基于LDA和SNA模型的長江三角洲地區(qū)水環(huán)境政策演化特征及趨勢(shì)分析

萬 欣,潘焌南,張子霞,張 怡

(河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京 211100)

長江三角洲地區(qū)包括蘇浙滬皖三省一市,是中國河網(wǎng)湖群最密集的區(qū)域之一,涵蓋了長江流域中下游、淮河流域中下游、東南諸河浙皖地區(qū)以及太湖流域全域[1]。作為區(qū)域一體化發(fā)展的重要示范區(qū),長江三角洲的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展取得了巨大的成就,對(duì)服務(wù)全國大局、帶動(dòng)周邊發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。然而,由于經(jīng)濟(jì)長期粗放式增長、污染工業(yè)高度聚集、協(xié)同治污不力等原因,長江三角洲地區(qū)河湖污染、近海污染和跨界污染突出,是水環(huán)境污染最為嚴(yán)重的區(qū)域之一[2]。迄今為止,長江三角洲地區(qū)已出臺(tái)系列水環(huán)境政策,如《江蘇省水污染防治條例》《浙江省地下水污染防治實(shí)施方案》等。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境狀況公告》顯示,2011—2021年長江三角洲地區(qū)地表水Ⅲ類及以上水質(zhì)斷面占比均值從53.2%提升到86.5%;而地下水水質(zhì)雖然整體向好,但截至2021年地表水Ⅲ類及以上水質(zhì)斷面占比不足50%。由此可見,政策工具的運(yùn)用顯著改善了水環(huán)境質(zhì)量,但由于生態(tài)環(huán)境治理的動(dòng)態(tài)性、長期性和跨界性,政策體系的優(yōu)化與完善仍然面臨諸多壓力和挑戰(zhàn)。

目前,一些學(xué)者通過構(gòu)建PMC模型或其他多維評(píng)估框架對(duì)環(huán)境政策進(jìn)行研究,如楊明一等[3]從政策目標(biāo)、工具和執(zhí)行者3個(gè)維度分析了蘇浙滬對(duì)太湖流域政策的差異性;Khan等[4]基于“ideas,institutions,and interest”三維框架比較了印度與韓國的水環(huán)境政策。一些學(xué)者則運(yùn)用雙重差分、多元回歸等統(tǒng)計(jì)方法分析了政策規(guī)制的效果,如研究畜禽養(yǎng)殖污染防治政策對(duì)污染排放的影響[5]、環(huán)境政策對(duì)可再生能源技術(shù)創(chuàng)新的作用[6]以及政策工具對(duì)區(qū)域綠色創(chuàng)新的影響[7]等。近年來,隨著政府信息的公開化以及信息技術(shù)的發(fā)展,政策文本研究逐步受到相關(guān)學(xué)者的關(guān)注。一些學(xué)者采用定性分析法總結(jié)環(huán)境政策的內(nèi)容和思想結(jié)構(gòu),從宏觀層面把握相關(guān)政策體系的結(jié)構(gòu)與演進(jìn)過程[8-9]。在定量研究中,針對(duì)政策文本計(jì)量分析,相關(guān)學(xué)者利用文本挖掘、數(shù)據(jù)分析等新方法和新工具統(tǒng)計(jì)政策文本的結(jié)構(gòu)要素,分析政策中的隱含關(guān)系或特征,這些要素涉及主題詞頻、發(fā)布機(jī)構(gòu)、發(fā)布時(shí)間和參考關(guān)系等[10]。例如:裴瑞敏等[11]將科技人才政策劃分為5個(gè)階段,分別分析了政策主題和發(fā)布主體的變遷過程;劉玉強(qiáng)等[12]從政策主體、類型和力度3個(gè)維度探究了科普政策的基本特征,并繪制了政策主體協(xié)同關(guān)系圖譜;文禹衡等[13]結(jié)合扎根理論和CiteSpace計(jì)量工具,從領(lǐng)域、時(shí)間等多視角分析了數(shù)據(jù)確權(quán)政策和科研論文的協(xié)同情況。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看,環(huán)境政策研究主要集中于政策效力和效果的評(píng)價(jià),缺少對(duì)海量政策文本數(shù)據(jù)的利用和分析。雖然文本處理技術(shù)的發(fā)展極大地推動(dòng)了政策文本的研究,但相關(guān)研究仍以定性分析為主,高度依賴研究者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和分析能力,缺少對(duì)水環(huán)境政策發(fā)展趨勢(shì)及特征的定量分析。在政策文本計(jì)量分析中,政策主題和發(fā)布主體是最常被關(guān)注的政策結(jié)構(gòu)要素,但相關(guān)文獻(xiàn)往往分別探討各要素的演進(jìn)特征,而忽略了發(fā)布主體與政策主題之間的聯(lián)動(dòng)性。

因此,本研究基于長江三角洲地區(qū)2005—2021年的水環(huán)境政策,利用潛在狄利克雷分布(LDA)模型和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析(SNA)模型對(duì)政策文本數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理,分階段提取政策主題,并建立發(fā)文部門之間以及部門與主題之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,對(duì)政策文本進(jìn)行計(jì)量分析,以揭示長江三角洲地區(qū)水環(huán)境規(guī)制現(xiàn)狀、存在的潛在問題及發(fā)展趨勢(shì),為優(yōu)化區(qū)域水環(huán)境政策體系、提高政策過程協(xié)同性提供支撐。

1 研究框架

1.1 數(shù)據(jù)來源

為了全面檢索長江三角洲地區(qū)發(fā)布的與水環(huán)境治理和保護(hù)相關(guān)的政策文本,以“水環(huán)境”“水污染”“水治理”“水保護(hù)”“河流治理”“河流污染”“河流保護(hù)”“湖泊治理”“湖泊污染”“湖泊保護(hù)”等為關(guān)鍵詞,在北大法寶、萬方數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)庫中,設(shè)定時(shí)間跨度為2005—2021年,檢索省級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)和省級(jí)人民政府及其下屬部門發(fā)布的相關(guān)法律、法規(guī)、辦法等各類文件。經(jīng)過初步檢索,得到451項(xiàng)與所研究主題相關(guān)聯(lián)的政策文本。進(jìn)一步對(duì)政策文本的內(nèi)容進(jìn)行研讀,剔除核心內(nèi)容及措施、手段與主題相關(guān)性較低的政策,如具體規(guī)定專項(xiàng)資金使用方法、水環(huán)境工程施工管理要求等政策文本,最終得到與水環(huán)境治理和保護(hù)密切相關(guān)、且滿足分析要求的132項(xiàng)政策文本。

以2015年中央政治局常務(wù)委員會(huì)通過的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(俗稱“水十條”)為時(shí)間節(jié)點(diǎn),將篩選保留的132項(xiàng)政策按其發(fā)布時(shí)間劃分為兩個(gè)階段,即2005—2014年發(fā)布的政策劃歸為第一階段,2015—2021年發(fā)布的政策則劃歸為第二階段。兩階段的有效政策數(shù)量分別為68項(xiàng)和64項(xiàng)。

1.2 研究方法與框架

在政策篩選與階段劃分的基礎(chǔ)上,對(duì)政策文本數(shù)據(jù)進(jìn)行主題和網(wǎng)絡(luò)建模分析,研究框架如圖1所示。

圖1 研究框架

LDA模型是文本主題識(shí)別及分類的常用方法之一,能夠穩(wěn)定處理長文本數(shù)據(jù),具有良好的數(shù)據(jù)降維能力,適用于政策文本的潛在語義關(guān)系挖掘。因此,本研究采用Python語言實(shí)現(xiàn)LDA建模,提取政策文本中包含的主題,以分析水環(huán)境規(guī)制內(nèi)容的重點(diǎn)及其分布。LDA模型本質(zhì)上是一個(gè)由單詞層、主題層、文檔層組成的3層貝葉斯概率模型,假設(shè)語料庫中的文檔由多個(gè)主題組成,每個(gè)主題又由若干個(gè)相關(guān)詞語組成,則在一篇文檔中詞的概率分布P可表示為

P(ωm,n)=P(ωm,n|Zm,n=k)P(Zm,n=k)

(1)

式中:ω為詞變量;Zm,n為詞的主題分布;M為文檔的數(shù)量(m∈M);K為主題數(shù)量(k∈K)。

詞、主題和文檔之間的關(guān)系如圖2所示(Nm為每篇文檔的構(gòu)詞數(shù);θm為文檔-主題概率分布;φk為主題-詞概率分布;α、β分別為φk、θm的超參數(shù))。

圖2 LDA模型原理

SNA模型以作為節(jié)點(diǎn)的社會(huì)能動(dòng)者及其間關(guān)系的集合構(gòu)建“社會(huì)網(wǎng)絡(luò)”,通過刻畫網(wǎng)絡(luò)的整體形態(tài)和特征,從“關(guān)系”角度研究結(jié)構(gòu)問題,為分析政策主體的合作模式提供了適合的分析工具。SNA模型可從不同角度刻畫網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征,包括中心性分析、凝聚子群分析和核心邊緣分析等。中心性分析主要用來反映個(gè)人或組織在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中居于怎樣的中心地位;凝聚子群分析則主要分析社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中具有相對(duì)緊密、經(jīng)常或積極關(guān)系的行動(dòng)者子集;而核心邊緣分析可區(qū)分網(wǎng)絡(luò)的位置結(jié)構(gòu),將網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)分為核心區(qū)和邊緣區(qū)。根據(jù)本研究的研究目的,采用凝聚子群分析中的n-派系分析法對(duì)所構(gòu)建的部門-部門合作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析,揭示部門之間聯(lián)合發(fā)文的模式與規(guī)律;進(jìn)一步,對(duì)構(gòu)建的部門-主題二模網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行核心邊緣分析,探究發(fā)文部門與政策主題在網(wǎng)絡(luò)中的結(jié)構(gòu)位置關(guān)系。

2 模型構(gòu)建與結(jié)果分析

2.1 基于LDA模型的主題分析

對(duì)有效政策文本數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)處理,包括分詞、剔除無意義詞等。分詞處理采用jieba分詞包。綜合百度停用詞表、哈爾濱工業(yè)大學(xué)停用詞表和四川大學(xué)機(jī)器智能實(shí)驗(yàn)室停用詞表構(gòu)建停用詞表,過濾政策文本中無實(shí)際意義的字或詞。

合理確定最優(yōu)主題數(shù)是LDA建模的關(guān)鍵。首先根據(jù)困惑度計(jì)算結(jié)果初步確定最優(yōu)主題數(shù),困惑度值越低表示模型精準(zhǔn)度越高。經(jīng)計(jì)算兩階段困惑度值最低時(shí)對(duì)應(yīng)的主題數(shù)均為7。其次,利用pyLDAvis對(duì)主題建模結(jié)果進(jìn)行交互式調(diào)整和優(yōu)化,最終確定各階段的最優(yōu)主題數(shù),得到的結(jié)果如圖3所示,圓圈越大代表該主題越重要,越分散代表主題的獨(dú)立性越強(qiáng)。由圖3可知,最終確定第一階段和第二階段的最優(yōu)主題數(shù)分別為6和5。

圖3 LDA模型聚類結(jié)果

表1為兩個(gè)階段所包括的主題內(nèi)容及對(duì)應(yīng)的前10個(gè)關(guān)鍵詞。從表1可知,第一階段兩個(gè)最重要的主題都與農(nóng)村相關(guān),分別是農(nóng)業(yè)水污染管控(主題1)和農(nóng)村飲水安全(主題2)。農(nóng)村水污染主要來自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的面源污染,具有分散性、隱蔽性和隨機(jī)性等特點(diǎn),與城鎮(zhèn)相比監(jiān)管難度更大[14];同時(shí),農(nóng)村人口的飲水安全一直倍受挑戰(zhàn),在國家農(nóng)村飲水安全工程(2005—2015年)的引導(dǎo)下,長江三角洲各省市完善了農(nóng)村供水設(shè)施,加強(qiáng)了對(duì)供水單位的管理,定期開展水質(zhì)監(jiān)測(cè),解決了農(nóng)村飲水困難的問題。城市污水處理(主題5)成效很大程度上取決于污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)的完善程度[15],因此相關(guān)政策主要致力于加強(qiáng)相關(guān)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)與監(jiān)管。此外,長江三角洲地區(qū)是跨界水資源聯(lián)保共治的重點(diǎn)區(qū)域,實(shí)現(xiàn)水資源綜合利用(主題4)和流域水污染防治(主題6)在第一階段已成為政策的關(guān)注點(diǎn)。最后,作為我國最大的港口群所在地,長江三角洲地區(qū)船舶污染問題(主題3)突出且防治難度大[16],相關(guān)政策集中對(duì)船舶污水處理要求和標(biāo)準(zhǔn)等做出了規(guī)定。

表1 基于LDA模型的政策主題分析結(jié)果

第二階段,流域水污染防治和飲水安全仍是重要的政策議題。流域水污染防治(主題8)的關(guān)注點(diǎn)仍在于完善流域排污管理制度,但該階段政策目標(biāo)更加明確,標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格。為了落實(shí)“水十條”,長江三角洲地區(qū)通過將水污染治理成效納入政績考核、更新水污染防治技術(shù)目錄、定期公布水環(huán)境質(zhì)量排名等方式,持續(xù)強(qiáng)化流域污染規(guī)制力度。與第一階段有所區(qū)別,飲用水(源)保護(hù)(主題10)主要聚焦于對(duì)飲用水水源地的保護(hù)。地下水管理(主題7)

和河湖管理制度(主題9)是該階段新出現(xiàn)的政策主題。河湖長制2008年在浙江省多城市試點(diǎn),2016年起在全國推行,是源于河湖治理實(shí)踐的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。江蘇省在農(nóng)村河道管護(hù)(主題11)方面走在全國前列,2019年出臺(tái)了全國首個(gè)省級(jí)農(nóng)村河道管理辦法,并結(jié)合河長制予以落實(shí),建立了農(nóng)村河道的長效管護(hù)機(jī)制。此外,長江三角洲地區(qū)有效打破了聯(lián)合治理的區(qū)域行政壁壘,2020年率先建立聯(lián)合河湖長制,將47個(gè)河湖納入重點(diǎn)跨界治理范圍,為全國水污染跨界協(xié)同治理起到了示范作用[17]。主題7是第二階段最重要的主題之一,說明相較于更易感知和測(cè)量的地表水污染,地下水污染近年來逐漸成為政策規(guī)制的重點(diǎn)[18],我國第一部關(guān)于地下水管理的專門行政法規(guī)——《地下水管理?xiàng)l例》于2021年正式出臺(tái)并實(shí)施。

2.2 基于SNA模型的網(wǎng)絡(luò)分析

2.2.1部門-部門

為了探究水環(huán)境政策主體之間的配合關(guān)系和規(guī)律,參考相關(guān)文獻(xiàn)[19-21],根據(jù)政府部門行政職能的不同,將發(fā)文部門分為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門、其他行業(yè)管理部門以及綜合管理部門4種類型,如表2所示。行業(yè)主管部門和其他行業(yè)管理部門是相對(duì)于關(guān)注的政策問題而言,在水環(huán)境治理研究中,行業(yè)主管部門包括水利及生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門;其他行業(yè)管理部門則是指除了行業(yè)主管部門之外的行業(yè)性部門;綜合管理部門指在公共事務(wù)中擔(dān)任某方面職能的管理部門。需要說明是,2018年國家機(jī)構(gòu)改革對(duì)部分部門進(jìn)行了調(diào)整,本研究以2015年為界劃分兩個(gè)政策階段,為了方便對(duì)比分析,第一階段使用機(jī)構(gòu)原名稱,第二階段統(tǒng)一使用機(jī)構(gòu)新名稱。

表2 發(fā)文部門分類

基于SNA模型構(gòu)建部門-部門合作網(wǎng)絡(luò)。具體處理方式如下:①提取每一政策的發(fā)文部門,并剔除未參與聯(lián)合發(fā)文的部門(如省人大(含常委會(huì))、省人民政府等);②部門之間的聯(lián)合發(fā)文無方向之分,構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)屬于無向子圖,因此對(duì)于多部門聯(lián)合發(fā)文的情況,兩兩之間記共現(xiàn)1次,如A、B、C三部門共同發(fā)文,則A與B、A與C、B與C之間各記共現(xiàn)1次;③匯總所有聯(lián)合發(fā)文情況,得到部門間的共現(xiàn)矩陣,據(jù)此繪制部門-部門網(wǎng)絡(luò)圖。隨后,對(duì)部門-部門網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行n-派系分析,n取值為1,即要求所形成的團(tuán)體內(nèi)所有發(fā)文部門之間均有聯(lián)合發(fā)文,從而保證團(tuán)體內(nèi)部門之間聯(lián)系的緊密性。由此繪制的兩階段部門-部門網(wǎng)絡(luò)圖,如圖4所示。

圖4 部門-部門網(wǎng)絡(luò)圖

由圖4可知,兩個(gè)階段的發(fā)文部門都形成了3個(gè)聯(lián)合發(fā)文小團(tuán)體,且存在一定的異同。從網(wǎng)絡(luò)特征上看,兩階段均形成了網(wǎng)狀圖,表明水環(huán)境政策的制定不同部門之間配合度較高,保持著良好的合作關(guān)系。從數(shù)量上來看,第二階段聯(lián)合發(fā)文部門要多于第一階段,說明后期需要處理的問題更加復(fù)雜化和多元化,需要有更多的部門參與水環(huán)境政策的聯(lián)合制定。除此之外,第一階段中,財(cái)政廳(局)出現(xiàn)在全部3個(gè)發(fā)文小團(tuán)體中,說明在該階段財(cái)政資金的撥付與使用是水環(huán)境治理的關(guān)鍵因素。第二階段,生態(tài)環(huán)境廳(局)出現(xiàn)在全部3個(gè)發(fā)文小團(tuán)體中,說明該階段政策較多涉及生態(tài)保護(hù)修復(fù)與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作。

在兩個(gè)階段的6個(gè)發(fā)文小團(tuán)體中,有5個(gè)符合“行業(yè)主管部門+綜合管理部門/其他行業(yè)管理部門”的聯(lián)合發(fā)文模式,說明在部門聯(lián)合發(fā)文的組合關(guān)系中,行業(yè)主管部門通常起主導(dǎo)作用,根據(jù)政策規(guī)制的具體問題,由綜合管理部門或其他行業(yè)管理部門共同參與。對(duì)于水環(huán)境規(guī)制,涉及的行業(yè)主管部門主要包括水行政主管部門和環(huán)境保護(hù)部門兩類,前者主要在水利規(guī)劃、水利工程管理、水資源管理等相關(guān)政策制定中發(fā)揮主導(dǎo)作用,而環(huán)境保護(hù)部門主要在水生態(tài)和水環(huán)境的規(guī)劃、治理、修復(fù)、監(jiān)管和執(zhí)法中發(fā)揮作用。值得注意的是,第一階段與行業(yè)主管部門聯(lián)合發(fā)文的是財(cái)政廳(局)、愛衛(wèi)辦、發(fā)展和改革委員會(huì)等綜合管理部門,后者主要在財(cái)政資金、飲用水衛(wèi)生監(jiān)測(cè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施綜合管理等方面提供支持。而第二階段與行業(yè)主管部門配合的主要是交通運(yùn)輸廳(道路運(yùn)輸管理局)、海事局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳(委)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳(委員會(huì))等其他行業(yè)管理部門,說明該階段政策涉及了更多的典型水污染行業(yè),參與政策制定的主體更加行業(yè)化和多元化。

2.2.2部門-主題

根據(jù)不同部門對(duì)不同主題的發(fā)文情況,構(gòu)建部門-主題關(guān)系網(wǎng)絡(luò),具體處理方式如下:①根據(jù)LDA模型分析結(jié)果,提取各部門與關(guān)鍵詞共現(xiàn)次數(shù),根據(jù)該部門發(fā)文中各關(guān)鍵詞是否出現(xiàn)進(jìn)行賦值,如果出現(xiàn),部門與關(guān)鍵詞的共現(xiàn)次數(shù)記為1,否則為0。②累加各主題內(nèi)10個(gè)關(guān)鍵詞與部門的共現(xiàn)次數(shù),將該值作為部門與主題的共現(xiàn)次數(shù),得到部門與關(guān)鍵詞的共現(xiàn)矩陣,繪制部門-主題網(wǎng)絡(luò)圖。兩個(gè)階段的部門-主題網(wǎng)絡(luò)圖如圖5所示。在此基礎(chǔ)上開展核心-邊緣分析,識(shí)別水環(huán)境政策制定的核心部門和政策內(nèi)容中的核心主題,結(jié)果如表3所示。

表3 主題網(wǎng)絡(luò)核心邊緣分析結(jié)果

圖5 部門-主題網(wǎng)絡(luò)圖

在部門-主題構(gòu)成的二模網(wǎng)絡(luò)中,核心部門意味著該部門參與了更多政策主題的發(fā)文;類似地,核心政策主題往往涉及更多的發(fā)文部門。從發(fā)文部門看,兩階段的核心發(fā)文部門完全一致,而第二階段參與政策制定的邊緣部門更加多元。核心部門主要包括省人大(含常委會(huì))、省人民政府、環(huán)保廳(局)、水利廳(水務(wù)局)等國家地方權(quán)力和行政機(jī)關(guān)以及行業(yè)主管部門。他們發(fā)布的政策多為法規(guī)性和規(guī)劃性文件,綜合性、規(guī)制性較強(qiáng),在發(fā)文部門中通常起到宏觀指引作用。相比于核心部門,邊緣部門通常僅參與與其職能相關(guān)的個(gè)別主題政策的制定。從兩個(gè)階段的邊緣部門來看,第二階段的邊緣部門更加豐富多元,這與發(fā)文團(tuán)體的分析結(jié)果一致,并且該階段資源規(guī)劃、綠化市容、科技創(chuàng)新等方面行業(yè)管理部門的參與明顯增多,說明該方面政策內(nèi)容涉獵較多。

兩階段大部分核心政策主題的制定由核心部門參與。值得注意的是,流域水污染防治這一政策主題涉及的發(fā)文部門在兩階段有所不同。第一階段參與部門涉及表2中的所有四類部門;第二階段,流域水污染防治相關(guān)政策主要由省人大(含常委會(huì))、省人民政府、生態(tài)環(huán)境廳(局)和水利廳(水務(wù)局)制定和發(fā)布,而綜合管理部門和其他行業(yè)管理部門則被規(guī)定對(duì)具體條款的執(zhí)行負(fù)責(zé)。這一變化是由于后期出臺(tái)了更多法規(guī)性、綱領(lǐng)性的政策文件,如2020年蘇浙滬聯(lián)合出臺(tái)了《長江三角洲生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專項(xiàng)方案》,2015—2016年蘇浙皖三省相繼出臺(tái)了水污染防治工作方案、行動(dòng)計(jì)劃等。

3 結(jié) 論

a.第一階段水環(huán)境政策集中在城市、農(nóng)村、流域水污染防治及飲水安全等相關(guān)主題上,第二階段既有對(duì)前期重要政策議題的延續(xù)和加強(qiáng),也有如河湖管理和地下水管理等新政策主題的出現(xiàn)。如何解決早期片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的水污染問題,一直是長江三角洲乃至全國水環(huán)境規(guī)制的重要議題,農(nóng)村水污染、地下水污染等問題是近期及未來水環(huán)境規(guī)制的重點(diǎn)。鄉(xiāng)村環(huán)境治理嚴(yán)重滯后于城市,農(nóng)業(yè)面源污染已成為主要污染負(fù)荷來源,未來水環(huán)境規(guī)制應(yīng)加強(qiáng)對(duì)化肥、農(nóng)藥、畜禽糞便等常見農(nóng)業(yè)污染源的閉環(huán)管理,強(qiáng)化農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的激勵(lì)與扶持政策,打造生態(tài)農(nóng)業(yè)循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈。近年來,國家高度重視地下水管理,已初步建立國家級(jí)自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),但地下水污染隱蔽性強(qiáng),延時(shí)性和不可逆性突出,相關(guān)政策應(yīng)持續(xù)統(tǒng)籌各級(jí)地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)的建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)和管理,建立區(qū)域性的“雙源”監(jiān)控體系,制定地下水污染防治技術(shù)規(guī)范類文件,提升地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)儲(chǔ)備、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)測(cè)預(yù)警和管控修復(fù)能力。

b.從發(fā)文部門的合作關(guān)系來看,兩階段各形成了3個(gè)聯(lián)合發(fā)文小團(tuán)體,以“行業(yè)主管部門+綜合管理部門/其他行業(yè)管理部門”為典型的聯(lián)合發(fā)文模式,且第一階段與行業(yè)主管部門配合的主要是綜合管理部門,而在第二階段配合更多的是其他行業(yè)管理部門。政府聯(lián)合發(fā)文模式在實(shí)踐中比較常見,它拓展了政策適用領(lǐng)域,減少了政策之間的重疊和沖突,可提高政策制定效益。兩階段發(fā)文模式的演化表明,隨著水環(huán)境治理廣度、深度的不斷加強(qiáng),主管部門需要更多跨行業(yè)、跨部門的協(xié)調(diào)來完成政策的制定。實(shí)際上,現(xiàn)行行政管理體系將政府權(quán)限限定在所在行政區(qū)域內(nèi),同一行政級(jí)別的部門之間僅通過平等協(xié)商和共識(shí)決策開展聯(lián)合發(fā)文,不具有高層次的任務(wù)分配權(quán)和指揮權(quán),牽頭部門工作往往較難落實(shí)。對(duì)于以跨域流動(dòng)為特征的環(huán)境治理,需要搭建一種新型區(qū)域合作關(guān)系,通過設(shè)置統(tǒng)一的主管機(jī)構(gòu)橫向組合管轄權(quán)力,明確政策決策權(quán)限歸屬,基于應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等方式,形成制度機(jī)制、區(qū)域利益、主體結(jié)構(gòu)一體化的區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理新格局。

c.從部門與主題的關(guān)聯(lián)性來看,兩階段的核心發(fā)文部門一致,并且核心政策主題通常涉及核心部門的參與,而兩階段對(duì)于流域水污染防治涉及部門的差異體現(xiàn)了政府對(duì)跨區(qū)域環(huán)境治理理念和方式的進(jìn)步。兩階段的核心發(fā)文部門與規(guī)制主題具有穩(wěn)定的對(duì)應(yīng)關(guān)系,說明自“十一五”我國將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展放至同等戰(zhàn)略地位以來,水環(huán)境政策的關(guān)注點(diǎn)和政策主體未發(fā)生明顯變遷,政策制定具有較好的連貫性和穩(wěn)定性。對(duì)于流域水污染防治,發(fā)文部門的演變表明,近些年政策的綜合性逐漸增強(qiáng),符合該主題的發(fā)展特征和要求。現(xiàn)階段流域污染以排污治理為主,尚處于機(jī)制、體制改革階段,缺少法律位階更高、規(guī)劃性和體系性更強(qiáng)的政策,未來需要在規(guī)劃管理、生態(tài)保護(hù)、要素流動(dòng)、公共服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)管等方面進(jìn)行政策創(chuàng)新和突破,加強(qiáng)跨界水體聯(lián)防聯(lián)控、跨界生態(tài)補(bǔ)償、水環(huán)境數(shù)字化建設(shè)等方面有效政策的出臺(tái),為跨區(qū)域、跨流域水環(huán)境治理提供可復(fù)制、可推廣的政策成果和經(jīng)驗(yàn)。