政府引導(dǎo)基金中財(cái)政資金的體制性困境與出路

●黃芳娜 孟涵曉

一、引言

在我國(guó)邁入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，加速資源整合與集聚、培育壯大新動(dòng)能是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在要求。 政府積極創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶持引導(dǎo)模式對(duì)推動(dòng)供給側(cè)改革、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。 十四五規(guī)劃在提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力章節(jié)中明確指出，要“更好發(fā)揮創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金作用”，體現(xiàn)了政府引導(dǎo)基金賦能我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵作用。 政府引導(dǎo)基金作為政府出資設(shè)立， 并采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式引導(dǎo)社會(huì)資本參與的政策性基金， 可以通過(guò)發(fā)揮引導(dǎo)效應(yīng)和杠桿效應(yīng)， 撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域， 解決單純依靠市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資的市場(chǎng)失靈， 發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大作用。 政府引導(dǎo)基金不僅是招商引資的重要?jiǎng)?chuàng)新工具，也是一種以市場(chǎng)化方式提高財(cái)政資金效益的新探索， 最終實(shí)現(xiàn)落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的政策目標(biāo)。

我國(guó)政府引導(dǎo)基金最早嘗試于2002 年，經(jīng)歷逐步試點(diǎn)階段之后，2008年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕116 號(hào)）， 為引導(dǎo)基金的組織設(shè)立與運(yùn)作管理提供法律基礎(chǔ)， 自此政府引導(dǎo)基金進(jìn)入規(guī)范化運(yùn)作階段，并從2014 年向市場(chǎng)化運(yùn)作模式積極轉(zhuǎn)型，迎來(lái)爆發(fā)式增長(zhǎng)繁榮。 近年來(lái)，在生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中， 很多投資基金以及知名企業(yè)背后都有著政府引導(dǎo)基金的支持。 根據(jù)清科研究中心的數(shù)據(jù)， 截至2022 年末，各級(jí)政府累計(jì)設(shè)立2107 只政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)規(guī)模高達(dá)12.84 萬(wàn)億元，已認(rèn)繳規(guī)模約6.51 萬(wàn)億元。由此可見(jiàn)， 政府引導(dǎo)基金在政府和市場(chǎng)中都發(fā)揮著舉足輕重的作用。 政府引導(dǎo)基金實(shí)質(zhì)上也是運(yùn)用財(cái)政資源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資的行為， 在設(shè)立實(shí)施的20 年來(lái)， 政府引導(dǎo)基金被賦予了眾多政策目標(biāo)， 但在實(shí)踐中的運(yùn)行管理上可能不盡如人意，取得諸多成績(jī)的同時(shí)，政府引導(dǎo)基金中財(cái)政資金效用的發(fā)揮也囿于多重體制性困難， 在一定程度上偏離了政策設(shè)立意圖和初衷， 制約了財(cái)政杠桿效應(yīng)的發(fā)揮和政府引導(dǎo)基金的進(jìn)一步良性發(fā)展， 厘清這些體制性瓶頸對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)和社會(huì)創(chuàng)新具有重要的意義。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）政府引導(dǎo)基金的作用機(jī)理

已有文獻(xiàn)從杠桿效應(yīng)、 風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)效應(yīng)、信號(hào)傳遞效應(yīng)、資源效應(yīng)等方面分析政府引導(dǎo)基金中財(cái)政資金的作用機(jī)理。 劉敏等（2006）從杠桿理論出發(fā)，揭示了政府引導(dǎo)基金作為擁有杠桿能量的高能資本，根本原理就在于借助杠桿效應(yīng)，讓少量的財(cái)政資金撬動(dòng)大量的社會(huì)資本。 孟衛(wèi)東等（2010）考察了不同補(bǔ)償機(jī)制對(duì)社會(huì)資本的激勵(lì)強(qiáng)度，指出為了能夠吸引足夠的社會(huì)資本參與，公共資本往往需要提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，以此分擔(dān)社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)。 而引導(dǎo)作用的發(fā)揮主要是以信號(hào)傳遞效應(yīng)為基礎(chǔ)的（李善民等，2020），財(cái)政資金的投入向外傳遞政府支持的態(tài)度和信號(hào)， 認(rèn)證了這些企業(yè)的質(zhì)量與發(fā)展前景，從而緩解資本市場(chǎng)上的信息不對(duì)稱（宮義飛等，2021），在政府引導(dǎo)基金投資后，被投企業(yè)可以增加人力和資本投入（蔣亞含等，2023），促進(jìn)被投企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）財(cái)政資金的引導(dǎo)效果

盡管政府引導(dǎo)基金設(shè)立的重要性和合理性被廣泛證明，但其引導(dǎo)效果仍有待商榷。 在考察政府引導(dǎo)基金能否遵循設(shè)立初衷，正確引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資市場(chǎng)方面， 學(xué)術(shù)界尚未得出一致的結(jié)論。 叢菲菲等（2019）研究發(fā)現(xiàn)國(guó)有資本的參與可以帶動(dòng)民間資本向科技創(chuàng)新企業(yè)投資，擴(kuò)大創(chuàng)投市場(chǎng)整體的融資規(guī)模和對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的投資規(guī)模。 而部分研究認(rèn)為，財(cái)政資金引導(dǎo)作用的發(fā)揮具有一定的限制條件，運(yùn)用不當(dāng)反而會(huì)對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。 楊敏利（2014）在引導(dǎo)作用方面支持“良性循環(huán)”假說(shuō)，檢驗(yàn)得出引導(dǎo)基金在創(chuàng)業(yè)投資落后區(qū)域發(fā)揮引導(dǎo)作用，但在發(fā)達(dá)區(qū)域，引導(dǎo)基金反而會(huì)擠出社會(huì)資金。 董建衛(wèi)和郭立宏（2017）從補(bǔ)償機(jī)制角度指出引導(dǎo)基金單獨(dú)投資會(huì)對(duì)私人投資產(chǎn)生輕微的擠出效應(yīng)。 徐明（2021）認(rèn)為引導(dǎo)效應(yīng)發(fā)揮的關(guān)鍵在于早期介入，如果財(cái)政資金規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)不介入企業(yè)初創(chuàng)階段，會(huì)造成“投資期限錯(cuò)配”，嚴(yán)重限制其對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)作用。

（三）政府引導(dǎo)基金面臨的困境

學(xué)者們從設(shè)立、投資、監(jiān)管及退出等階段分析了政府引導(dǎo)基金存在的風(fēng)險(xiǎn)和困難， 具體看來(lái)，引導(dǎo)基金在運(yùn)營(yíng)中主要面臨以下三個(gè)困境：一是基金規(guī)劃與監(jiān)管能力不足、 運(yùn)行效率低下。 陳少?gòu)?qiáng)等（2017）認(rèn)為由于缺乏系統(tǒng)全面的制度規(guī)劃設(shè)計(jì)， 政府引導(dǎo)基金呈現(xiàn)碎片化和資金分散化趨勢(shì)，難以形成政策合力。 吳笑晗和周媛（2019）從財(cái)政監(jiān)管方面出發(fā)， 指出當(dāng)前引導(dǎo)基金監(jiān)管體系存在政策重疊、主體職責(zé)劃分不清、監(jiān)管缺位錯(cuò)位等多種缺陷。 二是財(cái)政資金使用效率、社會(huì)資本到位率低。 張杰和閆春英（2019）認(rèn)為由于盲目跟風(fēng)、顧慮資金安全性不敢投資、本地優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目較少等原因，資金沉淀閑置是政府引導(dǎo)基金快速擴(kuò)張后的突出問(wèn)題。 李枚娜（2020）提出政府引導(dǎo)基金受到項(xiàng)目推進(jìn)較慢、決策程序行政化等因素的影響， 社會(huì)資本到位率偏低，與撬動(dòng)4 至10 倍社會(huì)資本的預(yù)期政策目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。 三是退出渠道不通暢。 麥巧梅（2022）指出隨著早期成立的基金相繼進(jìn)入退出階段，很多基金到期后仍然不能完全退出。李圓圓（2022）表示預(yù)計(jì)2023年各級(jí)政府引導(dǎo)基金會(huì)迎來(lái)集中退出，之后每年都會(huì)有萬(wàn)億元量級(jí)的基金需要退出，僅依靠資本市場(chǎng)無(wú)法填補(bǔ)大規(guī)?；鸬耐顺鲂枨?。

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)政府引導(dǎo)基金的研究已頗為全面，包括對(duì)政府引導(dǎo)基金的作用機(jī)理和引導(dǎo)效果進(jìn)行理論分析，對(duì)運(yùn)營(yíng)中面臨的困境進(jìn)行探討等。 但已有文獻(xiàn)大多圍繞政府引導(dǎo)基金本身的效應(yīng)及問(wèn)題進(jìn)行研究，忽視了政府引導(dǎo)基金源自財(cái)政資金，是需要政府和市場(chǎng)合力協(xié)作的政策工具，在如何統(tǒng)籌運(yùn)用財(cái)政資金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資所面臨的體制性瓶頸層面，沒(méi)有給出明晰的思路，缺乏從體制性角度對(duì)引導(dǎo)基金進(jìn)行系統(tǒng)性的深層次探討。 因此，本文對(duì)政府引導(dǎo)基金中財(cái)政資金面臨的多重體制性困境進(jìn)行剖析，探尋財(cái)政資金效用發(fā)揮與完善政府引導(dǎo)基金機(jī)制的出路，以期更好地發(fā)揮財(cái)政資金的政策引導(dǎo)與杠桿放大效用，促進(jìn)政府引導(dǎo)基金長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

三、 政府引導(dǎo)基金中財(cái)政資金的體制性困境

政府引導(dǎo)基金在實(shí)踐運(yùn)行中遭遇諸多困難和挑戰(zhàn)，在一定程度上背離了基金設(shè)立初衷，限制了財(cái)政資金效用的發(fā)揮，其背后的癥結(jié)在于運(yùn)用財(cái)政資金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資的體制性困境，這些困境存在于政府與市場(chǎng)邊界的劃分、政府引導(dǎo)基金的功能屬性、管理機(jī)制與退出機(jī)制等不同維度， 具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）引導(dǎo)基金的政策性功能與市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)難以平衡

首先， 財(cái)政資金的政策導(dǎo)向性和社會(huì)資本的逐利性存在不同的利益訴求。 對(duì)于大多數(shù)政府引導(dǎo)基金而言，投資收益并不是首要追求，它們一般都承載著特定的政策性功能， 具有更為顯著的公共性和導(dǎo)向性。 相較于投資成熟期項(xiàng)目和發(fā)展前景較好的行業(yè)， 引導(dǎo)基金背負(fù)的政策性使命決定了它們需要投向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)及發(fā)展薄弱領(lǐng)域。 而社會(huì)資本追求利益最大化， 對(duì)回報(bào)率和回報(bào)周期比較敏感，具有很大程度的逐利性，因而社會(huì)資本在投資領(lǐng)域、項(xiàng)目選擇、投資階段和退出時(shí)間等方面都與財(cái)政資金存在不同的訴求， 這種訴求沖突會(huì)給政府引導(dǎo)基金的運(yùn)營(yíng)帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。其次，政府引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作模式很難完全契合政府設(shè)立意圖和引導(dǎo)作用的實(shí)現(xiàn)。 政府引導(dǎo)基金一般交給專業(yè)投資機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理， 盡管這種委托管理模式有利于進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，但基金管理機(jī)構(gòu)在同時(shí)管理財(cái)政資金和社會(huì)資本的情況下， 會(huì)在風(fēng)險(xiǎn)投資中追求更高的投資回報(bào)和商業(yè)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，容易造成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)不共擔(dān)”的局面，對(duì)基金運(yùn)營(yíng)效率和風(fēng)險(xiǎn)管理產(chǎn)生負(fù)面影響，使得引導(dǎo)作用的發(fā)揮無(wú)從體現(xiàn)。

（二）引導(dǎo)基金的地域?qū)傩圆焕诨鹨?guī)范運(yùn)作

政府引導(dǎo)基金來(lái)源于地方財(cái)政， 也被各級(jí)政府視為招商引資的重要工具， 我國(guó)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)正處于起步發(fā)展階段，地理集聚特征尚不顯著，地方政府希望借助引導(dǎo)基金進(jìn)行投資布局， 把重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)帶回本地發(fā)展， 然而這種地域?qū)傩允沟谜龑?dǎo)基金具有較多的地理限制條件，出現(xiàn)“擇地不擇優(yōu)”的現(xiàn)象。 例如在選擇投資對(duì)象時(shí)具有地域限制、 要求募集資金的大部分份額投向本地、在當(dāng)?shù)卦O(shè)立投資管理公司等，以免募集資金流向其他地區(qū)。但很多地方的資源稟賦、金融環(huán)境與龐大的基金規(guī)模并不匹配， 導(dǎo)致財(cái)政資源使用效率不高。 這種地域限制和區(qū)域資源分配不均衡的現(xiàn)象也容易造成其他扭曲， 近年來(lái)政府引導(dǎo)基金持續(xù)向區(qū)縣下沉， 區(qū)縣成為政府引導(dǎo)基金規(guī)模增長(zhǎng)的重要來(lái)源， 但這些地區(qū)不僅吸納社會(huì)資本的能力較弱，也普遍缺乏符合條件的投資標(biāo)的，難以匹配到優(yōu)秀的基金管理公司。因此，一些地區(qū)為了吸引市場(chǎng)化基金和創(chuàng)投公司， 將政府引導(dǎo)基金的股權(quán)投資變相為債權(quán)工具， 為社會(huì)資本提供隱性收益擔(dān)保并承諾本金回購(gòu)， 消除其未來(lái)的投資風(fēng)險(xiǎn)。 這種行為增加了地方政府的隱性負(fù)債和投資風(fēng)險(xiǎn)，扭曲了政府引導(dǎo)基金設(shè)立的初衷，嚴(yán)重影響了財(cái)政杠桿效應(yīng)的發(fā)揮和基金運(yùn)作的規(guī)范性。

（三）基金管理理念與機(jī)制設(shè)計(jì)較為僵化

首先表現(xiàn)為部分政府引導(dǎo)基金的管理組織缺乏專業(yè)性， 沒(méi)有在市場(chǎng)上選擇募資能力和管理水平較高的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)， 而是脫胎于政府各職能部門和國(guó)有企業(yè)， 由主管部門組織設(shè)立基金管理公司， 或委派金融類國(guó)有企業(yè)代理出資并進(jìn)行管理。 這些管理機(jī)構(gòu)一般缺乏具備高素質(zhì)業(yè)務(wù)水平和管理經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才，在投資理念、監(jiān)督基金運(yùn)行以及完成產(chǎn)業(yè)投資目標(biāo)方面都有一定的欠缺。其次，政府引導(dǎo)基金在容錯(cuò)機(jī)制方面有待完善。盡管政府引導(dǎo)基金在原則上允許出現(xiàn)虧損， 但基于財(cái)政出資安全性與門檻收益率的績(jī)效評(píng)價(jià)要求，許多引導(dǎo)基金的投資決策仍比較保守， 在投資標(biāo)的篩選與決策程序上十分謹(jǐn)慎， 傾向于投資短期能夠上市或者風(fēng)險(xiǎn)較低的成熟期項(xiàng)目， 甚至寧可資金閑置也不愿承擔(dān)投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)， 難以實(shí)現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。 除此之外，引導(dǎo)基金的投資決策鏈條周期較長(zhǎng)，即使資金已募集到位，但投資項(xiàng)目的選擇需要通過(guò)論證、立項(xiàng)、盡調(diào)、可研等一系列流程，項(xiàng)目推進(jìn)緩慢容易導(dǎo)致財(cái)政資金沉淀和低效率， 時(shí)間錯(cuò)配讓大量財(cái)政資金只能躺在銀行賬戶中“沉睡”。

（四）退出機(jī)制不完善加劇財(cái)政資金擠出效應(yīng)

引導(dǎo)基金在完成政策目標(biāo)后退出是整個(gè)運(yùn)作鏈條中的最終環(huán)節(jié)， 也是保障財(cái)政資金回流與基金可持續(xù)運(yùn)作的關(guān)鍵， 有利于平衡政府和市場(chǎng)的關(guān)系，緩解財(cái)政資金的擠出效應(yīng)。當(dāng)前我國(guó)股權(quán)交易市場(chǎng)和基金退出機(jī)制仍不完善， 如何確保財(cái)政資金與社會(huì)資本有序退出是一個(gè)很難突破的瓶頸。近年來(lái)政府引導(dǎo)基金在快速增長(zhǎng)的同時(shí)，也帶來(lái)了基金同質(zhì)化扎堆、投資方向重疊的問(wèn)題，加上退出機(jī)制缺乏清晰、可操作的設(shè)計(jì)，容易導(dǎo)致基金退出的擁擠和無(wú)序。與此同時(shí)，伴隨著大規(guī)模的引導(dǎo)基金迎來(lái)退出浪潮，資本交易市場(chǎng)的退出環(huán)境也有待優(yōu)化。一方面，IPO 是多數(shù)引導(dǎo)基金理想的退出方式，但I(xiàn)PO 退出門檻較高，條件相對(duì)嚴(yán)苛且整體耗時(shí)較長(zhǎng)， 經(jīng)常需要三至五年的準(zhǔn)備及排隊(duì)時(shí)間，在龐大的退出需求面前只能是杯水車薪。 另一方面，區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)活躍度較低，依靠股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)回購(gòu)等其他退出渠道的空間也很狹小。 最后，退出基金份額的價(jià)值評(píng)估難度高，價(jià)格較低不利于國(guó)有資產(chǎn)保值增值，而價(jià)格較高會(huì)收窄股權(quán)承接者的盈利空間，降低對(duì)市場(chǎng)主體的吸引力，各方因素導(dǎo)致基金退出工作通常很難順利完成。 政府引導(dǎo)基金退出缺乏及時(shí)性和流暢性，容易造成大規(guī)模的存量財(cái)政資金無(wú)法釋放，不僅會(huì)影響投資效果和資金使用效率，還會(huì)擠占民間資本的投入與增值創(chuàng)造空間，加劇財(cái)政資金的擠出效應(yīng)。

四、完善政府引導(dǎo)基金機(jī)制的路徑探析

（一）明確引導(dǎo)基金角色定位，實(shí)現(xiàn)有為政府和有效市場(chǎng)的良性互動(dòng)

政府引導(dǎo)基金和其他基金最主要的區(qū)別在于其基礎(chǔ)性的引導(dǎo)作用，財(cái)政資金的介入本質(zhì)是對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)融資缺口的一種有效補(bǔ)充，政府引導(dǎo)基金應(yīng)該在市場(chǎng)中樹(shù)立“幫扶之手”的角色定位，重點(diǎn)放在解決科技型初創(chuàng)企業(yè)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中避免不必要的越位干預(yù)行為。 在實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)基金政策性目標(biāo)與商業(yè)性目標(biāo)的平衡方面，政府部門可以根據(jù)地方發(fā)展規(guī)劃和政策導(dǎo)向?qū)ω?cái)政資金的使用劃出紅線，圍繞關(guān)鍵性問(wèn)題擬定特別條款，對(duì)投資的主體類型、投資方向等進(jìn)行一些合規(guī)性限定，促進(jìn)財(cái)政資金投向政策扶持鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)，保障基金在正確軌道上運(yùn)行。 除了約定的限定范圍，還須在協(xié)議框架內(nèi)嚴(yán)格遵循市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作原則，充分尊重基金管理人在投資活動(dòng)中的主動(dòng)性，注重發(fā)揮專業(yè)化股權(quán)投資基金管理機(jī)構(gòu)的成熟經(jīng)驗(yàn)、信息優(yōu)勢(shì)與專業(yè)技能，進(jìn)一步釋放引導(dǎo)基金的市場(chǎng)活力。 與此同時(shí)，政府引導(dǎo)基金在設(shè)定政策引導(dǎo)目標(biāo)時(shí)要反映市場(chǎng)的真實(shí)需求， 充分調(diào)研并清晰預(yù)測(cè)投資產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景和預(yù)期收益，以消除民間資本對(duì)投資回報(bào)的觀望和疑慮， 激發(fā)民間資本與財(cái)政資金協(xié)作投資的積極性， 構(gòu)建具有一致目標(biāo)和發(fā)展方向的利益共同體， 更好地撬動(dòng)社會(huì)資本投入。

（二）因地制宜放開(kāi)投資區(qū)域限制，優(yōu)化財(cái)政資金配置效率

首先，政府引導(dǎo)基金的設(shè)立應(yīng)與區(qū)域資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合，統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)氐呢?cái)稅政策與經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境，并據(jù)此確定相應(yīng)的設(shè)立數(shù)量和目標(biāo)規(guī)模，與地方政府財(cái)政狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相銜接，確?；鹫吣繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)作為支撐，避免造成財(cái)政資源的閑置與浪費(fèi)。 其次，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整政府引導(dǎo)基金的地域限制政策。 專業(yè)化私募基金管理公司大多集聚在金融市場(chǎng)發(fā)達(dá)、人才資源豐富的一線城市，選擇在欠發(fā)達(dá)地區(qū)落戶的較少，在這種狀況下如果再附加投資上的地理限制條件，只會(huì)放大欠發(fā)達(dá)地區(qū)組建專業(yè)基金管理團(tuán)隊(duì)的困難程度。 因此，部分省市尤其是欠發(fā)達(dá)區(qū)縣應(yīng)進(jìn)一步放松對(duì)投資區(qū)域、 投資范圍、本地投資比例等方面的約束條件，允許政府引導(dǎo)基金在更廣闊的范圍內(nèi)尋找合適的投資標(biāo)的。 從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看， 地域限制條件的解除也有利于減少區(qū)域壁壘，促進(jìn)資本在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)，為基金發(fā)展提供更多元化的投資機(jī)會(huì)和選擇，吸引優(yōu)質(zhì)管理團(tuán)隊(duì)的加入，提升政府引導(dǎo)基金質(zhì)量的同時(shí)利用其外溢效應(yīng)推動(dòng)地方金融生態(tài)建設(shè)。

（三）促進(jìn)監(jiān)管、績(jī)效與容錯(cuò)機(jī)制的協(xié)調(diào)相融，提升基金專業(yè)化運(yùn)作水平

無(wú)論是出于完善政府引導(dǎo)基金機(jī)制的考慮，還是破解基金運(yùn)營(yíng)不規(guī)范、不專業(yè)而制約財(cái)政資金效應(yīng)發(fā)揮的難題，均要求引入必要的政府監(jiān)管和績(jī)效考核，并設(shè)計(jì)與之協(xié)調(diào)相融的容錯(cuò)機(jī)制。 在強(qiáng)化基金監(jiān)管上，一方面，通過(guò)法律法規(guī)的嚴(yán)格約束和行政機(jī)構(gòu)的切實(shí)監(jiān)督，防止政府引導(dǎo)基金依托政府信用與社會(huì)資本約定剛性兌付，遏制政府引導(dǎo)基金以名債實(shí)股的方式進(jìn)行變相融資，成為地方政府隱性舉債的新手段。 另一方面，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)測(cè)，確保資金撥付與項(xiàng)目進(jìn)程相匹配，對(duì)籌備期過(guò)長(zhǎng)的沉淀資金考慮提前收回。 在績(jī)效考核機(jī)制上，引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)要同時(shí)兼顧公共目標(biāo)和商業(yè)目標(biāo)，激發(fā)基金管理機(jī)構(gòu)提高資金運(yùn)用能力的同時(shí)，也有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的政策功能。 另外，由于投資早期初創(chuàng)企業(yè)與成熟期項(xiàng)目的成功難度差異較大，可以根據(jù)投資產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段、對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的投入力度、產(chǎn)生的社會(huì)效益等方面，分類靈活設(shè)置差異化的考核指標(biāo)，客觀評(píng)價(jià)基金運(yùn)營(yíng)成果。 與此同時(shí)，也應(yīng)承擔(dān)投向早期科技型企業(yè)的引導(dǎo)基金失敗率較高的風(fēng)險(xiǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)容忍度并設(shè)立“寬容失敗”的容錯(cuò)機(jī)制，制訂符合實(shí)際的容錯(cuò)率，鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資探索也要允許試錯(cuò)空間的存在，化解基金管理者因規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)而選擇不作為的政策源頭。

（四）完善多層次的資本交易市場(chǎng)體系，進(jìn)一步拓寬基金退出渠道

流暢的退出渠道是政府引導(dǎo)基金模式繁榮的必要條件。 引導(dǎo)基金的退出并非是一個(gè)孤立的行為，還牽涉到退出時(shí)機(jī)的判斷、退出方式的選擇與退出基金份額的定價(jià)等各方面的安排，需要統(tǒng)籌考慮資本市場(chǎng)退出環(huán)境和退出機(jī)制設(shè)計(jì)等因素。 首先，在退出時(shí)間的判斷上增強(qiáng)靈活性。 就政府引導(dǎo)基金的設(shè)立初衷而言，不應(yīng)該等到企業(yè)成熟后才考慮退出，此時(shí)引導(dǎo)作用的發(fā)揮空間很小，因此對(duì)于一些已完成政策目標(biāo)與達(dá)到存續(xù)期的項(xiàng)目，政府所占份額應(yīng)盡快以合適的價(jià)格尋找承接方完成轉(zhuǎn)讓，體現(xiàn)不與民爭(zhēng)利的原則。 而對(duì)于已經(jīng)確定虧損的項(xiàng)目，財(cái)政資金應(yīng)及時(shí)退出以避免更大的損失。 其次，在退出方式的選擇上進(jìn)行多元化設(shè)計(jì)。 一是改變過(guò)度依賴IPO 退出的瓶頸，綜合考慮并購(gòu)、回購(gòu)等多樣化的退出途徑。 二是采取提質(zhì)擴(kuò)容的方式進(jìn)一步發(fā)展區(qū)域性產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)， 不斷健全監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)跨區(qū)域市場(chǎng)準(zhǔn)入、交易與信息披露標(biāo)準(zhǔn)體系的協(xié)作統(tǒng)一， 逐步實(shí)現(xiàn)各區(qū)域股權(quán)交易市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)互通。 三是為專門的股權(quán)轉(zhuǎn)讓二級(jí)市場(chǎng)搭建平臺(tái)，將股份轉(zhuǎn)讓給第三方機(jī)構(gòu)來(lái)改善市場(chǎng)的流動(dòng)性，例如與專注于私募股權(quán)轉(zhuǎn)讓的S 基金進(jìn)行合作，為資本交易市場(chǎng)的退出開(kāi)辟新道路，緩解政府引導(dǎo)基金大規(guī)模滯壓的風(fēng)險(xiǎn)。 最后，基金股權(quán)的價(jià)值評(píng)估要求政府在基金運(yùn)作時(shí)就注重投后管理，定期對(duì)基金的資產(chǎn)信息進(jìn)行監(jiān)測(cè)與考核，減輕最終退出時(shí)的工作量和復(fù)雜程度。