人大職權(quán)的公權(quán)力屬性及與人大工作創(chuàng)新的關(guān)系

陳維民

（青島市人大常委會，山東青島，266000）

討論地方人大的工作創(chuàng)新與“法無授權(quán)不可為”之間的關(guān)系很有現(xiàn)實意義。因為它不僅有助于我們深入認識人大及其常委會職權(quán)的屬性，也有助于我們?nèi)鎸嵤┮婪ㄖ螄?、依憲治國，還有助于我們正確把握人大工作創(chuàng)新的方向，更好的堅持和完善人民代表大會制度。

應該看到，黨的十八大以來，隨著中央在堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路、堅持完善人民代表大會制度、發(fā)展全過程人民民主方面提出了新目標、新要求、新使命，地方人大及其常委會在深入把握時代新特征、探索工作新規(guī)律、開創(chuàng)人大工作新局面上進行了一系列探索和實踐，創(chuàng)造了許多寶貴經(jīng)驗，地方人大工作創(chuàng)新和實踐探索呈現(xiàn)出可喜的生動局面。但是，在這個過程中，有些地方的做法突破了法律賦權(quán)界限或于法無據(jù)，從而引發(fā)了地方人大工作者關(guān)于人大權(quán)力是否屬于公權(quán)力、人大權(quán)力的行使是否也要像行政權(quán)力那樣受到“法無授權(quán)不可為”的限制、人大工作創(chuàng)新可不可以不受法律賦權(quán)約束等討論。

對這些問題到底應該怎么認識？筆者想從三個方面談點個人陋見。

一、人大及其常委會的職權(quán)屬于公權(quán)力

公權(quán)力是近現(xiàn)代政治學和法學的最基本概念之一，是一個與“私權(quán)利”相對的政治概念。公權(quán)力，也稱公共權(quán)力，一般指公共行為主體對公共權(quán)力客體的制約能力和力量，“是基于某一特定的社會共同體成員的公共意志或某種形式的認可而形成的管理社會公共事務(wù)的公共權(quán)威力量”①，也有的稱之為“人類共同體（國家、社團、國際組織等）為生產(chǎn)、分配和供給公共物品和公共服務(wù)（制度、安全、秩序、社會基礎(chǔ)設(shè)施等），促進、維護和實現(xiàn)社會公平正義，而對共同體成員進行組織、指揮、管理，對共同體事務(wù)進行決策、立法和執(zhí)行的權(quán)力”②，它涵蓋了所有的國家機關(guān)、組織和承擔行使這種權(quán)力的個人。私權(quán)利是指以滿足個人需要為目的的個人權(quán)利，具有私人性質(zhì)，它涵蓋了一切不為法律明文禁止的個人行為。

公權(quán)力的本源是公民的共同權(quán)力，為全體社會成員共同所有。馬克思、恩格斯認為，在階級和國家產(chǎn)生以后，屬于全體社會成員共有的公共權(quán)力產(chǎn)生異化，社會管理權(quán)和服務(wù)權(quán)被壓縮、包容于國家公權(quán)力之中，“國家的本質(zhì)特征，是和人民大眾相分離的公共權(quán)力”③。作為“基于某一特定的社會共同體成員的公共意志或某種形式的認可而形成的管理社會公共事務(wù)的公共權(quán)威力量”，國家就成為公權(quán)力的載體和組織形式?？梢哉f，公權(quán)力的基本涵義就是國家權(quán)力。

在我國，各級人大及其常委會作為國家機關(guān)的重要組成部分，從權(quán)力的屬性看其職權(quán)毫無疑問屬于公權(quán)力。但人大及其常委會的公權(quán)力與行政權(quán)、司法權(quán)又有所不同。從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，它主要由兩個層次構(gòu)成。一是國家的最高權(quán)力，即主權(quán)。在我國，人民主權(quán)主要體現(xiàn)為人民代表大會制度，《憲法》總綱第二條對此作了明確規(guī)定。二是國家的一般權(quán)力，分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等。就二者的關(guān)系而言，主權(quán)是對國家一般權(quán)力的概括和抽象，而一般權(quán)力則派生于主權(quán)。從權(quán)力的屬性看，兩者在本質(zhì)上是一致的，但也有各自的特點：作為國家最高權(quán)力的主權(quán)是不可分割的，但國家的一般權(quán)力則是可以分立的④。雖然立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)并不構(gòu)成一個國家公權(quán)力的全部，但它無疑是公權(quán)力最基本的形態(tài)⑤。

二、人大及其常委會也要受“法無授權(quán)不可為”原則約束

“法無授權(quán)不可為，法不禁止即自由”是一句法諺，源于十七、十八世紀的歐洲，是盧梭《社會契約論》和孟德斯鳩《論法的精神》的相關(guān)表述與延伸。“法無授權(quán)不可為”，指國家公權(quán)力的行使必須經(jīng)過法律授權(quán)；“法不禁止即自由”，指公民的行為無法律禁止皆不違法。這兩句話已經(jīng)成為現(xiàn)代國家政治生活的常識和通行的法治原則。

在王權(quán)時代，公共權(quán)力來源于最高統(tǒng)治者的授權(quán)，帶有人格化特征。而現(xiàn)代社會，合法的公權(quán)力本質(zhì)上是社會全體成員政治權(quán)利的讓渡，或者說是社會全體成員的授權(quán)。因為在現(xiàn)實生活中，公權(quán)力的行使不可能由全體公民共同行使，而只能由其代表（或委托人）——國家來行使。國家對公權(quán)力的獲得只能通過憲法和法律途徑，或者由代表國家意志的最高權(quán)力機關(guān)通過法定方式和程序授予，它是國家機關(guān)、部門和工作人員在貫徹和執(zhí)行國家意志、管理社會事務(wù)和為公眾提供社會服務(wù)的合法性資源⑥。在中國，這種權(quán)力的讓渡是通過人民代表大會制度、并以憲法和法律的法定形式實現(xiàn)的。

公權(quán)力之所以要遵守“權(quán)力法定”或曰“權(quán)由法授”的法治原則，是由于公共權(quán)力異化為國家權(quán)力后具有了強制性、統(tǒng)一性、公共性、不對等性的特征，如果沒有正當?shù)某绦蚝椭萍s手段進行有效的規(guī)制，就極易產(chǎn)生權(quán)力的濫用與恣意擴張，這就決定了公權(quán)力的行使必須得到制約。正如恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中所指出的，國家是一種“特殊的公共權(quán)力，構(gòu)成這種權(quán)力的，不僅有武裝的人，而且還有物質(zhì)的附屬物，如監(jiān)獄和各種強制機關(guān)”⑦。馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時認為，無產(chǎn)階級不能簡單的掌握現(xiàn)成的國家機器，在利用舊的國家機器之前必須對它加以改造，采取必要的防范措施對國家的公共權(quán)力進行有效的限制，以防止國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅?，從而保證公共權(quán)力和整個社會的統(tǒng)一⑧。一千多年以前英國封建時期的重要憲法性文件《自由大憲章》之所以至今還散發(fā)著理性的光芒，就在于它在人類歷史上第一次提出了“王在法下”的憲政理念?，F(xiàn)代社會，公權(quán)力的所有者屬于全體公民，國家只是受托代為執(zhí)行，所以對公權(quán)力的制約最根本的來源于權(quán)力的本源，即人民的授予。人民通過立法的形式授予權(quán)力，國家的權(quán)力行使只有依照憲法和法律的授權(quán)才有正當性，這就是“法無授權(quán)不可為”的根本邏輯。

在我國，1997 年黨的十五大首次提出“依法治國”是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略；1999 年3月，憲法修正案將“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”載入憲法，標志著黨在治國理政方式上實現(xiàn)了根本改變，我國正式走上了法治國家的道路。無論是憲法還是全國人大組織法、地主組織法，都明確了所有的國家機關(guān)必須依照憲法和法律賦予的職權(quán)行使權(quán)力。新修訂的全國人民代表大會組織法在總則第三條中明確規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會“依照憲法和法律規(guī)定行使職權(quán)”。新修訂的地方組織法總則第三條也明確規(guī)定，地方各級人民代表大會、縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會和地方各級人民政府“依照憲法和法律規(guī)定行使職權(quán)”。這些都說明，公權(quán)力的行使必須堅持“權(quán)力法定”或曰“權(quán)由法授”，這已經(jīng)成為我國建設(shè)法治國家必須堅持的重要法治原則。

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黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持走中國特色社會主義法治道路，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》特別強調(diào)，“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)”；“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”。在這個決定中，中央明確提出，要推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，“堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”。十三屆全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書也曾多次強調(diào)，人大工作要堅持把“依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序”作為重要原則。那種“法無授權(quán)不可為”是西方傳統(tǒng)法治理念我們不能套用、人大作為權(quán)力機關(guān)可以在用權(quán)上不受限制的說法，不僅與我國的憲法原則相悖，而且與中央全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的要求背道而馳。

有人認為，地方人大作為權(quán)力機關(guān)，是“授權(quán)”機關(guān)、立法機關(guān)，其公權(quán)力性質(zhì)與行政、司法機關(guān)不同，因此不能用“法無授權(quán)不可為”加以限制。這實際是對地方人大權(quán)力的一種誤解。首先，人大的權(quán)力作為“人民主權(quán)”，具有統(tǒng)一性、不可分割性，法律的創(chuàng)制權(quán)力只能由全國人大行使，地方人大及其常委會在行使地方立法權(quán)時不能任意突破，必須維護國家法制的統(tǒng)一；即使是由全國人大行使的法律創(chuàng)制權(quán)力，如修改憲法等，也是由憲法、全國人大組織法、立法法等明確授予的。其次，地方人大及其常委會的授權(quán)、立法、決定重大事項、任免等權(quán)力行使，也是憲法、地方組織法、立法法等賦予的。有些特殊區(qū)域，如特區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等可以不受現(xiàn)有某些法律約束、可以開展創(chuàng)制活動，也是經(jīng)由全國人大常委會授權(quán)的。除此沒有例外。

三、地方人大工作創(chuàng)新必須依法有據(jù)，自覺維護國家法制統(tǒng)一

這些年來，地方人大特別是縣、區(qū)人大及其常委會，認真履行憲法和法律賦予的職權(quán)，緊緊圍繞落實黨的十八大以來中央的一系列決策部署開展工作，緊緊圍繞發(fā)展全過程人民民主探索創(chuàng)新，為更好的堅持和完善人民代表大會制度創(chuàng)造了許多寶貴經(jīng)驗，作出了突出貢獻。比如，起源于浙江省寧波市寧?？h的“民生實事人大代表票決制”，由于做實了地方人代會討論決定地方經(jīng)濟社會發(fā)展重大事項的職權(quán)、豐富了全過程人民民主的實踐，迅速向?qū)幉ㄊ心酥琳憬∪嫱崎_，展現(xiàn)出蓬勃的生命力。再比如，重慶市南川區(qū)水江鎮(zhèn)人大將過去一年一次的人代會改為每季度召開一次人代會（簡稱“季會制”），審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)城鎮(zhèn)建設(shè)、水利建設(shè)等專項工作，聽取人大代表建議意見批評辦理情況匯報以及交流人大代表履職經(jīng)驗等。這一探索，一方面通過代表大會的常態(tài)化解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機構(gòu)、代表大會職權(quán)比較弱化的問題，另一方面也在落實黨的二十大提出的“完善基層直接民主制度體系和工作體系”方面蹚出了新路。還比如，江蘇省常州市在全市部署開展“鎮(zhèn)人大代表問政制”，找到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大監(jiān)督工作常態(tài)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表發(fā)揮作用實效化的新形式。這些工作創(chuàng)新所涉及的地方人大職權(quán)行使及代表作用發(fā)揮，都在地方組織法、監(jiān)督法、代表法賦權(quán)范圍之內(nèi)，都屬于對地方人代會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及人大代表更好的履行法定職權(quán)的充實、完善和細化之舉。

但也有一些地方人大的工作創(chuàng)新，明顯超越了法律賦權(quán)界限，有的于法無據(jù)，很值得商榷。如有的地方將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團按常設(shè)機構(gòu)設(shè)置，掛牌、刻公章并行使決定權(quán)，既違背了憲法、地方組織法關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會不設(shè)常設(shè)機構(gòu)的法定原則，也突破了中央反復強調(diào)的機構(gòu)法定的底線。有的地方人大常委會以加強代表監(jiān)督的名義對人大代表進行“積分”“劃等”等履職考核，甚至將一些社會工作作為人大代表的履職內(nèi)容，將人大代表管理國家事務(wù)的政治權(quán)利庸俗化，將人大代表的主體地位與人大常委會的受托地位錯置。還有的把地方政府的行政規(guī)章作為人大常委會執(zhí)法檢查的內(nèi)容，把對人大代表采取強制措施由人大常委會許可改為主任會議許可，既破壞了國家法制統(tǒng)一，也削弱了地方人大及其常委會職權(quán)的權(quán)威性。

2021 年10 月，習近平總書記在中央人大工作會議上講話強調(diào)，地方各級人大及其常委會要依法行使職權(quán)，保證憲法法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行，自覺維護國家法制統(tǒng)一。習近平總書記對地方人大工作的這一要求，毫無疑問也是人大工作創(chuàng)新的重要原則和根本遵循。因為地方人大工作創(chuàng)新的成果，最終會轉(zhuǎn)化為對人大及其常委會職權(quán)行使和充分發(fā)揮人大代表作用的補充或完善，從而對人大及其常委會職權(quán)行使和人大代表作用發(fā)揮的合法性、規(guī)范性以及效能等產(chǎn)生或多或少的影響。比如前述“民生實事人大代表票決制”，它進一步豐富了人代會討論決定本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展重大事項的民主形式，進一步擴大了人大代表發(fā)揮主體作用的民主渠道，形象的詮釋了全過程人民民主的內(nèi)涵，因此獲得各方面好評，在浙江以及其他地區(qū)迅速推開。

人大工作創(chuàng)新是堅持完善人民代表大會制度、推進人民代表大會制度建設(shè)與時俱進的重要舉措和客觀需要。特別是中國特色社會主義進入新時代、我國發(fā)展處于新的歷史方位以后，發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展邏輯已經(jīng)發(fā)生了根本變化，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復興賦予了人大工作新的使命、新的目標和新的任務(wù)。人民代表大會制度要與時俱進，就必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以人民為中心，全面貫徹落實黨的十八大以來中央的一系列重大決策部署，在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能上下更大功夫；在堅持人民主體地位，健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道、發(fā)展全過程人民民主上做更多文章；在深化各項事業(yè)改革，推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化、程序化上做更多探索。在地方人大工作創(chuàng)新中，切忌“炒冷飯”“走偏門”“搞形式”，力戒“照搬照抄”“脫離實際”。

注釋

①徐銅柱.社會治理中公權(quán)與私權(quán)的沖突及調(diào)適[J].社會主義研究，2014（2）.

②MBA智庫·百科.公權(quán)力[OL].wiki.mbalib.com.

③⑧馬克思恩格斯選集：第4 卷[M].北京：人民出版社，1995.

④李龍.憲法基礎(chǔ)理論[M].武漢：武漢大學出版社，1999.

⑤胡建淼.公權(quán)力研究[M].杭州：浙江大學出版社，2005.

⑥許章潤等.國家理性與現(xiàn)代國家[M].北京：清華大學出版社，2012.

⑦恩格斯.家庭、私有制和國家的起源[M].北京：人民出版社，2018.