環(huán)境糾紛中非訴訟調(diào)解問題研究

木三江

昆明理工大學(xué)，云南 昆明 650000

一、相關(guān)概念

本文所指的訴前調(diào)解是指當(dāng)事人向法院提起訴訟后，在人民法院正式立案之前，通過人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解等方式對案件進(jìn)行的調(diào)解，它既不等同于調(diào)解前置程序，也不等同于強(qiáng)制調(diào)解［1］。

人民調(diào)解是指在人民調(diào)解委員會的主持下，依照法律、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范、社會主義道德規(guī)范，對糾紛的雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)調(diào)，在自愿的情況下，達(dá)成協(xié)議，解決糾紛。根據(jù)法律規(guī)定，人民調(diào)解委員會由委員三至九人組成，人民調(diào)解員由委員會委員或委員會聘任的人擔(dān)任。

環(huán)境非訴訟調(diào)解制度是指運(yùn)用非訴訟調(diào)解方法處理環(huán)境領(lǐng)域發(fā)生的糾紛，環(huán)境非訴訟調(diào)解制度在糾紛解決上具有獨特優(yōu)勢。

二、研究意義

現(xiàn)代社會快速發(fā)展，社會分工逐漸細(xì)化，社會交往更加頻繁，社會矛盾愈加復(fù)雜多樣，在環(huán)境領(lǐng)域發(fā)生的侵權(quán)案件越發(fā)劇烈。建立多元化糾紛解決機(jī)制成為我國社會發(fā)展的現(xiàn)實要求，2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，為我國多元化糾紛解決機(jī)制發(fā)展提出新要求。

完善、靈活、高效的非訴訟調(diào)解制度能夠快速化解社會矛盾，在訴訟前解決問題，避免一些糾紛上升到法院的情況，在一定程度上減輕了法院壓力，對維護(hù)社會秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、節(jié)約司法資源、維護(hù)環(huán)境和諧具有重要作用，完善的糾紛解決機(jī)制也象征著社會法治文明的進(jìn)步。同時處理好環(huán)境方面的制度構(gòu)建也是習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”科學(xué)論斷的不斷深化，能夠反映黨和國家對生態(tài)大保護(hù)的高度重視，因此環(huán)境糾紛非訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建有其工具價值也有其獨立價值，值得我們重視。

三、民事訴訟調(diào)解中存在的問題

傳統(tǒng)民事訴訟調(diào)解指的是在民事訴訟過程中以審判人員為主導(dǎo)，由雙方民事訴訟主體參與而進(jìn)行的協(xié)調(diào)，該調(diào)解方式通過商討案件中具有爭議的問題，解決糾紛。但是在具體運(yùn)行中也存在問題，如在法官主導(dǎo)的調(diào)解模式中當(dāng)事人權(quán)利行使受到阻礙。主要體現(xiàn)為以下三點。

（一）法官權(quán)力過大

在設(shè)置以法官為主導(dǎo)的模式中對法官的權(quán)力進(jìn)行擴(kuò)大，對于當(dāng)事人的權(quán)利進(jìn)行縮小，本身公權(quán)力與私權(quán)利便是不對等的，一方的擴(kuò)大一方的縮小造成了兩方之間的矛盾，無法體現(xiàn)出民事訴訟調(diào)解制度的公正性。在調(diào)解過程中，影響調(diào)解結(jié)果的因素很大程度上取決于法官自身。例如雙方意見是否達(dá)成一致，所形成的協(xié)議書是否符合法律規(guī)定等。而這樣的主觀因素將會直接影響調(diào)解結(jié)果。

（二）法官負(fù)擔(dān)過重

法院當(dāng)中面臨案多人少的情況，每個法官每年都要承擔(dān)大量的案件，除此以外法官還要負(fù)責(zé)訴前調(diào)解工作，這很明顯加重了法官的負(fù)擔(dān)。這幾年以來法官的審判工作任務(wù)非常重。

（三）自愿原則難以體現(xiàn)

自愿原則是貫穿于民法與相關(guān)法律規(guī)范的重要原則，但是在民事訴訟調(diào)解制度當(dāng)中，自愿原則難以體現(xiàn)。在民事調(diào)解中，審判人員為促成民事糾紛的調(diào)解，往往會采用一些強(qiáng)制性的方法。這種行為沒有充分考慮當(dāng)事人的意愿，嚴(yán)重侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益［2］。同時，這種沒有通過雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成的調(diào)解，無法體現(xiàn)雙方當(dāng)事人的利益，只會導(dǎo)致本就存在的矛盾越來越尖銳。

而為了能更好地保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，建立多樣化的調(diào)解機(jī)制必不可少。目前我國社會飛速發(fā)展，我國民事糾紛呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化特點，并且隨著公民法律意識的覺醒，法院需要調(diào)解的民事糾紛也大大增多。因此需要建立多樣化的調(diào)解機(jī)制，消化這些糾紛，將法院主導(dǎo)的方式改為法院推動、多主體參與訴前調(diào)解，可以由其他機(jī)構(gòu)主持，如法院與同級司法行政部門合作，有些法院組建“社會法庭”，邀請村委會、鄉(xiāng)賢、人大代表、政協(xié)委員等擔(dān)任“社會法官”主持調(diào)解工作等等。而在環(huán)境糾紛之中，可以在法院接收到起訴狀后將案件交給“社會法庭”先行調(diào)解，邀請具有專業(yè)知識的人員、行業(yè)協(xié)會、社會組織參與。并且在訴訟活動中以“人民至上”為出發(fā)點，強(qiáng)調(diào)多方參與，強(qiáng)調(diào)自愿民主，努力讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義。

而在當(dāng)前員額制的法院系統(tǒng)中，基層法院承擔(dān)了大量的訴訟工作，有的法官一年甚至要裁定或?qū)徟屑s400 起案件。完善、靈活、高效的人民調(diào)解制度能夠快速化解社會矛盾，在訴訟前解決問題，避免一些輕微民事糾紛上升到法院的情況，在一定程度上減輕了法院壓力，對維護(hù)社會秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。

環(huán)境法中的許多法律制度都是在環(huán)境科學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)實踐中由技術(shù)規(guī)范上升而來的［3］。因此在調(diào)解過程中引入相關(guān)專門主體就顯得尤為重要。相關(guān)主體可以分為非營利性環(huán)保組織、政府環(huán)境主管部門、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业取Ｔ诮鉀Q環(huán)境糾紛上，引入其他主體進(jìn)行調(diào)解與法院仲裁等具有司法性質(zhì)的方法相比具有優(yōu)勢。具備專業(yè)知識的人員能夠進(jìn)行專業(yè)的勘查活動，對產(chǎn)生糾紛的環(huán)境問題能夠通過取樣化驗等進(jìn)行準(zhǔn)確判斷。

四、環(huán)境非訴訟調(diào)解中存在的問題

可以說在環(huán)境糾紛中非訴訟調(diào)解機(jī)制發(fā)揮著獨特的作用，但是，該制度在實際執(zhí)行中也存在一些不足。

（一）環(huán)境非訴訟調(diào)解制度的行政成本問題

第一，當(dāng)事人往往出于對公權(quán)力的信任而選擇政府環(huán)境主管部門，但當(dāng)事人尋求政府幫助并不需投入很多成本，這樣各級人民政府的環(huán)境主管部門會面臨巨大的糾紛處理要求，面臨這樣巨大的要求，政府部門的行政成本會大大提高。要通過司法部門處理的事情一件不少地落在了執(zhí)法部門上，這樣成本沒有降低，只是發(fā)生了轉(zhuǎn)移，并且通過政府部門解決糾紛并不存在事先繳納的訴訟費(fèi)，因此國家為了處理環(huán)境糾紛所花費(fèi)的總成本并不會降低，反而會比通過訴訟處理的成本更高。同時，訴訟成本的存在也讓當(dāng)事人在選擇是否訴訟時能夠重新考慮成本，減少濫訴的情況出現(xiàn)，而當(dāng)事人在選擇政府調(diào)解時很少會有成本的考慮。

（二）調(diào)解員自身素質(zhì)對調(diào)解結(jié)果的影響

目前我國社會飛速發(fā)展，我國民事糾紛呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化特點，并且隨著公民法律意識的覺醒，法院需要調(diào)解的民事糾紛也大大增多。而調(diào)解員能否適應(yīng)社會發(fā)展的需要，成為調(diào)節(jié)能否成功的重要因素。調(diào)解員處于中立地位，其所促成的調(diào)解協(xié)議是涉及當(dāng)事人雙方利益的重要協(xié)議。但是調(diào)解員對協(xié)議并無詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，若全選擇政府主管部門，又可能導(dǎo)致行政成本的增加，與調(diào)解的初衷背道而馳。我國關(guān)于環(huán)境糾紛非訴訟調(diào)解解決的機(jī)構(gòu)主要是環(huán)境行政部門、人民調(diào)解委員會等，目前還沒有從事環(huán)境糾紛非訴訟調(diào)解的專門機(jī)構(gòu)。環(huán)境糾紛因其特殊性，對非訴訟調(diào)解人員提出了更高的要求。但目前來看，我國環(huán)境糾紛非訴訟調(diào)解組織中的人員構(gòu)成與其他非訴訟調(diào)解組織并無不同，缺乏對環(huán)境糾紛中的許多技術(shù)性規(guī)范、科學(xué)指標(biāo)的認(rèn)知，而具備專業(yè)知識的人員則缺乏法律知識和法律思維，這就導(dǎo)致了環(huán)境糾紛解決的難題，即有效的調(diào)解需要具有專業(yè)知識的人與具備法律知識的人共同進(jìn)行，缺乏任何一方都無法達(dá)到理想的調(diào)解結(jié)果。而調(diào)解員自身素質(zhì)特別是專業(yè)知識的掌握程度也直接影響了調(diào)解結(jié)果的公正。

（三）非訴訟調(diào)解機(jī)制自身的局限

非訴訟調(diào)解機(jī)制最大的缺陷在于，不以國家強(qiáng)制力為保障而具有可強(qiáng)制執(zhí)行的效力，這導(dǎo)致調(diào)解結(jié)果難于執(zhí)行。而對于重大復(fù)雜社會影響較大的糾紛，使用和解、調(diào)解、仲裁等方式解決未免有些力不從心。

五、完善措施

（一）完善行政性非訴訟調(diào)解

20 世紀(jì)末，世界各國逐步建立環(huán)境非訴訟調(diào)解制度，例如日本1970 年頒布的《公害糾紛處理法》，美國1990 年制定的《行政爭議解決法》及1998 年制定的《替代性糾紛解決法》。以上法律規(guī)定的重點是搭建通過行政力量進(jìn)行非訴訟調(diào)解的平臺，對該制度運(yùn)行的具體流程、政府力量的參與方式進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，建立受信任的、多方對話的、積極參與的模式。而我國要做好該制度的頂層設(shè)計，在借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗后，需要我國立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)法律規(guī)定。如果條件不成熟，可以先進(jìn)行區(qū)域試點，條件成熟后再推行相關(guān)經(jīng)驗。同時，應(yīng)遵循立法先行的原則，制定糾紛解決機(jī)制相關(guān)條例，或者由國家環(huán)境行政主管部門制定相關(guān)辦法。上述立法中的核心內(nèi)容是行政性非訴訟調(diào)解問題。應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政性非訴訟調(diào)解的程序，包括提出申請的條件和時限、調(diào)查取證、擬定調(diào)解或裁決方案、方案的實施、執(zhí)行等［3］。

（二）健全民間性非訴訟調(diào)解

目前民間性非訴訟調(diào)解的重點在于人民調(diào)解。人民調(diào)解是指在人民調(diào)解委員會的主持下，依照法律、政策及社會主義道德規(guī)范，對糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說服規(guī)勸，促其彼此互諒互讓，在自主自愿情況下，達(dá)成協(xié)議，解決糾紛。根據(jù)法律規(guī)定，人民調(diào)解委員會由委員組成，人民調(diào)解員由委員會委員或委員會聘任的人員擔(dān)任。但是該制度往往不能發(fā)揮解決糾紛的作用，原因有以下幾點。首先，人民調(diào)解員大多由基層群眾自治組織的工作人員兼任，兼任會導(dǎo)致對調(diào)解工作輕視、不愿干［4］?；救罕娮灾谓M織本身日常需要處理大量的工作，從法律層面上來說，政府對于自治組織并無領(lǐng)導(dǎo)的能力，基層群眾組織只需要協(xié)助基層政府實施管理職能。但是從實際情況來看，基層群眾組織與基層黨支部通常是一體的，因此國家政策的具體實施，主要是由其完成，因此兼職的人民調(diào)解員主要精力側(cè)重于其本職工作上，并沒有動力、精力做好調(diào)解工作。其次，當(dāng)人民調(diào)解委員會處理環(huán)境糾紛存在困難時，與行政及司法缺乏銜接及有效配合，無法充分發(fā)揮其作用。最后，人民調(diào)解員往往由基層群眾自治組織的工作人員兼任，限于其本身素養(yǎng)，往往采用和稀泥式的方法掩蓋矛盾，無法發(fā)揮該制度應(yīng)有的作用。

由于人民調(diào)解委員會一般由基層群眾自治組織的成員兼任，一方面自身素質(zhì)有限，一方面兼任無法體現(xiàn)出調(diào)解委員會的專業(yè)性。為了使人民調(diào)解員有效地發(fā)揮調(diào)解糾紛的作用，要做好以下工作。

1．按照標(biāo)準(zhǔn)選任委員會成員

在選任成員時應(yīng)考慮以下標(biāo)準(zhǔn)，是否具有一定的法律知識和專業(yè)知識，是否熟悉當(dāng)?shù)氐牡赖嘛L(fēng)尚、風(fēng)俗習(xí)慣。同時在配備人員時也要考慮到年齡因素，要吸收年輕的法律工作者、大學(xué)生加入隊伍。

2．人民調(diào)解員應(yīng)專職化

專職化要求人民調(diào)解員由專人擔(dān)任，有獨立的辦公經(jīng)費(fèi)，具備一定的法律素養(yǎng)，并且人民政府、司法行政部門應(yīng)做好相關(guān)人員的培訓(xùn)工作。雖然對人民調(diào)解委員會的指導(dǎo)工作也是人民法院的法定職責(zé)，但是法院當(dāng)中面臨案多人少的情況，每個法官每年都要承擔(dān)大量的案件，這很明顯加重了法官的負(fù)擔(dān)。而基層政府對基層群眾自治組織負(fù)有指導(dǎo)職責(zé)，因此由司法所負(fù)責(zé)人民調(diào)解委員會的培訓(xùn)更為適宜［5］。而人民法院應(yīng)當(dāng)做好人民調(diào)解制度與法院訴訟制度銜接的引導(dǎo)，對于適合進(jìn)行人民調(diào)解的輕微糾紛，積極引導(dǎo)當(dāng)事人選擇調(diào)解［6］。

3．加強(qiáng)人民調(diào)解委員會的建設(shè)

在選任成員時應(yīng)考慮以下標(biāo)準(zhǔn)：是否具有一定的法律知識和政策水平，是否熟悉當(dāng)?shù)氐牡赖嘛L(fēng)尚、風(fēng)俗習(xí)慣。同時在配備人員時也要考慮到年齡因素，要吸收年輕的法律工作者、大學(xué)生加入隊伍。完成人民調(diào)解員的專職化，專職化要求人民調(diào)解員由專人擔(dān)任，有獨立的辦公經(jīng)費(fèi)，具備一定的法律素養(yǎng)，并且人民政府司法行政部門應(yīng)做好相關(guān)人員的培訓(xùn)工作。雖然對人民調(diào)解委員會的指導(dǎo)工作也是人民法院的法定職責(zé)，但是法院面臨案多人少的情況，每個法官每年都要承擔(dān)大量的案件，這很明顯加重了法官的負(fù)擔(dān)。而基層政府對基層群眾自治組織負(fù)有指導(dǎo)職責(zé)，因此由司法所負(fù)責(zé)人民調(diào)解委員會的培訓(xùn)更為適宜。在涉及環(huán)境等專業(yè)領(lǐng)域時可以邀請政府相關(guān)主管部門參與。

（三）厘清調(diào)解的范圍和限制

在環(huán)境民事侵權(quán)調(diào)解的內(nèi)容中，由于恢復(fù)環(huán)境修復(fù)方式多樣化、修復(fù)期限具有不確定性等，雙方當(dāng)事人針對該內(nèi)容可以進(jìn)行磋商，比對不同方案，尋找最優(yōu)解決路徑，以更好地實現(xiàn)保護(hù)公共利益的目的。一是要防止一方以公眾利益為代價獲得不當(dāng)收益；二是調(diào)解的目的在于保障公共利益、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，因此，即便在調(diào)解中不涉及賠償事項也不會影響非營利性環(huán)保組織、政府環(huán)境主管部門、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业戎黧w保護(hù)公益、保護(hù)生態(tài)的積極性。

（四）通過公證等方式賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力

具體由法院核定后，取得民事判決同等的效力，裁決可強(qiáng)制執(zhí)行。而像這樣的非訴訟調(diào)解機(jī)制與訴訟機(jī)制相互結(jié)合，將節(jié)約司法資源，同時賦予環(huán)境非訴訟調(diào)解機(jī)制相應(yīng)的公信力和強(qiáng)制執(zhí)行力，促進(jìn)社會發(fā)展。