從開(kāi)放到共享：我國(guó)公共體育設(shè)施共享制度的優(yōu)化策略

黃誠(chéng)胤，黃錫生，李愛(ài)春

(1.重慶大學(xué) 體育學(xué)院，重慶 400044；2.重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400045；3.海南師范大學(xué) 體育學(xué)院，海南 ?？?571158)

黨的二十大強(qiáng)調(diào)“全民健身”與“群眾體育”之于體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要作用?！笆奈濉币?guī)劃更是明確提出：“推進(jìn)社會(huì)體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)和學(xué)校場(chǎng)館開(kāi)放共享?！惫搀w育設(shè)施作為大眾體育運(yùn)動(dòng)的主要場(chǎng)景，其開(kāi)放共享行為的可持續(xù)性成為推動(dòng)全民健身和群眾體育的重要物質(zhì)前提。公共體育設(shè)施是指由各級(jí)人民政府舉辦或者社會(huì)力量舉辦，向公眾開(kāi)放用于開(kāi)展文化體育活動(dòng)的公益性的體育場(chǎng)(館)等建筑物、場(chǎng)地和設(shè)備[1]。從概念內(nèi)涵來(lái)看，“公共”指向作為法律客體的公共物品所具有的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性等特性，似乎與開(kāi)放共享之間有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性和必然性。

近年來(lái)，公共體育設(shè)施需求量大、利用率低、健身場(chǎng)地和設(shè)施不足等問(wèn)題所引發(fā)的社會(huì)糾紛事件頻發(fā)[2]。部分地區(qū)公共體育設(shè)施已經(jīng)成為體育休閑的“奢侈品”[3]。根據(jù)國(guó)家體育總局印發(fā)《公共體育場(chǎng)館基本公共服務(wù)規(guī)范》指出，體育場(chǎng)館和區(qū)域內(nèi)的公共體育場(chǎng)地、設(shè)施用于提供體育及相關(guān)服務(wù)的面積比例不低于60%。但現(xiàn)實(shí)層面，公共體育設(shè)施供給資源整合不夠、管理不到位、開(kāi)放不充分等問(wèn)題依舊突出[4]。目前迫在眉睫所要解決的是公共體育設(shè)施如何有效利用的問(wèn)題。公共體育設(shè)施的共享并非是滿足于個(gè)體利益的特定行為，而是協(xié)調(diào)個(gè)體利益的共同體行為?！肮乇瘎　崩碚摷僭O(shè)早已描繪了將不受規(guī)則、費(fèi)用或稅收等約束的共享行為所可能導(dǎo)致的公共資源耗竭之可能性[5]。因此，共享不僅強(qiáng)調(diào)公共體育設(shè)施管理者有效管理的義務(wù)和職責(zé)，還要求各方主體通過(guò)協(xié)作的方式提高公共體育資源的利用效率，實(shí)現(xiàn)共同體體育價(jià)值的最大化。以公共體育設(shè)施共享制度所指向的價(jià)值最大化為目標(biāo)導(dǎo)向，全面省視現(xiàn)有以促進(jìn)公共體育設(shè)施共享為目標(biāo)的法律規(guī)范體系，以期通過(guò)法治建設(shè)保障體育共同體最大化價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

1 公共體育設(shè)施共享的理論邏輯

以可開(kāi)放性和公益性為標(biāo)準(zhǔn)，可將公共體育設(shè)施的范圍劃定為各類型專門用于開(kāi)展群眾體育活動(dòng)的公益性體育設(shè)施，以及具備條件向公眾開(kāi)放的國(guó)家機(jī)關(guān)、學(xué)校等公辦企事業(yè)單位內(nèi)部的體育設(shè)施。公共體育設(shè)施作為促進(jìn)體育權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要物質(zhì)保障，國(guó)家負(fù)有向公民提供公共體育設(shè)施的義務(wù)。在政策層面，《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)校體育工作的意見(jiàn)》提出，通過(guò)“統(tǒng)籌整合社會(huì)資源”“完善學(xué)校和公共體育場(chǎng)館開(kāi)放互促共進(jìn)機(jī)制”等方式，以緩解公共體育設(shè)施供需之間的矛盾；加大公益性體育設(shè)施開(kāi)放力度、促進(jìn)公辦企事業(yè)單位內(nèi)部體育設(shè)施向公眾開(kāi)放，也成為緩解公共體育設(shè)施供需矛盾的現(xiàn)實(shí)需求。在規(guī)劃層面，隨著公辦企事業(yè)單位逐步向郊區(qū)遷移，尤其是高等院校不斷地在郊區(qū)集中建設(shè)新的校區(qū)，位于城區(qū)邊緣地帶的規(guī)模較大的公益性體育設(shè)施在公辦企事業(yè)單位中共享，可以彌補(bǔ)公辦企事業(yè)單位缺少大型體育設(shè)施的短板，實(shí)現(xiàn)公共體育設(shè)施資源的內(nèi)部整合。此外，從公辦企事業(yè)單位內(nèi)部體育設(shè)施的空間配置看，該部分體育設(shè)施(尤其是中小學(xué)的體育設(shè)施)以街道或社區(qū)為單位均勻地分布在城市之中[6]，為該部分體育設(shè)施在群眾中共享提供空間基礎(chǔ)。

從理論層面看，薩繆爾森在概念上首次明確區(qū)分了純粹私人產(chǎn)品和純粹的公共產(chǎn)品。但布坎南發(fā)現(xiàn)這種二分法仍然缺失了一個(gè)重要環(huán)節(jié)——即包含可排他的產(chǎn)品，分享這類產(chǎn)品的人通常比分享私人產(chǎn)品的人多，但又比分享公共物品的人少。于是，布坎南提出俱樂(lè)部理論以彌補(bǔ)薩繆爾森關(guān)于純私人產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品分類的理論缺失[7]。即俱樂(lè)部產(chǎn)品通常表現(xiàn)出高排他性，但同時(shí)在消費(fèi)方面的競(jìng)爭(zhēng)性很低[8]。從公共體育設(shè)施所呈現(xiàn)出的基本形態(tài)看，類似于城市居住社區(qū)體育場(chǎng)地或設(shè)備的公益性體育設(shè)施，使用者無(wú)需支付對(duì)價(jià)即可享受相應(yīng)的體育服務(wù)。而面向公眾開(kāi)放的諸如學(xué)?；蛘ㄔO(shè)的體育場(chǎng)館，使用者既有可能需要支付一定的費(fèi)用，也可能無(wú)需支付對(duì)價(jià)。從共享的實(shí)踐樣態(tài)來(lái)看，根據(jù)俱樂(lè)部理論，公共體育設(shè)施在使用時(shí)表現(xiàn)為一種供應(yīng)層面排他性，但同時(shí)在消費(fèi)方面低競(jìng)爭(zhēng)性的“俱樂(lè)部產(chǎn)品”[9]。

第一，公共體育設(shè)施的供應(yīng)具有排他性。一方面與純粹的公共物品不同的是，特定個(gè)體或團(tuán)體對(duì)公共體育設(shè)施的使用在一定程度會(huì)排斥其他個(gè)體或團(tuán)體的使用。例如，當(dāng)社區(qū)公共健身器械有人在使用時(shí)，就必然形成了對(duì)他人的排斥；公共籃球場(chǎng)地所能容納的使用人數(shù)同樣有限，達(dá)到一定數(shù)量時(shí)也會(huì)產(chǎn)生排他性，這種自然排他屬于公益性體育設(shè)施的基本特征。而基于管理需求的排他主要表現(xiàn)為，企事業(yè)單位作為管理主體因使用權(quán)限、維護(hù)成本等要素進(jìn)行的排他性管理，包括收費(fèi)、時(shí)間限制、身份限制等措施。另一方面與純粹的私人產(chǎn)品不同的是，俱樂(lè)部產(chǎn)品使用可能會(huì)產(chǎn)生擁擠，即俱樂(lè)部產(chǎn)品的使用可能會(huì)對(duì)其他人施加外部性，過(guò)多的共享將產(chǎn)生產(chǎn)品使用的擁擠，從而降低所有人的福利[10]。當(dāng)公共健身場(chǎng)地涌入過(guò)多的人群時(shí)，個(gè)體使用的場(chǎng)地面積就會(huì)減少，從而產(chǎn)生擁擠降低使用體驗(yàn)感從而產(chǎn)生排他性。這種排他性或以沖突形式呈現(xiàn)。

第二，公共體育設(shè)施消費(fèi)或共享具有非競(jìng)爭(zhēng)性。俱樂(lè)部產(chǎn)品的消費(fèi)或共享雖然會(huì)導(dǎo)致利益部分競(jìng)爭(zhēng)，但這種競(jìng)爭(zhēng)取決于某種程度的利用率，包括如消費(fèi)共享人群的數(shù)量、設(shè)備使用總次數(shù)或是設(shè)施與人員之間的比例等因素[11]。一方面?zhèn)€體對(duì)公共體育設(shè)施使用并不影響他人再次使用，如社區(qū)健身器械使用過(guò)后，其他人仍然能夠繼續(xù)使用；另一方面即便是企事業(yè)單位作為管理主體的需要支付一定對(duì)價(jià)才能使用公共體育設(shè)施，某個(gè)個(gè)體的消費(fèi)并不會(huì)影響其他個(gè)體的再次消費(fèi)。因此，與私人產(chǎn)品不同的是公共體育設(shè)施的消費(fèi)共享并不產(chǎn)生所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，只不過(guò)是產(chǎn)品服務(wù)一次體驗(yàn)，同一產(chǎn)品的不同消費(fèi)共享之間不具有競(jìng)爭(zhēng)性。

綜上所述，公共體育設(shè)施的俱樂(lè)部產(chǎn)品屬性意味著開(kāi)放與共享之間并非有著必然因果關(guān)聯(lián)。公共體育設(shè)施共享在根本意義上是實(shí)現(xiàn)共同體體育價(jià)值和福利的最大化。俱樂(lè)部產(chǎn)品完全開(kāi)放一方面在缺乏管理的情況下公共體育設(shè)施的使用可能走向“公地悲劇”境地；另一方面在未能有效管理的情況下公共體育設(shè)施的“擁擠”也可能導(dǎo)致共同體福利的下降?？梢?jiàn)，公共體育設(shè)施的共享始于開(kāi)放卻不止于開(kāi)放，更多強(qiáng)調(diào)共享有序性和價(jià)值的創(chuàng)造性。即公共體育設(shè)施共享是指公共體育設(shè)施管理主體向公眾開(kāi)放和有效管理公共體育設(shè)施，公眾協(xié)同、有序使用公共體育設(shè)施的行為。從公共體育設(shè)施共享的外延看，包括公共體育設(shè)施管理主體為開(kāi)放其體育設(shè)施采取的一系列措施，以及使用主體通過(guò)適當(dāng)途徑掌握公共體育設(shè)施開(kāi)放的相關(guān)信息等。具體而言：第一，無(wú)需支付對(duì)價(jià)的公益性體育設(shè)施無(wú)法通過(guò)價(jià)格機(jī)制轉(zhuǎn)化共享的負(fù)外部性，那么可以通過(guò)強(qiáng)化政府主體之于公共體育設(shè)施維護(hù)、保養(yǎng)和更新等具體職能的方式，以國(guó)家體育建設(shè)義務(wù)作為實(shí)現(xiàn)公民公共體育設(shè)施共享權(quán)利的基本保障。第二，對(duì)于企事業(yè)單位管理的公共體育設(shè)施而言，時(shí)間、空間以及適當(dāng)?shù)膬r(jià)格調(diào)整機(jī)制可以作為共享義務(wù)履行主要方式。當(dāng)然，無(wú)論是政府主體或是企事業(yè)單位管理主體，實(shí)現(xiàn)公共體育設(shè)施有效共享的基礎(chǔ)，取決于國(guó)家層面是否建構(gòu)有效公共體育設(shè)施共享制度，其制度規(guī)范體系是否完備、制度運(yùn)行是否流暢等。

2 公共體育設(shè)施共享制度的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 管理主體的法定共享義務(wù)與職能闕如

1)法定共享義務(wù)的缺失。

2022 年新修訂《體育法》第5 條明確規(guī)定“國(guó)家依法保障公民平等參與體育活動(dòng)的權(quán)利”，首次將“公民體育權(quán)利”寫入法律規(guī)范之中，并且還新增“鼓勵(lì)和支持機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)事業(yè)單位的體育場(chǎng)地設(shè)施向公眾開(kāi)放”的規(guī)定。在法規(guī)規(guī)章層面，2003 年出臺(tái)的《公共文化體育設(shè)施條例》從公共體育設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)、使用和服務(wù)、管理和保護(hù)以及相關(guān)管理人員和單位的法律責(zé)任4 個(gè)方面對(duì)公共文化體育設(shè)施管理做出規(guī)定。此外，《公共文化服務(wù)保障法》和《全民健身?xiàng)l例》中也有公共體育設(shè)施開(kāi)放相關(guān)規(guī)定。

地方層面為落實(shí)中央層面有關(guān)公共體育設(shè)施開(kāi)放的要求，幾乎所有省市在其體育設(shè)施管理或全民健身相關(guān)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中規(guī)定公共體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)向公眾開(kāi)放，同時(shí)鼓勵(lì)和支持學(xué)校、機(jī)關(guān)等公辦企事業(yè)單位內(nèi)部體育設(shè)施向社會(huì)公眾開(kāi)放。以《江蘇省體育設(shè)施向社會(huì)開(kāi)放管理辦法》為例，該法第8 條和第19 條設(shè)立公益性體育設(shè)施和公辦企事業(yè)單位內(nèi)部體育設(shè)施的開(kāi)放義務(wù)。

公共體育設(shè)施的開(kāi)放與共享之間還橫跨著管理主體的共享義務(wù)履行的具體手段和措施。一方面，不同層級(jí)的立法并未直接明示管理主體關(guān)于實(shí)現(xiàn)公共體育設(shè)施共享的法定義務(wù)，僅以開(kāi)放等同于共享的邏輯關(guān)系，將開(kāi)放性義務(wù)簡(jiǎn)單等同于共享性義務(wù)。另一方面，我國(guó)規(guī)范體系中始終缺乏關(guān)于管理主體的公共體育設(shè)施共享的直接規(guī)范依據(jù)。未能將中央提出的新發(fā)展理念完整、準(zhǔn)確和及時(shí)地融貫于現(xiàn)行體育法律法規(guī)之中，特別是新發(fā)展理念中“共享發(fā)展”的要求還未及時(shí)融貫于體育法體系中。

2)共享性職能的缺失。

管理主體于規(guī)范層面的法定義務(wù)履行，需配套具體共享性職能的實(shí)現(xiàn)。雖然《體育法》《公共文化服務(wù)保障法》《全民健身?xiàng)l例》《公共文化體育設(shè)施條例》等法律法規(guī)，對(duì)公共體育設(shè)施開(kāi)放作出概括性規(guī)定，但管理主體職能的配套層面，無(wú)論是開(kāi)放還是共享，均缺乏以部門規(guī)章為載體的具體職能，使公共體育設(shè)施共享制度的規(guī)范體系在外觀形式上缺乏完整性。

從共享性職能的規(guī)范內(nèi)容看，有關(guān)公共體育設(shè)施開(kāi)放的相關(guān)概括性規(guī)則，難以指導(dǎo)管理主體實(shí)施公共體育設(shè)施有效利用的共享行為。一方面，對(duì)于公益性體育設(shè)施，與開(kāi)放相關(guān)法律規(guī)定一律采用“應(yīng)當(dāng)”表述，為相關(guān)管理主體設(shè)立采取一切措施保證公共體育設(shè)施資源正常向社會(huì)公眾開(kāi)放的強(qiáng)制性義務(wù)。然而，公共體育設(shè)施共享的核心在于不同使用主體以協(xié)作的方式共同使用公共體育設(shè)施資源。立法僅規(guī)定管理主體開(kāi)放的義務(wù)，缺少對(duì)使用主體使用行為的界限劃分，可能會(huì)誘發(fā)公共體育設(shè)施使用的沖突[12]。在“洛陽(yáng)王城公園籃球場(chǎng)事件”①中打籃球者和跳廣場(chǎng)舞者對(duì)籃球場(chǎng)地的爭(zhēng)奪和沖突即是事例。另一方面，對(duì)于公辦企事業(yè)單位體育設(shè)施的共享，立法多使用“鼓勵(lì)”“支持”等用語(yǔ)，對(duì)管理主體的行為進(jìn)行“鼓勵(lì)”或“支持”的原則性指引。類似“鼓勵(lì)性規(guī)范”旨在提倡和鼓勵(lì)特定社會(huì)主體根據(jù)國(guó)家政策導(dǎo)向或符合國(guó)家倡導(dǎo)的政治方向作出或不作出特定行為[13]，存在規(guī)范內(nèi)容上的不確定性和缺乏強(qiáng)制執(zhí)行效力兩方面的問(wèn)題，難以對(duì)管理主體的行為進(jìn)行有效約束。以“林榮松與福州市體育局體育行政管理案”②為例，從該案可以看出，即使法律法規(guī)鼓勵(lì)公辦企事業(yè)單位體育設(shè)施向社會(huì)公眾開(kāi)放，但在公辦企事業(yè)單位拒絕開(kāi)放其體育設(shè)施時(shí)，公眾無(wú)法在既有的規(guī)范體系中找到管理主體共享職能的相關(guān)規(guī)定，以尋求司法救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。

2.2 共享制度的機(jī)制運(yùn)行與動(dòng)力系統(tǒng)失效

1)信息傳導(dǎo)的運(yùn)行機(jī)制不暢。

公共體育設(shè)施共享制度的信息傳導(dǎo)機(jī)制包涵自下而上的公眾對(duì)公共體育設(shè)施需求的表達(dá)機(jī)制和自上而下的公共體育設(shè)施供給的信息公開(kāi)機(jī)制。就需求表達(dá)機(jī)制而言，構(gòu)建反映公眾體育設(shè)施需求的表達(dá)機(jī)制，是提升公共體育設(shè)施共享效能的關(guān)鍵。公共體育設(shè)施點(diǎn)位和類型配置偏離人民群眾實(shí)際需求的根本原因在于公共體育設(shè)施資源配置過(guò)程中自下而上的需求表達(dá)機(jī)制缺位。公眾的體育需求缺乏適當(dāng)?shù)谋磉_(dá)渠道，大多數(shù)公共體育設(shè)施在選址建設(shè)時(shí)缺少對(duì)公眾實(shí)際體育需求的考量，導(dǎo)致部分公共體育設(shè)施被建在較為偏僻的位置，造成“只見(jiàn)物不見(jiàn)人”的資源浪費(fèi)現(xiàn)象[14]。從公共體育設(shè)施供給信息公開(kāi)機(jī)制的建設(shè)來(lái)看，通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞阶尮娭す搀w育設(shè)施開(kāi)放對(duì)象、開(kāi)放時(shí)間、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等信息，是公共體育設(shè)施共享的前提。根據(jù)《公共文化體育設(shè)施條例》第18 條規(guī)定，公共體育設(shè)施管理單位應(yīng)當(dāng)向公眾公示其服務(wù)內(nèi)容和開(kāi)放時(shí)間?，F(xiàn)實(shí)中，公共體育設(shè)施管理主體或通過(guò)在體育設(shè)施旁或體育場(chǎng)館入口處設(shè)置公告牌，或通過(guò)指定網(wǎng)站公開(kāi)公共體育設(shè)施開(kāi)放使用相關(guān)信息，只有親臨現(xiàn)場(chǎng)或?yàn)g覽到相關(guān)網(wǎng)站信息的公眾才能發(fā)現(xiàn)并使用公共體育設(shè)施。然而，即便是進(jìn)行網(wǎng)頁(yè)搜索，有些信息也只在內(nèi)網(wǎng)發(fā)布，全網(wǎng)搜索的形式不易獲取[15]。

2)責(zé)任承擔(dān)的分配機(jī)制失效。

在公辦企事業(yè)單位體育設(shè)施向社會(huì)公眾共享的過(guò)程中，增加的人員流動(dòng)既可能給本單位的安全管理帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，使本單位內(nèi)部人員受到人身或財(cái)產(chǎn)損害，也可能發(fā)生外部人員利用本單位體育設(shè)施而遭受人身傷害的糾紛。而無(wú)論是發(fā)生內(nèi)部人員人身、財(cái)產(chǎn)損害事故還是外部人員遭受人身傷害，該公辦企事業(yè)單位均需根據(jù)《民法典》第1198 條承擔(dān)部分或全部安全保障責(zé)任，對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行損害賠償。此外，體育設(shè)施使用主體的增加還會(huì)加速其老化和損耗，從而增加設(shè)施設(shè)備管理和維護(hù)的資金壓力，加大管理主體承擔(dān)的財(cái)務(wù)責(zé)任。過(guò)重的安全責(zé)任疊加額外的財(cái)務(wù)責(zé)任，導(dǎo)致公辦企事業(yè)單位對(duì)其內(nèi)部體育設(shè)施資源共享保持消極的態(tài)度。以寧夏銀川市為例，《中國(guó)體育報(bào)》記者實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些領(lǐng)了補(bǔ)貼被列入體育設(shè)施共享名錄的學(xué)校以各種理由拒絕共享其體育設(shè)施，既妨礙公眾對(duì)公共體育設(shè)施的使用，又損害將這些學(xué)校公布為體育設(shè)施對(duì)外共享試點(diǎn)的相關(guān)機(jī)構(gòu)公信力[16]。

3)績(jī)效考核的評(píng)價(jià)機(jī)制失靈。

我國(guó)公共體育設(shè)施共享績(jī)效考核機(jī)制在考核主體和考核方式上還有待進(jìn)一步完善。就考核主體而言，即使《公共文化服務(wù)保障法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)建立有公眾參與的公共文化服務(wù)考核評(píng)價(jià)制度，實(shí)踐中，公共體育設(shè)施考核小組成員幾乎都是由體育系統(tǒng)內(nèi)的人員組成[17]，未能落實(shí)公眾參與的基本原則。此外，考核主體與考核對(duì)象之間保持一定的距離，是考核結(jié)果準(zhǔn)確和公正的重要前提。然而，現(xiàn)實(shí)中體育公園、體育場(chǎng)館等公共體育設(shè)施多由體育行政主管部門成立體育中心進(jìn)行間接管理，作為考核對(duì)象的公共體育設(shè)施多為體育行政主管部門下屬的事業(yè)單位，與作為考核主體的行政部門關(guān)系密切，在專門的考核評(píng)價(jià)主體缺席的情況下，難以保證公共體育設(shè)施共享考核結(jié)果的公平和公正。從考核方式上來(lái)看，對(duì)公共體育設(shè)施共享效果的考核，主要采取的是對(duì)公共體育設(shè)施管理主體提交的總結(jié)性文字材料進(jìn)行考核的后期檢查方式[18]，容易誘發(fā)管理主體數(shù)據(jù)造假和考核結(jié)果失真等情況?；诳己私Y(jié)果作出的獎(jiǎng)懲決定無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)管理主體共享行為的激勵(lì)約束功能。可見(jiàn)，公共體育設(shè)施共享制度的績(jī)效考核存在的考核主體單一、考核方式落后的問(wèn)題，導(dǎo)致其難以對(duì)公共體育設(shè)施經(jīng)營(yíng)主體的“理性行為”形成有效的外部約束。

3 公共體育設(shè)施共享制度的完善路徑

3.1 公共體育設(shè)施共享制度的規(guī)范建構(gòu)

1)制定公共體育設(shè)施共享的管理辦法。

《體育法》《全民健身?xiàng)l例》《公共文化體育設(shè)施條例》等法律法規(guī)為公共體育設(shè)施共享提供部分規(guī)范依據(jù)，但相關(guān)規(guī)定比較原則和概括，缺乏明確性和可操作性。據(jù)此，制定公共體育設(shè)施共享的管理辦法能夠彌補(bǔ)管理主體法定共享義務(wù)缺失的漏洞。

首先，對(duì)于專門用于開(kāi)展群眾體育活動(dòng)的公益性體育設(shè)施，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家體育行政主管部門在對(duì)全國(guó)公益性體育設(shè)施的權(quán)屬、使用效率、場(chǎng)地規(guī)模以及閑置程度等情況進(jìn)行摸底評(píng)估的基礎(chǔ)上，充分吸收地方立法經(jīng)驗(yàn)，制定公益性體育設(shè)施共享管理辦法。管理辦法應(yīng)明確共享時(shí)間、共享對(duì)象、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容、管理職責(zé)、法律責(zé)任等內(nèi)容，重點(diǎn)將現(xiàn)有法律法規(guī)中公共體育設(shè)施共享的原則性規(guī)定轉(zhuǎn)化為具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并明確規(guī)定不履行義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，循此增強(qiáng)規(guī)范的明確性和可操作性。對(duì)于公辦企事業(yè)單位內(nèi)部的體育設(shè)施，可以由體育行政主管部門會(huì)同教育部門、財(cái)政部門等相關(guān)部門，依據(jù)《體育法》《公共文化體育設(shè)施條例》相關(guān)規(guī)定，制定專門的共享管理辦法。有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行“鼓勵(lì)性規(guī)范”給公辦企事業(yè)單位體育設(shè)施管理主體逃避法律責(zé)任的可乘之機(jī)[19]，應(yīng)加大對(duì)公辦企事業(yè)單位體育設(shè)施開(kāi)放的強(qiáng)制性，通過(guò)立法強(qiáng)制這部分體育設(shè)施向公眾開(kāi)放[20]?，F(xiàn)有“鼓勵(lì)性規(guī)定”的立法表述方式，可以更好應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性。但對(duì)于“鼓勵(lì)性規(guī)范”存在的法律約束力不足、可執(zhí)行性欠缺的問(wèn)題，可以通過(guò)加強(qiáng)行政立法和規(guī)范性文件的制定，落實(shí)相關(guān)行政主管部門、體育設(shè)施管理主體、公眾在共享中的權(quán)利和義務(wù)以及不履行義務(wù)時(shí)的責(zé)任，如明確共享的方式、共享時(shí)間、安全保障等內(nèi)容[21]。

其次，在公共體育設(shè)施共享管理辦法中劃定公共體育設(shè)施使用權(quán)的界限，縷清公共體育設(shè)施共享的秩序，減少公共體育設(shè)施共享中的沖突。公共體育設(shè)施共享目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要公共體育設(shè)施的使用主體以協(xié)作方式有序地使用公共體育設(shè)施資源。公共體育設(shè)施作為公共資源，公民有權(quán)對(duì)其進(jìn)行自由使用，但這種使用權(quán)并不是無(wú)限的，而應(yīng)受到他人正常行使公共體育設(shè)施使用權(quán)和維護(hù)公共秩序的限制。一方面，明確專業(yè)類公共體育設(shè)施的對(duì)稱性主體的優(yōu)先使用權(quán)。籃球場(chǎng)上“大媽與球員之爭(zhēng)”很大程度上屬于非對(duì)稱主體與對(duì)稱主體對(duì)于專業(yè)類公共體育設(shè)施使用的糾紛。專業(yè)類體育設(shè)施建設(shè)的初衷在于服務(wù)特定的體育項(xiàng)目使用主體，因而在建設(shè)存量上也不同于一般性的開(kāi)放性場(chǎng)地。那么，這一優(yōu)先使用權(quán)主要體現(xiàn)在當(dāng)使用權(quán)糾紛發(fā)生時(shí)，管理主體在糾紛調(diào)解或決策上對(duì)于對(duì)稱性主體的傾斜保護(hù)。另一方面，明確專用群體的優(yōu)先使用權(quán)。立法鼓勵(lì)和支持公辦企事業(yè)單位內(nèi)部體育設(shè)施向公眾開(kāi)放，但這部分體育設(shè)施具有明顯的辦公或教學(xué)目的性，其開(kāi)放不應(yīng)妨礙原系統(tǒng)內(nèi)部群體對(duì)體育設(shè)施的正常使用，更不能擾亂國(guó)家為不同系統(tǒng)配置公共體育設(shè)施的事業(yè)規(guī)劃[22]。因此，需要在立法中確立公共體育設(shè)施專用群體優(yōu)先使用的規(guī)則，合理限制公眾對(duì)公共體育設(shè)施的使用。

2)完善公共體育設(shè)施共享的配套規(guī)則。

強(qiáng)化公共體育設(shè)施共享的配套規(guī)則，一是應(yīng)將“共享發(fā)展”理念嵌入法律規(guī)范之中，以全新理念引領(lǐng)公共體育設(shè)施共享工作的變革。換言之，在相關(guān)立法中，并非簡(jiǎn)單使用“公共體育設(shè)施共享”的表述取代“公共體育設(shè)施開(kāi)放”的表述，而是令相關(guān)規(guī)范內(nèi)容均圍繞公共體育設(shè)施共享的管理機(jī)制構(gòu)建而展開(kāi)。二是需明確認(rèn)定公共體育設(shè)施共享的管理辦法在公共體育設(shè)施共享法律體系中的重要地位，并以其相關(guān)內(nèi)容為核心，審慎有序推進(jìn)相關(guān)規(guī)則在法律體系中的修訂。

一方面，應(yīng)積極推進(jìn)以《體育法》為代表的中央層面立法變革。《體育法》在強(qiáng)調(diào)開(kāi)放義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)公共體育設(shè)施共享義務(wù)的規(guī)則予以進(jìn)一步明確。在“全民健身”一章，明確公共體育設(shè)施管理的開(kāi)放義務(wù)和共享義務(wù)，并明確共享行為所指向的資源最大化利用價(jià)值目的。進(jìn)而提升法律與公共體育設(shè)施共享之間的關(guān)聯(lián)性、增強(qiáng)當(dāng)前立法內(nèi)容與公共體育設(shè)施共享的管理辦法之間的適配性。另一方面，應(yīng)逐步完善地方立法的配套規(guī)則。以《公共文化體育設(shè)施條例》第33 條為例，其既是對(duì)相關(guān)部門制定部門規(guī)章的立法授權(quán)，也是一項(xiàng)立法義務(wù)，要求相關(guān)部門通過(guò)制定配套性立法對(duì)法律法規(guī)中公共體育設(shè)施共享的相關(guān)原則性內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)。我國(guó)幅員遼闊，區(qū)域以及城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)狀況，要求不能采取一刀切的方式制定一部涵蓋所有類型公共體育設(shè)施的共享管理辦法，而應(yīng)當(dāng)視公共體育設(shè)施資源的不同類型、不同管理主體出臺(tái)相應(yīng)的專門規(guī)則供給，將上位法中比較原則、概括性的規(guī)定轉(zhuǎn)化為具體的實(shí)施細(xì)則，保障公共體育設(shè)施共享相關(guān)法律規(guī)范的有效實(shí)施與實(shí)現(xiàn)。

3.2 公共體育設(shè)施共享制度的機(jī)制完善

1)信息傳導(dǎo)機(jī)制的平臺(tái)化。

信息是制度實(shí)施、機(jī)制運(yùn)行的前提條件，信息傳導(dǎo)則是保障公眾知情權(quán)和表達(dá)權(quán)的基礎(chǔ)性條件。在公共體育設(shè)施共享過(guò)程中，公眾需求表達(dá)機(jī)制和信息公開(kāi)機(jī)制的缺位，導(dǎo)致公共體育設(shè)施供非所需和相關(guān)信息無(wú)法有效傳達(dá)給公眾。因此，信息傳導(dǎo)可以借助公共信息服務(wù)平臺(tái)構(gòu)建公共體育設(shè)施共享的信息傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行解決。為貫徹《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》“運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新信息技術(shù)，推進(jìn)全民健身智慧化發(fā)展”的要求，落實(shí)《全民健身計(jì)劃(2016—2020)》相關(guān)目標(biāo)，由國(guó)家體育總局信息中心牽頭組織研發(fā)的全民健身信息服務(wù)平臺(tái)于2020 年正式上線。該平臺(tái)囊括由中央財(cái)政資金補(bǔ)助的1 000 多個(gè)大型體育場(chǎng)館，對(duì)體育場(chǎng)館免費(fèi)、低收費(fèi)開(kāi)放等信息進(jìn)行公開(kāi)，并提供場(chǎng)館查詢、場(chǎng)館預(yù)定、賽事直播等服務(wù)[23]。公共體育設(shè)施共享的信息傳導(dǎo)機(jī)制建設(shè)，一方面可以將學(xué)校、公辦企事業(yè)單位、中小型公共體育設(shè)施的服務(wù)信息納入該信息服務(wù)平臺(tái)，并逐步與其他相關(guān)平臺(tái)已有資源進(jìn)行整合聯(lián)通，豐富公共體育設(shè)施共享服務(wù)信息公開(kāi)的內(nèi)容，不斷拓展該服務(wù)平臺(tái)的功能；另一方面，可依托該信息服務(wù)平臺(tái)，對(duì)公眾的體育需求進(jìn)行收集?，F(xiàn)實(shí)中公共體育設(shè)施資源的分布較為分散，公眾多樣化體育需求較難收集，借助信息化手段將各類型的公共體育設(shè)施資源整合入該信息服務(wù)平臺(tái)，并對(duì)公民的體育需求進(jìn)行收集，不僅可以搭建公共體育設(shè)施管理主體與公眾之間溝通的橋梁，方便公眾及時(shí)、便捷了解公共體育設(shè)施的開(kāi)放共享情況，還能方便體育行政主管部門通過(guò)該信息服務(wù)平臺(tái)掌握公眾體育需求，從而將公眾體育需求納入公共體育設(shè)施選址建設(shè)時(shí)的重要考量。

2)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的社會(huì)化。

懲罰機(jī)制是法律的重要著力點(diǎn)，合理的責(zé)任分配與權(quán)利約束機(jī)制是確保法律有效實(shí)施的關(guān)鍵性要點(diǎn)。推動(dòng)公辦企事業(yè)單位內(nèi)部公共體育設(shè)施資源共享是盤活現(xiàn)有體育設(shè)施存量以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的健身需求的重要突破口。然而，公辦企事業(yè)單位體育設(shè)施管理主體承擔(dān)過(guò)重的安全和財(cái)務(wù)責(zé)任導(dǎo)致其共享意愿不強(qiáng)。建立公共體育設(shè)施共享的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、合理劃定管理主體的責(zé)任是提高共享積極性的關(guān)鍵。第一，就安全責(zé)任分擔(dān)而言，對(duì)于學(xué)校這類體育設(shè)施資源豐富、周圍參加體育活動(dòng)的人數(shù)較多的單位，可以參照“兩權(quán)分離”改革，通過(guò)引入第三方管理，分擔(dān)和剝離體育設(shè)施共享中單位需要承擔(dān)的安全責(zé)任，從而提高管理主體共享的積極性[24]。在第三方管理過(guò)程中，原來(lái)由公辦企事業(yè)單位承擔(dān)的體育設(shè)施共享期間的安全管理責(zé)任轉(zhuǎn)移到第三方，不僅解決了主體責(zé)任疊加的問(wèn)題，還能實(shí)現(xiàn)體育設(shè)施的專業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理，提高公共體育設(shè)施共享服務(wù)水平。對(duì)于規(guī)模較小、封閉性較強(qiáng)的公辦企事業(yè)單位內(nèi)部體育設(shè)施來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)國(guó)家購(gòu)買公眾責(zé)任保險(xiǎn)、引導(dǎo)社會(huì)主體捐贈(zèng)資金等方式設(shè)置公眾救助基金、安全風(fēng)險(xiǎn)基金等，構(gòu)建多元化的安全保障體系，分擔(dān)管理主體的安全責(zé)任。第二，就財(cái)務(wù)責(zé)任分擔(dān)而言，需要地方政府加大財(cái)政支持力度進(jìn)行兜底保障。政府可以根據(jù)公辦企事業(yè)單位內(nèi)部體育設(shè)施資源的規(guī)模、共享程度和向社會(huì)共享的實(shí)際經(jīng)費(fèi)需求給予相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。一方面可以緩解公辦企事業(yè)單位體育設(shè)施管理主體在共享其體育設(shè)施時(shí)產(chǎn)生的額外的管理和維護(hù)成本壓力，另一方面可以在公共體育設(shè)施管理主體之間形成良好的引導(dǎo)作用，從而提高管理主體向社會(huì)共享其體育設(shè)施的積極性。除了增加政府財(cái)政投入外，還可以引導(dǎo)體育設(shè)施規(guī)模較大的單位對(duì)體育設(shè)施進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)自身的造血能力，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管，防止管理主體為追求經(jīng)濟(jì)效益而擠壓本單位內(nèi)部人員或公眾對(duì)體育設(shè)施的正常使用。

3)績(jī)效考核機(jī)制的技治化。

績(jī)效考核機(jī)制可為追責(zé)、糾錯(cuò)提供充分依據(jù)，并能作為法律激勵(lì)機(jī)制的參考適用標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，完善的公共體育設(shè)施共享績(jī)效考核機(jī)制，不僅可以對(duì)公共體育設(shè)施共享的具體情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，督促相關(guān)管理單位履行其體育設(shè)施共享的義務(wù)，還可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共體育設(shè)施共享過(guò)程中存在的問(wèn)題并作出反應(yīng)，逐步提高公共體育設(shè)施的共享服務(wù)水平。針對(duì)現(xiàn)有公共體育設(shè)施共享績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制存在的考核主體單一、考核方式落后導(dǎo)致的考核結(jié)果客觀性不足的問(wèn)題，可以從以下方面予以改善：一是引入第三方考核主體，形成公共體育設(shè)施共享考核的外部制衡，保證考核結(jié)果的公平和公正。我國(guó)體育行政主管部門可以通過(guò)購(gòu)買第三方考核評(píng)價(jià)的方式，營(yíng)造公共體育設(shè)施共享的多元評(píng)價(jià)主體的競(jìng)合態(tài)勢(shì)，彌補(bǔ)政府一元考核的缺陷。二是以區(qū)塊鏈技術(shù)為依托，創(chuàng)新公共體育設(shè)施共享績(jī)效考核方式。區(qū)塊鏈技術(shù)在公共體育設(shè)施共享績(jī)效考核中的運(yùn)用，不僅可以實(shí)現(xiàn)考核主體的多元化，還能彌補(bǔ)現(xiàn)有考核方式難以規(guī)避管理主體數(shù)據(jù)造假行為的缺陷，并不斷地促進(jìn)考核指標(biāo)體系的科學(xué)化。一方面，區(qū)塊鏈的去中心化特征為多方主體參與公共體育設(shè)施共享考核評(píng)價(jià)提供了技術(shù)支持?；谥悄芎霞s技術(shù)，搭建政府部門、第三方考核主體、公眾等共同參與的績(jī)效考核平臺(tái)，各考核主體可以通過(guò)智能設(shè)備在績(jī)效考核平臺(tái)上對(duì)共享情況進(jìn)行反饋和評(píng)估，考核信息一旦上傳到系統(tǒng)就會(huì)被自動(dòng)加密而無(wú)法篡改，從而保證考核結(jié)果的客觀和公正。另一方面，基于共識(shí)機(jī)制的算法，區(qū)塊鏈會(huì)自動(dòng)提取公共體育設(shè)施共享中公眾關(guān)注度和互動(dòng)頻率較高議題，并通過(guò)算法賦予相關(guān)指標(biāo)權(quán)重，最終建立更科學(xué)、更能反映公眾需求的公共體育設(shè)施共享績(jī)效考核指標(biāo)體系[25]。

公共體育設(shè)施共享制度在公共體育設(shè)施供給不足、保障公民體育權(quán)利方面具有重要的作用。我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)于公共體育設(shè)施共享制度的規(guī)則構(gòu)造主要集中在開(kāi)放措施的構(gòu)建層面。然而，公共體育設(shè)施的“俱樂(lè)部產(chǎn)品”屬性意味著單純的開(kāi)放并不必然導(dǎo)致共享價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從開(kāi)放走向共享，首先需要在制度優(yōu)化的理念層面嵌入優(yōu)化管理的基本理念，并在此基礎(chǔ)上審視現(xiàn)有規(guī)范體系與制度規(guī)則。在規(guī)范體系層面，專門化的管理辦法與配套性的管理規(guī)則是彌補(bǔ)管理主體共享性職能缺失的有效路徑；在制度體系層面，信息有效傳導(dǎo)機(jī)制、責(zé)任公平分擔(dān)機(jī)制以及考核的技術(shù)治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公共體育設(shè)施共享價(jià)值的重要手段。當(dāng)然，公共體育設(shè)施共享價(jià)值的實(shí)現(xiàn)還依賴于公共體育共享制度之優(yōu)化與設(shè)施供給充足、配置合理，居民素質(zhì)良好等方面的協(xié)調(diào)與配合。

注釋：

① 2017 年5 月，于河南省洛陽(yáng)王城公園籃球場(chǎng)，打籃球和跳廣場(chǎng)舞群眾因場(chǎng)地使用權(quán)而發(fā)生糾紛，并引發(fā)肢體沖突，致使一方輕微傷。

② 原告林榮松與被告福州市體育局因福州市體育運(yùn)動(dòng)學(xué)校的課余時(shí)間校內(nèi)田徑場(chǎng)的使用權(quán)問(wèn)題產(chǎn)生糾紛，并訴請(qǐng)法院責(zé)令被告對(duì)下屬的福州市體育運(yùn)動(dòng)學(xué)校關(guān)于課余向社會(huì)公眾開(kāi)放校內(nèi)田徑場(chǎng)的問(wèn)題重新作出行政許可，但最終敗訴。