打造全過程人民民主最佳實(shí)踐地的黃浦探索

○ 楊 萍

2022年6月召開的上海市第十二次黨代會提出，上海作為習(xí)近平總書記全過程人民民主重大理念的首次提出地，要深入推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)，打造全過程人民民主最佳實(shí)踐地。①作為黨的誕生地所在區(qū)，黃浦區(qū)始終將社會主義民主政治建設(shè)與基層治理結(jié)合起來，積極發(fā)展基層民主，早在20世紀(jì)90年代就創(chuàng)建了“三會”制度，引導(dǎo)居民有序參與社區(qū)自治。黨的十八大以來，黃浦區(qū)在深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記人民城市重要理念的基礎(chǔ)上，將全過程人民民主重要理念全面融入基層治理過程。針對黃浦區(qū)基層治理的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，通過聚焦基層治理痛點(diǎn)難點(diǎn)問題、健全基層群眾自治機(jī)制、規(guī)范協(xié)商民主議事決策程序、提高協(xié)商民主操作技術(shù)，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)參與模式、擴(kuò)大基層民主場域等方式方法，引導(dǎo)和帶動各類社區(qū)主體參與社區(qū)建設(shè)、關(guān)心社區(qū)發(fā)展，激發(fā)居民參與活力；培育廣泛參與的多元自治主體，不斷推動基層決策科學(xué)化民主化，讓社會治理活力迸發(fā)。

一、不斷賦予“三會”制度新的時代內(nèi)涵

“三會”制度創(chuàng)設(shè)于20世紀(jì)90年代末黃浦區(qū)五里橋街道。所謂“三會”制度，就是在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，在區(qū)和街道有關(guān)職能部門支持下，對涉及居民切身利益的居民區(qū)公共事務(wù)，由居委會主持召集聽證會、協(xié)調(diào)會和評議會，廣泛聽取居民意見和建議，組織、引導(dǎo)居民有序參與自治事務(wù)。近年來，黃浦區(qū)持續(xù)深化發(fā)展“三會”制度，推動“三會”制度在各類議事平臺發(fā)揮作用，不斷提升基層民主協(xié)商的廣度、深度和活躍度。

（一）推進(jìn)“三會”制度的升級迭代

隨著基層民主實(shí)踐的不斷推進(jìn)，“三會”制度也與時俱進(jìn)，從1.0版一路升級更新至4.0版?！叭龝?.0版”——聽證會、協(xié)調(diào)會和評議會；“三會2.0版”——“三會配三制”模式，即聽證會配套公示制、協(xié)調(diào)會配套責(zé)任制、評議會配套承諾制；“三會3.0版”——新“三會”制度，議題征詢會—聽證會、民主懇談會—協(xié)調(diào)會、監(jiān)督合議會—評議會，即分別在聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會前設(shè)置議題征詢會、民主懇談會、監(jiān)督合議會；“三會4.0版”——將議題征詢會、民主懇談會、監(jiān)督合議會和公示制、責(zé)任制、承諾制作為“三會”制度的內(nèi)在環(huán)節(jié)，進(jìn)一步優(yōu)化和健全議題征詢—聽證—公示結(jié)果、民主懇談—協(xié)調(diào)—落實(shí)責(zé)任、監(jiān)督合議—評議—做出承諾的民主運(yùn)行機(jī)制?！叭龝敝贫鹊牟粩嗌墸M(jìn)一步豐富了從居民群眾中收集自治議題的途徑，健全了自下而上的自治議題形成機(jī)制，提升了自治參與的有效性，從而真正實(shí)現(xiàn)了老百姓的事老百姓自己說了算。

（二）打造“三會”制度的新載體

2021年10月，為推動黨建引領(lǐng)下的基層民主協(xié)商“三會”制度持續(xù)深化發(fā)展，黃浦區(qū)啟動“三會”研學(xué)基地建設(shè)工作。“三會”研學(xué)基地通過搭建理論研究平臺、建立研學(xué)課程體系、鏈接專家資源，以及建立“區(qū)—街—居”三級研學(xué)平臺，發(fā)展一批社區(qū)、園區(qū)、樓宇成為線下實(shí)訓(xùn)基地，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研循環(huán)，推動“三會”制度更加成熟深化。例如，作為“三會”制度發(fā)源地的五里橋街道，把位于紫荊居民區(qū)的一處多功能綜合性居民活動室，翻建轉(zhuǎn)型為集交流展示、協(xié)商議事、教學(xué)研討等功能于一體的研學(xué)陣地，并在頤樂生活街區(qū)建成首個街區(qū)型“三會”實(shí)踐基地，形成探索黨建引領(lǐng)下“零距離家園”建設(shè)與“三會”制度應(yīng)用聯(lián)動效應(yīng)。

（三）數(shù)字賦能讓“三會”制度走上“云端”

在深化發(fā)展“三會”制度現(xiàn)場推進(jìn)會的基礎(chǔ)上，黃浦區(qū)還積極探索將“三會”制度與數(shù)字化治理相結(jié)合，啟動“云三會”試點(diǎn)，讓“三會”制度走上“云端”。如今，五里橋街道將“三會”制度納入市“社區(qū)云”2.0版本，并形成了《“云三會”項目計劃書》，規(guī)定了“云三會”的流程、文本、示范案例、社區(qū)事務(wù)分類、會場布置和會議發(fā)起等內(nèi)容，讓基層民主協(xié)商成果更完整地存檔、更方便地檢索、更快速地分享，助力基層善治新模式不斷向智能、精準(zhǔn)的方向前行。

二、打造“零距離家園”基層治理共同體

2009年，黃浦區(qū)南京東路街道首創(chuàng)“零距離”社會治理品牌，探索以“零距離家園”建設(shè)作為撬動基層治理的支點(diǎn)，借助制度設(shè)計和平臺創(chuàng)新，全面提升基層治理能力。進(jìn)入新時代，面對基層社會治理的新任務(wù)和新目標(biāo)，“零距離家園”建設(shè)在延續(xù)深化社區(qū)服務(wù)和條塊協(xié)作功能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步突出居民在社區(qū)治理中的主體性，強(qiáng)調(diào)以居民參與治理為導(dǎo)向的參與治理零距離，在民主協(xié)商中實(shí)現(xiàn)社區(qū)共建共治共享。

（一）“零距離家園理事會”不斷提質(zhì)升級

“零距離家園理事會”是“零距離家園”最主要的創(chuàng)新，已成為社區(qū)治理中部門資源整合的重要平臺，居民需求匯集與回應(yīng)的重要樞紐，條塊協(xié)作零距離的主要載體，在“零距離家園”建設(shè)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。在這個平臺上，街道及其下屬單位以及區(qū)職能部門派出機(jī)構(gòu)，通過建立聯(lián)絡(luò)員制度，相關(guān)人員定期聯(lián)系居民區(qū)，打造來源更廣的志愿者隊伍，引入外部資源和社會力量，推動各類行政管理力量聚焦基層、服務(wù)基層，加強(qiáng)資源整合和工作聯(lián)動，引導(dǎo)居民圍繞小區(qū)微更新、加裝電梯、垃圾分類等公共議題有序開展民主協(xié)商，使各類矛盾、問題及時在基層依法化解。

（二）推進(jìn)各類“零距離家園”實(shí)體陣地建設(shè)

2020年，黃浦區(qū)提出全區(qū)“零距離家園”實(shí)體陣地要統(tǒng)一陣地基本功能、統(tǒng)一品牌標(biāo)識配置，以營造品牌整體效應(yīng)。實(shí)體陣地總體功能為“綜合服務(wù)空間、社區(qū)治理平臺”，服務(wù)內(nèi)容按照“基本功能”和“品質(zhì)提升”兩大板塊合理配置，除服務(wù)項目外，“零距離家園”實(shí)體陣地還必須設(shè)置協(xié)商議事或活動區(qū)域，基本功能包括但不限于提供各類黨群、助老、衛(wèi)健、便民、文體、法律等生活服務(wù)項目，并根據(jù)社區(qū)居民和單位特定需求，提供具有區(qū)域特點(diǎn)的個性化、智能化服務(wù)項目。

（三）堅持黨建引領(lǐng)，凝聚治理合力

在“零距離家園”建設(shè)中充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用，不斷夯實(shí)基層黨組織組織力，創(chuàng)新街區(qū)黨建和居民區(qū)黨建工作方式，完善共建共治共享的基層治理制度。通過區(qū)域化黨建平臺，創(chuàng)新樓宇黨建、商圈黨建，以黨建帶群建、促社建，引領(lǐng)各市場主體、新社會階層、社區(qū)組織、社工、志愿者等多方力量積極參與“零距離家園”共治。

（四）構(gòu)建“零距離家園”多方共治平臺。

通過零距離服務(wù)載體的多元化，吸納更廣泛的多元主體自發(fā)參與社區(qū)治理。例如，南京東路街道通過建立零距離“社區(qū)達(dá)人庫”，開發(fā)“零距離”小課堂、議事廳，與高校合作成立零距離社工學(xué)院，孵化培育“上海市黃浦原點(diǎn)社會治理促進(jìn)中心”等方式，進(jìn)一步完善社會各方力量進(jìn)社區(qū)的渠道機(jī)制，為街道社區(qū)治理賦能。

三、構(gòu)建融協(xié)商、監(jiān)督、參與、治理于一體的“協(xié)商式監(jiān)督”

黨的二十大報告指出，協(xié)商民主是實(shí)踐全過程人民民主的重要形式，要堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，完善人民政協(xié)民主監(jiān)督和委員聯(lián)系界別群眾制度機(jī)制。②人民政協(xié)民主監(jiān)督是我國社會主義民主政治的獨(dú)特創(chuàng)造和一項重要制度安排，在我國基層民主建設(shè)中具有重要的意義和作用。多年來，黃浦區(qū)在基層治理和基層民主建設(shè)中，聚焦民生熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，通過充分發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督作用，建設(shè)融協(xié)商、監(jiān)督、參與、治理于一體的“協(xié)商式監(jiān)督”。

（一）打造“零距離協(xié)商”品牌

近年來，黃浦區(qū)政協(xié)以健全共商、共議、共決機(jī)制為抓手，不斷深化“協(xié)商+共治”的基層社會治理新模式，在推進(jìn)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的過程中，逐步形成了“零距離協(xié)商”工作品牌，其核心是：議事對話零距離、多元互動零距離、凝聚共識零距離、條塊聯(lián)動零距離。

一是議事對話零距離。在各街道建立基層協(xié)商聯(lián)絡(luò)室，通過實(shí)行“雙主任、雙聯(lián)絡(luò)員”工作機(jī)制，主動與“三會”制度、“零距離家園”理事會等基層社會治理平臺資源融合，強(qiáng)化基層協(xié)商聯(lián)絡(luò)室功能定位，做實(shí)街道、居民區(qū)、樓宇3個“協(xié)商議事廳”，推動各類協(xié)商主體零距離對話、面對面協(xié)商有平臺、有機(jī)制、有項目、有成效。

二是多元互動零距離。立足“一室+三廳”平臺，各街道基層協(xié)商聯(lián)絡(luò)室通過廣泛發(fā)動、宣傳引導(dǎo)，最大限度吸引利益相關(guān)方參與協(xié)商，面對面表達(dá)訴求、溝通想法，促成意見統(tǒng)一。

三是凝聚共識零距離。圍繞黨政中心工作、民心民情期盼，深入調(diào)研、廣集民意，形成年度街道、居民區(qū)、樓宇“4+2+1+x”重點(diǎn)協(xié)商議題清單，由三級政協(xié)委員組團(tuán)認(rèn)領(lǐng)并開展調(diào)研、共商共議。同時，選擇基層難以解決的共性問題，作為政協(xié)年度重點(diǎn)協(xié)商議題，搭建與區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門協(xié)商解決的平臺。

四是條塊聯(lián)動零距離。通過建立區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)共同召開政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接工作推進(jìn)會等制度，不斷完善在區(qū)委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，區(qū)政協(xié)及區(qū)委組織部、區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、區(qū)民政局、區(qū)地區(qū)辦等相關(guān)部門和各街道黨工委、辦事處共同推進(jìn)的工作機(jī)制，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、政協(xié)助力、部門協(xié)同、街道落實(shí)、社會參與”的工作格局。

（二）聚焦民生實(shí)事項目開展民主監(jiān)督

民生是最大的政治。黃浦區(qū)在推進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督的過程中，始終聚焦民生實(shí)情，緊盯民生熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，聚焦舊區(qū)改造、加裝電梯、辦好家門口養(yǎng)老院、城區(qū)精細(xì)化管理等群眾關(guān)心關(guān)切的議題，積極建言獻(xiàn)策，推動協(xié)商結(jié)果落實(shí)，把解決長期困擾群眾的急、難、愁問題作為在基層開展民主監(jiān)督的主要工作，充分運(yùn)用調(diào)研、視察、提案辦理等多種形式持續(xù)推進(jìn)民主監(jiān)督工作。黃浦區(qū)政協(xié)通過組織一系列的協(xié)商活動，有計劃、有步驟、有側(cè)重地引導(dǎo)委員參與社區(qū)治理重點(diǎn)、難點(diǎn)問題的協(xié)商解決，通過聚焦民生實(shí)事，深入群眾調(diào)查研究，讓民主監(jiān)督落實(shí)到基層治理的全過程，確保了人民政協(xié)在基層開展的民主監(jiān)督工作督出了辦法、督出了共識、督出了實(shí)效。

四、合理利用村規(guī)民約等軟法推進(jìn)基層民主治理

民主與法治是中國特色社會主義政治文明和法治中國建設(shè)的目標(biāo)與基本內(nèi)容，兩者相輔相成，不可分割。多年來，黃浦區(qū)一直探索將鄉(xiāng)規(guī)民約、居民公約等軟法作為促進(jìn)社區(qū)自治、發(fā)展基層民主的重要手段，積極探索“軟法性規(guī)范+硬法性規(guī)范”的基層合作共治路徑。

起源于半淞園路街道的《住戶守則》，將法治思維和法治方式融入社區(qū)治理，將傳統(tǒng)社會基于特殊關(guān)系的德治上升為適用于現(xiàn)代社會基于普遍關(guān)系的規(guī)范，是黃浦區(qū)社區(qū)軟法治理的重要實(shí)踐。《住戶守則》在制定主體上，堅持將社區(qū)多元主體的共識與合意貫穿于軟法制定的整個過程之中；在制定程序上，呈現(xiàn)出較高程度的民主協(xié)商性，從而獲得社區(qū)居民的認(rèn)同、信任、支持；在制定形式上，因地制宜、靈活高效地進(jìn)行規(guī)則創(chuàng)制；在實(shí)施方式上，引入了社會強(qiáng)制、激勵、誘導(dǎo)等柔性模式，通過“利益引導(dǎo)—柔性懲戒”機(jī)制確保其實(shí)施。

經(jīng)由居民自治、多元參與和民主協(xié)商程序而制定的《住戶守則》等村規(guī)民約，成為社區(qū)居民共同遵循的社會規(guī)范，不但有效解決了小區(qū)群租、寵物擾民、停車難、房屋出租、垃圾處理等社區(qū)治理難題，而且激發(fā)了社區(qū)自治的活力，進(jìn)一步增強(qiáng)了居民的民主法治意識。黃浦區(qū)基層實(shí)踐也證明，村規(guī)民約所特有的價值導(dǎo)向、治理互動、協(xié)同合作、自律互律等機(jī)制，能夠充分發(fā)揮基層群眾的積極作用，有利于各類主體、各種積極要素、各種治理手段共同參與基層社會治理，為基層民主建設(shè)提供有效法治保障。

黨的二十大報告提出，發(fā)展全過程人民民主，使全過程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化水平進(jìn)一步提高是未來五年全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的主要目標(biāo)任務(wù)之一。③黃浦區(qū)鮮活的基層民主治理實(shí)踐，正是對全過程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化的有效探索，充分證明了全過程人民民主的成功之處和魅力所在。