“行刑反向銜接”中的行政違法行為監(jiān)督

尚帥帥 張薰尹

摘 要：行政執(zhí)法和刑事司法銜接，也稱“兩法銜接”，包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的正向銜接和司法機(jī)關(guān)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送行政處罰案件的反向銜接，是檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)銜接配合，共同推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容。但是，長(zhǎng)期以來(lái)刑事責(zé)任追究主導(dǎo)的銜接機(jī)制，未能全面落實(shí)檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”機(jī)制中的法律監(jiān)督地位，反向銜接中的監(jiān)督制約還是空白。推動(dòng)反向銜接與行政違法行為監(jiān)督職責(zé)融合發(fā)展，需要全面落實(shí)“行刑反向銜接”中檢察機(jī)關(guān)在移送案件、審查核實(shí)、督促糾正等全流程監(jiān)督職責(zé)，并從個(gè)案辦理、類案標(biāo)準(zhǔn)和體系治理等三個(gè)維度推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督的案件化、類型化、體系化。

關(guān)鍵詞：兩法銜接 反向銜接 行政違法行為監(jiān)督

我國(guó)行政責(zé)任與刑事責(zé)任評(píng)價(jià)相互分離的法律模式，勢(shì)必需要在行政執(zhí)法與刑事司法之間建立良好順暢的協(xié)作與制約（以下簡(jiǎn)稱“兩法銜接”）機(jī)制。然而實(shí)踐證明，以刑事立案監(jiān)督職能為基礎(chǔ)構(gòu)建的“兩法銜接”機(jī)制，無(wú)法發(fā)揮對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督制約作用，導(dǎo)致始終難以有效實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任與刑事責(zé)任銜接。近期，最高檢專門印發(fā)文件要求推進(jìn)行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督，構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度。推進(jìn)“行刑反向銜接”中行政違法行為監(jiān)督，厘清檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督邊界和推進(jìn)路徑，對(duì)于落實(shí)“兩法銜接”中檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位、健全行政責(zé)任與刑事責(zé)任銜接體系具有積極意義。

一、“行刑反向銜接”中行政違法行為監(jiān)督的意義

推進(jìn)“行刑反向銜接”中行政違法行為監(jiān)督，既源于司法實(shí)踐的需求，也有落實(shí)法律監(jiān)督職責(zé)的內(nèi)在正當(dāng)性。

（一）行政違法行為監(jiān)督的必要性

1996年刑事訴訟法在第142條就規(guī)定了“行刑反向銜接”，后續(xù)的《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《銜接規(guī)定》）等規(guī)范文件不斷重申，但是實(shí)踐中落實(shí)情況始終不理想。以2020年某基層檢察院為例，在相對(duì)不起訴案件中，有16件涉及稅務(wù)、金融、市場(chǎng)監(jiān)督等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)管轄或移送的案件，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察意見書建議行政機(jī)關(guān)再次予以行政處罰有4件，占比25%，近7成的案件沒有再次移送行政機(jī)關(guān)予以行政處罰。［1］其根源在于片面將向行政機(jī)關(guān)移送行政違法案件作為不起訴權(quán)的自然延伸，而非法律監(jiān)督權(quán)的重要權(quán)能。進(jìn)而導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)“將更多的精力放在對(duì)以罰代刑、有罪不究、降格處理現(xiàn)象的監(jiān)督上，導(dǎo)致片面地把‘兩法銜接做成了單向銜接?！保?］事實(shí)上，銜接機(jī)制之所以失效，公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在自己的權(quán)利范圍內(nèi)自行其是，原因就在于權(quán)力監(jiān)督的缺失使制約機(jī)制失靈，這是“兩法斷裂”的重要因素，所以以上種種銜接障礙因素的排除都有賴于監(jiān)督機(jī)制的健全和有效。［3］顯然，問(wèn)題的實(shí)質(zhì)正是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位沒有得到落實(shí)。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督長(zhǎng)時(shí)間局限于訴訟監(jiān)督范疇，對(duì)履職中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為能否監(jiān)督、如何監(jiān)督，長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議，導(dǎo)致“兩法銜接”機(jī)制中存在監(jiān)督真空。

（二）行政違法行為監(jiān)督的價(jià)值

推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的目標(biāo)是刑事違法行為得到刑事追訴、行政違法行為得到行政查處。因此，接收移送刑事違法案件依法立案?jìng)刹?、接收移送行政違法案件依法調(diào)查處理是“兩法銜接”機(jī)制發(fā)揮作用最關(guān)鍵部分。對(duì)于公安機(jī)關(guān)接受刑事違法案件后不依法立案?jìng)刹榈模{入檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督的范疇，可以采取要求說(shuō)明理由、通知立案等措施依法開展立案監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)提出需要給予被不起訴人行政處罰的檢察意見后，行政機(jī)關(guān)不依法調(diào)查處理的，構(gòu)成違法行使職權(quán)或不作為，成為檢察機(jī)關(guān)開展行政違法監(jiān)督的對(duì)象?！靶行谭聪蜚暯印敝型七M(jìn)行政違法行為監(jiān)督，補(bǔ)齊了“兩法銜接”最后一塊拼圖——監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及時(shí)接收調(diào)查處理行政違法行為，從而實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任與刑事責(zé)任銜接的閉環(huán)。

二、“行刑反向銜接”中行政違法行為監(jiān)督的開展

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定后，通過(guò)移送案件、審查核實(shí)以及督促糾正等司法活動(dòng)實(shí)現(xiàn)被不起訴人行政責(zé)任的承擔(dān)?！靶行谭聪蜚暯印钡膶?shí)現(xiàn)，有賴于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)在反向銜接全流程中落實(shí)。

（一）移送案件

行刑銜接用于表述行政執(zhí)法與刑事司法的案件移送關(guān)系，但作為一個(gè)獨(dú)立法律概念必然包含了對(duì)移送的檢察監(jiān)督活動(dòng)。［4］賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法監(jiān)督職權(quán)，重申了檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”機(jī)制中的法律監(jiān)督地位，既行使刑事立案監(jiān)督職權(quán)，督促公安機(jī)關(guān)依法接收立案?jìng)刹樾淌逻`法案件，又行使行政違法行為監(jiān)督職權(quán)，督促行政機(jī)關(guān)依法查處行政違法案件。向行政機(jī)關(guān)移送行政違法案件成為檢察機(jī)關(guān)履行行政違法監(jiān)督職責(zé)的前置或者必經(jīng)程序，而非辦理審查起訴案件的延伸工作。

從實(shí)現(xiàn)刑事責(zé)任和行政責(zé)任有效銜接的角度，檢察意見書應(yīng)當(dāng)是移送案件的法律文書。檢察意見書移送的是一個(gè)帶有檢察機(jī)關(guān)確定性結(jié)論的案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理，并及時(shí)回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。從檢察意見書制發(fā)開始，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)入行政違法行為監(jiān)督范疇，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不依法及時(shí)落實(shí)檢察意見書內(nèi)容，會(huì)引發(fā)檢察機(jī)關(guān)后續(xù)違法行為監(jiān)督程序。

因此，檢察意見書應(yīng)當(dāng)注意全面概括違法行為，并提出應(yīng)否處罰以及如何處罰的意見。具體而言，應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)層面：一是在辦案過(guò)程中收集的相關(guān)證據(jù)材料。二是采取和解除刑事強(qiáng)制措施，查封、扣押、凍結(jié)涉案財(cái)物以及對(duì)被不起訴人予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉、賠償損失等情況。三是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任的事實(shí)、依據(jù)、種類，包括從輕、減輕、免除處罰的情節(jié)等。

（二）調(diào)查核實(shí)

1.書面審查。檢察機(jī)關(guān)對(duì)照檢察意見書對(duì)行政機(jī)關(guān)回復(fù)意見進(jìn)行形式審查。重點(diǎn)審查執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序是否合法，執(zhí)法方式、執(zhí)法決定內(nèi)容是否合法，執(zhí)法方式、執(zhí)法決定是否與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)，以及執(zhí)法決定是否畸輕畸重、顯失公平等。但是，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)僅僅提供書面回復(fù)或者部分執(zhí)法材料的情況下，書面審查往往難以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的全面、深入的合法性判斷。

2.調(diào)查核實(shí)。相較于傳統(tǒng)的行政訴訟活動(dòng)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督更依賴調(diào)查核實(shí)。無(wú)論是《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》，還是《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，都明確賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)。與傳統(tǒng)訴訟監(jiān)督不同，行政違法行為監(jiān)督的調(diào)查核實(shí)更側(cè)重于兩方面：一是調(diào)閱行政執(zhí)法卷宗，二是聽取當(dāng)事人陳述。前者可以全面反映行政執(zhí)法過(guò)程，后者則需要明確行政相對(duì)人是否采取救濟(jì)措施。

（三）督促糾正

行政違法行為監(jiān)督本質(zhì)上與行政訴訟類似，都是對(duì)行政行為的合法性判斷。因此，糾正違法檢察建議應(yīng)當(dāng)借鑒行政判決不同適用情形進(jìn)行類型化、精準(zhǔn)化的構(gòu)建。詳言之，符合行政訴訟法第71條情形的，應(yīng)當(dāng)建議撤銷或者部分撤銷，并可以要求重新作出行政行為。符合行政訴訟法第72、73條情形的，應(yīng)當(dāng)建議一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)或給付義務(wù)。符合行政訴訟法第74、75條情形的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法或者無(wú)效。

就檢察建議效力而言，檢察機(jī)關(guān)提出的糾正違法檢察建議當(dāng)然而且應(yīng)當(dāng)成為行政機(jī)關(guān)糾錯(cuò)的依據(jù)。行政行為一經(jīng)作出就具有公定力，行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由不得自行撤銷。但對(duì)于違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨橐约坝捎谑聦?shí)和法律變遷而不宜存續(xù)的行政行為，行政機(jī)關(guān)具有自我糾錯(cuò)的權(quán)力和職責(zé)。行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，屬于自由裁量權(quán)。如何對(duì)“行政自糾”進(jìn)行有效督促進(jìn)而發(fā)揮其應(yīng)有的作用，在當(dāng)前無(wú)法納入行政訴訟范疇的情況，檢察機(jī)關(guān)提出的糾正違法檢察建議不失為一種有效方式。

三、“行刑反向銜接”中行政違法行為監(jiān)督的完善

“行刑反向銜接”中行政違法行為監(jiān)督始于移送不起訴案件，終于被不起訴人行政責(zé)任承擔(dān)。要實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法反向銜接有效落實(shí)，需要從個(gè)案辦理、類案標(biāo)準(zhǔn)和體系治理3個(gè)維度協(xié)同推進(jìn)。

（一）行政違法行為監(jiān)督案件化

1.優(yōu)化遞進(jìn)式監(jiān)督模式?！靶行谭聪蜚暯印敝行姓`法行為監(jiān)督是通過(guò)“檢察意見+檢察建議”遞進(jìn)式監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的。從檢察公益訴訟司法實(shí)踐來(lái)看，尤其訴前磋商程序的探索，檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督更多體現(xiàn)為非對(duì)抗式監(jiān)督，通過(guò)訴前建議、訴前磋商等柔性監(jiān)督措施高效率地實(shí)現(xiàn)了公益保護(hù)效果。因此，要注重發(fā)揮檢察意見這一柔性監(jiān)督方式價(jià)值，明確檢察意見與檢察建議邊界，優(yōu)化“檢察意見+檢察建議”遞進(jìn)式監(jiān)督模式。檢察意見源于刑事訴訟法，后《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》中再次重申，需要對(duì)被不起訴人給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，檢察機(jī)關(guān)可以提出檢察意見。但是對(duì)照《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第11條關(guān)于檢察建議的規(guī)定，需要給予有關(guān)涉案人員、責(zé)任人員或者組織行政處罰、政務(wù)處分、行業(yè)懲戒的，可以提出檢察建議。顯然二者在“依法推動(dòng)解決行政監(jiān)管機(jī)關(guān)不知情、未履行等問(wèn)題”上，內(nèi)涵外延沒有差別，只是特殊規(guī)定與一般規(guī)定的關(guān)系。因此應(yīng)當(dāng)修改《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》相應(yīng)條款，差異化設(shè)定檢察意見與檢察建議的功能。可以明確需要給予有關(guān)涉案人員、責(zé)任人員或者組織行政處罰、政務(wù)處分、行業(yè)懲戒的，檢察機(jī)關(guān)可以依法提出檢察意見。只有存在相關(guān)單位不回復(fù)、不落實(shí)的情況，檢察機(jī)關(guān)才可以跟進(jìn)監(jiān)督，提出檢察建議。

2.完善接續(xù)式監(jiān)督流程。行政機(jī)關(guān)不落實(shí)檢察意見的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接續(xù)開展監(jiān)督，對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)或不作為進(jìn)行合法性審查，這是“行刑反向銜接”中行政違法行為監(jiān)督案件流程的基本邏輯。因此，行政違法行為監(jiān)督案件流程可以分為立案、檢察意見、審查核實(shí)、檢察建議、結(jié)案等環(huán)節(jié)。一是立案環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門在收到刑事檢察部門移送的不起訴決定案件后即進(jìn)入立案環(huán)節(jié)，開始辦案流程。二是檢察意見環(huán)節(jié)。通過(guò)對(duì)不起訴案件審查，判斷是否需要給予被不起訴人行政處罰，進(jìn)而制發(fā)檢察意見書，否則做出終結(jié)審查決定。三是審查核實(shí)環(huán)節(jié)。在檢察意見回復(fù)期滿或者收到書面回復(fù)以后，通過(guò)調(diào)查核實(shí)等手段，審查行政機(jī)關(guān)落實(shí)檢察意見情況、是否存在違法情形以及相對(duì)人是否啟動(dòng)行政復(fù)議或訴訟程序等。經(jīng)審查，需要采取監(jiān)督措施的，進(jìn)入檢察建議環(huán)節(jié)，不需要的做出終結(jié)審查決定。四是檢察建議環(huán)節(jié)。這個(gè)環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)糾正違法檢察建議送達(dá)行政機(jī)關(guān)，并對(duì)行政機(jī)關(guān)回復(fù)和改正情況進(jìn)行審查。五是結(jié)案環(huán)節(jié)。如果行政機(jī)關(guān)糾正違法行為的，檢察機(jī)關(guān)辦案流程終結(jié)；否則，檢察機(jī)關(guān)可以參照《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第125條規(guī)定啟動(dòng)跟進(jìn)監(jiān)督程序。

（二）行政違法行為監(jiān)督類型化

在“行刑反向銜接”中落實(shí)行政違法行為監(jiān)督，必須區(qū)分行政責(zé)任與刑事責(zé)任銜接類型，差異化開展監(jiān)督。實(shí)踐中，主要有三種責(zé)任銜接類型，也是開展行為違法行為檢察監(jiān)督需要研究的三種情形。

1.人身罰、財(cái)產(chǎn)罰領(lǐng)域的“補(bǔ)罰類”。犯罪情節(jié)輕微未被追究刑事責(zé)任，但依據(jù)行政處罰法等需給予行政處罰的。這是“行刑反向銜接”的基本類型，主要表現(xiàn)為人身罰、財(cái)產(chǎn)罰等責(zé)任承擔(dān)形式的銜接。如盜竊行為，刑法第264條盜竊罪的責(zé)任形式是有期徒刑、拘役、管制、罰金、沒收財(cái)產(chǎn)等，《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《治安管理處罰法》）第49條規(guī)定盜竊行為的責(zé)任形式是拘留、罰款，二者都屬于人身罰或財(cái)產(chǎn)罰形式，刑事責(zé)任可以吸收行政責(zé)任，在不承擔(dān)刑事責(zé)任的情況時(shí)自然應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任。此種情況下審查的重點(diǎn)是限制人身自由強(qiáng)制措施的執(zhí)行和涉案財(cái)物的移交。因?yàn)樾淌仑?zé)任與行政責(zé)任的折抵主要是執(zhí)行范疇的折抵，對(duì)于其行政違法性應(yīng)該要給予評(píng)價(jià)。如，要重點(diǎn)關(guān)注特殊主體的處罰的相當(dāng)性和執(zhí)行的必要性，《治安管理處罰法》第21條規(guī)定，70歲老人有違法行為的，可以處行政拘留的處罰，但不執(zhí)行具體的行政拘留處罰。

2.人身罰、財(cái)產(chǎn)罰領(lǐng)域之外的“雙罰類”。即同一違法行為既需追究刑事責(zé)任，又需給予行政處罰。如醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車既要承擔(dān)“吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證”行政責(zé)任，同時(shí)要承擔(dān)危險(xiǎn)駕駛罪的刑事責(zé)任。該種情況下，涉嫌危險(xiǎn)駕駛罪被不起訴的，還應(yīng)當(dāng)接受“吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證”的處罰。此種情況下需要重點(diǎn)探討的問(wèn)題是追究行政責(zé)任的時(shí)機(jī)，即對(duì)于非人身罰、財(cái)產(chǎn)罰類的行政處罰可以在不起訴決定前作出。否則，以醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車為例，可能造成在公安機(jī)關(guān)偵查、檢察機(jī)關(guān)審查期間，相對(duì)人仍駕駛機(jī)動(dòng)車情形。

3.與不起訴案件相關(guān)責(zé)任承擔(dān)的“關(guān)聯(lián)類”。不起訴案件被告人本人其他關(guān)聯(lián)違法行為、或者其他關(guān)聯(lián)人員違法行為行政責(zé)任。該種情況下，需要承擔(dān)行政責(zé)任的行為本質(zhì)上不是刑事案件評(píng)價(jià)的行為，而是與刑事案件評(píng)價(jià)的行為相關(guān)的行為或者相關(guān)人。如，在賭博、開設(shè)賭場(chǎng)罪案件中，對(duì)其他部分參與賭博或協(xié)助人員，依照《治安管理處罰法》第70條規(guī)定，可處拘留、罰款等行政處罰。再比如，從某一犯罪活動(dòng)牽連出來(lái)的行政違法行為。某退休返聘人員從事物業(yè)保潔工作期間，在辦公室拾得他人醫(yī)?？ㄏ群?0余次至藥店購(gòu)買8000余元藥品，因該涉案人員超過(guò)60周歲，且退賠被害人損失，檢察機(jī)關(guān)決定對(duì)其不起訴。為防范冒用他人醫(yī)?？ǖ那闆r，在該退休返聘人員使用醫(yī)?？ㄙ?gòu)買藥品時(shí)，藥店應(yīng)該核驗(yàn)購(gòu)買人的證件，確保人證相符。但是本案中，藥店根本沒有進(jìn)行核實(shí)，一定程度上導(dǎo)致冒用他人醫(yī)?？ǖ那樾味啻伟l(fā)生。對(duì)此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)藥店未依法核驗(yàn)證件的行為，進(jìn)行監(jiān)管、處罰。

（三）行政違法行為監(jiān)督體系化

1.強(qiáng)化行政違法行為監(jiān)督規(guī)范依據(jù)供給。自2001年提出“兩法銜接”命題，實(shí)務(wù)部門形成了大量的規(guī)范性文件，形成了一系列的工作機(jī)制。應(yīng)當(dāng)全面梳理既有的實(shí)踐成果，推動(dòng)修改《移送規(guī)定》等系列規(guī)范文件，完善“行刑反向銜接”中行政違法行為監(jiān)督條款，明確行政機(jī)關(guān)不依法落實(shí)和反饋檢察意見，涉嫌違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的，檢察機(jī)關(guān)可以依法提出檢察建議督促糾正。

2.統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中主要表現(xiàn)在證據(jù)轉(zhuǎn)化和裁量要素方面。關(guān)于證據(jù)轉(zhuǎn)化問(wèn)題，主要是不起訴以后刑事案件證據(jù)如何在后續(xù)行政案件中使用。關(guān)于裁量要素的問(wèn)題，主要是特殊主體、自首、刑事合規(guī)、退賠被害人損失等裁量因素在后續(xù)行政程序中如何評(píng)價(jià)。比如老年人特殊刑事司法規(guī)則，刑法第17條設(shè)定年滿75周歲老年人犯罪從輕或者減輕的從寬原則，但行政處罰法并未對(duì)老年人進(jìn)行特別規(guī)定，那么在行政執(zhí)法程序中是否可以作為酌定情節(jié)進(jìn)行裁量？又如，刑事案件因存在自首情節(jié)決定不起訴，在行政處罰階段要不要引用該情節(jié)再次減輕處罰？對(duì)于此類執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，要發(fā)揮行政檢察部門主導(dǎo)作用，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、工作通報(bào)、案件講評(píng)等互動(dòng)方式，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，提高行政追責(zé)與刑事追責(zé)銜接的有效性。