農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)矛盾糾紛成因探析

張海燕

（曲靖市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站，云南 曲靖 655000）

隨著云南省高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，“滇東糧倉”曲靖市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢，且流轉(zhuǎn)形式多樣化、主體多元化，隨之而來的是因土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的各種矛盾糾紛也日漸增多。通過對曲靖市土地流轉(zhuǎn)基本情況系統(tǒng)研究，分析土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的矛盾糾紛狀況、形成原因、特征類型等，提出完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制、廣泛深入宣傳法律法規(guī)、 充分發(fā)揮基層政府的調(diào)解作用等針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛化解的對策建議，從源頭上防止此類糾紛發(fā)生和擴(kuò)大。

曲靖市位于云貴高原中部，地處云南省東部偏北的滇、黔、桂3省結(jié)合部，轄麒麟?yún)^(qū)、沾益區(qū)、馬龍區(qū)、宣威市、富源縣、羅平縣、師宗縣、陸良縣、會澤縣9個縣（市、區(qū)）和國家級曲靖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，國土總面積2.89萬km2，三調(diào)耕地面積80.3萬hm2，是珠江源頭第一市，爨文化的發(fā)祥地。曲靖市作為云南省的農(nóng)業(yè)大市，糧食、油料、蠶桑、畜牧生產(chǎn)長期位居全省前列，素有“滇東糧倉”之美稱。進(jìn)入21世紀(jì)，全市農(nóng)業(yè)進(jìn)入多元化全面發(fā)展時期和提質(zhì)轉(zhuǎn)型期，市委、市政府高度重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，出臺一系列推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的文件，全市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢，隨之而來的是因土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的各種矛盾糾紛也日漸增多，這些矛盾糾紛的形成原因雖然各不相同，但都在一定程度上影響著土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，制約區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，甚至影響著農(nóng)村社會長治久安。因此，研究農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)矛盾糾紛的成因，找尋解決土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生矛盾糾紛的措施，探索從源頭上防止此類糾紛發(fā)生和擴(kuò)大的對策就顯得十分必要。

一、基本情況

近年來，曲靖市土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營面積逐年擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣化發(fā)展，流轉(zhuǎn)主體明顯多元，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)快速發(fā)展勢頭，尤其是高原特色農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展壯大。截至2022年底，全市累計流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地21.81萬hm2，占三調(diào)耕地面積的27%，較1999年的606.67 hm2翻了360倍，較2012年的2.73萬hm2翻了近8倍。流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶（含大戶）10.89萬hm2，流轉(zhuǎn)入合作社4.36萬hm2，流轉(zhuǎn)入企業(yè)3.68萬hm2，流轉(zhuǎn)入家庭農(nóng)場1.28萬hm2，流轉(zhuǎn)入其他主體1.6萬hm2。

2022年至今，曲靖市9個縣（市、區(qū)）累計發(fā)生土地流轉(zhuǎn)糾紛21件，其中沾益區(qū)1件、陸良縣20件，其他縣（市、區(qū)）暫未出現(xiàn)，目前已調(diào)處20件。從地域上看，糾紛主要發(fā)生在陸良縣和沾益區(qū)這類流轉(zhuǎn)規(guī)模較大的壩區(qū)縣（區(qū)）；從糾紛類型看，農(nóng)戶轉(zhuǎn)包產(chǎn)生的糾紛占比較高，達(dá)15件，占糾紛總數(shù)的71%，流轉(zhuǎn)主體（企業(yè)大戶）和農(nóng)戶因租金問題產(chǎn)生的糾紛達(dá)6起，占糾紛總數(shù)的29%；從糾紛調(diào)處方式看，調(diào)解解決18件，占解決糾紛數(shù)的90%，其他方式解決的2件，占解決糾紛數(shù)的10%。

二、產(chǎn)生原因及特征

（一）土地流轉(zhuǎn)糾紛成因

1．土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范導(dǎo)致糾紛。隨著國家三農(nóng)優(yōu)惠政策的出臺，農(nóng)村土地越來越受到農(nóng)民青睞。以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策不完備、不配套，土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范而引發(fā)的土地流轉(zhuǎn)糾紛逐漸浮出水面。私下轉(zhuǎn)包，甚至三方、四方連環(huán)轉(zhuǎn)包，這些行為都增加了承包方、經(jīng)營方之間產(chǎn)生利益糾葛的風(fēng)險，從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛。

2．土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體拖欠農(nóng)戶土地租金引發(fā)糾紛。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營過程中，流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體因經(jīng)營不善或者其他原因?qū)е峦锨忿r(nóng)戶土地租金的情況也時有發(fā)生。例如2010年沾益區(qū)盤江鎮(zhèn)龍鳳村委會與江蘇一家企業(yè)簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)土地113.67 hm2，主要用于培育苗木，土地流轉(zhuǎn)企業(yè)先與村委會簽訂一個意向性協(xié)議就開始入駐開工，企業(yè)前期投入資金進(jìn)行土地整理、道路修復(fù)，但3個月后企業(yè)因故撤離，農(nóng)戶100多萬元的土地租金沒有拿到，土地耕作農(nóng)時被耽誤，以致土地撂荒2年，農(nóng)戶集體上訪，最終雙方訴諸法院，經(jīng)過各級政府多方努力，盤江鎮(zhèn)龍鳳村委會要回農(nóng)戶土地租金，維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益。這類糾紛最大的風(fēng)險點在于對流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體（企業(yè)）的資金實力、產(chǎn)業(yè)前景、經(jīng)營水平等都無法做到有效的事前監(jiān)管，企業(yè)一旦拖欠農(nóng)戶租金，就會引發(fā)糾紛。

3．農(nóng)戶私下互換、轉(zhuǎn)讓引發(fā)糾紛。由于部分農(nóng)戶法律意識淡薄，農(nóng)戶與農(nóng)戶為了方便耕種自行互換甚至私下轉(zhuǎn)讓，沒有簽訂合同，也沒有到村民小組、村委會或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)管理部門備案，現(xiàn)在所換土地產(chǎn)生較大經(jīng)濟(jì)價值，雙方因利益糾葛引發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛。

4．土地租金“價格差”引發(fā)糾紛。一是曲靖市土地規(guī)模流轉(zhuǎn)從2013年前后進(jìn)入高速增長期，2013年以前農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的土地，由于流轉(zhuǎn)期限較長，流轉(zhuǎn)價格每畝300～800元，而近年流轉(zhuǎn)的土地租金普遍在每畝1 000元以上，租金高的陸良縣達(dá)到每畝近4 000元，由于流轉(zhuǎn)土地租金價格增長機(jī)制缺乏，進(jìn)而出現(xiàn)同地不同價，先租地農(nóng)戶往往因地租差價問題而與承租方或村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生矛盾，糾紛隱患較大。二是招商引資流轉(zhuǎn)土地，價格普遍低于市場價格，隨著土地流轉(zhuǎn)價格進(jìn)一步上漲，群眾利益嚴(yán)重受損，矛盾糾紛集中暴發(fā)的可能性較大。三是村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)，企業(yè)不經(jīng)營土地，將土地進(jìn)一步流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營，從中賺取流轉(zhuǎn)土地租金差價，一方面抬高了區(qū)域內(nèi)整體土地流轉(zhuǎn)價格，擾亂土地流轉(zhuǎn)市場，損害了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利益；另一方面，壓低農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)價格，損害了廣大農(nóng)民的利益，這類矛盾、糾紛容易形成群體性暴發(fā)。四是流轉(zhuǎn)制度執(zhí)行不到位，合同簽訂不規(guī)范、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)，“漲租潮”來臨時，無法抵御毀約風(fēng)險。

5．基層組織錯位或監(jiān)管不力引發(fā)糾紛。隨著各級政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展越來越重視，部分地區(qū)為響應(yīng)國家推動土地流轉(zhuǎn)的政策，盲目追求政績，追求土地流轉(zhuǎn)率，求快求大，冒進(jìn)推動現(xiàn)象時有發(fā)生。一是極少數(shù)村委會干部在未征得農(nóng)民完全同意的情況下擅自與農(nóng)業(yè)企業(yè)或其他經(jīng)營主體簽署流轉(zhuǎn)合同，干預(yù)流轉(zhuǎn)價格、期限等。二是少數(shù)基層干部未正確履責(zé)，放任不簽合同、超期出租等違規(guī)流轉(zhuǎn)行為時有發(fā)生。三是曲靖市早在2017年就出臺相關(guān)文件要求縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村建立土地流轉(zhuǎn)臺賬，并對3.33 hm2以上的土地流轉(zhuǎn)實行登記備案制，但仍有極少數(shù)村干部未按要求逐宗建立臺賬。上述行為都增加了發(fā)生流轉(zhuǎn)矛盾糾紛的風(fēng)險。

（二）土地流轉(zhuǎn)糾紛特征

1．對抗激烈，易引發(fā)其他糾紛。土地是農(nóng)民的“命根子”，涉及農(nóng)民的根本利益， 土地流轉(zhuǎn)糾紛一旦發(fā)生，當(dāng)事人之間對立情緒大，互不相讓，如得不到及時有效地處理，很容易引發(fā)和產(chǎn)生財產(chǎn)損害、人身損害類侵權(quán)，甚至上升為刑事案件。

2．遺留問題多、調(diào)處難度大，難以從根本上化解矛盾。早年的土地流轉(zhuǎn)因缺乏制度、監(jiān)管缺位或因其他歷史因素，糾紛當(dāng)事人不管原來的實際情況，擺出不爭到土地誓不罷休的架勢，不僅鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（組）難以調(diào)處，提起訴訟后，法院的調(diào)解往往也很難奏效。即便法院作出判決，敗訴方當(dāng)事人也常常堅持上訴、申訴，甚至上訪，將矛盾不斷擴(kuò)大升級。

3．歷史跨度長，舉證困難。有的土地流轉(zhuǎn)糾紛時間跨度較長，甚至已經(jīng)超過10余年時間，當(dāng)事人雙方各執(zhí)一詞，但誰都沒有有力的證據(jù)材料能夠證明土地權(quán)屬，調(diào)解起來無據(jù)可循，找不到突破口。

三、對策建議

（一）完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制

健全土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)體系，強(qiáng)化縣、鄉(xiāng)、村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為流入、流出提供準(zhǔn)確及時的流轉(zhuǎn)信息。規(guī)范建立土地流轉(zhuǎn)市場，嚴(yán)格交易規(guī)則，保證土地依法、有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的合理流動和優(yōu)化配置。大力推行流轉(zhuǎn)主體資格審查審批制、流轉(zhuǎn)備案登記制、合同鑒證制、風(fēng)險保障制等，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)，確保土地流轉(zhuǎn)工作健康開展。

（二）廣泛深入宣傳相關(guān)法律法規(guī)

化解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛，基準(zhǔn)是國家的法律法規(guī)和政策，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系是前提。各級政府要高度重視，利用多種形式，深入宣傳《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，使基層干部和廣大農(nóng)民全面掌握《農(nóng)村土地承包法》的基本內(nèi)容，準(zhǔn)確理解黨的農(nóng)村土地承包政策，著重把握穩(wěn)定土地承包關(guān)系、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、維護(hù)土地承包者合法權(quán)益等重點。通過宣傳，使基層干部知法、懂法，不斷提高依法行政的水平，使農(nóng)民知法、懂法，能夠用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。

（三）發(fā)揮基層政府的調(diào)解作用

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛與其他民事糾紛一樣，化解的辦法應(yīng)立足于基層調(diào)解。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級組織要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府調(diào)解委員會、村（組）調(diào)解員要切實履職，按照屬地管理原則，充分發(fā)揮基層調(diào)解組織在調(diào)解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛中的作用，把問題解決在基層，做到“矛盾不上交”。

（四）降低糾紛解決門檻

縣級農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會負(fù)責(zé)調(diào)解、仲裁農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，既符合《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，又是解決當(dāng)前土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛的迫切要求。目前，曲靖市所有縣（市、區(qū)）都成立了仲裁委員會，但因缺少經(jīng)費、人員等因素，仲裁委員會在調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛方面的作用并沒有得到發(fā)揮。

（五）建立健全本地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價格增長機(jī)制

農(nóng)業(yè)主管部門要及時發(fā)布當(dāng)年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建議價格，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方在建議價格的基礎(chǔ)上協(xié)商土地流轉(zhuǎn)價格，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場。引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方建立土地流轉(zhuǎn)價格正常增長機(jī)制，流轉(zhuǎn)期限超過3年的，按照一定的期限、比例適當(dāng)增加土地流轉(zhuǎn)價格，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，具體增長情況由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定，并在流轉(zhuǎn)合同中明確記載。

（六）嚴(yán)把農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要嚴(yán)把三關(guān)：一是程序的合法性。在堅持“依法、自愿、有償”原則前提下，與農(nóng)戶簽訂好土地流轉(zhuǎn)合同（協(xié)議），凡實施土地流轉(zhuǎn)的承包農(nóng)戶要向發(fā)包方出具委托轉(zhuǎn)包書；對流轉(zhuǎn)土地面積涉及多數(shù)農(nóng)戶的，要召開村民代表會議，經(jīng)2/3以上村民代表同意并形成決議；對個別要求保留承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，實行土地互換，使土地集中連片。二是合同的規(guī)范性。不論采取何種形式的土地流轉(zhuǎn)，必須簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)形式、數(shù)量、年限、條件和雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營管理部門鑒證。三是手續(xù)的完備性。對原已流轉(zhuǎn)的土地，凡轉(zhuǎn)包年限較短、流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范、有償轉(zhuǎn)讓不夠明晰的，采取重新簽協(xié)議、完善合同等方法加以規(guī)范，凡涉及承包土地田塊變動的，及時辦理好承包權(quán)證變更手續(xù)。同時，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營行為的管理，流轉(zhuǎn)的土地不能改變農(nóng)業(yè)用地的性質(zhì)。

（七）完善土地承包法規(guī)和流轉(zhuǎn)政策

《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)法規(guī)是土地承包經(jīng)營的根本法定準(zhǔn)則，在實際操作中難以面面俱到，法律適用較難。因此，有必要根據(jù)農(nóng)村土地承包的實際情況，制定本地區(qū)的實施辦法，對《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定不明確的地方加以解釋，對沒有調(diào)整、規(guī)范的內(nèi)容加以補(bǔ)充。在土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)、土地流轉(zhuǎn)基本程序、糾紛的解決機(jī)制上作出符合實際的規(guī)定，對放棄承包土地權(quán)利的程序、承包地的繼承等有關(guān)問題進(jìn)行研究，制定可操作的地方性政策指引。另外，充分利用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果，對采取土地流轉(zhuǎn)方式集中進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的種養(yǎng)大戶，給予獎勵性補(bǔ)助和政策扶持，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)向規(guī)?；⒓s化、可持續(xù)化方向發(fā)展，從源頭上減少糾紛的發(fā)生。

（八）提高基層干部及流轉(zhuǎn)主體的法律素質(zhì)和道德水平

一是提高基層干部的法制觀念，嚴(yán)格依法辦事，充分尊重農(nóng)民的意愿，切實維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，不違背法律法規(guī)，不以權(quán)謀私。二是加大農(nóng)村普法和法制宣傳的力度，特別要廣泛宣傳普及農(nóng)村土地承包經(jīng)營、流轉(zhuǎn)、合同、物權(quán)等與農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的法律法規(guī)，提高農(nóng)民的法律意識，教育農(nóng)民自覺履行應(yīng)盡的義務(wù)，依法行使自己的合法權(quán)利，在土地流轉(zhuǎn)過程中，主動到村委會或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)部門辦理有關(guān)手續(xù)，減少不必要的土地流轉(zhuǎn)糾紛。三是大力開展公民道德教育，引導(dǎo)農(nóng)民自覺遵守基本道德規(guī)范，恪守誠信，能夠尊重歷史、面對現(xiàn)實、互惠互利地處理好土地流轉(zhuǎn)糾紛。