系統(tǒng)推進財政內控制度建設的脈絡、維度與進路
——財政部門內控十年回顧與展望

●黃民錦

財權是國家權力的重要組成部分，在國家治理中承載著重要的功能。財權的正當性與價值是內控系統(tǒng)推進的題中之義。 內控的核心在于對財權的控制，是建立用權必有責任，用權受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究的權力運行制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益的需要。

財政內控是財政部門依據(jù)職能職責建立控制目標、實施控制程序、實現(xiàn)控制目標的全過程。財政內控制度是基于明確的價值觀念和理論理性而制定的用于規(guī)范從事財政工作的“財政人”要共同遵守的辦事規(guī)程或行為規(guī)則。它是財政內控工作的基礎和重要保障，建立健全財政內控制度，對于深化內控建設具有重要的作用。在財政內控十年之際， 財政部提出了內控常態(tài)化的新定位、新內涵、新命題和新任務。這意味著內控制度從過去的即時性、 應對性、階段性向注重常態(tài)性、長效性、引導性轉變，內控制度建設系統(tǒng)化重要性愈加凸顯出來。

制度事關全局和根本，內控制度可以發(fā)揮事前防范、事中控制及事后監(jiān)督的全過程功效， 內控制度具有根本性、長期性、全局性、穩(wěn)定性、針對性、重要性、制衡性、迫切性、及時性、系統(tǒng)性和可操作性等諸多特征，因此，內控制度既要廣覆蓋，又要高質量，系統(tǒng)推進，以充分發(fā)揮制度引領和推動作用，要向最難處（制度的建立與完善）發(fā)力，向最關鍵處（制度的法治化進程）推進。

一、財政內控制度歷史脈絡

（一）內控制度的源頭

內控以經濟人假說為前提，內控理論認為，“內部人控制”是內部控制的邏輯前提。 內控概念源于美國，是和美國“社會強、政府弱”的社會經濟與文化土壤密切相關。內控知識體系主要是基于西方發(fā)達國家的管理理論和研究范式發(fā)展與完善而來；其精髓在于注重剛性管理，關注分工與流程，管理過程主要依靠制度、法律等手段進行行為規(guī)范。

（二）財政內控制度建設概覽

2014 年由財政部強力推動的內控工作以自上而下的模式， 由部內司局、部屬單位、各地監(jiān)管局為開端，再拓展到省級財政部門，逐步延伸至市、縣、鄉(xiāng)財政部門，最終形成上下聯(lián)動的一體化的內控體系。循著建章立制的軌跡，以規(guī)范財政活動為總目標，規(guī)范財權運行為核心目標，防范財政風險為主要目標，以構建常態(tài)化、長效化為主要脈絡的內控管理日臻完善。 目前， 財政部已構建起由基本制度、 專項內控辦法和操作規(guī)程組成的三級內控制度體系。

縱覽財政內控管理工作，其基本模式、主要做法大致如次：

1.把準“方向盤”，壓實黨組主體責任。 全面并充分發(fā)揮黨組織的領導作用， 發(fā)揮黨組把方向、 管大局、保落實的核心作用，從依法治國、從嚴治黨的戰(zhàn)略高度，圍繞中心，服務大局，準確把握和全面落實黨的財政方針政策開展內控管理。 財政部成立了內部控制委員會， 財政部主要領導擔任內部控制委員會主任，相關部領導任內部控制委員會副主任，下設內控辦，具體承擔日常工作。預算、國庫、條法司等司局為成員單位，牽頭負責預算編制、預算執(zhí)行、法律政策制度等財政核心業(yè)務的風險防控， 形成覆蓋財政部各個管理層級的完整風險防控閉環(huán)。 地方各級財政部門比照財政部組織架構成立了相應的內控機構。由此，財政系統(tǒng)上下形成領導團隊、執(zhí)行團隊、監(jiān)督團隊構成的內控運行管理體制。

2.建章立制，實現(xiàn)內控制度化。2015 年財政部以〔財監(jiān)2015〕86 號文件印發(fā)了《關于加強財政內部控制工作的若干意見》，提出了深刻認識加強內控的重要意義、加強內控組織領導、推進內控制度體系、推進內控執(zhí)行體系建設、加強內控信息化建設、加強內控宣傳教育等方面的要求， 這是我國第一部財政內控綱領性政策文件。之后，財政部相繼制定了財政部內部控制基本制度、專項風險內控辦法、內控操作規(guī)程等制度規(guī)定；同時還制定了年度內控工作計劃、內控辦工作要點，以教育培訓、經驗交流等形式，指導和推進全國財政內控工作。為探索積累內控經驗，財政部2021 年選擇部分省份設立內控聯(lián)系點，分別針對內控制度建設、內控制度執(zhí)行、內控信息化建設、內控考評級與結果運用等方面開展探索試點工作。

各級財政部門高度重視，高位推進，堅持橫向到邊、縱向到底的原則，持續(xù)推進內控制度的完善，通過構建機制、制定制度、完善措施、規(guī)范流程，形成依法管理、運轉高效、風險可控、問責嚴格的內控制度體系?？v觀全國內控制度，基本上是“1+1+1+X+1”的模式。 第一個“1”是《X 部（省市縣）內部控制基本制度》；第二個“1”是針對重點環(huán)節(jié)、關鍵領域，如部門預決算編制、國庫集中支付、政府債務監(jiān)管、法律制度、 專項檢查核查等重點業(yè)務風險防控制定操作規(guī)程；第三個“1”是年度工作計劃（要點）；“X”是風險節(jié)點和重點環(huán)節(jié)專項管理辦法， 如法律風險內部控制辦法、 財政監(jiān)督風險內部控制辦法等若干個專項內控辦法；最后一個“1”是內部控制考核評價辦法。如： 財政部黑龍江監(jiān)管局根據(jù)管理需要制定專項內控制度，及時組織制訂完善直達資金監(jiān)控、轉移支付資金審核、專項資金績效等內控操作規(guī)程，不斷提高內控制度的實時性、針對性和有效性。廣西壯族自治區(qū)財政廳先后制定《廣西預算執(zhí)行風險防控管理辦法（試行）》《廣西財政國庫管理工作內部控制規(guī)程》，修訂完善了《廣西財政國庫管理職責手冊》，嚴格按照《會計法》等相關崗位設置財政支付、財政撥款等AB 崗，杜絕“不相容崗位相容”的現(xiàn)象發(fā)生。2016 年該廳組織開展了“財政資金安全檢查”專項工作，對與國庫運營、資金安全有關的六大類47 項指標進行了逐條逐項檢查并糾正存在的問題。 湖北省襄陽市財政局2012 年就著手構建以完整的財政資金指標管理體系、統(tǒng)一的非稅收入管理體系、規(guī)范的政府采購監(jiān)督體系、 嚴密的財政資金撥付程序四大體系為主體， 并與預警防范的內部制度和會計輪崗交流兩大措施，形成了“4+2”財政內控機制。 2016 年，該局全部完成三級內部控制制度的建立，即1 個基本制度、8 個專項風險控制辦法、32 個內控操作規(guī)程；同時還對財權運行的廉政風險點進行全面排查， 共查找出322 個風險點并列入重點管控范圍。 山東省五蓮縣財政局實行財政管理與內控工作統(tǒng)籌謀劃，一體推進，確立“互牽制、強管理、防風險、增合規(guī)、守廉潔、促改革、保發(fā)展”的工作思路與目標，建立了以內控管理制度為總綱，以資金管理制度、政府采購管理制度、國有資產管理制度等為分目，以各股室崗位業(yè)務操作流程為依托和突破口的“1+N+M”的內控制度體系。 目前，該縣內控制度覆蓋面達100%。

3.權責明確，形成監(jiān)督閉環(huán)。 各級財政部門明確各個環(huán)節(jié)、各個領域、各個內設機構、各個管理層次、各個職能部門以及各個崗位的內控管理權責， 加強監(jiān)督，緊盯關鍵環(huán)節(jié)，聚焦重點事項，嚴把財政業(yè)務的流程關、風險關、責任關，形成內控管理閉環(huán)。財政部出臺了《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》，明確規(guī)定：第一，采購代理機構和采購人要明確委托代理的權利義務，監(jiān)管機關、采購人、集中采購機構加強內部監(jiān)督、內部歸口管理。 第二，合理界定崗位職責和責任主體， 梳理風險事項采購需求制定與內部審核、 合同簽訂與驗收等不相容崗位要分開設置，采購及相關人員應當實行定期輪崗，評審現(xiàn)場組織、 單一來源采購項目議價等相關業(yè)務原則上應由2 人以上共同辦理。第三，建立健全監(jiān)管部門、采購人、集中采購機構和采購事項內部決策機制和內部審核制度， 主管預算單位應當加強所屬預算單位管理。第四，優(yōu)化流程，重點管控。加強關鍵環(huán)節(jié)的控制，對不符合規(guī)定的及時糾正，強化利益沖突管理，嚴格執(zhí)行回避制度。

（三）內控制度執(zhí)行情況總體評價

經過近十年的實踐探索， 內控管理工作成為財政治理中一道亮麗的風景線：制度建設富有成效，管理制度體系漸進完善；內控理念逐步深化；工作機制有效運行，內控執(zhí)行力度不斷強化；與其他監(jiān)督合力逐步增強，內控工作已成為財政部門強化財權制衡、防范廉政風險、業(yè)務風險的重要手段和主要措施。

總體觀察，內控管理水平呈三個等次分布：第一層次是強控。 內控制度體系健全、管理基礎良好、管理水平高，效果顯著。財政部及其所屬駐各省市監(jiān)管局可列入強控層次。 第二層次是中控。 內控制度健全、管理基礎較好、管理水平較高，運行較好。全國大部部分省市財政部門處于這一等次。 第三層次是弱控。表現(xiàn)為制度體系不完整，執(zhí)行存在缺位、不到位。個別省及部分縣鄉(xiāng)財政部門應列入這一等次。 筆者對三個等次的劃分可能不十分精準貼切， 但大體反映了我國財政內控的現(xiàn)狀。

二、財政內控制度省察

（一）尚未積累起有效的理論資源

財政內控制度化理論研究處于空白狀態(tài)， 缺乏學術性、學理性、系統(tǒng)性的理論闡釋。 從事內控管理的部分人員認為， 內控管理是一門實踐性極強的活動，而不是一門理論學科，內控的地位、作用還沒有被充分認識和接受。這種過度強調實務的取向，不僅使內控實踐的寶貴專業(yè)價值更多流于經驗層面，反映在制度建立與完善上， 著眼點更多落在具體辦法研究探討等操作層面上，導致決策者、立法者和執(zhí)行者對價值向度觀念的淡化和敏感性的下降以及自覺性的缺乏，制約了財政內控制度建設的深度、力度與效度。

（二）內生動力有待提升

部分財政部門、財政干部的內控意識淡薄。一些財政干部僅大致、粗線條了解內控工作，并沒有深刻地、系統(tǒng)化地、精細化地理解內控的極端重要性。 一些財政部門領導對內控工作停留在口頭重視， 把內控工作視為“軟任務”而不是“硬約束”，內控意識沒有轉化為財政干部自覺行為準則， 全員參與內控理念很難落地。

（三）制度設計有待完善

不同專項內控制度之間缺乏內在一致性、 協(xié)調性和整合性，導致內聚力衰減，弱化了內控制度執(zhí)行環(huán)境及有效性。 內控制度建設存在“重程序性制度，輕實體性制度”問題，缺乏具有針對性、操作性和適應性制度體系， 造成了執(zhí)行中缺乏明確而具體的規(guī)定。 部分地區(qū)內控制度及管理工作缺乏頂層設計和規(guī)劃、完整的內控制度建設標準、完整的風險監(jiān)控及預測機制和督導評價實施辦法， 沒有形成適應本單位的規(guī)范與流程，具體規(guī)定不夠細致。有的照抄照搬財政部相關制度規(guī)定，“照財政部之本（辦法），宣內控教條之科（知其然不知其所以然）”。 受人員配備、管理基礎、系統(tǒng)環(huán)境等因素制約，縣級財政部門尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所內控制度難以立足完備的風險管理理念來設計制衡舉措。

（四）內控制度執(zhí)行環(huán)境弱化

制度落實效果不佳， 內控管理實際效能與頂層制度設計要求存在不小的差距， 內控的有效性和約束力不足。

1.內控制度責任缺位，形成“制度虛置”“程序空轉”現(xiàn)象，制度的效力、威懾力備受質疑。對內控制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查重視程度不夠， 部分地區(qū)內控考核失之于軟，失之于寬，責任追究缺位、不到位。在內控制度執(zhí)行過程中， 往往存在忽略內控執(zhí)行中財政干部違法違規(guī)應當承擔的責任， 使行之有效的制度難以落地。 盡管內控制度設計制定過程中對財政活動及行為可能發(fā)生的風險點進行梳理、揭示，但這些制度成果在實際執(zhí)行中存在“打折扣”行為和現(xiàn)象，難逃束之高閣的命運，事前、事中、事后動態(tài)監(jiān)管的模式形同虛設。 一些重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的風險防控尚未完全落實到位，如對外簽訂合同，業(yè)務單位與法制機構溝通不夠，法制機構只注重形式上審核，忽視實質性審核，存在較大的法律風險。

2. 負責內控的部門和崗位不健全或形同虛設。有的地方工作崗位與內控規(guī)定的流程不匹配， 與機構“三定”方案未形成一一對應關系。 基層內控人員人才較少、知識結構、年齡結構和業(yè)務素質與內控管理有不小的差距。財政所人員配備不足，達不到人崗分設的要求， 一些財政所負責人兼任會計、 出納崗位，定期輪崗、換崗制度沒有得到有效執(zhí)行。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作繁雜、事務繁重，沒有時間和精力研究內控工作，面臨“心有余而力不足”的窘境。大部分地區(qū)財政部門未能將勞務派遣人員、 編外人員納入內控管理。

三、系統(tǒng)推進內控制度建設的雙重邏輯

任何制度都蘊含著價值理性和工具理性， 內控制度同樣具有雙重價值。從制度需求來看，財政內控體系化是內控制度的自我完善。 保障財政干部依法履職與有效監(jiān)督制約權力分屬兩種不同的法治理念，兩者是對立統(tǒng)一關系。

（一）從嚴治黨是系統(tǒng)推進內控制度建設的制度邏輯

全面從嚴治黨是黨永葆生機活力、 走好新的趕考之路的必由之路。通過內控制度規(guī)定，促進財政干部依法積極履責，抑制其消極作用，實現(xiàn)財權的規(guī)范與有效行使，確保財政干部為民用權、依法用權、公正用權、廉潔用權。

1.財政內控是財政機關加強黨的政治建設之制度前提。黨的政治建設是黨的根本性建設。財政部門是政治機關，必須嚴格遵守政治紀律與規(guī)矩，在思想行動上始終同黨中央保持高度一致。 內控工作是財政部門貫徹落實黨中央關于全面從嚴治黨主體責任、 推動自我革命戰(zhàn)略部署、 完善財政權力運行制約、強化流程管控和監(jiān)督機制、防范和管控廉政風險和業(yè)務風險的重要舉措。

2.財政內控是財政機關以自我革命的精神開展內控管理之制度根基。黨的十八大以來，習近平總書記再三告誡全黨同志，必須牢記“打鐵必須自身硬”的道理，創(chuàng)造性地提出了黨的自我革命重大命題，并發(fā)表了一系列重要論述。習近平總書記強調，任何時候任何情況下都要堅持同黨中央保持高度一致，在黨中央統(tǒng)一指揮的合奏中形成和聲， 決不能荒腔走板、變味走調。系統(tǒng)推進內控制度建設是財政部門認真貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神， 與黨中央“同奏一首曲”，督促財政干部自警自省、校正偏差，調動財政干部各司其職、各負其責積極性，敢于擔當?shù)纳鷦芋w現(xiàn)和具體體現(xiàn)。

3.財政內控是鍛造自我革命財政干部之制度基礎。財政干部是完成黨的財政事業(yè)關鍵因素，是構建現(xiàn)代預算制度的生力軍。 所有財政干部都必須以忠誠為黨、護黨、愛黨，全力興黨為財政干部的根本使命。開展內控建設，一方面有助于全面提高干部政治素質， 使財政干部在財政活動中保持定力、 精準發(fā)力、及時發(fā)現(xiàn)問題的判斷力、激發(fā)干部直指問題本質的領悟力、錘煉干部有效解決問題的執(zhí)行力；另一方面，內控評價制度是形成系統(tǒng)完備、科學有效的選人用人的基礎。 內控評價結果可為財政干部培養(yǎng)選拔和監(jiān)督考核提供重要的、不可或缺的參考依據(jù)。

（二）依法理財是系統(tǒng)推進內控制度建設的現(xiàn)實邏輯

1. 財政內控是提高財政治理水平的重要手段。內控制度是提高財政治理能力的有效載體。 財政行為和財政活動牽涉面廣，具有多樣性、隱蔽性和不確定性并存的特征， 一些由道德因素引發(fā)的防范風險問題更加難以防控。 隨著法律法規(guī)的不斷建立和日益完善， 對內控要求的范圍和層次較之過去更大更高。 內控制度是以提高財政治理效能為目標的一項長期性制度安排， 以加強財政核心業(yè)務的風險管控與監(jiān)督制衡為根本，以發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、解決問題為手段， 用科學嚴密的工作流程和防控措施防范各類風險，把準財政治理的方向，讓內控制度真正成為發(fā)現(xiàn)問題的“顯微鏡”和“放大鏡”，為更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用提供制度保障。

2.財政內控是推動財政高質量發(fā)展、破解財政改革與發(fā)展難題、 深化包括健全現(xiàn)代預算制度在內的各項財稅體制改革、化解財政風險的現(xiàn)實需要。黨的二十大報告提出了進一步深化財稅體制改革的重點是健全現(xiàn)代預算制度。 其中，健全預算管理體系、全面推進預算管理一體化、 加強預決算信息公開力度、深化預算績效改革、完善政府債務管理、完善財政轉移支付制度是健全現(xiàn)代財政制度的重要內容。內控制度與財稅改革密不可分， 系統(tǒng)化地推進內控制度建設，不僅可以保障干部的個人安全，更重要的是通過制度安排，確保財政資金運用和運行的安全，為構建統(tǒng)籌規(guī)范透明、約束有力、講求績效、持續(xù)安全的現(xiàn)代預算制度奠定堅實的制度保障。

3.財政內控是構建以黨內監(jiān)督為主導，推動各類監(jiān)督相互貫通協(xié)調的“大監(jiān)督”格局的必然要求。十九屆中央紀委四次全會提出， 要以黨內監(jiān)督為主導，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調。 通過加強內控制度建設，推動各種監(jiān)督的協(xié)同配合，為強化財政“大監(jiān)督”提供有力支撐。

四、系統(tǒng)推進內控制度建設的維度與進路

基于我國內控制度建設的實踐探索，筆者認為，內控制度初創(chuàng)期，主要是實現(xiàn)制度“從無到有”，通過建立健全一系列辦法、 操作規(guī)程等制度體系， 解決“控什么”問題和“如何控”問題。未來的一段時期，須實現(xiàn)“從有到優(yōu)”，解決“為何控”問題，著力解決內控用什么“控”、“控”什么、怎么“控”這三個核心命題，以有效避免財政治理陷阱， 如財權的濫用、 隱形尋租、責任模糊等問題，消除不利于內控制度成長的體制機制，為此必須從五個維度展開。

（一）樹立和踐行系統(tǒng)思維、法治思維

1.堅持系統(tǒng)思維，謀劃內控制度整體規(guī)劃。 系統(tǒng)觀念是內控制度的重要思想、工作方法。以系統(tǒng)的觀點分析、解決內控制度存在的問題，把握內控制度的內涵和本質，注重分析內控制度要素的整體性、關聯(lián)性、協(xié)同性和耦合性，用普遍聯(lián)系的觀點定位內控制度，用全面系統(tǒng)的觀點厲行內控制度，達到以系統(tǒng)思維聚合力、謀全局的目的。系統(tǒng)思維要求明確內控建設方向、錨定內控制度目標，加強前瞻性思考，全局性謀劃，確保穩(wěn)定推進內控工作。

2.法治思維就是增強遵法、用法、守法意識，善于運用法治思考問題、制定制度的思維方式。 “立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。 ”習近平總書記強調指出，謀劃工作要運用法治思維，處理問題要運用法治方式， 這為強化財政內控制度建設指明了方向，提供了根本遵循。堅持以習近平法治思想為指引， 牢牢把握在法治軌道上建立健全內控的任務目標及方向，筑法治之基，行法治之力，積法治之勢，是系統(tǒng)推進內控制度建設的原動力之所在。

（二）重塑內控制度理念

內控制度理念是內控制度建設所應秉持的價值追求和觀念取向。在由制度理念、制度技術構筑的內控制度系統(tǒng)中， 制度理念是對制度本質及其發(fā)展規(guī)律的宏觀、整體的理性認識、把握和建構，是隱藏于表層的制度規(guī)范與原則之下的一種深度的、 更高層次的、 對制度規(guī)范等具有控制影響作用的一個集制度信念、理想和精神等議題的有機整體，其作為一種基礎性、 本源性和綱領性的制度元素作用于內控實踐的過程。推進和深化內控建設，離不開理念的更新與重塑。

1.推進內控制度法治化。 內控治理要緣法而治，在制度設計上予以精細化、規(guī)范化的立法表達，完成制度選擇與規(guī)則構建。 內控制度法治化的效力來自于與財政領域相關的370 多部法律、 行政法規(guī)、規(guī)章、公告等具有規(guī)范性的廣義法律文書，是財政立法以外且與財政活動內部管理密切相關的規(guī)則， 關系到財權的配置、適用和規(guī)范。內控制度法治化是財政治理的手段與目標， 是財政治理現(xiàn)代化的核心和關鍵，是財政治理現(xiàn)代化的過程亦為法治化的過程。具體來說，要倡導內控制度意識，提升內控制度思維，持續(xù)完善內控制度建設，以制度規(guī)定設立財政行為、財政活動“紅綠燈”，為財政干部提供清晰的行為準則，以制度保障財政運行系上行穩(wěn)致遠的安全帶，讓制度的籠子“越織越密”“越扎越緊”，關注內控制度機制及其效果的反饋，健全內控管理制度體系，使內控制度實行者在每個環(huán)節(jié)都能行之有據(jù)。

2.強化整體性制度理念。 既有經驗表明，堅持能動、理性的內控制度建設，以前瞻式、綜合性、適應性制度制定思路指導內控管理， 可增強內控制度的科學性、系統(tǒng)性、完備性和適應性。內控實踐證明，內控整體制度與單項制度之間、財政業(yè)務各個流程之間、各個環(huán)節(jié)之間關聯(lián)度極強。 內控制度制定要充分考慮整體性， 不能也不宜將各項制度人為割裂開來。要準確厘清和區(qū)分內控制度存在的主要矛盾、次要矛盾，矛盾的主要方面、次要方面，堅持從整體和全局出發(fā)分析內控制度存在的問題，理清內控制度不同部分、各個環(huán)節(jié)相互之間關系及作用，找準優(yōu)化內控制度的方向和著力點，全方位推進內控理念轉變、內控制度設計和落地實施。 通過強化內控制度配套協(xié)調集成， 構建各項內控制度溝通協(xié)調機制，彼此賦能，握指成拳，提高內控制度的同步性和協(xié)調性，有效地發(fā)揮內控制度與政治監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督的制度合力。

3.強化嵌入性內控制度理念。 內控屬于自律行為，其作用于一定的傳統(tǒng)、習慣和慣例之中。 內控制度只有與我國所處的文化背景適應并進行良性互動，才能得到實施主體和對象的一致認同，從而得到切實遵循和貫徹。 為此，需要立足于國家與地方的實際情況推進內控制度設計，在平衡原則性與靈活性需要的基礎上，增強內控制度與其所處的文化背景的契合性，將對財權監(jiān)督制約的理念和要求融入內控制度內容，借以加強防范財政風險，不斷提升化解風險防控能力。

4.強化開放性內控制度觀念。 內控制度是一個動態(tài)的發(fā)展過程，需要根據(jù)國家社會經濟和財稅改革變化與要求及時作出回應，從而保持內控制度的活躍化和積極干預內控活動及其運行的姿態(tài)。 隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的普及，媒體輿論和公眾民意作為推動內控制度創(chuàng)制的動因、 修改和廢除現(xiàn)象逐漸凸顯，循著內控制定適應性的闡發(fā)和踐行兩個路向，廣泛征求網(wǎng)民、 社會公眾對內控制度建設的意見和建議， 對于拓展內控制度制定思路與提升制度效度，具有非同尋常的意義。

（三）加強內控制度建設規(guī)劃

內控制度建設是一項系統(tǒng)工程， 不僅涉及“人”，也涉及“事”，需要系統(tǒng)思維，整體謀劃。 內控制度建設規(guī)劃是指根據(jù)內控實踐需要，結合內控制度的現(xiàn)實，對今后一個時期內控制度建設的指導思想、建設內容方向、任務目標、主要措施等進行分析、評估、研判和確立。 內控制度規(guī)劃建設是引領內控制度建設的行動綱領，是實現(xiàn)內控制度建設常態(tài)化的重要手段。 通過內控制度建設規(guī)劃的制定與實施，將極大地促進和完善財政治理體系。

1.增強內控規(guī)劃的前瞻性。內控是“治未病”，是對財政治理的“政治體檢”，前瞻性的重要意義不言而喻。 當今世界已進入風險社會階段，時刻面臨各種風險與挑戰(zhàn)。 當前，我國財政面臨著財政收支處于緊運行狀態(tài)，財政赤字不斷擴張，化解政府債務規(guī)模壓力日益增大， 這就要求制定內控制度規(guī)劃時， 不僅要立足于現(xiàn)實財政行為和財政活動的規(guī)范，也要著眼于未來一個時期防范和化解財政風險的制度設計和規(guī)劃，使內控制度建設具有更好的適應性。同時， 以新《預算法》頒布實施為標志，財政法制從改革開放初期的規(guī)范化進入了新時代的體系化，財政法制建設經歷了從單向度建立到全方位構建的演變軌跡， 為內控制度規(guī)劃奠定了堅實的根基。 因而，內控規(guī)劃要注重前瞻性，重視內控預期管理和引導， 內控制度建設規(guī)劃要與擬議修訂中的《會計法》《政府采購法》等相銜接，以增強規(guī)劃的前瞻性。

2.增強內控規(guī)劃的系統(tǒng)性。 內控制度規(guī)劃是一項內容龐雜的系統(tǒng)工程，它涉及預算、國庫、政府采購、經濟建設等各項財政業(yè)務以及不同財政層級之間的規(guī)劃， 必須增強不同子規(guī)劃之間的銜接性，加強它們之間的對接和協(xié)同，最大限度地發(fā)揮內部控制制度規(guī)劃對制度建設、內控管理的指引和助推作用，以增強內控規(guī)劃的系統(tǒng)性。

3.增強內控規(guī)劃的銜接性。 內控制度建設既與財政部門機構設置、職能有高度關聯(lián)，更離不開制度的有效供給，強化內控制度建設是財政系統(tǒng)的共同任務和使命。 要立足于當下，著眼于將來，全面系統(tǒng)總結過往年度內控工作計劃、年度內控工作要點中制度建設規(guī)律性、普遍性的特質，上升為規(guī)劃層面。 同時，也要注重內外結合、上下聯(lián)動，開拓創(chuàng)新、務求實效，統(tǒng)籌推進財政系統(tǒng)內控建設，積極做好各級財政內控規(guī)劃的協(xié)調、對接和協(xié)同。

（四）完善內控制度內容

1.強化全要素整體性內控制度。 克服忽視內控各要素之間內在聯(lián)系及制度碎片化現(xiàn)象，在制度設計上貫徹全要素統(tǒng)籌管理的原則，統(tǒng)籌考慮預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、政府采購監(jiān)督、會計監(jiān)督等各核心業(yè)務要素，財政各個業(yè)務事項事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)配套與協(xié)調，構建進一步打通各個內控系統(tǒng)要素的整體性內控管理制度，建立健全涵蓋財政活動各個領域、 各個環(huán)節(jié)的財政執(zhí)業(yè)規(guī)范、執(zhí)業(yè)標準、內控考核體系、主體責任體系，進一步完善內控制度體系，使內控管理無縫嵌入財政各項業(yè)務流程，將內控貫穿到財政工作各方面、全過程，從而實現(xiàn)內控在財政各項業(yè)務中的全覆蓋。

2.強化全過程一體化內控制度。內控是由事前、事中、事后三個彼此不同又相互聯(lián)系、前后銜接的有機統(tǒng)一體。 隨著內控制度的推進和內控實施主體與對象風險意識的增強， 內控風險發(fā)生的預測、預警、預報的重要性愈加明顯。 但目前內控制度對此方面的關注不多，重視不夠。 鑒于此，必須在制度上進一步明確內控管理不同環(huán)節(jié)之間如何有機銜接、整合和統(tǒng)籌。 以預算管理一體化建設為契機，構建各個內控管理層次之間內控制度運行聯(lián)結機制，推動線上與線下內控管理的無縫銜接，避免內控制度執(zhí)行結構性障礙和溝通障礙導致的執(zhí)行力被削弱問題的發(fā)生。 同時，依據(jù)內控問題發(fā)生的性質和頻率，構建預防、整治、追責的三級糾偏機制。

3.強化全方位協(xié)同內控制度。 堅持業(yè)務開展與內控規(guī)范協(xié)同發(fā)展的思路， 讓內控管理真正成為“規(guī)”和“矩”，為內控全方位協(xié)同管理提供堅實的制度保障。 盡管財政業(yè)務之間，如預算、國庫、國防、教科文、政府采購、經濟建設、農業(yè)農村等業(yè)務之間相對獨立，但它們之間共同擁有一條紅線，那就是預算編制、審核、批復、下達以及資金撥付，需要圍繞這一主線進行一體化防控，需要涵蓋制度制定、執(zhí)行、監(jiān)督、遵守、適用等各個環(huán)節(jié)的協(xié)同配合，堅持財政業(yè)務及財政活動全方位一體化管理原則，在標準統(tǒng)一、流程銜接等方面進行明確規(guī)定，確保內控壓力傳導順暢，內控責任覆蓋橫向到底、縱向到邊。

（五）強化財政內控制度實施

內控制度建設并不局限于制度的確立，也應包括制度的實施。 如果內控制度得不到切實執(zhí)行，那么，內控制度就會失去存在的價值與意義。 在建立健全內控制度后，制度的有效實施和良好運行至關重要。

1.強化內控制度創(chuàng)新性。 內控治理強調情境化和制度回應的有效性，它強調處置的靈活性、及時性以及制度的創(chuàng)新性。 在內控制度設計與內控制度優(yōu)化關系結構中，要高度重視內控制度本質的可實施性，更加注重內控制度的程序性、可操作性、可檢查性、可追究性，以及協(xié)同性、整體性、相對性、針對性和與時俱進性。 主動根據(jù)內外部環(huán)境、風險的變化，構建制度流程自我完善的長效機制，做好內控制度廢、改、立工作，積極推進內控制度迭代升級。

2.增強內控制度的科學性。 內控制度的科學性需要內控理論支撐， 內控制度理論具有引領性、標志性和原創(chuàng)性的動力來源，是揭示系統(tǒng)推進內控制度建設的深層邏輯。 成熟的理論來源于成功的實踐，內控制度的生命力來源于內控實踐。 植根于內控實踐，深化具有財政特色、實踐特色、時代特色的內控制度化理論研究，精準把握內控制度的本質內涵，在廣闊的思想領域、理論領域、制度領域中深刻認識內控制度科學原理，在理論與實踐的血脈貫通中揭示內控制度的理論邏輯，構建內控制度化的學理形態(tài)，展現(xiàn)其理論內容的生成根源、內在關系，為內控建設提供深厚的理論支撐，強力指導內控制度建設與實踐。

3.增強內控制度的統(tǒng)一性。 著眼于內控制度統(tǒng)一管理目標要求，依據(jù)一致性、全面性、重要性、適應性等管理原則，密切關注并及時跟進內控制度試點運行情況，對實踐證明比較成熟的改革經驗和行之有效改革舉措，及時將其上升為制度層面予以復制推廣。另一方面，加快推進內控制度專項立法。在研究財政領域立法現(xiàn)狀，對現(xiàn)有內控制度進行實證分析，了解內控制度運行面臨環(huán)境的基礎上，研究制定全國統(tǒng)一適用的內控暫行規(guī)定，以法治的確定性解決內控制度執(zhí)行中的不確定性。 該規(guī)定對內部控制包括但不限于實施主體、監(jiān)督主體、主體責任、分管責任、內控環(huán)境、內控風險評估、違反內控管理的責任、內控考核評價結果運用、內控信息化建設等作出全面系統(tǒng)規(guī)范。 同時著手研究統(tǒng)一的內控標準指南和內控報告管理制度，建立一套以財政內控暫行規(guī)定為總綱，覆蓋財政業(yè)務全過程的“1+N”全流程內控制度，形成制度化、程序化、規(guī)范化的內控長效機制，提升內控的有效性、規(guī)范化、精準化水平，從而勾勒出內控制度管理全景。

4.凝聚內控制度共識。財政干部的行為和活動總是在一定的思想觀念的指導下進行和展開的，財政干部之間有效聯(lián)系、財政活動的有序進行，都必須具備一定的觀念前提。 不斷增強財政干部對內控制度的思想認同、理論認同、文化認同，奠定內控制度自信的基礎，讓財政干部既有“要我做”的剛性約束，又有“我要做”的積極主動性，將內控制度理念內化于心，外化于形，形成強大的內控制度支持力量。

（1）以“文”“化”人，培育和踐行內控制度文化。文化的本質是觀念形態(tài)，具有規(guī)范人的行為作用。內控制度文化是指在內控實踐中形成的、體現(xiàn)“教化”的獨特作用的財政文化。 將內控作為財政部門黨組理論中心組、各黨支部學習的專題內容，有計劃、分層次地推動內控教育走深走實，不斷強化干部職工內控意識； 依托財政干教、 青年干部大講堂、專題學習培訓等平臺，通過集中專題培訓、專題講座、研討交流、集中培訓與分散多形式學習相結合的方式，開展多元化、多層次的內控制度學習培訓， 統(tǒng)一思想認識； 堅持理論輿論網(wǎng)上網(wǎng)下貫通，全面樹立“抓好內控是基礎，不抓內控是失職”的工作理念，營造“言必談內控，行必思內控” 的良好氛圍，積極推動內控制度入腦入心，達到日用而不覺的效果，推動化風成俗，形成習慣，以文化的力量驅動常態(tài)化的內生動力， 以此來教化和激勵財政干部對內控制度文化認同和實踐自覺， 激勵廣大財政干部增強貫徹落實內控制度的思想自覺、政治自覺、行動自覺。

（2）組織力量編寫好內控典型經驗、事例與案例，探索建立內控法例制度。 “法在事中”，法律文本是財政干部了解法律內容最直接的途徑， 法例選編是將“文本上的法”落實轉化為干部“現(xiàn)實上的法”的重要載體。 法例以個案形式說明內控運用法律法規(guī)具體案情， 全面描述個案具體情況及內容，揭示法律法規(guī)作用于內控過程形態(tài)，既分析案情，也分析違反內控行為的法律認定，以鮮活具體的方式向財政干部傳遞內控行為準則和價值導向，在財政干部心中種下內控理念的種子，讓其生根發(fā)芽，形成內控法治文化氛圍。

5.建立和完善內控制度運行效果評估機制。內控是財政內部監(jiān)督，屬于自律行為的一種。 內控管理是基于法律法規(guī)規(guī)定下財政內部和財政干部的自我約束， 其透明性和實效性要弱于法律強制力為保障的規(guī)制。 為增強內控制度的民主性和公信力，除了涉及國家秘密的財政事項外，建議引進第三方機構對內控制度運行進行客觀評估。

6.引入風險追蹤機制，強化內控監(jiān)察機制。依據(jù)大數(shù)據(jù)、運用區(qū)塊鏈等技術手段，緊盯具體問題，追溯發(fā)生問題的軌跡，對違反法律法規(guī)行為財政干部進行懲治、糾偏，以嚴的基調、嚴的措施、嚴的氛圍，不斷巡內控制度之堤，固內控制度之壩。

內控制度應當是一個合法合規(guī)、講求績效、問責到位、 全面而系統(tǒng)的機制。 內控制度越有針對性，越細致，越具剛性，就越有利于于內控管理常態(tài)化，從而消除“起點高”“落點低”的落差。 財政部門應借力調查研究這一法寶， 深入基層、 深入實際，研判系統(tǒng)推進內控制度建設的著力點，以實現(xiàn)從內控柔性治理、彈性治理向剛性治理、韌性治理轉變， 為書寫具有中國特色的內控制度建設新篇章提供制度保障， 打造有利于財政事業(yè)發(fā)展的良好的制度環(huán)境。