焦在政府應(yīng)急管理能力及其現(xiàn)代化。這主要有兩方面原因：一方面，突發(fā)事件具有高度不確定性和社會危害性等特點，其應(yīng)對過程往往是政府主導(dǎo)的，是一項典型的公共管理活動；另一方面，《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)對預(yù)防準備、應(yīng)急預(yù)案、監(jiān)測預(yù)警、處置救援和恢復(fù)重建等多個應(yīng)急管理環(huán)節(jié)，都明確規(guī)定了政府及其部門應(yīng)當承擔的責任。所以政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化自然成為中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的核心任務(wù)和率先目標。推動政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化是增強我國突發(fā)公共事件應(yīng)急能力的基本途徑，也是我國應(yīng)急管理實踐的一項重要任務(wù)。

那么，從實踐角度如何去衡量和界定政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的特征？為此，我們先要明確政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化特征的界定邏輯。特征是指一個事物表現(xiàn)出來的可觀測特點，具備兩個方面意義：一方面，這些特點是實踐中可衡量和觀察的；另一方面，這些特點是能夠代表其本身特質(zhì)的。應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化本身是一個過程，其主體是以政府為核心的公共組織，內(nèi)容是應(yīng)急管理能力，活動包括全過程和全狀態(tài)兩個維度。所以，中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化應(yīng)能夠呈現(xiàn)我國政府應(yīng)急管理能力特征及具體可衡量、可觀測的相關(guān)實踐進展。

為此，我們可以從應(yīng)急管理活動所必然涉及的管理理念、管理目標、管理對象、管理工具、管理過程和管理方式六個方面來界定其能力現(xiàn)代化特征?；谝陨线壿?，結(jié)合時間、空間和文化三重意蘊中的比較視角，本文將聚焦政府應(yīng)急管理，對社會參與、市場化機制等相關(guān)內(nèi)容不作詳細討論。結(jié)合黨的二十大等最新政策文本，本文認為當前我國政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化應(yīng)具備“兩重四化”六個特征，分別是理念特征以風險控制為重心、目標特征以提升應(yīng)對效果為重點及對象層面的系統(tǒng)化特征、工具層面的科學化特征、過程層面的法治化特征、方式層面的人性化特征。其簡要結(jié)構(gòu)，如圖1所示。

第一，以風險控制為重心。黨的二十大報告明確提出要推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，在理念原則層面以風險控制為重心，是中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的一個重要特征。風險社會使得風險治理一詞已被廣泛應(yīng)用于學術(shù)論文、政府報告乃至日常生活中[23]?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》明確提出了預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。在中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的進程中，以風險控制為重心不僅僅體現(xiàn)為應(yīng)急法制、應(yīng)急預(yù)案等制度規(guī)定，更重要的則是涵蓋從風險監(jiān)測、預(yù)防準備、風險溝通、風險處置、恢復(fù)重建等應(yīng)急管理全過程實踐的風險控制理念，譬如在風險的監(jiān)測、評估、研判、分析和預(yù)防等方面加強人、財、物和技術(shù)投入。應(yīng)急管理重心聚焦在監(jiān)測風險、預(yù)判風險、管控風險和化解風險等工作環(huán)節(jié)。在應(yīng)急實踐上表現(xiàn)為日常大量的風險控制活動，將風險化解在萌芽狀態(tài)，降低突發(fā)事件發(fā)生概率。即使發(fā)生，其造成的損害和影響范圍也都在可控范圍，最終使超常規(guī)的應(yīng)急處置成為例外而不是常態(tài)。

第二，以提升應(yīng)對效果為重點。黨的二十大報告明確提出要確保國家安全和社會穩(wěn)定，所以在應(yīng)對效果層面最大限度地預(yù)防和降低突發(fā)事件帶來的危害，也是中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的一個重要特征。專業(yè)化和高效率是現(xiàn)代化程度的重要體現(xiàn)，對中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化而言，則包括在效率層面較高的投入產(chǎn)出比，在效果層面能夠最大限度地保護人民生命財產(chǎn)安全和社會秩序穩(wěn)定。因此，中國特色應(yīng)急管理現(xiàn)代化的一個重要任務(wù)就是不斷提高突發(fā)事件應(yīng)對效果，在實踐中表現(xiàn)為提升靜態(tài)的人力、物力、財力和隊伍體系、技術(shù)保障水平，增強社會韌性，提高應(yīng)急管理彈性和適應(yīng)性等高效率。此外，應(yīng)對效果的提升也表現(xiàn)為在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，能夠靈敏高效、快速反應(yīng)、妥善處置，最大程度保護人民生命財產(chǎn)安全和社會秩序穩(wěn)定。

第三，管理對象系統(tǒng)化。黨的二十大報告明確提出要建立大安全大應(yīng)急框架?，F(xiàn)代社會日益發(fā)展，使其成為一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，其中各類主體、要素、環(huán)節(jié)之間交叉疊加，相互牽制影響，使得應(yīng)急管理工作絕不是個別部門職能和活動的簡單疊加或復(fù)合，而呈現(xiàn)出典型的系統(tǒng)化特征。具體到中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化在對象層面的系統(tǒng)化特征，主要體現(xiàn)為兩方面的內(nèi)容：一方面，風險社會和突發(fā)事件相互影響、相互關(guān)聯(lián)，不同類型的突發(fā)事件風險呈現(xiàn)出相互交織疊加、相互傳導(dǎo)轉(zhuǎn)換的系統(tǒng)化特征；另一方面，政府應(yīng)急管理體系內(nèi)部包括的體制機制、救援隊伍、物質(zhì)保障、部門協(xié)作、協(xié)調(diào)聯(lián)動等管理對象也呈現(xiàn)出明顯的系統(tǒng)化特征。所以，政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化應(yīng)當具備系統(tǒng)化特征，在實踐中表現(xiàn)為應(yīng)急管理工作相關(guān)的多部門、多層級、多環(huán)節(jié)、多災(zāi)種的系統(tǒng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動。在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，各級政府應(yīng)急管理活動應(yīng)呈現(xiàn)明顯的有機協(xié)調(diào)特征，其突發(fā)事件應(yīng)對效果也應(yīng)呈現(xiàn)系統(tǒng)優(yōu)化的特點。

第四，管理工具科學化。中央政治局第十九次集體學習明確提出要依靠科技提高應(yīng)急管理的科學化、專業(yè)化、智能化、精細化水平，幾乎在所有的現(xiàn)代化定義當中，都將科學化作為其核心特征之一。具體到中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的推進中，科學化當然是其中一個重要且顯著的特征?？茖W化特征主要體現(xiàn)在應(yīng)急管理決策和應(yīng)急管理工具兩個方面：一方面，在整個政府應(yīng)急管理全過程中，相信科學、尊重科學、依靠科學，以科學決策來推動應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化；另一方面，在政府應(yīng)急管理實踐中，在管理工具、管理方法層面，能夠綜合運用科技發(fā)展的最新成果，提升應(yīng)急管理效率和應(yīng)對能力。如，針對應(yīng)急管理工作中經(jīng)?？客粨魴z查、專項整治、開會發(fā)文、人海戰(zhàn)術(shù)等傳統(tǒng)做法，通過大量有效運用人工智能、大數(shù)據(jù)等高新技術(shù)，不僅能夠提升應(yīng)急管理效率，也可以大范圍提高監(jiān)測預(yù)警、風險評估和應(yīng)急處置等環(huán)節(jié)的應(yīng)急管理能力水平。

第五，應(yīng)對過程法治化。黨的二十大報告明確提出要完善國家安全法治體系?！耙婪ㄖ卫硎亲羁煽?、最穩(wěn)定的治理”[24]。法治體現(xiàn)的是規(guī)則之治，就是用法律的準繩去衡量、規(guī)范、引導(dǎo)突發(fā)事件的應(yīng)對過程。顯然，法治化特征是政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的一項重要特征，但法律所追求的穩(wěn)定性、普適性和突發(fā)事件應(yīng)對所固有的靈活性、個別性之間存在一種恒定的緊張關(guān)系[25]。為此，中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化中的法治化特征將體現(xiàn)為以下兩個方面：一方面，體現(xiàn)為已形成較為完備健全的應(yīng)急管理法律制度體系；另一方面，體現(xiàn)為各項法律制度在突發(fā)事件應(yīng)對過程中能夠順暢執(zhí)行，運行有效。具體到我國應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化中的法治化，在進一步完善應(yīng)急管理法律制度體系同時，應(yīng)急法制也能為突發(fā)事件應(yīng)對工作提供足夠的制度保障，進一步提升政府應(yīng)急管理中的制度化、規(guī)范化和法治化水平。

第六，應(yīng)對方式人性化。中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的一個特征就是突發(fā)事件應(yīng)對方式的人性化，具體可以包括兩個方面：一方面，整個政府應(yīng)急管理的根本目標就是為了保護人民的生命財產(chǎn)安全和社會秩序穩(wěn)定；另一方面，突發(fā)事件應(yīng)對方式的人性化，包括以人為本、人性關(guān)懷和充分尊重個人需求等特點。隨著社會的發(fā)展和進步，對個體的尊重，對人權(quán)的關(guān)注逐漸成為管理現(xiàn)代化必須考慮的重要內(nèi)容。由于突發(fā)事件具有高度不確定性和巨大危害性等顯著特點，所以在應(yīng)對過程中將受到時間、空間、人力、物力、資源等多種因素的巨大限制。在此情況下，如何最大限度地保護人民利益，同時盡量照顧到個性化需求，對老弱病殘孕等群體給予充分照顧和尊重。黨的二十大報告專門強調(diào)了要加強個人信息保護等，這也是中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的一個重要特征。

在實踐中，“兩重四化”六個特征的顯現(xiàn)都是一個長期的過程。自2018年中華人民共和國應(yīng)急管理部成立以來，我國的應(yīng)急管理能力建設(shè)取得了長足發(fā)展，逐漸形成了具有中國特色的應(yīng)急管理能力建設(shè)路徑與模式。但與此同時，在諸如法治完善、隊伍建設(shè)等方面，仍然要求我們不斷推進和完善，距離整體上實現(xiàn)“兩重四化”仍有一定差距。這也正是中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化下一階段的重點。中國式現(xiàn)代化是一條人類未曾走過的現(xiàn)代化新路，要走好這條中國式現(xiàn)代化新路，必須科學理性地選擇實現(xiàn)路徑[26]。在我國應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化發(fā)展中，“兩重四化”特征可以進一步厘清應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的核心路徑。

四、進一步推進中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的政策建議

中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化是一個持續(xù)改進、不斷完善、不斷提升的過程。其中，政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化是核心任務(wù)和率先目標。只有通過理論辨析在應(yīng)然層面明確其特征，才能實現(xiàn)“理念-目標-概念-特征-標準-實踐”的傳導(dǎo)過程，推動應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的實踐進展。整體來看，本文遵循了從概念分析到理論建構(gòu)的研究邏輯。中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化及國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分，需要在未來得到長期的關(guān)注和討論。

在結(jié)合黨的二十大報告等最新政策文本基礎(chǔ)上，通過對現(xiàn)代性和現(xiàn)代化的梳理，本文提出中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化包含在時間上區(qū)分于傳統(tǒng)應(yīng)急管理、在空間上處于世界先進水平并且位于世界前列、在文化上融合中國傳統(tǒng)文化和中國特色社會主義制度的三重意蘊。在要素分解和特征凝練的基礎(chǔ)上，本文認為當前我國政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化應(yīng)具備“兩重四化”六個特征：原則理念特征以風險控制為重心、管理目標特征以提升應(yīng)對效果為重點，同時包括管理對象系統(tǒng)化特征、管理工具科學化特征、應(yīng)急過程法治化特征、應(yīng)對方式人性化特征。

應(yīng)急管理體系至少包括管理對象、管理主體、管理目標、管理規(guī)范、管理保障、管理方法、管理環(huán)境[27]等多個相互聯(lián)系、相互制約的要素。因此，應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化也是一項包括多主體、多層級、多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程。基于此認知，在推動中國式現(xiàn)代化進程中，未來可以從以下方面進一步推進政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化。

第一，準確把握我國應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)取得了巨大成效，成功防范和應(yīng)對了各類重大風險。但是，越是取得成績，越要清醒認識到面臨的挑戰(zhàn)。首先，風險形勢日益復(fù)雜化。當前突發(fā)事件風險形勢仍然嚴峻，各類風險相互交織疊加，巨災(zāi)風險依然存在，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)也不斷增多。其次，高質(zhì)量發(fā)展對風險更加敏感。當前我國已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展對風險的敏感程度不斷增強，不安全狀態(tài)帶來重大損失和經(jīng)濟停滯的可能也在增加。再次，應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)仍存在短板。當前我國應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)依然存在一定程度的條塊分割，缺乏協(xié)調(diào)、信息溝通不暢、資源整合不足等現(xiàn)實問題，應(yīng)對過程法治化和應(yīng)對方式人性化等依然存在不足，面臨著人們對日益增長的美好生活需要對應(yīng)急管理能力日益提升要求的挑戰(zhàn)。

第二，以強化風險控制為重心，重點提升應(yīng)急管理效果。以風險控制為重心、以高質(zhì)量的突發(fā)事件應(yīng)對效果為重點是政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的兩個典型特征。一方面，進一步優(yōu)化政府應(yīng)急管理流程，將風險監(jiān)測、預(yù)防準備、風險評估、風險溝通、風險處置等工作規(guī)范化和流程化，同時提供更多的人財物和技術(shù)保障，切實推動政府風險防控能力提升，更準確把握風險發(fā)生、發(fā)展、演變及造成危害的機理，最大程度及時防范和化解風險；另一方面，進一步提升政府應(yīng)急管理效果，加大對應(yīng)急管理工作的效率測量和考評，更加有效地分配和利用各類應(yīng)急資源，提升對突發(fā)事件的反應(yīng)速度和應(yīng)對效果，最大限度地預(yù)防和降低突發(fā)事件所帶來的可能危害，全面提升防范應(yīng)對各類風險挑戰(zhàn)的能力。

第三，將由技術(shù)創(chuàng)新推動的精細化治理融入我國應(yīng)急管理的全過程。一方面，新一代信息網(wǎng)絡(luò)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等對國家治理的影響正在逐步顯現(xiàn)。前沿應(yīng)用技術(shù)的快速進步，為應(yīng)急管理現(xiàn)代化提供了實現(xiàn)路徑，通過技術(shù)賦能使技術(shù)創(chuàng)新更好地應(yīng)用于應(yīng)急管理能力提升[28]，這種技術(shù)創(chuàng)新、平臺創(chuàng)新和管理創(chuàng)新一起推動了應(yīng)急管理能力提升。十九屆中央政治局在進行第十九次集體學習時，明確提出要依靠科技提高應(yīng)急管理的科學化、專業(yè)化、智能化、精細化水平。中國式的應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化更需要綜合運用技術(shù)創(chuàng)新提高其精細化治理程度。將精細化治理融入應(yīng)急管理全過程之中，充分運用各類技術(shù)工具，在防控中風險、大風險演化的同時引導(dǎo)經(jīng)濟社會穩(wěn)步發(fā)展，并在“技術(shù)-管理-模式”創(chuàng)新的基礎(chǔ)上推動我國政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化。另一方面，精細化治理是政府職能轉(zhuǎn)變和社會治理轉(zhuǎn)型兩個層面的統(tǒng)一[29]，推動精細化治理水平進而實現(xiàn)快速、及時、精準的應(yīng)急響應(yīng)是中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

第四，中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)要注重系統(tǒng)化、科學化、法治化和人性化。一方面，要進一步加強政府應(yīng)急管理能力建設(shè)的系統(tǒng)化和科學化水平，運用科技手段將政府應(yīng)急管理所涉及的各部門、各層級、各類資源、各種隊伍進行系統(tǒng)整合。同時，也要關(guān)注社會力量和市場機制，實現(xiàn)突發(fā)事件在應(yīng)對過程中的系統(tǒng)優(yōu)化目標。另一方面，要進一步完善突發(fā)事件應(yīng)對的法律體系和運行機制，從公共安全治理角度來探討如何保障公共風險溝通的信息公平[30]，推動政府應(yīng)急管理的法治化水平，同時在應(yīng)急管理過程中最大限度地保護人民生命財產(chǎn)安全，充分照顧到公民及市場主體的個性化需求。政府要及時總結(jié)創(chuàng)新探索經(jīng)驗，能夠運用法律思維和手段破解創(chuàng)新實踐遇到的問題[31]，通過技術(shù)創(chuàng)新使得多環(huán)節(jié)、多主體、多風險、多層次、多樣化的應(yīng)急管理精細治理變成可能，關(guān)心關(guān)愛老弱病殘等困難及少數(shù)群體，推動我國應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化更為公正和可持續(xù)。

五、研究展望

第一，后續(xù)研究可以覆蓋社會參與和市場機制。因政府主導(dǎo)是《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)的明確規(guī)定，故本文在特征凝練環(huán)節(jié)，將研究對象聚焦在以政府為核心的公共部門的應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化。但是，面向未來，社會參與和市場機制等對深化中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化同樣重要，值得深入研究。因此，本文在研究對象上存在一定局限性。

第二，研究方法從要素分解到特征凝練可以進一步定量化。本文主要遵循概念建構(gòu)到特征凝練的規(guī)范論證邏輯，在概念建構(gòu)過程中將管理能力分解為理念、評價、對象、工具、過程和方式等管理要素，并對應(yīng)凝練為“兩重四化”六個特征。本文的論證過程規(guī)范研究的理論推演較強，雖基本涵蓋應(yīng)急管理能力核心內(nèi)容，但也存在遺漏某些關(guān)鍵特征的可能。本文提出了以風險控制為重心、以提升應(yīng)對效果為重點、管理對象系統(tǒng)化、管理工具科學化、應(yīng)對過程法治化、應(yīng)對方式人性化的六個特征，但多為定性描述。未來可細化相關(guān)評價指標，進行實地調(diào)研分析，為中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)實踐提供科學量化的指標引領(lǐng)。

中國式現(xiàn)代化的落腳點在于人的全面而自由發(fā)展與社會均衡而協(xié)調(diào)發(fā)展的價值追求[32]。在此意義上，中國特色應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化構(gòu)成了中國式現(xiàn)代化實現(xiàn)的必要保障。面向新時代有效應(yīng)對重大系統(tǒng)性風險的治理目標，以中國式現(xiàn)代化推動應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化需要更為長期的研究。只有將中國應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)切實同實現(xiàn)我國國家安全體系與能力現(xiàn)代化的目標相結(jié)合，應(yīng)急管理能力才能得到進一步提升，成為推動中國式現(xiàn)代化的持續(xù)動力。

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Modernization of China's Emergency Management Capability：Concepts， Characteristics and Policy Suggestions

Zhan Chengyu

（Beihang University，Beijing 100191，china）

Abstract：The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China emphasizes the need to promote the modernization of the national security system and capabilities，and emergency management capabilities are an important component of national security capabilities. So how to define the modernization of China's emergency management capabilities？ What characteristics should its modernization process possess？ This article combines the latest policy texts to propose the triple implications of modernization of emergency management capabilities with Chinese characteristics in terms of time，space，and cultural dimensions： modernization in time division，modernization in spatial comparison，and specialization in cultural heritage. The paper focuses on the modernization of government emergency management capabilities and proposes that there should be a feature in management concepts，management objectives，management objects，management tools，emergency processes，and response methods： with risk control as the focus and response effectiveness as the focus，systematization of management objects，scientificization of management tools，legalization of emergency processes，and humanization of response methods. And relevant policy recommendations were put forward on how to promote the modernization of emergency management capabilities.

Key words：Chinese modernization；emergency management capability；modernization characteristics

責任編輯：陳文蘭