完善稻谷最低收購價政策，持續(xù)提升糧食安全保障能力

鄭紅明 鄭品卉

（1 浙江衢州新農(nóng)都實業(yè)有限公司，浙江 衢州 324000；2 中央民族大學，北京 100081；第一作者：398989096@qq.com）

2004 年我國開始實施稻谷最低收購價政策，這對保護農(nóng)戶種糧積極性、促進水稻生產(chǎn)、保障我國糧食安全等方面起到了積極作用。但近幾年來，稻谷最低收購價政策的作用有所弱化，我國稻谷生產(chǎn)出現(xiàn)了多年徘徊不前的局面，有必要對稻谷最低收購價政策進行完善，在更高層次上保障我國糧食安全。

1 稻谷最低收購價出臺的背景

1997 年我國稻谷產(chǎn)量首次突破2 億t 大關(guān)，達2.0073 億t[1]，我國糧食供應也達到了歷史最好水平。此后，我國糧食流通體制改革開始加快推進，糧食購銷市場化全面推開，并實行了糧食省長負責制和最低保護價制度。但在糧食種植結(jié)構(gòu)調(diào)整全面加快，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化大步向前的背景下，稻谷最低保護價沒有起到真正的保護作用，以致水稻種植收益持續(xù)下降，農(nóng)戶種植水稻熱情降低，水稻種植面積連年減少，稻谷供應日益趨緊，需要通過挖補儲備庫存來滿足供應，導致國內(nèi)稻谷儲備庫存連續(xù)下降。2003 年稻谷因災減產(chǎn)，當年我國稻谷產(chǎn)量一度降至1.6066 億t，較1997 年銳減19.3%，是20 年來的最低水平[1]。隨著稻谷供需矛盾不斷累積，稻米市場于2003 年下半年出現(xiàn)了報復性上漲，整個糧食市場也出現(xiàn)了大幅波動。為更好地引導和激勵水稻生產(chǎn)，國家于2004 年率先對稻谷實施最低收購價政策，隨后小麥也實施了該項政策，玉米、大豆、油菜籽等實行了臨儲收購政策，并開始實施糧食直補，之后又取消了農(nóng)業(yè)稅。在政策組合拳的激勵下，我國糧食生產(chǎn)出現(xiàn)全面恢復，水稻生產(chǎn)也連續(xù)豐收，稻谷產(chǎn)量自2011 年以來連續(xù)12 年保持在2 億t 以上[2]，有效保障了國內(nèi)的糧食供給。

2 稻谷最低收購價政策的演變

2004 年國家首次實行了稻谷最低收購價政策，當年早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購價每50 kg 分別為70 元、72 元和75 元。2004—2007 年我國政策保持了相對穩(wěn)定，期間多次啟動了最低收購價預案，有效穩(wěn)定了糧食市場。2008 年后，隨著物價的持續(xù)上漲和糧價的不斷走高，稻谷最低收購價也不斷調(diào)整。2008—2014 年，經(jīng)過連續(xù)7 年上調(diào)，早稻、中晚秈稻和粳稻最低收購價每50 kg 分別達到了135 元、138 元和155元，比2004 年分別提高65 元、66 元和80 元，增幅分別為92.8%、91.7%和106.7%。由于稻谷最低收購價上調(diào)較快，農(nóng)戶種糧收益持續(xù)提升，刺激了水稻生產(chǎn)，在供大于求的背景下，稻谷最低收購價逐漸演變成了市場最高價，導致稻谷托市收購量不斷增加，庫存快速充盈，供應壓力不斷增大。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革啟動后，稻谷最低收購價在保持2 年平穩(wěn)后，于2016 年開啟連續(xù)小幅下調(diào)模式，至2018 年，早稻、中晚秈稻和粳稻最低收購價每50 kg 分別降至120 元、126 元和130 元，比2015 年分別減少15 元、12 元和25 元。2020 年，受新冠肺炎病毒疫情影響，全球糧食危機苗頭初顯，我國適時小幅上調(diào)稻谷最低收購價，經(jīng)過連續(xù)上調(diào)后，2023 年早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購價每50 kg 分別為126 元、129 元和131 元，比2019 年分別增加6 元、3 元和1 元（圖1）。

圖1 2004—2023 年稻谷最低收購價

3 稻谷最低收購價政策實施成效

3.1 有力地保障了農(nóng)戶種糧收益

稻谷最低收購價政策的制定和預案的啟動，起到了穩(wěn)定糧價、帶動農(nóng)戶增收的效果。據(jù)統(tǒng)計，2019 年，中儲糧累計完成托市糧收購3 747 萬t，其中收購稻谷1 520 萬t，小麥2 227 萬t，最低收購價政策實施直接帶動農(nóng)民增收約100.0 億元[3]，有效激發(fā)了農(nóng)戶種糧積極性。

3.2 有力地促進了我國水稻生產(chǎn)

在稻谷最低收購價持續(xù)上調(diào)等政策激勵下，農(nóng)戶種植水稻熱情持續(xù)高漲，2004 年以來我國水稻生產(chǎn)實現(xiàn)了連續(xù)豐收，產(chǎn)量不斷刷新歷史記錄。尤其是黨的“十八大”以來，我國稻谷產(chǎn)量連年產(chǎn)大于需，需要啟動最低收購價預案來緩解農(nóng)戶“賣糧難”現(xiàn)象。

3.3 國庫充實

2011 年以來，我國在水稻主產(chǎn)區(qū)連續(xù)12 年啟動了最低收購價預案，累計收購托市稻谷超過2.55 億t，比歷史最高產(chǎn)量的2021 年還高了4 000 多萬t。其中2013—2017 年托市稻谷收購量連續(xù)5 年均超過了3 000萬t。最低收購價稻谷收購量的持續(xù)增加，極大充盈了國庫，有效保障了我國糧食安全。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部2023 年4 月報告，我國大米庫存為1 045 萬t，占全球大米庫存的62.4%[4]，雖較3 年前的66.3%[5]有所降低，但仍遙遙領(lǐng)先于排名第2 的印度。由于供求關(guān)系穩(wěn)定，2020 年新冠肺炎病毒疫情暴發(fā)以來，我國稻米市場一直保持平穩(wěn)運行，成為保障我國糧食安全的壓艙石，也是全球運行最平穩(wěn)的稻米市場。

4 當前稻谷最低收購價政策存在的問題

隨著我國稻谷最低收購價的連續(xù)上調(diào)，國內(nèi)稻米價格水漲船高，稻谷市場出現(xiàn)了產(chǎn)量高、進口高、庫存高的“三高”現(xiàn)象，并出現(xiàn)了稻米價格產(chǎn)區(qū)高于銷區(qū)、內(nèi)地高于沿海、國內(nèi)高于國際的新常態(tài)，“稻強米弱”現(xiàn)象也時常上演。在龐大的托市稻谷庫存壓力下，稻米市場整體波動幅度趨小，活躍度下降。為此，我國開展了農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，逐步下調(diào)稻谷最低收購價，經(jīng)過連續(xù)調(diào)整后，稻谷“三高”現(xiàn)象有所好轉(zhuǎn)，但并未得到根本解決。2020 年后，隨著新冠肺炎疫情的暴發(fā)，全球糧食危機日益加重，我國根據(jù)實際情況，連續(xù)小幅上調(diào)了稻谷最低收購價，但與高峰期相比仍明顯偏低。稻谷最低收購價政策實施所帶來的老問題尚未解決，新問題又開始顯現(xiàn)。

4.1 稻谷比價嚴重偏低

2020 年之前的很長一段時間內(nèi)，我國稻谷比價持續(xù)高于小麥、玉米。2020 年以后，雖然水稻種植成本持續(xù)上升，但由于國內(nèi)外稻米供求寬松，稻米價格整體波動不大，除早秈稻市場表現(xiàn)較強外，中晚秈稻和粳稻均表現(xiàn)平平，較2015 年的稻米市場高點仍有不小的差距。隨著小麥玉米的快速上漲，稻谷比價越來越低，種植比較效益下降，導致農(nóng)戶種植水稻積極性降低，“水改旱”現(xiàn)象增多，給后期水稻生產(chǎn)帶來隱患。如2022年，我國水稻面積較上年減少1.6%[2]。而2022 年初水稻種植時，稻谷比價還要高于2022 年底。2023 年我國稻谷價格同比仍偏低，預計2023 年水稻種植面積可能繼續(xù)下降。

4.2 水稻生產(chǎn)徘徊不前

農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革啟動后，稻谷最低收購價從托市轉(zhuǎn)為托底（習慣上仍稱托市收購）[6]，不再以促進增收為主要目標。通過政策性收儲，可以確保不發(fā)生大面積“賣糧難”，但保證不了農(nóng)戶高收益。2017 年稻谷最低收購價全面調(diào)整以來，加上種植成本持續(xù)上漲，農(nóng)戶種植水稻收益明顯下降。雖然2020 年以后稻谷最低收購價連續(xù)多次小幅上調(diào)，但與2015 年的高點相比差距仍較大，且遠不能抵消水稻種植成本的增幅，使得農(nóng)戶種植水稻的積極性有所下降[7]（圖2）。稻谷產(chǎn)量也一改之前的穩(wěn)步增加態(tài)勢，出現(xiàn)徘徊不前的局面，2021 年我國稻谷產(chǎn)量雖創(chuàng)歷史新高，也僅比2017 年多16 萬t。而水稻種植面積則呈波浪式減少，2022 年，稻谷種植面積2 945.0 萬hm2，是2009 年以來的最低水平。稻谷產(chǎn)量20 849.5 萬t，是2017 年以來的最低水平。后期一旦遭受嚴重自然災害，水稻生產(chǎn)很可能會出現(xiàn)較大的滑坡，給糧食安全帶來隱患。

表1 近年我國主要糧食品種比價表（單位：元/t）

圖2 2011—2020 年全國稻谷種植成本與收益

4.3 稻谷托市收購量大幅減少

隨著最低收購價政策從托市向托底轉(zhuǎn)變，稻谷收購價一度出現(xiàn)快速下降，農(nóng)戶按最低收購價出售稻谷的意愿大幅降低，托市收購量從2013—2017 年的每年3 000 多萬t 銳減至2020 年的僅610 萬t 左右，2021年雖有所增加，仍不足1 500 萬t，不到高峰期的一半，2022 年托市收購量再度減少，僅為1 188 t[8]。這雖然符合最低收購價政策調(diào)整的初衷，但隨著稻谷定向銷售的加快，最低收購價稻谷庫存開始大幅下降。按照目前稻谷保管期限要求，儲存期限超過4 年的稻谷大部分會被列為超期儲存稻谷，因此，到2023 年底，正常庫存的最低收購價稻谷預計3 000 多萬t，2024 年底可能進一步減少。而2020 年前我國托市收購的稻谷庫存基本維持在1 億t 以上，成為保障我國糧食安全的壓艙石。一旦托市收購稻谷庫存出現(xiàn)大幅下降，糧食風險很可能會提升。以玉米市場為例。2020 年三季度，當時我國臨儲玉米庫存仍有4 000 多萬t，但在市場預期后市上漲的情況下，約3 個月時間臨儲玉米庫存就被投機資本一掃而光，并推動后期玉米價格大漲，半年內(nèi)漲幅超過50%。由于托市稻谷庫存獨有的靈活調(diào)控市場的屬性，它的庫存減少，將對國家調(diào)控稻米市場提出新的挑戰(zhàn)。同時，由于稻谷持續(xù)產(chǎn)大于需，因最低收購價下降，托市稻谷收購減少，市場流通糧源增多，單純依靠市場消化較為困難，以致稻米市場走勢長期低迷，企業(yè)經(jīng)營艱難。

4.4 托市稻谷庫存銷售不暢

自2014 年托市稻谷競價銷售重啟以來，成交一直不高，庫存稻谷去化困難，不復2009 年和2010 年的火爆行情。據(jù)統(tǒng)計，2014 年至2023 年9 月底，托市稻谷累計成交不到7 700 萬t（圖3），不及2011 年以來托市稻谷累計收購量的1/3。特別是2022 年成交更是低迷，雖然南方遭受嚴重高溫干旱，稻谷預期減產(chǎn)，但1—9 月累計成交的最低收購價稻谷不足65 萬t[9]，是2012 年以來成交最少的一年。主要原因：一是最低收購價收購的稻谷主要是普通品種，不適銷對路，加上銷售底價偏高，成交價格加上出庫費用和運費，價格偏高，競爭力不強。二是稻谷供應持續(xù)寬松。不像2008—2010 年稻米市場處于供應偏緊或結(jié)構(gòu)性偏緊格局。近年來水稻連年產(chǎn)大于需，企業(yè)不用擔心糧源，搶糧存糧意愿大幅下降。三是大米進口大幅增加。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，2022 年我國累計進口稻米619 萬t，創(chuàng)有統(tǒng)計以來的新高，比2010 年增加了近16 倍。大米大量進口，對本就供大于求的國內(nèi)稻米市場帶來了極大的沖擊。四是加工企業(yè)已經(jīng)越過了有什么加什么的階段，品牌意識增強，對原料稻谷的品質(zhì)要求提高，因此，參與最低收購價稻谷拍賣的熱情降低。

圖3 2014—2022 年最低收購價稻谷成交情況

由于托市稻谷庫存去化緩慢，臨儲稻谷儲存期限一再延長，導致大部分庫存稻谷陸續(xù)超過正常儲備期限，部分稻谷因陳化無法作為口糧食用，國家不得已將其作為飼料原糧定向銷售給飼料企業(yè)。由于作為定向銷售的稻谷往往儲存時間長、保管費用高、保管損耗大、資金占用時間長、利息補貼高，而食用品質(zhì)的喪失使得其定向銷售價格均不高，與收購時的價格差距較大。據(jù)了解，單2020—2023 年超期稻谷定向銷售成交就達6 810 萬t（圖4），給國家財政造成巨大的負擔。

5 完善稻谷最低收購價政策建議

當前，全球糧食危機仍時隱時現(xiàn)。比如，2008 年初，每t 泰國5%破碎率白米價格（FOB 價）在短短3 個月時間內(nèi)就從300 多美元一度沖至1 000 美元[10]。2022 年，因發(fā)生俄烏沖突，國際糧價短期內(nèi)暴漲暴跌，2022 年巴基斯坦的洪澇及印度的干旱亦導致國際大米出現(xiàn)大漲。截止2023 年4 月20 日，巴基斯坦5%破碎率大米FOB 報價為515 美元/t，較2022 年初上漲51.5%[11-12]；2023 年7 月以來印度全面限制大米出口，導致國際大米短期大漲，同比最高漲幅達6 成。因此，保持口糧絕對安全對保障我國糧食安全具有重要意義。而保持口糧絕對安全就必須促進水稻生產(chǎn)。要促進水稻生產(chǎn)，就必須調(diào)動農(nóng)民種植水稻的積極性，就必須讓農(nóng)民種水稻有錢賺。雖然當前最低收購價政策存在不足，但現(xiàn)階段仍是保障農(nóng)戶收益、促進水稻生產(chǎn)的有效手段之一。習近平總書記指出，“要穩(wěn)定和加強種糧農(nóng)民補貼，提升收儲調(diào)控能力，堅持完善最低收購價政策，擴大完全成本保險和收入保險范圍，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性”。2023 年“中央一號文件”也提出，“要合理確定稻谷最低收購價”。因此，稻谷最低收購價政策預計在一定時間內(nèi)仍將存在，但需要進行完善，發(fā)揮其特有的靈活吞吐的積極作用，保障我國糧食安全。

5.1 適當提高稻谷最低收購價

前期國家確定的以托底為原則的最低收購價政策與當時我國稻米供應相對寬松的國情基本相適應。但目前稻谷比價已經(jīng)明顯偏低，水稻產(chǎn)量也多年徘徊不前。這種托底的最低收購價政策與1998 年后實行的最低保護價制度類似，實施時間如果過久，將挫傷農(nóng)戶種稻積極性，后期可能會出現(xiàn)水稻面積和產(chǎn)量同步下降的局面。為穩(wěn)定水稻生產(chǎn)，保障糧食安全，根據(jù)2023 年“中央一號文件”精神，建議以保本微利為原則，適時提高最低收購價，使種稻收益有所回升，比如恢復到2017 年的水平（2017 年稻谷種植凈利潤為132.49 元/667 m2，見圖2）[6]，讓種稻農(nóng)戶有錢賺，從而促進我國水稻生產(chǎn)穩(wěn)步提升。

5.2 將優(yōu)質(zhì)稻納入托市收購范圍

隨著人們生活水平的提升和對美好生活的向往，對優(yōu)質(zhì)大米的需求持續(xù)增加將是常態(tài)。這就需要采取措施鼓勵農(nóng)戶種植優(yōu)質(zhì)稻。但優(yōu)質(zhì)稻生產(chǎn)增加過快，也會出現(xiàn)供大于求的現(xiàn)象，導致價格波動增大，甚至低于普通稻。而普通稻因有最低收購價政策支撐，價格不會出現(xiàn)大幅下跌，收益更有保障，在優(yōu)質(zhì)稻供過于求時甚至可能會高于優(yōu)質(zhì)稻，這不符合我國水稻產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律。因此，減少普通稻的托市收購，增加優(yōu)質(zhì)稻收儲無疑可以作為一種嘗試。由于優(yōu)質(zhì)稻的收儲需要單個品種單倉存放，對收購要求較高。而優(yōu)質(zhì)稻品種眾多，不可能將所有的優(yōu)質(zhì)品種都納入托市收購范圍。建議按照區(qū)域地理特點，對區(qū)域內(nèi)種植范圍大、帶動作用強、有發(fā)展前景的品種，可以按保本微利的原則進行托市收購，全國納入托市收購范圍的優(yōu)質(zhì)稻品種建議不超過10 個。比如，對東北綏粳系列、江蘇南粳系列、長江中下游黃華占、廣東美香占2 號等種植面積大、有市場前景的優(yōu)質(zhì)品種可先試行最低收購價政策，按照“一品一策、保本微利”原則制定最低收購價政策，消除農(nóng)戶種植優(yōu)質(zhì)稻的后顧之憂，還可以鼓勵優(yōu)質(zhì)品種連片種植，形成規(guī)模效應，進而打響我國的大米品牌。

5.3 擇機恢復東北水稻入關(guān)補貼

當前東北地區(qū)已經(jīng)成為我國水稻主要產(chǎn)區(qū)，黑龍江的稻谷產(chǎn)量多年位居全國首位，而本地大米需求不足，2011 年以來每年都要啟動最低收購價預案。截至2023 年2 月28 日，黑龍江托市收購稻谷1 023 萬t，占全國托市稻谷收購量的86.1%[8]。由于東北托市收購的主要是普通稻，大米的主要銷區(qū)在南方。但近年來南方地區(qū)大米進口大量增加，加上稻谷供大于求，導致黑龍江托市收購的稻谷去化困難，出現(xiàn)大量超期儲存稻谷。建議可考慮擇機恢復北糧南運補貼政策，對入關(guān)的東北稻米實行運輸補貼，鼓勵東北稻米南下，既可加快東北稻米銷售，減少托市收購量，又可以減少南方大米進口。從實踐來看，托市稻谷保管所增加的成本將遠遠高于運輸補貼。當然實施該項政策也要考慮南北方的水稻生產(chǎn)情況，實行一年一定。在北方水稻增產(chǎn)、外運不暢，而南方水稻減產(chǎn)、價格較高的情況下，實施該項政策較為有利。反之，則不宜實施該項政策。

5.4 對庫存托市稻谷實行限期銷售

2011 年以來我國連續(xù)12 年啟動了稻谷最低收購價預案。由于銷售困難，大量的庫存稻谷儲存年限一再延長，超期儲存稻谷不斷增大，不得不作為飼料原料進行定向銷售，造成極大浪費。為此，對最低收購價稻谷庫存可出臺限期銷售政策，減少食用價值損失。目前國內(nèi)稻谷的正常儲存年限為3~4 年。建議出臺政策強制托市庫存的稻谷在陳化前（比如4 年內(nèi)）全部出清，對新稻的銷售可以不設(shè)要求，存放2 年的托市稻谷必須強制銷售1/3，次年銷售剩余的一半，最后一年應全部出清，使稻谷的食用價值盡可能不下降。這樣，托市庫存稻谷的成交價預計比作為飼料原料定向銷售的稻谷要高得多，減少保管年限還可以減少財政補貼和資金占用、減少利息和保管費用、減少保管損耗、減少倉容占用，也更有利于把托市收購工作做得更好，并使托市收購的稻谷庫存規(guī)模得到一定控制。為達此目的，須配套相應的措施，主要是合理制定起拍價。對新稻的起拍價建議隨行就市，保管2 年以上的托市稻建議按略低于市場價原則進行定價，只要市場有需求，溢價自然增加。而最后一年可以結(jié)合定向銷售（包括飼料原料、工業(yè)原料、出口等）來進行，以減輕市場壓力，直至全部出清。若如此，可以提高最低收購價稻谷的競爭力，使最低收購價稻谷的收購與銷售達到動態(tài)平衡，實現(xiàn)水稻生產(chǎn)與市場運行的良性發(fā)展。