政治謙抑、合法性分層與工具創(chuàng)新
——淺談地方人大創(chuàng)新的邊界

楊云彪

（深圳市人大常委會，廣東深圳，518035）

關(guān)于人大創(chuàng)新，應(yīng)該厘清政治謙抑與創(chuàng)新驅(qū)動的辯證關(guān)系，人大權(quán)力的法定性與分層實現(xiàn)的現(xiàn)實需要，工具創(chuàng)新的合理性與合法性。在此基礎(chǔ)上，全面理解“法無授權(quán)不可為”的法治內(nèi)涵。不能以“法無授權(quán)不可為”的口號而一概排除人大創(chuàng)新的現(xiàn)實需要。

在我國政治體制中，國家機(jī)關(guān)的權(quán)力分配由憲法和相應(yīng)的國家法奠定基本格局，既有橫向的關(guān)系，也有縱向的關(guān)系。由于我國的政體是以人民代表大會（以下簡稱人大）為法律之軸，在人民授權(quán)的合法性下，人大間接塑造了其他國家機(jī)關(guān)的合法性，并通過監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，不斷確認(rèn)和維護(hù)其他國家機(jī)關(guān)的合法性，承擔(dān)著“孤獨(dú)”的“守夜人”角色，而不是相互制衡的權(quán)力關(guān)系。這種單向度權(quán)力監(jiān)督關(guān)系，在政治邏輯上體現(xiàn)了人民主權(quán)的至高性。也正是因為這種單向的監(jiān)督關(guān)系和權(quán)力位階上的順位特點，決定了監(jiān)督的難以回轉(zhuǎn)性。這是因為，雖然對各級人大及其常委會的決定性行為，都有撤銷的制度設(shè)計，但是，這種監(jiān)督依然是內(nèi)部監(jiān)督和自體監(jiān)督，且在程序設(shè)置上有模糊性和不具有常態(tài)化的可訴性。人大在憲法法律框架下對其他國家機(jī)關(guān)任何監(jiān)督行為，都可能產(chǎn)生難以回轉(zhuǎn)的法律效果，從而導(dǎo)致監(jiān)督的失控和缺失邊界的擔(dān)憂。鑒于現(xiàn)代政治制度科層制的特色和應(yīng)對復(fù)雜多變的社會矛盾需要，相應(yīng)國家機(jī)關(guān)應(yīng)該具有較大的權(quán)力空間。人大對其他國家機(jī)關(guān)保持適度的政治謙抑，是緩解單向度的權(quán)力關(guān)系緊張，推動國家機(jī)關(guān)有序發(fā)揮功能的內(nèi)在制度需求。

以上是基于憲法文本，通過簡單的制度邏輯推導(dǎo)人大創(chuàng)新自我約束的前提。

超越憲法文本的政治制度體系，則不能簡單套用權(quán)力謙抑的觀點。在現(xiàn)代民主國家治理結(jié)構(gòu)中，即使不是實行三權(quán)分立和權(quán)力制衡，其實也沒有任何一個機(jī)關(guān)可以具有“凌駕于”其他機(jī)關(guān)之上的合法性，否則政治上的平衡就會被打破。當(dāng)然，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力謙抑和司法機(jī)關(guān)謙抑不同，后者奉行“不告不理”的司法原則。權(quán)力機(jī)關(guān)無論在立法還是監(jiān)督方面，都需要發(fā)揮能動效應(yīng)。所謂權(quán)力謙抑，不是不要積極行權(quán)，而是制度文本以及民主共和的內(nèi)在價值訴求。在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，人大的權(quán)力謙抑還具有平衡國家機(jī)關(guān)關(guān)系，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治要求。這一點，是分析人大與其他國家機(jī)關(guān)關(guān)系不能懸置的要義。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是不要創(chuàng)新，而是建立了人大創(chuàng)新的功能性邊界。這個邊界，就是人大與對其他國家機(jī)關(guān)實施監(jiān)督不能離開政治“視域”，監(jiān)督應(yīng)該有助于實現(xiàn)黨對這些國家機(jī)關(guān)的政治領(lǐng)導(dǎo)，不能脫離“中心工作”。這里需要說明的是，正是在只有一個執(zhí)政黨的制度背景下，自我革命和創(chuàng)新才是不斷締造政治合法性的重要源泉。而在依法治國的大背景下，要使自我革命和創(chuàng)新穩(wěn)妥有序，離不開人民代表大會制度的創(chuàng)新和完善。2018 年修憲前后建立國家監(jiān)察制度，就是一個典型的成功實踐。

政治話語不能化約具體法律關(guān)系，簡單化引經(jīng)據(jù)典，容易導(dǎo)致先入為主的語言暴力，這正是學(xué)理上在討論“法無授權(quán)不可為”時常常陷入歧義之所在。所謂“法無授權(quán)不可為”，是相對于“法無禁止即可為”而言的，兩者共同指向的其實都是公民權(quán)利，兼具歷史理性和法理內(nèi)涵，更具有傾向于約束行政權(quán)力的歷史源流。前者是為了保護(hù)公民權(quán)利不受公權(quán)的侵害，是對公權(quán)的約束，后者則在積極意義上鼓勵人的自由。當(dāng)然，包括人大在內(nèi)的一切國家機(jī)關(guān)都應(yīng)該依法履職。但是作為立法機(jī)關(guān)的人大和行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)的組織化運(yùn)行，不是“法無授權(quán)不可為”一句話可以化約的。首先，所謂“法”，并不能包括所有政治慣例，以及法律法規(guī)所未涵蓋的政策要求和組織運(yùn)行程序。比如，全國人大率先開展的“專題詢問”，在監(jiān)督法的“詢問”中固然可以找到部分法源，但是程序性規(guī)范并不足。其次，比較而言，在許多國家議會，議會的組織以及實施立法和監(jiān)督，并不是一部憲法或者議事規(guī)則所能夠涵蓋的，許多都是通過慣例和制度創(chuàng)設(shè)而發(fā)揮作用，然后再逐步形成議事規(guī)則，確立法律規(guī)范。正是得益于深厚的程序正義理念和規(guī)則的頻繁使用與修正，使得議會權(quán)威不至于虛置，塑造了議會的威望。

為了更好地展開國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，這里需要對人大與其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力性質(zhì)作出一個闡述，從而將人大職權(quán)的法定性，也即人大行權(quán)的合法性作出多層次的解讀。就人大而言，它是權(quán)力機(jī)關(guān)，它的權(quán)力來源是人民授權(quán)。如果把“權(quán)力”分別以“職責(zé)”“職能”與“職權(quán)”加以結(jié)構(gòu)化的話，那么，人大的“職責(zé)”，可以看作機(jī)構(gòu)的最高目標(biāo)，是通過監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)以看護(hù)好人民的合法權(quán)利；“職能”則包括立法、監(jiān)督、重大事項決定和人事任免等傳統(tǒng)意義上的“四權(quán)”；而“職權(quán)”則為了實現(xiàn)“職能”而行使的各種立法權(quán)、預(yù)算審查、執(zhí)法檢查、決定決議、詢問質(zhì)詢等具體權(quán)限。人大權(quán)力運(yùn)行的合法性要訴諸法律，各項職權(quán)的行使都要依據(jù)法律，但是由于它的權(quán)力來自于人民，因此，是否能夠看護(hù)好人民群眾的權(quán)利，是更高層次的合法性。這個合法性雖然需要借助于具體路徑去實現(xiàn)，但是在路徑缺失或者不完備的情況之下，創(chuàng)造新的路徑依然需要符合這個最高層次合法性的要求，這也是美國憲法理論中“我們?nèi)嗣瘛钡膬r值理念，雖然后者更多的是訴諸選舉。

至于“一府一委兩院”，它們權(quán)力的合法性雖然可以訴諸人大，但是，權(quán)力運(yùn)行的合法性必須直接訴諸法律。它們不能直接“以人民的名義”而行權(quán)，比如，法官“以人民的名義”作出判決，實際上可能帶來枉法裁判，因為原被告都是“人民”。人大行權(quán)則不同，在運(yùn)用法律的時候，保護(hù)人民的權(quán)利是始終需要堅持的價值尺度，尤其是當(dāng)法律規(guī)范不明確的時候。而事實上，憲法和國家法對各級人大具體職權(quán)的授權(quán)，確實常常存在程序不明、權(quán)限不清的概括性授權(quán)情況。比如，重大事項決定權(quán)、罷免和撤職權(quán)等。在此情況之下，如果以“法律形式主義”的視角理解“法無授權(quán)不可為”，人民群眾的合法權(quán)益受到侵害而不能監(jiān)督，實際上是人大失職，與“法無授權(quán)不可為”的價值指向背道而馳。也就是說，人大行權(quán)的合法性評價，“職權(quán)”的法律規(guī)范不是唯一的，是否能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)人民群眾合法權(quán)益的“職責(zé)”、是否能夠?qū)崿F(xiàn)“四權(quán)”，既是關(guān)聯(lián)性評價，也是更高的價值指向。

在單向度的權(quán)力關(guān)系中，作為權(quán)力合法性來源的人大，面對的是“行政主導(dǎo)型”的政府。在此狀況下，概括性授權(quán)缺乏程序管控，反而會束縛住人大監(jiān)督的手腳。道理很簡單，權(quán)力的外延越寬，權(quán)力的內(nèi)涵也就越窄，尤其面對實際權(quán)能較大的一方。于此之下，缺少程序管控的人大監(jiān)督，就可能走向另外一個極端，即法律賦予的權(quán)能被虛化。這種“虛化”一般表現(xiàn)在兩個方面，一是法定職權(quán)的落空。比如，地方組織法和監(jiān)督法規(guī)定的特定問題調(diào)查、撤職和質(zhì)詢權(quán)，很少見諸使用。二是職權(quán)行使的形式化。也就是說，雖然行使了法定職權(quán)，但是流于形式，很難深入下去，比如預(yù)算審查和監(jiān)督。因此，如果進(jìn)行比較深入研究，就會發(fā)現(xiàn)深刻的原因正在于人大職權(quán)的實現(xiàn)缺乏正當(dāng)程序理念和相應(yīng)的程序設(shè)置，只能通過程序的完善以實現(xiàn)“職責(zé)”和“職能”的充分行使，而這些程序不通過人大創(chuàng)新，幾乎是不可能完成的。

具體而言，人大創(chuàng)新的范圍，不是為自己設(shè)定法律所未規(guī)定的那些具體“職權(quán)”，而是在較為宏觀的“職責(zé)”或者“職能”實現(xiàn)要求的指導(dǎo)下，最大程度讓“職權(quán)”予以兌現(xiàn)，通過程序化和工具化的改造和突破，以手段實現(xiàn)目的。比如，創(chuàng)設(shè)“評議”，以增強(qiáng)審議專項工作報告或者人事任免的監(jiān)督力度；創(chuàng)設(shè)“參與式預(yù)算”，以在時間和空間上深化計劃預(yù)算審查監(jiān)督以增強(qiáng)監(jiān)督實效；創(chuàng)設(shè)“人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站”，以實現(xiàn)人大代表聯(lián)系群眾的要求；創(chuàng)設(shè)“街道選民代表會議”，組織街道轄區(qū)人大代表與群眾開展協(xié)商式民主。

因此，本文的結(jié)論是，人大創(chuàng)新的邊界，既要遵循政治謙抑的取向，與其他國家機(jī)關(guān)實現(xiàn)良性的互動，又要通過工具創(chuàng)新兌現(xiàn)法定“職能”和“職權(quán)”，從而更好地實現(xiàn)以維護(hù)人民群眾合法權(quán)利為最高指向的“職責(zé)”。