北京市文化產業(yè)用地政策提升研究

楊瀟瀟 王杰星

一、背景意義

在“十四五”時期,我國面臨加快轉變發(fā)展方式、提升國際競爭力的機遇。其中,提高產業(yè)核心競爭力,搶占戰(zhàn)略制高點,是提升競爭力的關鍵之一。同時,國內產業(yè)發(fā)展模式與驅動力正在發(fā)生巨變。土地、能源、環(huán)境等資源要素的成本不斷壘高,以增量投入換取邊際收益的模式面臨瓶頸。在此番背景下,土地作為產業(yè)發(fā)展的載體,如何用好、用活、用精每一塊土地,成為產業(yè)發(fā)展規(guī)劃必須面對的課題。精確而有力的土地政策對于推動產業(yè)轉型發(fā)展意義非凡,可以實現用地集約化和精細化,從而提高用地效率。對于土地部門“保發(fā)展、保紅線”和規(guī)劃部門服務產業(yè)升級的需求,均能提供有力支持。

文化產業(yè)目前已經成為我國經濟發(fā)展的新增長點,加快發(fā)展文化產業(yè)是加快經濟發(fā)展方式轉變的重點工作之一。文化產業(yè)的發(fā)展與土地資源密不可分,近年來有關單位部門亦分別從土地供應、利用、規(guī)劃、管理、金融和稅收等方面推出文化產業(yè)相關土地優(yōu)惠政策,為文化產業(yè)提供持續(xù)支持,同時優(yōu)化土地政策環(huán)境[1]。近年來,國家還針對新產業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展做出了針對性的用地政策調整。2015年,國土資源部聯合各部委發(fā)布了《關于支持新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》,其中包含加大新供用地保障、鼓勵利用現有用地、引導新產業(yè)集聚發(fā)展和完善新產業(yè)用地監(jiān)管等規(guī)定。提出要以“先存量、后增量”的用地原則,對新產業(yè)用地進行優(yōu)先供應[2]。同時,考慮新產業(yè)中小企業(yè)不同時期的發(fā)展特點,在土地供應方式方面提出了差別化支持措施。這是認識新常態(tài)、適應新常態(tài)、引領新常態(tài)的主動作為,是以土地利用方式轉變促進經濟發(fā)展方式轉變和結構優(yōu)化的重大舉措。

北京作為首都,發(fā)展文化產業(yè)獨具優(yōu)勢,特別是隨著京津冀協(xié)同發(fā)展步伐的加快和非首都核心功能疏解的深入,北京市文化產業(yè)發(fā)展的規(guī)模效應和產業(yè)鏈拉升效應不斷凸顯,與此同時,產業(yè)用地對北京市文化產業(yè)的持續(xù)提升發(fā)展的制約性日趨增強。并且,隨著創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的加快實施,北京作為全國文化、科技中心,在國家鼓勵發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產業(yè)、“互聯網+”等新產業(yè)用地方面還需進行深層探索,以為其他城市及地區(qū)起到帶頭示范作用。因此,現階段,梳理北京文化產業(yè)用地政策,厘清和挖掘北京文化產業(yè)用地政策現有問題,研究討論相關政策的創(chuàng)新提升路徑,具有重大現實意義與示范意義。

二、北京市文化產業(yè)用地政策現狀

(一)北京市文化產業(yè)空間發(fā)展情況

北京市的文化產業(yè)空間布局,主要受各類文化、科技在地資源和市場客流、交通可達性等其他各類外部條件的空間分布特征影響。例如與傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)工藝緊密相關的文化藝術業(yè)就主要集中在前門外、長安街沿線和東四、王府井等地區(qū)。同時,該區(qū)域有較好的交通可達性,客流量密集,也是吸引該產業(yè)聚集分布的原因。另一方面,設計服務業(yè)、新聞出版、廣播、電視、電影業(yè)、廣告會展業(yè)主要分布在北京的三環(huán)兩側及其沿線,表現出重點集中的趨勢。設計服務業(yè)和軟件、網絡和計算機服務業(yè)與高等院校和科研機構的分布密切相關,因此,大多分布在北京西三環(huán)、西四環(huán)—北三環(huán)、北四環(huán)一帶。其中,軟件、網絡和計算機服務業(yè)園區(qū)聚集化發(fā)展的趨勢十分明顯,主要集中在海淀區(qū),并在四環(huán)沿線呈帶狀分布,同時也向昌平、亦莊等城郊方向延伸拓展。這都體現出技術類文化產業(yè)對高素質人才和科研資源的較高需求。旅游休閑娛樂業(yè)的分布,在北京市則表現的較為均衡。而輔助性產業(yè),如文化設備、用品制造和一些藝術生產環(huán)節(jié)、新媒體、影視外景等則主要聚集于遠郊區(qū)。

產業(yè)發(fā)展用地作為產業(yè)提升發(fā)展的重要物理空間載體,北京市也一直在出臺相關的政策,不斷優(yōu)化調整全市的文化產業(yè)用地結構,保證產業(yè)提升發(fā)展用地空間。據相關數據統(tǒng)計,北京市辦理文化產業(yè)項目土地出讓約47宗,涉及用地面積約97.83公頃,建筑規(guī)模約67.33萬平方米,繳納政府土地收益約19.77億元,其中,大多為文化產業(yè)園區(qū)、基地建設用地,用地企業(yè)中文化科技類、新聞出版類企業(yè)占用地比重較大。

(二)北京市文化產業(yè)土地政策梳理

在用地政策方面,早在2006年,《北京市促進文化創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展的若干政策》首次明確鼓勵工業(yè)廠房、倉儲用房、可利用的傳統(tǒng)四合院區(qū)域、傳統(tǒng)商業(yè)街和歷史文化保護街區(qū)等存量房地資源用于文化產業(yè)經營,對其暫不征收土地收益,并對大型文化總部建設予以土地優(yōu)先支持。由此為北京市文化產業(yè)用地政策開創(chuàng)先河。2013年,北京市政府頒發(fā)《關于進一步鼓勵和引導民間資本投資文化創(chuàng)意產業(yè)若干政策的通知》,開始積極引導民間資本改造現有土地、設施存量。提出支持民間資本將既有禮堂、劇場、影院、舊廠房、倉庫、特色工業(yè)遺址、老舊商業(yè)設施等存量設施資源,改造為鼓勵類文化設施。伴隨著2014年國務院《關于推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導意見》的出臺,北京市在隨后頒布的文化產業(yè)發(fā)展規(guī)劃中,更加明確地從保障產業(yè)配套用地需求、挖掘土地資源、創(chuàng)新土地資源開發(fā)利用模式等方面進行指導。

(三)北京市各區(qū)文化產業(yè)土地政策梳理

在文化基地的土地使用優(yōu)惠政策上,西城區(qū)的政策著力點放在園區(qū)的重點文化設施建設和文物保護區(qū)的基礎設施建設上,采取政府資金投入和吸引社會資本相結合的方式,安排了不少于50億元的資金;石景山區(qū)主要對文化產業(yè)集聚區(qū)、創(chuàng)業(yè)中心和孵化器進行鼓勵扶持;海淀區(qū)的政策重點直接針對園區(qū),使其擁有一定規(guī)模的物理空間和較為完善的基礎設施和公共服務平臺;房山區(qū)主要是對本地區(qū)歷史文化旅游集聚區(qū)的基礎設施用地指標進行規(guī)定,明確規(guī)定了文化產業(yè)用地不少于工業(yè)、農業(yè)、科技、高教等園區(qū)開發(fā)建設用地的30%;通州區(qū)的扶持房山是返還城市基礎設計建設費,根據入駐企業(yè)的投資額度進行不同比例的費用返還;大興區(qū)的政策著力于土地的合理開發(fā)利用以實現文化產業(yè)園區(qū)的合理空間布局,盤活10-15平方公里的土地資源,并建成國家新媒體基地核心區(qū)、北區(qū)以及大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)三個區(qū)域的一級開發(fā)。另外,在文化企業(yè)自建自購辦公場所的優(yōu)惠政策上,東城、西城、朝陽、石景山、海淀、通州七個區(qū)主要通過新購房屋的補貼(如東城、朝陽、石景山)和內部改造的補助(西城、昌平)方式扶持文化企業(yè)自建自購辦公場所。

三、北京市文化產業(yè)用地政策現存問題

(一)配套用地政策體系待完善,政策扶持引導力度不足

文化產業(yè)的發(fā)展需要完善的配套用地政策體系支撐和相關單位積極的扶持引導。然而,當前北京市尚未出臺針對文化產業(yè)的專項土地政策,文化產業(yè)的發(fā)展及文化基礎設施的土地資源利用普遍缺乏全面的規(guī)劃,沒有將文化產業(yè)發(fā)展的土地資源納入地區(qū)的城市發(fā)展和土地利用整體規(guī)劃中,缺乏對產業(yè)發(fā)展的整體考量,存在配套用地政策體系不完善和主動政策引導力度不足的問題[3]。盡管對文化產業(yè)發(fā)展持積極態(tài)度,但在土地、房產等配套政策方面尚未完全落實,缺乏提供完整配套的文化產業(yè)專項用地政策的具體細節(jié)和對接到位的幫扶指引。這造成文化產業(yè)在土地利用方面面臨一系列挑戰(zhàn)和不確定性。

(二)產業(yè)結構調整升級中土地再利用政策可操作性弱、引導不夠明確

現階段,確定土地出讓方式主要依據項目土地規(guī)劃用途所對應的具體土地分類。目前,北京市文化產業(yè)投資趨于多元化,涵蓋了土地利用分類的多種用途,而在實際工作中同類的文化產業(yè)項目卻可能涉及不同的用地性質。同時,項目土地來源比較復雜,既有新建項目,又有利用存量土地轉型興辦文化產業(yè)的情況,這些情況造成在確定供地方式上的復雜性。目前,針對文化產業(yè)招標、拍賣或掛牌方式出讓土地方面,現行政策尚未有清晰明確規(guī)定條例。在土地用途管理、開發(fā)強度和出讓轉讓政策方面,無法適應土地使用者產業(yè)類型的變化,導致投資者難以取得利用存量工業(yè)房地資源興辦文化產業(yè)所需的房屋和土地產權,進而影響其投資權益的保護。

(三)現行用地政策仍多屬行政命令,未有效與財稅手段相結合

現行用地政策主要聚焦在土地供應方面。近年來,北京市的土地調控政策主要為在供地時設定一些產業(yè)門類選擇的準入門檻,而缺乏相應的土地開發(fā)、使用、監(jiān)管等配套政策和經濟手段。政府主導型的行政命令是目前主要的調控手段,然而這種方式增加了政策風險,因為其效果取決于地方政府決策的準確性。相比之下,靈活運用經濟手段,如用地稅費政策可以更好地激勵企業(yè)自發(fā)調整土地利用策略,避免信息不對稱和政府決策失誤的風險。為數不多的成功案例如浙江省紹興市通過提高土地使用稅率倒逼企業(yè)升級。而北京在利用經濟手段進行用地調控方面,還有進一步加強的空間。

(四)土地使用管理不規(guī)范,存在借文化產業(yè)之名圈地現象

隨著文化產業(yè)成為經濟發(fā)展中的一股新興力量,文化企業(yè)快速增長,文化商業(yè)綜合體以及文化產業(yè)園區(qū)大量涌現。然而據相關專家透露,目前國內有上萬個文化產業(yè)園區(qū),但其中真正能做到文化產業(yè)集聚的只有5%左右。很多打著“文化園”“文化街區(qū)”“藝術家村”的名號,僅僅是用文化產業(yè)的名義去拿地,進而享受一些文化用地的優(yōu)惠政策,最后并沒有產出文化成果,實現文化的產業(yè)化,或者形成產值規(guī)模。目前,北京也面臨著全國文化產業(yè)發(fā)展的一個共性問題,即所謂的“新圈地運動”。這種現象是指借文化產業(yè)需要土地的名義來獲取土地,以滿足房地產利益,甚至有些情況下,以文化產業(yè)為幌子非法占用土地,進行房地產和其他產業(yè)的開發(fā),導致文化產業(yè)園區(qū)和基地的名義與實際情況不符。這里暴露出來的一個問題就是土地使用管理不規(guī)范,缺乏相應的土地供后評估機制與土地利用全過程監(jiān)管機制,致使許多開發(fā)商有空可鉆,帶來大量的重復建設與資源浪費。

四、北京市文化產業(yè)用地政策提升路徑

(一)科學制定文化產業(yè)土地供應政策,完善土地配套措施

應根據資源現狀和土地利用規(guī)劃,進行全面的調研和分析,了解當前北京市文化產業(yè)的需求和土地資源的利用情況。并制定相應的規(guī)劃政策,發(fā)揮政府在市場中的監(jiān)督和糾偏作用,促成文化產業(yè)涉及土地的高效和合理利用。為確保文化建設用地規(guī)模,可以將文化產業(yè)土地納入各級政府的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制中,加強對土地規(guī)劃計劃的調控,適度增加文化產業(yè)的發(fā)展用地。同時,完善文化產業(yè)土地配套政策,因地制宜,制定出臺針對文化產業(yè)土地利用的專項規(guī)劃,以滿足不同區(qū)域的文化產業(yè)發(fā)展需求。重點支持國家級、市級文化產業(yè)示范園區(qū)、示范基地等文化產業(yè)集聚用地,為文化產業(yè)發(fā)展提供有力支持。

(二)鼓勵盤活利用現有用地發(fā)展文化產業(yè),創(chuàng)新供給方式,切實加強政策可操作性

為滿足文化產業(yè)的用地需求,可以細化創(chuàng)新供給模式?？蓪嵭袕椥怨昶?推行土地年租制或短租制,讓政府和企業(yè)在文化產業(yè)用地的出讓年限上有更多自主權。政府可根據實際需要決定是否續(xù)期文化產業(yè)用地,并通過約束條件和經濟杠桿進行引導和規(guī)范。同時,建議優(yōu)先安排現有存量土地的文化產業(yè)項目的工地需求,并提供相關稅費優(yōu)惠措施。在出讓文化產業(yè)用地方面,政府應該開拓更多選擇,不僅局限于傳統(tǒng)的“招、拍、掛”模式。特殊的文化產業(yè)用地,如新興產業(yè)用地園區(qū)的生活配套用地,可采用劃撥方式供應。各區(qū)在總體規(guī)劃時,應充分關照地區(qū)文化產業(yè)發(fā)展目標與需求,活用存量土地發(fā)展文化產業(yè)。

(三)土地政策與財稅政策相結合,發(fā)揮杠桿效應為文化企業(yè)減負

為促進文化產業(yè)發(fā)展,建議運用土地稅費來調節(jié)土地成本和項目用地。對于僅在原建筑物從事文化創(chuàng)意經營活動且保持土地用途不變的情況,可暫時減免土地收益金。此外,為促進國有文化事業(yè)單位轉企改制,對于轉制為文化企業(yè)且面臨納稅困難的情況,可申請減免城鎮(zhèn)土地使用稅和房產稅。在改制后,若土地用途符合《劃撥用地目錄》,可繼續(xù)以劃撥方式使用;若不符合目錄,應按規(guī)定辦理土地有償使用手續(xù)。對于國有文化單位因城鄉(xiāng)建設需要搬遷的情況,應依法給予適當補償,確保其原有劃撥土地使用權得到保障。

(四)強化產業(yè)用地管理,建立土地供后評估機制

土地利用管理是一項涉及全過程、全覆蓋的重要工作,充分考慮事前審批、事中履約和事后績效評價是推進文化產業(yè)發(fā)展的關鍵。為促進文化產業(yè)發(fā)展,應充分運用土地用途管制、地價管制和土地執(zhí)法監(jiān)察等政策,以加強土地管理。土地用途管制制度可依據土地利用規(guī)劃來管理土地用途和方向,并關注土地利用效益。同時,應加強項目審查,確保各類項目用地符合規(guī)定標準,并加強項目全程管理,細化出讓合同,以增強對項目的約束[4]。