濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)的法律規(guī)制探析

曹 鵬

陜西理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院，陜西 漢中 723000

人民法院立案登記制改革以后，人民群眾的行政訴訟權(quán)利得到充分保護(hù)，立案渠道全面暢通，各地行政復(fù)議和行政訴訟案件數(shù)量明顯上升［1］。但與此同時(shí)，一些當(dāng)事人非理性維權(quán)，惡意提起大量行政復(fù)議或行政訴訟，造成了行政資源和司法資源的浪費(fèi)，甚至對(duì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面引導(dǎo)。因此，研究如何有效規(guī)制濫用行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和濫用行政訴訟權(quán)現(xiàn)象，以及維護(hù)正常行政秩序和司法秩序具有必要性和緊迫性。

一、濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)概念的界定和現(xiàn)狀

（一）相關(guān)概念界定

目前，我國(guó)法律制度層面未對(duì)濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)概念進(jìn)行界定，學(xué)界也沒(méi)有統(tǒng)一定義。但在部分司法判例中，法院對(duì)濫用行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和行政訴訟權(quán)予以釋明，以陸某霞訴N市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案為例，法院裁判文書(shū)為濫用行政復(fù)議權(quán)和濫用行政訴訟權(quán)提供了一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但由于“訴的利益”“目的正當(dāng)性”“訴權(quán)行使的必要性”等標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于抽象，且指導(dǎo)性案例并不能作為法律淵源使用，因此在實(shí)際適用中仍存在問(wèn)題。

與行政領(lǐng)域不同的是，民事訴訟領(lǐng)域已對(duì)濫用民事訴訟權(quán)利在法律層面予以界定。濫用民事訴訟權(quán)利的核心是存在主觀惡意和損害合法權(quán)益。雖然，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》所規(guī)制的法律關(guān)系及其保護(hù)的法益與行政法規(guī)制的法律關(guān)系大相徑庭，但當(dāng)事人提起行政復(fù)議或行政訴訟與提起民事訴訟并無(wú)根本差別，其均為當(dāng)事人依法享有的維護(hù)其合法權(quán)益的救濟(jì)權(quán)利，規(guī)制濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)，其本質(zhì)也是為了維護(hù)公共利益和其他理性維權(quán)者的合法權(quán)益。

因此，綜合濫用民事訴訟權(quán)利的界定，并結(jié)合最高人民法院公布的相關(guān)指導(dǎo)性案例，本文認(rèn)為濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)可以界定為：當(dāng)事人明知無(wú)正當(dāng)理由，反復(fù)、大量提起相同或者類(lèi)似的行政復(fù)議或行政訴訟，進(jìn)而損害政府、相關(guān)機(jī)關(guān)或他人合法權(quán)益的行為。

（二）現(xiàn)狀分析

近年來(lái)，我國(guó)濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)的案件頻發(fā)，并呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。通過(guò)在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上檢索，截至2023 年2 月25 日，裁判文書(shū)涉及“濫用行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)”的行政案件有308 篇，其中，最高人民法院的再審行政文書(shū)涉及“濫用行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)”的行政案件有16 篇，高級(jí)法院106 篇，中級(jí)人民法院137 篇，基層法院49 篇。檢索中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)，判決文書(shū)涉及“濫用訴權(quán)”的行政訴訟案件有1275 篇；文書(shū)涉及“濫訴行為”的行政訴訟案件有2499 篇；最高人民法院的再審行政文書(shū)中涉及“濫訴行為”的行政訴訟案件有109 篇，高級(jí)法院1041 篇，中級(jí)人民法院4313 篇，基層法院5026 篇。

通過(guò)相關(guān)案例，我國(guó)濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)主要存在以下四個(gè)特點(diǎn)：一是重復(fù)、大量向同一機(jī)關(guān)或不同機(jī)關(guān)提起申請(qǐng)行政復(fù)議、行政訴訟；二是申請(qǐng)內(nèi)容或訴訟請(qǐng)求相同或者類(lèi)似；三是訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容與其自身合法權(quán)益缺乏相關(guān)性；四是明知無(wú)正當(dāng)理由而反復(fù)提起申請(qǐng)或訴訟，企圖向政府及其相關(guān)機(jī)關(guān)施加壓力。

二、濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)的危害和原因分析

（一）濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)的現(xiàn)實(shí)危害

1.造成行政資源和司法資源不必要的消耗。處理行政復(fù)議、行政訴訟案件是一件嚴(yán)肅、復(fù)雜的工作，必然占用復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院大量的工作時(shí)間。行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和行政訴訟權(quán)的濫用加重了復(fù)議機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，造成行政、司法等寶貴資源的浪費(fèi)。

2.形成對(duì)其他理性維權(quán)案件的資源擠兌。濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴權(quán)的案件數(shù)量眾多，勢(shì)必會(huì)延長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)、人民法院處理其他案件的周期，擠占其他理性維權(quán)案件的審理時(shí)間，進(jìn)而可能影響其他理性案件的結(jié)案率。

3.擾亂行政和司法秩序。濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)違背了誠(chéng)實(shí)信用原則，對(duì)行政和司法工作造成干擾，擾亂了復(fù)議機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)正常的工作秩序。濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)容易造成“破窗效應(yīng)”，導(dǎo)致群體性效仿，具有一定的社會(huì)危害性。

（二）濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)的原因分析

1.濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)缺少法律規(guī)制。民事訴訟立法領(lǐng)域?qū)阂庠V訟、虛假訴訟等作了明確規(guī)定，并詳細(xì)規(guī)定了濫用民事訴訟權(quán)利承擔(dān)的法律責(zé)任［2］。然而，行政法領(lǐng)域沒(méi)有規(guī)定濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)的審查標(biāo)準(zhǔn)和有效制裁措施，客觀上導(dǎo)致了濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)案件頻發(fā)。

2.未建立濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)的甄別機(jī)制。甄別濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)案件既需要技術(shù)，也需要機(jī)制。我國(guó)目前未建立對(duì)濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)的甄別機(jī)制，行政機(jī)關(guān)和人民法院缺乏有效規(guī)制濫用復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)的手段，導(dǎo)致無(wú)法快速、準(zhǔn)確甄別濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)案件。

3.濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)的成本過(guò)低。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)不得收取費(fèi)用。此外，根據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定，當(dāng)事人提起行政訴訟只需要向法院交納50 元的案件受理費(fèi)。

4.配套制度措施缺失。我國(guó)對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟案件的信息技術(shù)支持力度不夠，未建立行政復(fù)議、行政訴訟失信機(jī)制和典型案例示范指導(dǎo)等配套措施。由于缺少有效懲戒手段，難以全面、有效規(guī)制濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)。

三、國(guó)外應(yīng)對(duì)措施分析

（一）國(guó)外的應(yīng)對(duì)措施

1.英國(guó)。一是明確濫訴的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。1896 年英國(guó)發(fā)布的《濫訴法》認(rèn)為濫訴是持續(xù)提起無(wú)理取鬧的訴訟。二是以令狀的形式規(guī)制濫訴行為。英國(guó)以訴訟令狀禁止濫訴者向任何法院提起訴訟程序，并對(duì)法院作出訴訟令狀的程序作了詳細(xì)的規(guī)定，具體包括：（1）訴訟令狀的目的是防止當(dāng)事人濫用法院的訴訟程序；（2）訴訟令狀的內(nèi)容是不允許當(dāng)事人在任何法院提起訴訟；（3）訴訟令狀由檢察總長(zhǎng)代表律政司向高等法院提起并一直延續(xù)；（4）法院需要達(dá)到內(nèi)心確信當(dāng)事人構(gòu)成濫用訴權(quán)的程度，才會(huì)作出訴訟令狀；（5）法院作出訴訟令狀，需要聆聽(tīng)當(dāng)事人的陳述和聘請(qǐng)律師辯護(hù)。三是例外規(guī)則。經(jīng)訴訟令狀認(rèn)定構(gòu)成濫訴的當(dāng)事人如果獲得高等法院法官的許可，相信其提起的訴訟或申請(qǐng)程序不是濫訴行為，同時(shí)要求其提交合理的理由，那么該訴訟或申請(qǐng)程序可以被允許。

2.美國(guó)。一是明確濫用訴訟權(quán)利的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)各州對(duì)濫用訴訟權(quán)利的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定趨于一致，在滿(mǎn)足當(dāng)事人過(guò)去7 年內(nèi)至少提起5項(xiàng)訴訟的前提下，還需具備下列條件之一的構(gòu)成濫訴：（1）法院裁判對(duì)該當(dāng)事人不利；（2）待審2 年都未被許可開(kāi)庭審理；（3）生效判決后，依然多次尋求救濟(jì)。二是明文規(guī)定認(rèn)定當(dāng)事人構(gòu)成濫訴的程序。美國(guó)法律規(guī)定由被告提出原告構(gòu)成濫訴的申請(qǐng)，并要求被告提出證據(jù)證明原告勝訴不合理且符合構(gòu)成濫訴的標(biāo)準(zhǔn)，由法院審查被告的申請(qǐng)后作出相應(yīng)的裁決。三是對(duì)濫訴人的權(quán)利限制。（1）在當(dāng)事人被法院認(rèn)定為濫訴但并不停止訴訟時(shí)，法院會(huì)要求被認(rèn)定為濫訴的當(dāng)事人提供擔(dān)保金。擔(dān)保金應(yīng)能夠滿(mǎn)足對(duì)方當(dāng)事人合理的開(kāi)支（包括訴訟費(fèi)和律師費(fèi)）；（2）禁止被認(rèn)定為濫訴的當(dāng)事人提起新的訴訟，并明確規(guī)定法院書(shū)記員不得向法官提交被認(rèn)定為濫訴的人提起訴訟，如書(shū)記員錯(cuò)誤提交，任何人可通知法院，法院審查后應(yīng)當(dāng)終止訴訟并駁回［3］。

3.日本。一是明文規(guī)定濫用行政訴訟權(quán)利的定義，日本法律規(guī)定當(dāng)事人惡意行使訴權(quán)的行為即為濫用行政訴訟權(quán)利。二是建立獨(dú)立第三人參加訴訟制度，即允許案外人作為獨(dú)立第三人參與訴訟的制度。獨(dú)立第三人參加訴訟制度是為了防止訴訟當(dāng)事人損害案外人的利益，如果當(dāng)事人提起的訴訟是濫訴，那么就有可能因?yàn)榘竿馊藚⒓釉V訟而敗訴。第三人獨(dú)立參加訴訟制度可以降低當(dāng)事人通過(guò)訴訟非法損害案外人利益的成功率。三是用侵權(quán)法規(guī)制濫訴行為。日本的司法判例表示，對(duì)于行為人濫訴獲得的利益，受害方可直接提起侵權(quán)之訴，請(qǐng)求法院判令濫訴行為人承擔(dān)損害賠償責(zé)任。

（二）國(guó)外應(yīng)對(duì)措施的分析

綜合分析上述國(guó)家的應(yīng)對(duì)措施，各國(guó)對(duì)訴權(quán)濫用的規(guī)制主要集中在以下四個(gè)方面：一是明確規(guī)定濫用訴權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，如英國(guó)和日本均從宏觀層面建立識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定當(dāng)事人輕率、惡意地行使訴權(quán)的行為即為濫訴。二是明文規(guī)定對(duì)濫訴行為人的權(quán)利進(jìn)行限制的措施，如英國(guó)和美國(guó)的法律規(guī)定，被法院認(rèn)定為濫訴的當(dāng)事人不得在任何法院提起訴訟程序，已經(jīng)提起的，應(yīng)中止審理，法院也可以駁回起訴。三是建立受害人權(quán)利救濟(jì)制度。如美國(guó)和日本均規(guī)定，對(duì)于濫訴中的受害方不必通過(guò)再審程序?qū)で缶葷?jì)，可直接提起侵權(quán)之訴，要求濫訴行為人承擔(dān)損害賠償責(zé)任。四是制定限制濫訴行為人權(quán)利的例外規(guī)則。如英國(guó)和美國(guó)規(guī)定了禁止提起新的訴訟的例外規(guī)定，構(gòu)成濫訴的當(dāng)事人如果獲得高等法院法官的許可，或者主審法官相信其提起的訴訟或申請(qǐng)程序不屬于濫訴，在當(dāng)事人提交合理理由的情況下可以啟動(dòng)新的訴訟程序。

四、規(guī)制濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)的建議

（一）明確濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

可借鑒上述國(guó)家關(guān)于濫用申請(qǐng)權(quán)和濫用行政訴訟權(quán)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，即濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：一是主觀標(biāo)準(zhǔn)?；跒E用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)是一種積極加害行為，行為人應(yīng)在主觀上具有故意，具有很強(qiáng)的目的性［4］。二是客觀標(biāo)準(zhǔn)。即當(dāng)事人重復(fù)、大量提起相似或者同一類(lèi)性質(zhì)的行政復(fù)議和行政訴訟。三是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，即濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)給行政機(jī)關(guān)、人民法院工作造成了干擾，浪費(fèi)了行政和司法資源。四是因果關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。即濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)和危害后果之間具有直接因果關(guān)系。如行政復(fù)議申請(qǐng)和行政訴訟符合上述四個(gè)要件，則應(yīng)被認(rèn)定為濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)。同時(shí)，在認(rèn)定濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)時(shí)，要確保個(gè)人權(quán)利保障和公共利益保護(hù)的平衡，不能簡(jiǎn)單以申請(qǐng)用途、數(shù)量巨大等形式要件作為判定濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)的主要標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)綜合考量權(quán)利救濟(jì)的必要性，避免阻礙理性當(dāng)事人合法合理行使救濟(jì)權(quán)利。

（二）建立濫用行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)的甄別機(jī)制

在行政復(fù)議領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)應(yīng)建立統(tǒng)一的行政復(fù)議信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，行政機(jī)關(guān)在受理復(fù)議申請(qǐng)后可以通過(guò)信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行案件關(guān)聯(lián)性查詢(xún)，發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人存在濫用行政復(fù)議權(quán)利嫌疑的，可將受理案件與既往案件進(jìn)行比對(duì)，或要求申請(qǐng)人進(jìn)行合理性說(shuō)明。發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人明顯屬于濫用行政復(fù)議權(quán)的，依法作出不予受理決定，并書(shū)面告知申請(qǐng)人。同時(shí)在信息系統(tǒng)中對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行備注，便于日后快速甄別。同時(shí)，在行政訴訟領(lǐng)域，強(qiáng)化信息化、智慧化建設(shè)，在立案和審理等階段為甄別行政濫訴提供技術(shù)支持。運(yùn)用人工智能技術(shù)和大數(shù)據(jù)自動(dòng)識(shí)別技術(shù)，助力法院快速、準(zhǔn)確甄別和處理濫用行政訴訟權(quán)案件。

（三）完善配套措施

一是改革當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利成本分擔(dān)機(jī)制。目前，我國(guó)的行政訴訟立案成本偏低，建議通過(guò)提高訴訟費(fèi)用的方法來(lái)規(guī)制濫訴行為，促使當(dāng)事人珍視并正當(dāng)行使權(quán)利。此外，在司法實(shí)務(wù)中，法院也可以根據(jù)被告、第三人或其他受害人的申請(qǐng)，直接裁定由濫訴行為人承擔(dān)被告、第三人或其他受害人的合理應(yīng)訴費(fèi)用和律師代理費(fèi)用［5］。二是建立限制濫訴人權(quán)利的機(jī)制?？山梃b英國(guó)和美國(guó)的措施，當(dāng)法院認(rèn)定原告構(gòu)成濫訴時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)駁回訴訟，已經(jīng)開(kāi)始審理的案件應(yīng)中止審理。三是對(duì)濫訴行為人進(jìn)行罰金處罰?？蓞⒄諊?guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)被確定為濫訴行為人給予一定的經(jīng)濟(jì)處罰。

五、結(jié)語(yǔ)

行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和行政訴訟權(quán)是法律賦予當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的有效方法，立案登記制改革更是擴(kuò)寬了當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的渠道，這對(duì)于維護(hù)當(dāng)事人合法合理維權(quán)具有重要作用。同時(shí)，法諺有云：“權(quán)利不得濫用”，權(quán)利的行使不得以損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和第三人的利益為前提。當(dāng)事人行使行政訴訟權(quán)應(yīng)當(dāng)被限定在必要且合理的范圍內(nèi)，而不允許當(dāng)事人濫用權(quán)利。因此，應(yīng)通過(guò)設(shè)立濫用行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和行政訴訟權(quán)甄別機(jī)制，并配套實(shí)施懲處措施，以達(dá)到減少訴累的效果，維護(hù)行政和司法工作秩序，避免司法資源的浪費(fèi)。