淺析行政事業(yè)單位預(yù)決算管理存在的問題及對策研究

李倩

預(yù)決算管理是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作中的重要環(huán)節(jié)，主要包括預(yù)算編制與執(zhí)行、決算分析等方面的工作。通過預(yù)算管理與決算管理工作的相互制衡、相互促進(jìn)，對提高單位資金利用率、提高資金配置合理性等方面有著積極的作用。

就目前事業(yè)單位情況來看，預(yù)決算管理存在諸多問題，資金浪費(fèi)等情況時(shí)常發(fā)生。行政事業(yè)單位需進(jìn)一步加大對預(yù)決算工作的管理，采取合適的解決對策，不斷提升預(yù)決算管理水平。

一、行政事業(yè)單位預(yù)決算概述

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算概述

行政事業(yè)單位預(yù)算管理在財(cái)務(wù)管理工作中具有重大價(jià)值。在開展預(yù)算管理工作之前，首先要完成預(yù)算編制。編制預(yù)算要依據(jù)國家相關(guān)政策規(guī)定，各部門共同對未來一年的業(yè)務(wù)活動作出整體規(guī)劃，全面反映單位年度財(cái)務(wù)收支情況，確保資金能夠合理分配且高效利用。預(yù)算編制要嚴(yán)格按照“兩上兩下”程序進(jìn)行， “一上”就是預(yù)算要將部門收入、部門支出、新增資產(chǎn)配置、政府采購、“三公經(jīng)費(fèi)”等預(yù)算信息匯總制定成適合單位的預(yù)算方案，然后將基層單位的預(yù)算建議數(shù)逐級匯總，經(jīng)一級預(yù)算單位審核匯編后，形成部門的預(yù)算建議數(shù)并上報(bào)財(cái)政部門；通過“一下”，財(cái)政部門對各部門的預(yù)算草案進(jìn)行審核，下達(dá)預(yù)算控制數(shù)；通過“二上”，各個(gè)基層單位憑借預(yù)算控制數(shù)重新調(diào)整預(yù)算并最終上報(bào)財(cái)政部門；通過“二下”，財(cái)政部門批復(fù)部門預(yù)算，預(yù)算批復(fù)下達(dá)后即可執(zhí)行預(yù)算。

（二）行政事業(yè)單位決算概述

行政事業(yè)單位的決算管理指的是年度工作結(jié)束后，以年初的預(yù)算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)對整個(gè)年度行政事業(yè)單位各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動進(jìn)行分析總結(jié)。通過決算報(bào)告的編制、審核、匯總上報(bào)、批復(fù)、信息公開、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)督管理、決算考核等一系列程序，完成決算工作。

二、行政事業(yè)單位預(yù)決算管理的重要性

（一）有利于提高資源配置和利用效率，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

行政事業(yè)單位預(yù)決算管理能有效滿足單位財(cái)務(wù)管理的需要，其作用是不可忽視的。通過預(yù)決算管理，可以提高現(xiàn)有資源、資金分配的合理性，提高各類資源的配置和利用效率，避免出現(xiàn)資源分配不均的現(xiàn)象。同時(shí)，有效的監(jiān)管可以保證各類資金預(yù)算有計(jì)劃地執(zhí)行，有效避免資金相互占用或挪用造成資金隨意支出，有利于控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障國有資產(chǎn)安全。

（二）有利于完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制成效，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展

預(yù)決算管理不僅是內(nèi)部控制工作的重要組成部分，也是內(nèi)部控制工作開展的基礎(chǔ)。在全面預(yù)算管理要求下，通過科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算編制、有計(jì)劃地預(yù)算執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)各部門高效聯(lián)動、單位內(nèi)部的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。全面預(yù)算管理為行政事業(yè)單位決算工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，通過年度財(cái)務(wù)決算數(shù)據(jù)真實(shí)反映預(yù)算執(zhí)行的情況，為編制單位下一年度的預(yù)算以及進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部控制體系提供了高質(zhì)量的決策依據(jù)。

通過預(yù)決算管理，可以參與單位內(nèi)部全部經(jīng)濟(jì)活動，能對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行全過程、全方位的風(fēng)險(xiǎn)控制與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)單位財(cái)務(wù)管理公開化、透明化，不斷提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制成效，提升單位的穩(wěn)定性，保障其高效運(yùn)轉(zhuǎn)與健康、可持續(xù)發(fā)展，從而推動行政事業(yè)單位更好地發(fā)揮其社會職能。

三、行政事業(yè)單位預(yù)決算管理存在的問題

（一）預(yù)決算管理意識不強(qiáng)

對于行政事業(yè)單位來說，想要保證其日常經(jīng)營活動的順利開展，必須要有充足的資金支持，而其所需經(jīng)費(fèi)主要來源于財(cái)政撥款。近年來，財(cái)政收支矛盾突出，財(cái)政性資金預(yù)算大幅壓減，財(cái)政壓力巨大，提高經(jīng)費(fèi)的使用效率成為落實(shí)“過緊日子”的重要一步，因此必須要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)決算管理。然而從當(dāng)下的實(shí)際情況來看，不少行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)決算的重視度不夠，沒有意識到預(yù)決算管理的重要性，將“預(yù)算”與“申請財(cái)政撥款”劃等號，在此基礎(chǔ)上開展的預(yù)算編制缺乏科學(xué)性與完整性，單位預(yù)算與單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)存在一定程度的偏離；將“決算”與“數(shù)據(jù)匯總”劃等號，失去了財(cái)務(wù)決算的意義，不能對單位財(cái)務(wù)狀況實(shí)行有效的動態(tài)監(jiān)督。而且單位內(nèi)部將預(yù)決算編制的主要職責(zé)歸為財(cái)務(wù)部門，參與預(yù)決算工作的多為財(cái)務(wù)人員，其余部門的參與程度較低，編制預(yù)決算時(shí)，財(cái)務(wù)人員并不清楚各個(gè)項(xiàng)目的具體情況、資金使用去向和其將要實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)。各部門間缺乏有效溝通，預(yù)決算形式化的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，難以在資金管理中發(fā)揮其本身統(tǒng)籌規(guī)劃的作用，影響單位整體財(cái)務(wù)管理水平。

（二）預(yù)算編制不合理

合理的預(yù)算編制對單位各項(xiàng)工作的開展具有指導(dǎo)性的作用，對保障各項(xiàng)資金使用規(guī)范具有重大意義。但從現(xiàn)階段行政事業(yè)單位預(yù)算編制情況來看，結(jié)合上述的預(yù)算管理意識不強(qiáng)和對下一年度項(xiàng)目了解不全面的現(xiàn)象，加之預(yù)算編制時(shí)間緊、任務(wù)重、難度系數(shù)高，編制過程中未能對本單位的經(jīng)濟(jì)及運(yùn)行情況進(jìn)行全方位分析，因此導(dǎo)致部門之間存在“信息孤島”現(xiàn)象，在此情況下就會存在預(yù)算編制項(xiàng)目不夠細(xì)化、項(xiàng)目內(nèi)容過于籠統(tǒng)的問題，難以滿足單位的工作需要。預(yù)算編制的合理性無法得以保障，不能使預(yù)算編制價(jià)值最大化，進(jìn)而影響了財(cái)務(wù)管理工作的效率與質(zhì)量。

（三）預(yù)算執(zhí)行能力較弱

現(xiàn)階段，部分行政事業(yè)單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中，面臨的具體情況比較復(fù)雜，預(yù)算執(zhí)行具有較大的隨意性。因缺少與預(yù)算管理相關(guān)的規(guī)章制度約束，存在不按規(guī)定進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的現(xiàn)象。預(yù)算調(diào)整缺少必要的審批環(huán)節(jié)，預(yù)算執(zhí)行過程中隨意更改預(yù)算信息，將預(yù)算項(xiàng)目的內(nèi)容、金額等隨意變更，最終會導(dǎo)致預(yù)決算偏離度高，限制了預(yù)算執(zhí)行工作的有效開展。降低預(yù)算管理水平，導(dǎo)致預(yù)算資金執(zhí)行混亂，影響了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性，增加了單位財(cái)務(wù)管理的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）決算數(shù)據(jù)缺乏精準(zhǔn)度

財(cái)務(wù)管理始終需要通過數(shù)據(jù)說話，而決算數(shù)據(jù)可以清晰明了地反映出當(dāng)前單位內(nèi)部財(cái)務(wù)狀況，進(jìn)而對單位未來發(fā)展趨勢做出較為準(zhǔn)確的預(yù)測和判斷。但從目前來看，部分單位的決算理念不正確，認(rèn)為決算工作就是單純的對財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的匯總與整理，并沒有充分認(rèn)識到?jīng)Q算工作對單位可持續(xù)發(fā)展的重要作用。此外，由于部分單位決算模式及流程缺乏科學(xué)性，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)處理過于隨意，影響了決算工作的效率和質(zhì)量，同時(shí)也會使決算數(shù)據(jù)缺乏精準(zhǔn)度，其真實(shí)性也無法得到保障，嚴(yán)重影響了決算數(shù)據(jù)的完整性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

（五）內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制不健全

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的關(guān)鍵一環(huán)就是內(nèi)部監(jiān)督。為了使財(cái)務(wù)管理工作能夠有序開展，內(nèi)部控制得以有效發(fā)揮，行政事業(yè)單位必須通過有效途徑加強(qiáng)單位內(nèi)部監(jiān)督。但從我國當(dāng)前行政事業(yè)單位的現(xiàn)狀來看，很多單位的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和制度不健全，未建立起有效的預(yù)決算管理監(jiān)督體系。內(nèi)部審計(jì)工作也只是停留在表面，不能真正發(fā)揮其內(nèi)部監(jiān)督作用。因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)督機(jī)制和相關(guān)制度，部分財(cái)務(wù)和審計(jì)人員對自己的監(jiān)督職責(zé)并不清晰，使監(jiān)督管理浮于表面，妨礙了預(yù)決算管理工作的順利開展，影響了預(yù)決算管理工作的效率和質(zhì)量。

四、行政事業(yè)單位完善預(yù)決算管理的措施

（一）樹立科學(xué)的預(yù)決算管理意識，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)決算管理

樹立科學(xué)的預(yù)決算管理意識是提高預(yù)決算管理水平的關(guān)鍵。首先，加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)決算工作的宣傳力度。單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)主動帶頭，通過預(yù)決算專題會、預(yù)決算培訓(xùn)等方式宣傳預(yù)決算管理的要求和目標(biāo)，提高單位內(nèi)部人員對預(yù)決算工作的重視程度，讓單位內(nèi)部人員充分了解預(yù)決算編制的重要意義。其次，普及全員參與預(yù)決算管理工作的理念。預(yù)決算管理不只是財(cái)務(wù)部門的工作，應(yīng)當(dāng)是所有部門共同參與完成的工作，各部門之間應(yīng)協(xié)作互通，統(tǒng)籌合作，將單位現(xiàn)狀及發(fā)展目標(biāo)作為出發(fā)點(diǎn)，保證預(yù)決算管理順利開展。此外，應(yīng)注重單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)預(yù)決算管理人員自身業(yè)務(wù)水平的提高。通過線上與線下的方式進(jìn)行預(yù)決算方面的專項(xiàng)培訓(xùn)。尤其是普及中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)預(yù)算編制、調(diào)整與調(diào)劑、政府采購等方面的知識，切實(shí)提升單位領(lǐng)導(dǎo)和預(yù)決算管理人員的統(tǒng)籌、規(guī)劃、分析能力，將預(yù)決算工作做實(shí)、做細(xì)。

（二）提高預(yù)算編制的合理性，建立科學(xué)的預(yù)算體系

預(yù)算編制不僅是財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，也是內(nèi)部控制工作開展的基礎(chǔ)。想要保證預(yù)算編制的科學(xué)性，要以實(shí)際經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的預(yù)期增長作為主要依據(jù)，根據(jù)輕重緩急和項(xiàng)目排序情況，統(tǒng)籌考慮各種影響因素，將各項(xiàng)收入支出細(xì)化，盡可能減小預(yù)決算偏離度。

第一，建立完善、科學(xué)的預(yù)算體系。按照預(yù)算相關(guān)制度要求完善預(yù)算編制工作規(guī)程，明確單位內(nèi)設(shè)部門的職責(zé)和分工、預(yù)算編制的要求和程序。第二，使用合適的預(yù)算編制方法，仔細(xì)研究預(yù)算編制政策文件及通知要求，提前做好預(yù)算編制工作的部署與規(guī)劃，保證預(yù)算編制的規(guī)范性。第三，各部門應(yīng)盡可能保證提供的預(yù)算項(xiàng)目細(xì)化數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，尤其是現(xiàn)在已全面開始使用中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，必須盡可能減少預(yù)算與執(zhí)行的差距，確保預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，否則會存在資金無法支付的問題。此外，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算調(diào)整及預(yù)算追加，加強(qiáng)必要性的論證和審核程序。

（三）強(qiáng)化預(yù)算約束力，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行能力

行政事業(yè)單位在實(shí)際的預(yù)算執(zhí)行中，要嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，做好預(yù)算執(zhí)行的事中控制工作。首先，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算方案，財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算批復(fù)和年度大項(xiàng)計(jì)劃，制定全年度的預(yù)算分解計(jì)劃，提前對全年的預(yù)算有總體的、細(xì)致的安排。其次，完善資金審批機(jī)制，發(fā)票是否規(guī)范、真實(shí)，簽字審批是否真實(shí)、完整，資金是否在年度計(jì)劃內(nèi)等關(guān)鍵點(diǎn)都需要逐一審核。確保每筆支出都有據(jù)可依，有效控制預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。再次，單位內(nèi)部要建立完善的預(yù)算執(zhí)行反饋機(jī)制，成立預(yù)算執(zhí)行反饋小組，財(cái)務(wù)部門每月應(yīng)與小組內(nèi)成員及時(shí)核對本部門預(yù)算執(zhí)行情況，分析月度計(jì)劃與執(zhí)行情況差距的原因，并及時(shí)反饋執(zhí)行中存在的問題，減少業(yè)務(wù)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)。最后，做好預(yù)算考評結(jié)果的公開工作，不斷提高預(yù)算編制的可靠性和準(zhǔn)確性。

（四）規(guī)范完善決算工作，保證決算數(shù)據(jù)的真實(shí)性

財(cái)務(wù)決算能夠?qū)崿F(xiàn)對過去一年內(nèi)的財(cái)務(wù)情況的全面分析，進(jìn)而系統(tǒng)地展示年度收支情況、國有資產(chǎn)管理情況、政府采購預(yù)算與執(zhí)行情況、機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員編制等內(nèi)容，同時(shí)可以檢驗(yàn)預(yù)算編制與執(zhí)行是否到位，為下一年度預(yù)算編制打下基礎(chǔ)。規(guī)范完善決算工作，首先要完善單位財(cái)務(wù)管理制度，設(shè)置科學(xué)規(guī)范的決算流程，適當(dāng)簡化不必要的決算手續(xù)。其次，建立長效審查機(jī)制，在保障日常賬務(wù)準(zhǔn)確無誤的基礎(chǔ)上，對各項(xiàng)決算數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行反復(fù)校對、交叉檢查、抽查，避免私自調(diào)整收支數(shù)據(jù)，最大限度地保證財(cái)務(wù)決算數(shù)據(jù)的真實(shí)性和完整性。最后，做好決算分析工作，全面掌握預(yù)算編制和執(zhí)行等環(huán)節(jié)中存在的問題，并提出解決措施。不斷完善預(yù)決算的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)預(yù)決算的相互促進(jìn)、相互監(jiān)督。

（五）加強(qiáng)預(yù)決算監(jiān)督考評機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)督

加強(qiáng)內(nèi)部預(yù)決算監(jiān)督考評機(jī)制能有效落實(shí)預(yù)決算的執(zhí)行。首先，應(yīng)建立預(yù)決算監(jiān)督機(jī)制，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、內(nèi)外結(jié)合、上下聯(lián)動、分級負(fù)責(zé)原則，將自查自評和外部監(jiān)督相結(jié)合，切實(shí)提高監(jiān)督效能，消除監(jiān)督盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)財(cái)會監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動全覆蓋。推進(jìn)建立財(cái)會監(jiān)督與內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察協(xié)同機(jī)制，形成監(jiān)督合力，對各部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行定期檢查和不定期抽查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)執(zhí)行中存在的問題與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通報(bào)檢查出的問題并要求整改。其次，建立完善的考評機(jī)制，加快建立預(yù)算安排與預(yù)算執(zhí)行、績效評價(jià)、預(yù)決算差異率、財(cái)政監(jiān)控和審計(jì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題等掛鉤機(jī)制，以預(yù)算為抓手不斷提高管理規(guī)范化和科學(xué)化水平。同時(shí)要加強(qiáng)問責(zé)與獎懲，本著“誰花錢誰負(fù)責(zé)”的原則，將檢查發(fā)現(xiàn)問題及整改落實(shí)情況等納入單位考核評價(jià)范圍和指標(biāo)體系，提高工作人員的責(zé)任意識和積極性。此外，通過完善財(cái)務(wù)內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的全流程監(jiān)督，最大限度地提升預(yù)決算執(zhí)行效果，為單位營造良好的內(nèi)部環(huán)境，保障行政事業(yè)單位更好地履行社會職能。

（作者單位：交通運(yùn)輸部北海航海保障中心青島航標(biāo)處）