上海市控煙監(jiān)督管理困境及對策研究

劉肖俊，殷家鑫，朱凌倩

《上海市公共場所控制吸煙條例》（以下簡稱《條例》）于2017 年3 月1 日修訂出臺，規(guī)定室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具內禁止吸煙。2022 年10 月《條例》再次修訂，將電子煙納入禁煙范圍。在控煙立法領域，上海室內公共場所全面無煙的實踐已邁出了堅實一步。然而控煙情況呈現出投訴多、查實率低、監(jiān)管難、群眾反映強烈等管理特點，實際工作中仍未達到效果。如何提升控煙監(jiān)督的執(zhí)行效果已成為執(zhí)法部門關注的重點。本文從執(zhí)法管理角度總結分析上海控煙監(jiān)督管理模式中存在的相關問題，探索完善之策，為今后建立健全控煙機制、優(yōu)化監(jiān)管對策提供借鑒。

1 當下控煙監(jiān)管存在的問題

1.1 對個人違法行為的處理缺乏威懾力

首先，從行政處罰實施層面來看，2017 年《條例》修訂后，對控煙場所管理主體未履職處理的可操作性有所提升，調整為首次發(fā)現即可責令限期改正的同時處以罰款。而對于個人違法行為的追究以及處罰附有前提條件，即勸阻后拒不改正。在沒有視頻記錄的情況下，違法吸煙者為避免處罰，均會否認存在不聽勸阻的行為，或對其吸煙行為進行暫時性的停止。這種否認或停止行為，主觀上為躲避懲罰而非基于對違法行為確有悔意，也難以促進其未來的控煙自律行為。因此，調查中大多以現場告知違法責任告終，造成執(zhí)法人員因投訴處理疲于奔波、監(jiān)管效率低下。從處罰金額來看，同樣是“重單位、輕個人”，最高三萬的罰款金額對于管理單位來說極具威懾力，這也在現實執(zhí)法中切實增加了法律的操作性和執(zhí)行力。但對于個人存在的禁止在吸煙場所吸煙而不聽勸阻的行為，《條例》規(guī)定50～200 元罰款的處罰力度雖與北京等城市的相關規(guī)定基本持平，但遠低于香港（1 500 港幣）、美國洛杉磯（最高 500 美元或一個月監(jiān)禁）和新加坡（最高1 000 新幣）的罰款[1]。在執(zhí)法隊伍人力有限的情況下，概率較低的隨機檢查執(zhí)法要保證適當的威懾，應當適當提高處罰金額。

1.2 監(jiān)管模式難以達到預期效果

1.2.1 執(zhí)法力量投入不足

從執(zhí)法模式來看，目前上海采取多部門聯合管理的控煙模式，然而衛(wèi)生健康委、市場監(jiān)督局、公安等執(zhí)法部門并無專職的控煙執(zhí)法隊伍，長期面臨“小隊伍、大市場”的困局。以主管部門衛(wèi)生健康委員會為例，黃浦區(qū)場所衛(wèi)生監(jiān)督部門人員僅10 人，除控煙場所外，還承擔公共場所、集中空調、飲水衛(wèi)生等多項公共衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。由于監(jiān)督管理對象及專項任務面廣量大，只能把控煙執(zhí)法融入到日常檢查中和被動式的投訴處理中，要做到面面俱到、高頻率地控煙執(zhí)法監(jiān)管確有難度。執(zhí)法力量投入不足，勢必會制約控煙監(jiān)督執(zhí)法工作正常有效開展[2]。

1.2.2 執(zhí)法缺乏協(xié)同性

在實際工作中，執(zhí)法部門間的聯動合力尚顯不足。近年來，各執(zhí)法部門每季度都要在所在區(qū)域健康促進委員會的牽頭組織下開展執(zhí)法周宣傳執(zhí)法活動，但執(zhí)法形式、工作方式多各自為營。特別在某些控煙問題突出的商業(yè)樓宇內，業(yè)態(tài)眾多，涉及跨部門監(jiān)管內容，但受限于監(jiān)管人力不足及信息互通機制不暢，各相關部門難以在第一時間開展溝通與協(xié)調以實施聯合懲戒，致使執(zhí)法威懾力被削弱、控煙難點問題不能有效根治。

1.3 執(zhí)法能力不足制約執(zhí)法的有效性

1.3.1 執(zhí)法手段較為單一

《條例》施行至今，案件主要來源于監(jiān)督中查獲現行及基于投訴線索的被動式執(zhí)法，執(zhí)法管理手段較為單一。如何將投訴線索轉化為有效證據來源一直是困擾各執(zhí)法部門的主要難題。比如身份確認這一難點，除非有照片或影像等證據性材料的印證，否則對個體的吸煙行為認定就存在爭議。即便是執(zhí)法人員現場發(fā)現吸煙者的違法吸煙行為，但是執(zhí)法人員沒有查驗身份證明和限制人身自由的權力，違法者拒絕配合調查并逃離現場，執(zhí)法人員也很難再采取有力的后續(xù)措施。

1.3.2 執(zhí)法能力有待提升

執(zhí)法人員很少接觸關于應對日常執(zhí)法取證及可能遇到的困難的相關培訓，因此執(zhí)法能力的不足直接影響執(zhí)法管理成效。被調查的執(zhí)法人員對控煙大政方針的了解、對禁煙場所違法吸煙行為調查取證重要性的認識、對控煙法規(guī)條款的熟悉與掌握等狀況都不容樂觀。作為執(zhí)法者應對本地的有關控煙法規(guī)全面、正確掌握才能積極有效地執(zhí)法，才會對控煙執(zhí)法有信心，才能對禁煙場所等提出建設性意見[3]。

1.4 場所管理者的責任意識不強

場所管理者能最直接地接觸吸煙者，能第一時間對吸煙行為展開勸阻或預警。但是，管理者也常常對控煙工作敷衍了事，只是停留在對處罰的畏懼上，反而擔心勸阻吸煙會引發(fā)服務對象的不滿。為應付執(zhí)法部門的監(jiān)督檢查，管理者通常只是做些書面制度、宣傳、設置禁止吸煙標識等，面對吸煙者不敢勸阻或者象征性地進行勸阻，其控煙效果往往不盡人意。而監(jiān)督管理部門對場地管理者的監(jiān)督檢查不到位、缺乏長效性、處罰不嚴格，沒有樹立起控煙執(zhí)法的權威[4]，可能也是場地管理者對控煙工作重視程度不足的原因。

1.5 社會力量協(xié)同監(jiān)督的參與度不高

目前，控煙公眾監(jiān)督控煙的渠道主要有12345舉報、熱力地圖網站留言反饋舉報等渠道。投訴人基于自身利益考慮，對于身邊發(fā)生的吸煙行為多數不會選擇勸阻或第一時間通知管理方，而是選擇匿名投訴交由執(zhí)法部門進行處理，這樣就大大減弱了管理效能。另外，從管理實際來看，活躍的控煙志愿者、民間組織是控煙工作的生力軍，但這些隊伍的力量還較為薄弱，未能加強控煙工作的影響力。

2 控煙監(jiān)管困境的對策建議

2.1 加強對個人違法行為的懲戒力度

首先，建議對個人在禁止吸煙場所的吸煙行為直接實施處罰。目前，北京、重慶、廣州、深圳、杭州、蘭州、武漢等城市的控煙規(guī)定對于個人違法吸煙行為均可直接給予罰款，這既增強了對違法吸煙者的威懾力，提高執(zhí)法效率，也給執(zhí)法主體開展控煙執(zhí)法工作帶來了更大的靈活性[5]。其次，可通過適當提高罰款金額、實施控煙信用懲戒等措施提升懲戒力度，加大行為人的違法成本。在這一點上應借鑒香港的經驗。香港出臺的《2021 年吸煙（公眾衛(wèi)生）條例》規(guī)定，任何人在法定禁煙區(qū)內吸用或攜帶已開啟的煙品，執(zhí)法人員都有權向其發(fā)出定額罰款通知書，罰款1 500 港元。這種高強度執(zhí)法使香港的成人吸煙率下降到只有11%的水平，成為全國吸煙率最低的城市[6]?？蓪⒔麩焾鏊奶攸c、違法行為情節(jié)與信用懲戒措施的制裁嚴厲程度相結合，在罰款等懲戒措施的懲罰力度不夠、又具有懲戒必要性的重點領域發(fā)生的違法吸煙行為，可將其處罰記錄記入信用檔案，加大懲戒力度[7]。

2.2 進一步優(yōu)化執(zhí)法模式

2.2.1 確保執(zhí)法力量的投入

為確?？責焾?zhí)法的覆蓋面和有效性，應進一步加大控煙監(jiān)督的人力、物力與財力等投入，避免因執(zhí)法隊伍太過單薄導致法律執(zhí)行障礙。國內效果最突出的應屬香港的百人專職控煙執(zhí)法隊伍，定期對執(zhí)法隊伍進行充分的培訓和合理分工。專職專崗既保證了執(zhí)法的公正性，也最大限度地提高了執(zhí)法效率；也可成立專門的控煙執(zhí)法隊伍，聘用以及從各部門抽調人員，必要時可以要求其他相關部門予以協(xié)助；也可組建志愿者、社會團體等第三方巡查隊伍，排摸違法的線索，確保各類執(zhí)法支持力量配備到位。

2.2.2 形成監(jiān)管合力

完整的控煙執(zhí)法體系應包括政府主導、牽頭部門組織協(xié)調、主管部門各司其職三個層面。政府層面應進一步明確各部門的執(zhí)法主體責任，完善執(zhí)法評估機制，有效整合行政執(zhí)法資源，強化執(zhí)法的有效性。作為牽頭部門健康促進辦公室應進一步協(xié)調落實監(jiān)測評估、控煙熱力地圖等執(zhí)法信息精準化支持項目，推動線索報告、聯合執(zhí)法等聯動管理機制的建立及完善，針對性地制定控煙舉措。各執(zhí)法部門應最大程度集聚執(zhí)法力量，互利互補，形成監(jiān)管合力。

2.3 強化能力建設

2.3.1 創(chuàng)新執(zhí)法手段

在執(zhí)法技術手段與證據收集方面，應加強與場所管理方等第三方的有效信息互動。在投訴處理時，對于自律性強的管理單位，可通過自查等有效方式由管理方在第一現場確認違法行為。管理方巡查時發(fā)現問題，拍攝違法行為照片等證據性材料，由執(zhí)法部門開展指向性執(zhí)法，場所管理方配合執(zhí)法見證、對吸煙人的身份進行即時確認。應充分利用樓道監(jiān)控、執(zhí)法記錄儀等技防電子設備，快速有效地對違法行為進行監(jiān)控與執(zhí)法取證。

2.3.2 提升執(zhí)法辦案能力

為取得最佳的執(zhí)法管理效果，應加強對控煙執(zhí)法人員相關法律、法規(guī)的培訓。通過案件辦理技巧、典型案例、示范性案例等內容培訓，進一步規(guī)范單位未履行控煙管理職責、個人不聽勸阻吸煙等違法行為的證據要件認定、證據收集方法，相應固化案件辦理流程及規(guī)范，切實提升執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。

2.4 引導場所管理方共同實施聯動監(jiān)管

執(zhí)法部門應與禁止吸煙場所的經營者和管理者達成有效對接，形成政府監(jiān)管單位、單位監(jiān)管個人的高效間接管理模式[8]。通過案例評析，以案示法，提高相關單位對法規(guī)落實的重視程度，強化主體責任意識。同時，建立控煙執(zhí)法管理聯動機制，對投訴突出、熱點指向和管理難點，由執(zhí)法部門與場所管理方開展投訴聯合取證、聯合處置。推動無煙大樓創(chuàng)建、購買執(zhí)法記錄儀視頻取證、高發(fā)點廁所安裝煙感報警器等。在各行業(yè)中“找模范”“樹典型”，可將監(jiān)測到的各行業(yè)、場所單位的控煙情況定期向社會公布，讓各行業(yè)的控煙工作接受公眾的評判和監(jiān)督[9]，特別是推動問題單位所屬的主管部門引起重視。

2.5 宣傳引導共同參與

保證無煙法律有效實施的關鍵在于提升國民的控煙意識。應組織開展形式多樣、內容豐富的控煙公益宣傳活動，營造全民控煙、戒煙的氛圍。鼓勵民眾加入成立控煙志愿者隊伍，自發(fā)地加入勸導吸煙行列，通過宣傳明確投訴的證據要求，便于民眾通過投訴舉報等渠道協(xié)同開展控煙工作，成為控煙新力量[8]。對于控煙社會組織，國家和政府應當給予適當政策傾斜，鼓勵其參與對控煙的公眾培訓、社會宣傳，提升公眾的信任程度，從而增進控煙組織的社會影響力。