人口收縮時(shí)代日本北海道中小城市的精明收縮策略研究

欒志理 喬澤浩

關(guān)鍵詞：北海道；收縮城市；人口減少；精明收縮

0 引言

近年來，隨著全球后金融危機(jī)時(shí)代出口貿(mào)易驟降、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、土地財(cái)政環(huán)境萎縮、老齡化社會(huì)到來、郊區(qū)化和無序蔓延等國(guó)內(nèi)外多元化因素的疊加影響[1]1，我國(guó)許多中小城市開始經(jīng)歷不同程度的人口流失。這樣的人口流失正是城市收縮的預(yù)兆和主要表征。2019年4月8日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》指出，收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體和取消落戶限制，同時(shí)大城市也將取消落戶限制，放開放寬落戶條件及全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。這表明我國(guó)新型城鎮(zhèn)化人口流動(dòng)進(jìn)入自由開放選擇的時(shí)代，將在一定程度上加劇人口進(jìn)一步向具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的重點(diǎn)地區(qū)集聚，必然致使處于公共服務(wù)劣勢(shì)的中小城市快速步入人口收縮時(shí)代。

其實(shí)，目前國(guó)內(nèi)許多中小城市業(yè)已進(jìn)入人口收縮時(shí)代。張學(xué)良等[2]利用2000年和2010年的人口普查數(shù)據(jù)對(duì)比分析后發(fā)現(xiàn)，中國(guó)26.71%的地級(jí)及以上行政單元、37.16%的縣市（區(qū)）發(fā)生收縮，以我國(guó)東北三省和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶最為嚴(yán)重。2010—2015年和2015—2020年，東北三省的人口凈遷出分別上升至136.93萬人和222.30萬人，凈遷出率由1.14%上升至2.21%[3]。同時(shí)，2019年1月3日發(fā)布的《人口與勞動(dòng)綠皮書：中國(guó)人口與勞動(dòng)問題報(bào)告》指出，中國(guó)人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代即將到來。因此，處于城鎮(zhèn)化體系末端的收縮型中小城市亟需轉(zhuǎn)型探索和政策儲(chǔ)備。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，經(jīng)歷“消失的20年”的日本提前步入人口銳減時(shí)代，在20世紀(jì)90年代泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后中小城市開始經(jīng)歷長(zhǎng)期性人口收縮，于2008年達(dá)到1.28億這一峰值之后開始邁入人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代，如今城市收縮已然成為全國(guó)性普遍現(xiàn)象。精明收縮戰(zhàn)略被列為城市治理政策的重要議題，收縮城市開始借助精明收縮戰(zhàn)略遏制人口收縮的頹勢(shì)。本文通過對(duì)日本北海道不同類型收縮型中小城市案例的人口收縮狀況及其推動(dòng)的收縮應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行探討分析，以期為高質(zhì)量發(fā)展階段我國(guó)中小城市有效應(yīng)對(duì)人口收縮提出有益啟示。

1 日本城市收縮的緣起與應(yīng)對(duì)政策

1.1 中小城市人口收縮現(xiàn)象

20世紀(jì)50年代至80年代，日本經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了持續(xù)的高速增長(zhǎng)期，全國(guó)人口逐漸向東京圈、名古屋圈和關(guān)西圈3大都市圈集中，快速城市化、大都市圈成規(guī)制發(fā)展和地域均衡發(fā)展政策引發(fā)一系列具有日本特色的城市問題。特別是泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰以后，新城漸漸喪失活力，地方人口不斷涌入大城市，中小城市陷入人口減少的泥潭，人口密度持續(xù)降低，公共交通需求逐漸萎縮，導(dǎo)致公共交通服務(wù)水平日益下降，對(duì)私家車的依賴性卻不斷提高。人口低密度還拉低了基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)的供給水平，給老年人帶來諸多生活不便。

Buhnik Sophie[4]指出，2000年中期以后日本城市出現(xiàn)的城市收縮現(xiàn)象歸因于低出生率和快速老齡化。日本從20世紀(jì)90年代出生率開始降低，城市經(jīng)濟(jì)停滯和人口減少問題日漸凸顯，在歐洲城市出現(xiàn)的城市收縮現(xiàn)象也在日本初見端倪[5]110，低出生率則成為造成人口減少和城市收縮的主導(dǎo)因素之一。2019年日本國(guó)內(nèi)出生人口為86.4萬人，比2018年減少5.4萬人，這是日本自1899年開始統(tǒng)計(jì)出生人口以來年新生兒數(shù)量首次跌破90萬人。

同時(shí)，與低出生并行的老齡化問題也在加速人口減少的進(jìn)程。日本2007年成為世界上最快進(jìn)入深度老齡化社會(huì)的國(guó)家，2017年65歲以上的老年人口高達(dá)總?cè)丝诘?8%。相關(guān)研究表明，地方中小城市人口規(guī)模越小，老齡化問題就越突出。大多數(shù)年輕人逐漸從地方中小城市流向東京、千葉、福岡、仙臺(tái)等大都市，最終導(dǎo)致中小城市65歲以上的老年人口高達(dá)總?cè)丝诘?0%以上[5]110-112，[6]24，勞動(dòng)年齡人口數(shù)也在急劇減少，由此引發(fā)的人口收縮和消費(fèi)能力下降進(jìn)一步導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)衰退等問題的出現(xiàn)。

1.2 精明收縮政策

日本21世紀(jì)城市建設(shè)在可持續(xù)性社會(huì)和內(nèi)涵提升發(fā)展的思維框架中，積極推動(dòng)價(jià)值觀從增長(zhǎng)主義向創(chuàng)建追求幸福和宜居舒適的社會(huì)結(jié)構(gòu)的方向轉(zhuǎn)變，反映這種價(jià)值取向的正是精明收縮理念。精明收縮作為新世紀(jì)城市政策的核心課題，具有推動(dòng)規(guī)模增長(zhǎng)、擴(kuò)大土地財(cái)政的城市向充滿宜居性和多樣性的城市實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵，成為提升宜居性、營(yíng)造新城市中心和新城市空間格局的政策性方案。

為緩解人口收縮引發(fā)的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，2014年日本國(guó)土交通省①借助《城市再生特別措施法》修訂這一契機(jī)導(dǎo)入選址優(yōu)化規(guī)劃制度，明文要求中小城市制定選址優(yōu)化規(guī)劃，借以推動(dòng)緊湊城市建設(shè)來實(shí)現(xiàn)城市再生。選址優(yōu)化規(guī)劃是依據(jù)《城市再生特別措施法》第81條第1項(xiàng)制定的城市再生基本方針，借以實(shí)現(xiàn)住宅、醫(yī)療設(shè)施、福利設(shè)施、商業(yè)設(shè)施等城市功能設(shè)施的選址優(yōu)化這一目標(biāo)[7]。選址優(yōu)化規(guī)劃中必須設(shè)定的內(nèi)容包括居住引導(dǎo)區(qū)域、城市功能引導(dǎo)區(qū)域和誘導(dǎo)設(shè)施（見圖1）。其中，居住引導(dǎo)地區(qū)是為了在人口減少形勢(shì)下保持人口密度水平、確保生活服務(wù)和社區(qū)可持續(xù)性而引導(dǎo)居住功能集聚的區(qū)域，根據(jù)建成區(qū)內(nèi)將來人口變化預(yù)測(cè)結(jié)果，設(shè)定適當(dāng)?shù)囊?guī)劃用地開發(fā)建設(shè)范圍；城市功能引導(dǎo)地區(qū)的數(shù)量由地域?qū)嶋H情況和市區(qū)形成軌跡決定，將以火車站周邊商業(yè)業(yè)務(wù)集中的地區(qū)、城市功能業(yè)已形成一定規(guī)模的地區(qū)以及周邊公共交通可達(dá)性較高的地區(qū)為中心，通過步行和自行車容易移動(dòng)和到達(dá)的區(qū)域設(shè)定為地區(qū)規(guī)模范圍；誘導(dǎo)設(shè)施是在各個(gè)城市功能引導(dǎo)區(qū)域誘導(dǎo)其他城市功能向其中集聚的城市功能增進(jìn)設(shè)施[8]。

此外，近年來日本城市規(guī)劃領(lǐng)域還在拓展地方分權(quán)的權(quán)限轉(zhuǎn)讓、反映地區(qū)特性的城市建設(shè)等環(huán)節(jié)進(jìn)行探索，如地區(qū)人才培養(yǎng)、高效的組織機(jī)構(gòu)重組、實(shí)質(zhì)性的市民參與等成為重要的政策課題。中小城市積極探索充分利用城市政府和公務(wù)員的潛在性資源和能力的方案，構(gòu)建以人為本的政策體制，培育開展主導(dǎo)性活動(dòng)的民間組織，并將城市政府的部分權(quán)限轉(zhuǎn)讓給市民組織和非營(yíng)利組織（NPO）。

2 北海道中小城市的精明收縮策略

2.1 應(yīng)對(duì)人口收縮的總體策略

日本步入人口銳減時(shí)代的同時(shí)，北海道也面臨著同樣的巨大沖擊。占據(jù)日本1/5國(guó)土面積的北海道2015年人口總數(shù)僅有540萬人（同年日本總?cè)丝跒?.27億人），處于持續(xù)性人口減少的旋渦中。作為人口收縮型社會(huì)“日本縮小版”的北海道，其管轄的179個(gè)市町村（35市129町15村）幾乎都經(jīng)歷了不同程度的人口減少，約有80%的市町村人口減幅在30%以上，成為日本城市收縮問題最為嚴(yán)重和集中的區(qū)域，而且表現(xiàn)出持續(xù)惡化的收縮趨勢(shì)。若把20—39歲年輕女性減少一半以上的城市視為“可能消失的城市”[9]，那么北海道約有78%的市町村已經(jīng)達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)日本國(guó)立社會(huì)保障與人口問題研究所發(fā)布的“日本各地區(qū)將來人口預(yù)測(cè)”數(shù)據(jù)顯示，預(yù)計(jì)2040年北海道人口將從2010年的550萬人減至419萬人。面對(duì)日益嚴(yán)峻的人口減少問題，北海道開始積極采取多樣化的政策措施主動(dòng)應(yīng)對(duì)。

第一，借助2014年7月國(guó)土交通省發(fā)布的《國(guó)土空間設(shè)計(jì)2050》中提出的“緊湊型+網(wǎng)絡(luò)型”規(guī)劃戰(zhàn)略，推動(dòng)北海道國(guó)土開發(fā)集聚區(qū)規(guī)劃，提高國(guó)土空間利用效率。為促進(jìn)流向城市圈和札幌圈的人口、物流和信息流在北海道內(nèi)部的循環(huán)流動(dòng)，北海道還加強(qiáng)城市圈和城市間的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，并倡導(dǎo)各個(gè)城市開展基于TOD開發(fā)理念的緊湊城市建設(shè)，推動(dòng)以鐵路和巴士為導(dǎo)向的公共交通可持續(xù)運(yùn)營(yíng)發(fā)展，借以確保城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平（見圖2）。

第二，確保激發(fā)北海道價(jià)值創(chuàng)造的多樣化人才。人口減少時(shí)代僅僅依靠本地人口推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和維持社會(huì)活力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要充分發(fā)揮那些身居外地卻促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的流動(dòng)人口作用，強(qiáng)化各個(gè)地區(qū)活躍的流動(dòng)循環(huán)，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的多樣化人才。為吸引青少年的遷入居住，全方位提升各層次教育部門的吸引力，通過地方公共團(tuán)體與大學(xué)的協(xié)作促進(jìn)就業(yè)和支援創(chuàng)業(yè)。

第三，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的全面振興發(fā)展。北海道的農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)、食品關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和觀光產(chǎn)業(yè)等輸出型產(chǎn)業(yè)具有比較優(yōu)勢(shì)，為確保地區(qū)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入和勞動(dòng)就業(yè)，除了吸引人口流入定居，還要發(fā)掘各地區(qū)的特色和資源，謀求激活這些特色和資源的產(chǎn)業(yè)振興，全面提升地區(qū)的就業(yè)創(chuàng)造水平[10]。

2.2 典型城市案例

按照是否有效遏制人口外流的“截流能力”這一標(biāo)準(zhǔn)，可將北海道轄屬35個(gè)城市劃分為人口大量流出型（21個(gè)，占比60%）、人口流出較多型（5個(gè)，占比14.3%）、人口流入較多型（3個(gè)，占比8.6%）和人口大量流入型（6個(gè)，占比17.1%）4種類型（見圖3）。札幌市作為“人口大量流入”的地區(qū)不屬于收縮城市的行列，而且其轄屬10個(gè)行政區(qū)也均不屬于“可能消失的城市”范疇，因此本文只以其他3種類型城市作為研究對(duì)象（見表1）。

2.2.1 釧路市

（1）人口減少現(xiàn)狀

釧路市是北海道東南部最大的中核城市，由于低出生率和老齡化的疊加影響，城市人口自2009年達(dá)到186 637人之后開始持續(xù)減少，2019年減至168 086人。盡管2004年以后原則上不再繼續(xù)推動(dòng)市區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張，但由于持續(xù)性人口減少還是形成了城市功能低密度無序擴(kuò)散的城市空間布局。

釧路市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生急劇變化，紙漿工廠和水產(chǎn)業(yè)的萎縮以及太平洋煤礦等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的沒落進(jìn)一步加劇人口流失。作為由于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退而直接導(dǎo)致人口減少的代表性地區(qū)，釧路市整體上失去了掌控人口外流的主動(dòng)權(quán)，人口源源流向其周邊地區(qū)、北海道圈和東京圈。同時(shí)，65歲以上的老年人口占比攀升至25%，勞動(dòng)年齡人口不斷減少，給區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市活力帶來嚴(yán)重的消極影響，城市基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)管理和更新費(fèi)用不斷增加，城市財(cái)政陷入預(yù)算超支的困境。

（2）精明收縮策略

釧路市重點(diǎn)推動(dòng)提升城市產(chǎn)業(yè)活力的經(jīng)濟(jì)活性化戰(zhàn)略、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的人才培育戰(zhàn)略、激活經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的城市功能更新戰(zhàn)略，并進(jìn)一步推出4大基本目標(biāo)：①擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和交流人口的規(guī)模；②增加就業(yè)機(jī)會(huì)和強(qiáng)化地區(qū)發(fā)展人才培養(yǎng)；③全方位營(yíng)造安心工作的環(huán)境條件；④營(yíng)建可持續(xù)發(fā)展的緊湊城市[11]。為保障基本目標(biāo)④的實(shí)現(xiàn)，通過匹配人口數(shù)量的城市空間優(yōu)化戰(zhàn)略推動(dòng)緊湊城市規(guī)劃建設(shè)，借助公共交通網(wǎng)絡(luò)將向特定區(qū)位集聚的多樣化城市功能有機(jī)銜接，謀求多中心網(wǎng)絡(luò)型緊湊城市的實(shí)現(xiàn)。在2008年的城市總體規(guī)劃中確立“環(huán)境負(fù)荷低的緊湊型城鎮(zhèn)建設(shè)”基本目標(biāo)，針對(duì)緊湊城鎮(zhèn)建設(shè)的課題設(shè)定4大重點(diǎn)目標(biāo)，并提出相應(yīng)的發(fā)展方案（見圖4）。

在北部草原保護(hù)政策影響下，被東西向兩條大江隔斷的城區(qū)形成東西向長(zhǎng)約20 km的帶狀形態(tài)，推動(dòng)單核同心圓形態(tài)的緊湊城市規(guī)劃顯然不符合現(xiàn)實(shí)要求。為確立緊湊城市建設(shè)的方向，2012年發(fā)布的《釧路市緊湊城鎮(zhèn)建設(shè)的基本思路》明確指出，今后緊湊型城鎮(zhèn)建設(shè)不再單一地壓縮市區(qū)規(guī)模，而是在堅(jiān)持市區(qū)不再擴(kuò)張的前提下追求城市功能的集約緊湊化，推動(dòng)城市形態(tài)由“橡樹葉”狀向“楓葉”狀轉(zhuǎn)變（見圖5a）。具體而言，將城市功能達(dá)到一定規(guī)模且較為集中布置的城市節(jié)點(diǎn)設(shè)定為不同層次的城市各級(jí)中心，包括市中心、地域交流中心和鄰里生活中心。同時(shí)，在各個(gè)城市節(jié)點(diǎn)內(nèi)部強(qiáng)化多樣化城市功能的集聚整合，并通過公共交通軸線將各個(gè)城市節(jié)點(diǎn)有機(jī)連接起來，并把公共交通軸設(shè)定為功能集聚軸，在其沿線引導(dǎo)居住及其他城市功能的集約布置（見圖5b）。

2.2.2 旭川市

（1）人口減少現(xiàn)狀

旭川市是位于札幌東北部和北海道中心位置的中核城市，現(xiàn)已成為僅次于札幌市的第二大城市。2015年城市總?cè)丝跒?3.9萬人，預(yù)計(jì)2060年會(huì)銳減至19.2萬人。雖然從周邊町村流入的人口有所增加，但外流人口更多，處于吸納人口后又無力挽留的境況。從流出人口年齡結(jié)構(gòu)來看，主要是15—19歲男性和20—24歲女性，幾乎都在高中畢業(yè)后就業(yè)、大學(xué)入學(xué)或?qū)？票究飘厴I(yè)離開后再也沒有回來。旭川市批發(fā)零售和醫(yī)療護(hù)理設(shè)施較為集中，除了本地企業(yè)外，分店和分公司成為地區(qū)就業(yè)主體和稅收支柱。2013年初約有1 300名65歲以上老人從周邊町村遷入。這是由于年輕階層的持續(xù)性流出而引發(fā)的人口結(jié)構(gòu)畸形變化。其實(shí)，這種年輕人流向其他地區(qū)、老年人流入中心城市的現(xiàn)象在日本中核城市并不罕見，而旭川市可謂是飽受人口收縮問題困擾的典型案例[6]116-117。

（2）精明收縮策略

旭川市在最大化活用地區(qū)特性的同時(shí)，全力營(yíng)建以公共交通為主導(dǎo)的高效化緊湊型城市結(jié)構(gòu)。根據(jù)城市總體規(guī)劃將各個(gè)區(qū)域的繁華商業(yè)區(qū)設(shè)定為地區(qū)中心節(jié)點(diǎn)，綜合考慮區(qū)域形成軌跡、生活設(shè)施集聚程度、公交路線運(yùn)行狀況等特性，在各個(gè)區(qū)域均設(shè)定一個(gè)符合自身特性的中心節(jié)點(diǎn)，并根據(jù)位置不同將節(jié)點(diǎn)劃分為市中心節(jié)點(diǎn)、市區(qū)型區(qū)域中心節(jié)點(diǎn)和郊區(qū)型區(qū)域中心節(jié)點(diǎn)。并且提供日常生活所必需的多樣化城市功能和便利公共交通，在節(jié)點(diǎn)周邊和主要交通沿線等便利性較強(qiáng)的地區(qū)加強(qiáng)共同住宅和大規(guī)模住區(qū)的開發(fā)引導(dǎo)，維持主要道路軸線上的人口高密度，提高中心節(jié)點(diǎn)、主要干線道路沿線等便利性較強(qiáng)地區(qū)城市功能和公共交通的使用頻率[12]（見圖6）。

此外，為彰顯“全世界閃耀的清新旭川”這一城市形象，旭川市標(biāo)榜著日本最安全城市的宣傳口號(hào)，制定了5大收縮應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)及與其相對(duì)應(yīng)的基本政策（見表2）。

2.2.3 帶廣市

（1）人口減少現(xiàn)狀

帶廣市是北海道十勝支廳的首府駐地城市。市區(qū)人口自2000年達(dá)到173 030人峰值后開始減少，2019年底約有16.6萬人生活在面積為619.34 km?的管轄區(qū)域內(nèi)。隨著人口減少和快速老齡化同步到來，私家車交通量和駕車不便人口數(shù)不斷增加，城市外圍地區(qū)干線道路周邊的商業(yè)設(shè)施陸續(xù)選址開發(fā)，建成區(qū)呈現(xiàn)出向外擴(kuò)張蔓延的趨勢(shì)，空置住宅和空地猶如馬賽克一般不斷涌現(xiàn)。受學(xué)校向郊區(qū)遷移集中和郊區(qū)型生活模式的影響，中心城區(qū)居民的公共服務(wù)滿意度逐漸降低，商業(yè)設(shè)施和行人的數(shù)量持續(xù)減少，10年前80%以上的消費(fèi)活動(dòng)發(fā)生在市中心，而如今市民在市中心的消費(fèi)活動(dòng)比重都不及10%，市中心空洞化現(xiàn)象日漸凸顯。

帶廣市擁有以農(nóng)業(yè)為本的穩(wěn)定性人口結(jié)構(gòu)，女性農(nóng)業(yè)活動(dòng)甚為活躍，戶均農(nóng)業(yè)生產(chǎn)額較高，成為支撐帶廣市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要支柱。但是，快速老齡化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口減少和女性人口流出問題愈發(fā)嚴(yán)重，雖然人口流出相對(duì)較少，但流向札幌市的女性人口卻在不斷增加，于是女性的動(dòng)向?qū)硪只虺蔀闆Q定帶廣市未來的鑰匙。

（2）精明收縮策略

高度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)期以后由于城市不斷擴(kuò)張與人口持續(xù)減少這一悖論問題的影響，城市低密度化問題日益嚴(yán)重，伴隨著老齡化率的快速攀升，亟須摸索老年人移動(dòng)性和生活便利設(shè)施選址引導(dǎo)的對(duì)策。為此，帶廣市積極推進(jìn)以公共交通為主導(dǎo)的節(jié)點(diǎn)集中型城市空間轉(zhuǎn)型、維持生活產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重要課題，制定了3項(xiàng)基本方針：①與人口減少和地區(qū)環(huán)境問題相對(duì)應(yīng)的集約型城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換；②創(chuàng)建誰都愿意居住的城市；③推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的地區(qū)產(chǎn)業(yè)活性化[13]。為保障這3項(xiàng)基本方針得以順利實(shí)施，帶廣市制定了未來城市空間構(gòu)想，即形成激活現(xiàn)有資源的魅力核心城市，創(chuàng)建節(jié)點(diǎn)集約型、多中心連接型城市結(jié)構(gòu)。

土地利用方面，在市中心公共交通節(jié)點(diǎn)周邊強(qiáng)化主要功能設(shè)施的集聚，在貫通市中心的軸線街道周邊提高土地利用效率和強(qiáng)化新功能植入，還在公共交通軸線上設(shè)定區(qū)域生活節(jié)點(diǎn)，調(diào)整區(qū)域生活空間的適當(dāng)規(guī)模，合理布置生活便利設(shè)施的選址，并將城市功能集聚度達(dá)到一定水平的郊區(qū)中心區(qū)設(shè)定為生活節(jié)點(diǎn)，引導(dǎo)集散能力較強(qiáng)的功能設(shè)施向生活節(jié)點(diǎn)內(nèi)部集聚。道路交通方面，設(shè)定城市主要交通軸和生活節(jié)點(diǎn)連接軸，通過城市軸加強(qiáng)市中心與其周邊3個(gè)町之間的便捷聯(lián)系，通過生活節(jié)點(diǎn)軸完善城市軸功能的同時(shí)，構(gòu)建有機(jī)連接市中心和生活節(jié)點(diǎn)，以及生活節(jié)點(diǎn)之間的交通網(wǎng)絡(luò)（見圖7），建構(gòu)縮減日常生活出行成本的宜居性緊湊城市空間結(jié)構(gòu)[14]。

3 對(duì)我國(guó)收縮型中小城市的啟示

目前我國(guó)處于接近城鎮(zhèn)化成熟階段，城市收縮作為城鎮(zhèn)化的另一面，業(yè)已成為我國(guó)部分城市的“新常態(tài)”，一些缺乏包容性或競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的中小城市難免出現(xiàn)人口收縮。與國(guó)外許多城市動(dòng)輒流失一半人口不同，當(dāng)前我國(guó)收縮型城市10年內(nèi)的人口流失比例最多不超過8%，此等規(guī)模的人口流失不會(huì)影響城市正常發(fā)展。但是，作為城市收縮“重災(zāi)區(qū)”的東北地區(qū)現(xiàn)已出現(xiàn)人口收縮、GDP和財(cái)政增長(zhǎng)乏力，少數(shù)城市甚至在2015年出現(xiàn)增長(zhǎng)停滯和負(fù)增長(zhǎng)[15]。我國(guó)中小城市若想規(guī)避將來人口收縮可能帶來的衰退風(fēng)險(xiǎn)和消亡危機(jī)，可以從日本北海道收縮型中小城市的精明收縮策略中汲取有益啟示。

3.1 推動(dòng)“緊湊化+網(wǎng)絡(luò)化”的多核心網(wǎng)絡(luò)型緊湊城市規(guī)劃

改革開放40多年來，以土地財(cái)政為主導(dǎo)的增量主義規(guī)劃累積衍生出大量的潛在問題和深層矛盾，引發(fā)城市結(jié)構(gòu)松散、功能斷裂、活力不足等諸多問題[1]8，最終演變成為“人口減少—空間擴(kuò)張”的悖論現(xiàn)象。為規(guī)避現(xiàn)有城市空間結(jié)構(gòu)框架下土地資源的空間錯(cuò)配和低效使用，中小城市應(yīng)提前預(yù)判，主動(dòng)出擊，及時(shí)終結(jié)增量規(guī)劃發(fā)展模式，通過城市規(guī)模優(yōu)化戰(zhàn)略推動(dòng)多核心網(wǎng)絡(luò)型緊湊城市空間重構(gòu)，根據(jù)“選擇和集中”原則，為市民在中心城區(qū)和郊區(qū)提供自由住所選擇的同時(shí)，還在市中心、公共交通干線和城市功能集聚度較高的地區(qū)設(shè)定城市生活中心，根據(jù)其位置不同進(jìn)行層次化和類別化設(shè)置，引導(dǎo)高層次城市功能（大型商業(yè)設(shè)施、中心醫(yī)院和文化交流設(shè)施等）向市中心集聚，在市中心之外的城市生活中心內(nèi)部配置相應(yīng)等級(jí)的日常生活功能，既可以提升城市在區(qū)域城市群中的經(jīng)濟(jì)位次，還可以滿足市民日益增長(zhǎng)的美好生活需求。

同時(shí)，由于多核心空間體系可以通過“規(guī)模互借”獲取集聚經(jīng)濟(jì)效益，若想有效強(qiáng)化各級(jí)城市中心彼此之間的有機(jī)聯(lián)系，收縮型中小城市應(yīng)通過市域公共交通軸將城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)進(jìn)行高效連接，通過城區(qū)公共交通軸線將市中心和城市生活節(jié)點(diǎn)以及城市生活節(jié)點(diǎn)之間進(jìn)行有機(jī)連接，從而加強(qiáng)市域和市區(qū)范圍內(nèi)的人流和物流的互聯(lián)互通和高效流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展（見圖8）。

3.2 推進(jìn)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)的良性互動(dòng)

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，人口、資金等資源要素向大城市、城市圈和都市圈集聚，大城市在優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施資源高度聚集產(chǎn)生的“虹吸效應(yīng)”的作用下進(jìn)一步汲取中小城市的各種優(yōu)勢(shì)資源，導(dǎo)致中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷惡化，收入水平無法保障，人口更加傾向于流向發(fā)達(dá)地區(qū)尋求發(fā)展，進(jìn)而造成人口流失的加劇。為避免人口流失現(xiàn)象的進(jìn)一步惡化，收縮型中小城市應(yīng)重新審視城市自身的比較優(yōu)勢(shì)，依托土地和人力要素成本較低等優(yōu)勢(shì)條件，優(yōu)化營(yíng)商投資環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，關(guān)注后續(xù)產(chǎn)業(yè)支撐和潛在發(fā)展動(dòng)力，培育和發(fā)展具有潛力的中小企業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化增強(qiáng)城市的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。通過增加企業(yè)數(shù)量和就業(yè)崗位誘使青少年不再繼續(xù)流向大城市的同時(shí)，還要吸引縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大量“潛在新市民”進(jìn)城就業(yè)定居，使他們成為本城市地區(qū)將來的建設(shè)人才，充實(shí)未來智庫儲(chǔ)備。

3.3 高質(zhì)量服務(wù)型政府創(chuàng)新城市治理體制機(jī)制

目前，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對(duì)美好生活產(chǎn)生更多新期待。這就要求把加快政府職能轉(zhuǎn)變作為重要環(huán)節(jié)來對(duì)待。為此，收縮型中小城市應(yīng)積極推動(dòng)城市政府職能定位向高質(zhì)量服務(wù)型轉(zhuǎn)變，提高行政服務(wù)水平，推動(dòng)市民由顧客向主人翁的角色變革，尤其要提升針對(duì)女性市民的行政服務(wù)質(zhì)量。據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，2019年我國(guó)出生人口總量減少的主因在于育齡婦女人數(shù)持續(xù)減少，特別是生育旺盛期育齡婦女人數(shù)減少[16]。這表明女性在城市人口增長(zhǎng)方面具有不容低估的重要作用。同時(shí)，還要構(gòu)建引導(dǎo)市民自發(fā)參與城市建設(shè)的協(xié)作體制，將自上而下的發(fā)展對(duì)策與自下而上的協(xié)作式規(guī)劃相結(jié)合，加強(qiáng)政府、NPO和地區(qū)金融部門之間的緊密協(xié)作，全力構(gòu)建和革新社會(huì)組織、社會(huì)工作者和志愿者等多樣化社會(huì)主體共同參與的城市治理體制機(jī)制。

4 結(jié)語

北海道收縮城市沒有回避城市人口收縮這一客觀事實(shí)，將城市收縮視為少子老齡化社會(huì)的必然現(xiàn)象，借助精明收縮戰(zhàn)略積極摸索推動(dòng)收縮城市的復(fù)興路徑。未來在新階段和新機(jī)制下，應(yīng)塑造“小而美”的嶄新城市形象，培育空間重構(gòu)的自我革新能力，引導(dǎo)所有居民參與到城市問題解決過程中，構(gòu)建探索精明收縮策略和問題解決方案的協(xié)同性城市治理體系。