現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)：縣級(jí)弱勢(shì)職能部門推動(dòng)中心工作的實(shí)踐機(jī)制

鄒照斌　曹銀山

摘要：地方政府行為敘事研究普遍認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、領(lǐng)導(dǎo)批示等是協(xié)調(diào)條塊分割、成功競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)注意力的重要機(jī)制，其作用機(jī)理在于這些臨設(shè)機(jī)構(gòu)具有一定的政治勢(shì)能。通過建構(gòu)“情境—策略”理論分析框架，結(jié)合對(duì)L縣宅基地制度改革過程的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)是縣級(jí)弱勢(shì)職能部門推動(dòng)自身中心工作的有力憑借機(jī)制?？h級(jí)弱勢(shì)職能部門在工作中面臨自身權(quán)責(zé)失衡、基層政府注意力有限分配的情境約束。縣級(jí)弱勢(shì)職能部門通過將運(yùn)動(dòng)式治理嵌入常規(guī)化治理，借助現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)這一工作機(jī)制，通過運(yùn)用策略性話語(yǔ)爭(zhēng)取到高位督辦，實(shí)現(xiàn)正負(fù)激勵(lì)結(jié)合，解決跨部門協(xié)同難題，從而有效推動(dòng)自身中心工作。縣級(jí)弱勢(shì)職能部門憑借現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)推動(dòng)中心工作的邏輯在于，落實(shí)了責(zé)任到人，緩解了政策周期性疲憊，解決了職責(zé)權(quán)限問題，實(shí)現(xiàn)了從政策制定到執(zhí)行全過程監(jiān)測(cè)的轉(zhuǎn)型。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)的考察為接下來(lái)均衡權(quán)責(zé)配置、通過常規(guī)機(jī)制落實(shí)更多重點(diǎn)工作提供了理論認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：條塊關(guān)系；職能部門；弱勢(shì)部門；中心工作；現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)；政治勢(shì)能

中圖分類號(hào)：D053文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008－7168（2023）06－0027－08

一、問題提出與文獻(xiàn)述評(píng)

中國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)集中體現(xiàn)為縱橫分立。橫向主要由條條部門、職能部門構(gòu)成，遵循技術(shù)治理邏輯；縱向主要由層層嵌套的各級(jí)政府構(gòu)成，遵循權(quán)力統(tǒng)分邏輯?？v向等級(jí)分化建立在橫向?qū)I(yè)分工的效率基礎(chǔ)上，而橫向?qū)I(yè)結(jié)構(gòu)分化需要縱向集中權(quán)力的協(xié)調(diào)控制［1］?？偠灾邎?zhí)行具有科層制的路徑依賴特征，即從宏觀政策制定到中觀政策配套再到微觀政策實(shí)踐都離不開“條塊”部門的銜接與配合。在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的地方政府，具有經(jīng)濟(jì)實(shí)權(quán)、掌握體制性資源分配權(quán)的職能部門（如發(fā)改、財(cái)稅、審計(jì)部門）能夠?qū)鶎诱?quán)施加更大影響力［2］。而間接服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輔助性促進(jìn)社會(huì)變革、社會(huì)和群眾認(rèn)知度不高的務(wù)虛性弱勢(shì)部門［3］對(duì)基層政權(quán)的影響力則相對(duì)有限。那么，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)各職能部門面臨多中心任務(wù)背景下，弱勢(shì)職能部門如何推動(dòng)自身中心工作進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)各職能部門視野，得到其支持與配合呢？這是本文的核心關(guān)切。

基層政府對(duì)待主要部門和弱勢(shì)部門的這一差異化態(tài)度，有深刻的制度根源。這一根源就是縣域治理中的條塊矛盾，其更深層次原因在于中國(guó)基層治理實(shí)踐中的“注意力政治”，即政策議題只有成功競(jìng)爭(zhēng)到?jīng)Q策主體注意力，才能爭(zhēng)取更多資源，進(jìn)而激發(fā)積極主動(dòng)的政府行動(dòng)［4］?；鶎诱幵凇肮矔r(shí)性”政策執(zhí)行場(chǎng)域中，在同一時(shí)段內(nèi)往往執(zhí)行著多項(xiàng)政策。優(yōu)先執(zhí)行哪一項(xiàng)政策則需要根據(jù)這些政策的重要性對(duì)其進(jìn)行排序［5］。而在多目標(biāo)治理體制下，利用業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)開展工作的職能部門往往難以調(diào)動(dòng)“塊塊”，從而陷入調(diào)節(jié)失靈的困境［6］。在實(shí)踐中，職能部門主要通過兩種途徑來(lái)調(diào)動(dòng)“塊塊”。一是將部門工作上升為全局工作。在實(shí)踐中演化出領(lǐng)導(dǎo)小組［7］、指揮部［8］、領(lǐng)導(dǎo)批示［9］等多種機(jī)制。二是將“條”的行政任務(wù)轉(zhuǎn)化為“塊”的中心工作?！皸l條”通過激發(fā)政治勢(shì)能、塑造政績(jī)形象、動(dòng)員公眾參與，推進(jìn)條塊聯(lián)動(dòng)［10］。這兩大路徑有效運(yùn)行的原因均在于將行政任務(wù)上升為政治任務(wù)，借助上級(jí)黨委政府的政治勢(shì)能進(jìn)行高位推動(dòng)［11］。通過縣域黨政體制載體，運(yùn)用正向激勵(lì)、逆向激勵(lì)、行政包干、政治儀式等基本手段，可以實(shí)現(xiàn)“條條”部門和“塊塊”組織協(xié)同［12］。但即便“條”通過過程管理將目標(biāo)壓力有效傳導(dǎo)至屬地“塊”，屬地“塊”仍能通過形式主義策略應(yīng)對(duì)“發(fā)包者”壓力［13］。同時(shí)，這一過程會(huì)造成權(quán)威性偏向集中于黨委政府，職能部門自主性、擔(dān)當(dāng)性愈加乏力，注意力被分散和稀釋［14］，屬地政府疲于應(yīng)對(duì)，最終難以有效執(zhí)行職能部門政策。

既有研究對(duì)縣級(jí)弱勢(shì)職能部門得以推動(dòng)中心工作的核心機(jī)制進(jìn)行了充分闡釋，但均暗含著同一理論前提，即縣級(jí)黨政主官對(duì)該項(xiàng)政策足夠重視，縣級(jí)弱勢(shì)職能部門從而得以成功“借勢(shì)”。然而，在縣級(jí)黨政主官缺乏重視的情況下，縣級(jí)弱勢(shì)職能部門如何策略性爭(zhēng)取黨政主官注意力？現(xiàn)有研究尚有進(jìn)一步完善的空間。2021年6月以來(lái)，筆者長(zhǎng)時(shí)段在G省L縣①宅改辦駐點(diǎn)辦公，參與改革方案設(shè)計(jì)、會(huì)議籌備召開、下鄉(xiāng)調(diào)研督導(dǎo)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉等工作，獲得了大量一手資料。筆者發(fā)現(xiàn)，宅改辦通過現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)這一機(jī)制，有力地爭(zhēng)取到縣級(jí)黨政主官、各職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的注意力，推動(dòng)了宅基地改革工作的有效執(zhí)行。筆者通過分析縣級(jí)弱勢(shì)職能部門所處的制度場(chǎng)域及其行動(dòng)邏輯，提出一個(gè)縣級(jí)弱勢(shì)職能部門運(yùn)作的總體性分析框架，力圖回應(yīng)上述實(shí)踐背后的理論命題。

二、分析框架與案例介紹

（一）情境－策略：理解縣級(jí)弱勢(shì)職能部門行為的分析框架

1.情境：條塊體制下的權(quán)能約束

隨著技術(shù)進(jìn)步、社會(huì)主體利益日益多元化，公共行政環(huán)境愈加復(fù)雜。一方面，資源不斷向強(qiáng)勢(shì)“條條”部門集中。弱勢(shì)職能部門盡管承擔(dān)著自身的各項(xiàng)中心任務(wù)，但其掌握的資源和權(quán)限都十分有限。同時(shí)，隨著現(xiàn)代分工逐步精細(xì)化，“條條”部門分割現(xiàn)象愈加突出。而對(duì)于職能交叉的事務(wù)，相關(guān)部門間往往會(huì)推諉扯皮。另一方面，不論是作為“塊塊”的縣級(jí)政府，抑或作為“條條”的縣級(jí)職能部門，其行政工作最終須藉由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以落實(shí)，此即所謂“上面千條線，下面一根針”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員、資源配置有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能優(yōu)先完成縣政府尤其是主要縣領(lǐng)導(dǎo)交辦的中心工作。正是在這一雙重邏輯作用下，縣級(jí)弱勢(shì)職能部門的中心工作既難以得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視，又可能遭遇其他職能部門掣肘。

2.策略：將運(yùn)動(dòng)式治理嵌入常規(guī)化治理

縣級(jí)弱勢(shì)職能部門借助常規(guī)科層體制，難以引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效動(dòng)員。同時(shí)，科層制下信息不對(duì)稱、繁文縟節(jié)帶來(lái)監(jiān)管難、“條塊”協(xié)調(diào)難等問題?？h級(jí)弱勢(shì)職能部門往往借助各類會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)講話，推動(dòng)跨層級(jí)、跨部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，具體包括借助領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人權(quán)威與組織權(quán)威、通過召開會(huì)議爭(zhēng)取“高位督辦”，通過獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與問責(zé)機(jī)制實(shí)現(xiàn)正激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合。

（二）案例介紹

L縣位于G省H市中部，全縣行政區(qū)域面積2295平方公里，下轄10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），全縣戶籍人口約36萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口1676萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率僅為4742％。2019年4月以來(lái)，在H市委的指示下，L縣啟動(dòng)宅基地制度改革試點(diǎn)籌備工作。2020年9月20日，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正式批復(fù)同意L縣為新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣。

2019年12月，L縣成立以縣委書記為組長(zhǎng)，縣長(zhǎng)為常務(wù)副組長(zhǎng)，縣委有關(guān)部門、縣直相關(guān)部門一把手、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記為成員的農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組②。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（即縣宅改辦），該辦公室掛靠在縣委農(nóng)辦（縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局），由副縣長(zhǎng)YYL兼任辦公室主任，縣委農(nóng)辦主任（農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長(zhǎng)）兼任辦公室副主任，負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)工作。但實(shí)際上，日常具體業(yè)務(wù)主要由HYX（縣委農(nóng)辦常務(wù)副主任，副科級(jí)）主抓，由DJF（原農(nóng)機(jī)局副局長(zhǎng)借調(diào)，二級(jí)主任科員）、LJM（司法局借調(diào)，四級(jí)調(diào)研員）、LLX（自然資源局借調(diào)，四級(jí)主任科員）和YSW（農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，股級(jí)）主要負(fù)責(zé)，另由縣政府以購(gòu)買服務(wù)的方式聘用5名③人員執(zhí)行具體工作。

L縣宅基地制度改革試點(diǎn)工作大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是2020年9月—11月，這是準(zhǔn)備部署階段，主要工作是部署試點(diǎn)、建立工作機(jī)制、開展摸底調(diào)查、制定規(guī)章制度等；第二階段是2020年11月—2022年6月，這一階段主要是組織實(shí)施階段，其中心工作是由分批試點(diǎn)走向全面推行，筆者的分析對(duì)象也主要集中于這一階段；第三階段是2022年7月—9月，這一階段是總結(jié)評(píng)估階段。筆者發(fā)現(xiàn)，在工作碰到重難點(diǎn)以及開始新的階段性工作時(shí)，L縣委農(nóng)辦常務(wù)副主任HYX幾乎都要爭(zhēng)取以召開現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)的形式部署下一階段工作。在工作難以推進(jìn)的緊要關(guān)頭，其通常都會(huì)爭(zhēng)取請(qǐng)縣委書記、縣委常委、縣職能部門負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主職干部等出席會(huì)議。

三、現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)的實(shí)踐運(yùn)作及內(nèi)在機(jī)理

（一）情境：縣宅改辦推動(dòng)宅改工作所面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1.縣級(jí)弱勢(shì)職能部門的權(quán)責(zé)失衡

“項(xiàng)目治國(guó)”是分稅制以來(lái)國(guó)家主要依賴的治理機(jī)制［15］。專項(xiàng)任務(wù)理論上由某一“條條”部門牽頭負(fù)責(zé)，其他“條塊”密切配合。項(xiàng)目制這一特點(diǎn)決定“條”作為任務(wù)抓包方，是項(xiàng)目執(zhí)行的責(zé)任主體。如不能有效完成任務(wù)，其會(huì)面臨來(lái)自上級(jí)“條條”與“塊塊”的雙重問責(zé)。但長(zhǎng)久以來(lái)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政府工作定位導(dǎo)致多數(shù)項(xiàng)目都流向工業(yè)、城建等部門，而涉農(nóng)部門則處于弱勢(shì)地位。這一格局隨著項(xiàng)目不斷分配而得到自我強(qiáng)化。盡管近年來(lái)“三農(nóng)”工作重要性得到極大提升，但這一強(qiáng)弱部門格局并未得到根本改變。以筆者調(diào)研的L縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局為例，該局僅有行政編制公務(wù)員24人，加上事業(yè)編、臨聘人員，共有工作人員181人，而筆者所在的宅改辦僅有正式編制工作人員5名、合同工5人。同時(shí)，縣政府并未安排宅改專項(xiàng)資金，宅改辦往往需要以打包捆綁形式拆借風(fēng)貌帶管控、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)推動(dòng)宅改工作。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注意力在多中心任務(wù)下的非均衡分配

相較常規(guī)治理任務(wù)，試點(diǎn)工作具有探索性、革新性特點(diǎn)，需要在改革中探索新的示范路徑，這必然會(huì)觸碰原有利益，甚至?xí)|發(fā)新的問題，因此其推進(jìn)難度較大。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)政策的態(tài)度是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視程度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部責(zé)任認(rèn)知復(fù)合作用的結(jié)果。宅改工作在短期內(nèi)必定觸及農(nóng)民利益，導(dǎo)致群眾支持度低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為宅改不僅不能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，甚至還會(huì)引起干群沖突，因而自身工作積極性普遍不高。筆者在PL街道調(diào)研時(shí)就遇到過這類情況，街道黨委書記在內(nèi)部班子周例會(huì)上打斷宅改工作匯報(bào)，“宅改的事情現(xiàn)在不要講，下來(lái)我再給你們講”。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職干部不夠重視，宅改工作往往難以推進(jìn)。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的注意力有限且存在非均衡分配現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府面臨人居環(huán)境整治、風(fēng)貌帶管控等多項(xiàng)常規(guī)任務(wù)，通常一個(gè)人要同時(shí)負(fù)責(zé)多項(xiàng)工作，而且這些常規(guī)工作還會(huì)不時(shí)被縣委縣政府布置的臨時(shí)中心工作所打斷。

3.縣級(jí)弱勢(shì)職能部門的政策落地困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)將注意力優(yōu)先分配給強(qiáng)利益激勵(lì)、強(qiáng)問責(zé)壓力的工作，這些工作往往構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府口中的中心工作、重點(diǎn)工作。弱利益激勵(lì)、弱問責(zé)壓力的行政任務(wù)往往處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視野盲區(qū)，往往遭遇鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府“不作為”或者“形式主義”兩種應(yīng)對(duì)策略。對(duì)于弱激勵(lì)、強(qiáng)問責(zé)壓力的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然缺乏落實(shí)的主動(dòng)性、積極性，但由于問責(zé)機(jī)制的存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往持觀望態(tài)度，表現(xiàn)出間歇性積極工作態(tài)勢(shì)。這個(gè)時(shí)候，持續(xù)加壓或者加大激勵(lì)就成為調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極性的關(guān)鍵。宅改辦推動(dòng)的宅改工作盡管是國(guó)家級(jí)試點(diǎn)政治任務(wù)，但在實(shí)踐中面臨配套資金缺乏、工作難度大的特點(diǎn)。在試點(diǎn)改革初期，由于激勵(lì)匱乏，監(jiān)管、問責(zé)不到位，該工作難以競(jìng)爭(zhēng)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注意力，因此，工作推進(jìn)也十分困難。筆者將在后文揭示，宅改辦何以憑借現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)這一工作機(jī)制成功推動(dòng)政策落地。

（二）策略：現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)的實(shí)際運(yùn)作過程

1.通過召開會(huì)議爭(zhēng)取“高位督辦”

在傳統(tǒng)政治集權(quán)體制余威與特殊革命實(shí)踐雙重作用下，中國(guó)并未催生出嚴(yán)格意義上的韋伯式官僚制，而是演化出了革命教化政體［16］。各級(jí)公務(wù)人員不僅要遵循科層制下按章辦事的工具理性，還要遵循革命教化政體下的價(jià)值理性，甚至工具理性常常要讓位于價(jià)值理性。盡管縣委領(lǐng)導(dǎo)缺乏主動(dòng)性，但作為落實(shí)試點(diǎn)任務(wù)的宅改辦，仍然有方法爭(zhēng)取到縣委領(lǐng)導(dǎo)的注意力。一是借助科層制話語(yǔ)。科層制不僅具有標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)作流程，而且具有嚴(yán)格的等級(jí)結(jié)構(gòu)。宅改工作是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的試點(diǎn)任務(wù)，基層政府如果無(wú)法完成該工作就會(huì)面臨來(lái)自上級(jí)的壓力。二是借助政治話語(yǔ)。宅改辦在工作匯報(bào)中，往往將宅改工作與國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人講話、人民福祉掛鉤，以引起縣領(lǐng)導(dǎo)對(duì)該工作的重視。

在改革各個(gè)階段，召開現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)都可以有效實(shí)現(xiàn)“高位督辦”。其一，通過會(huì)議，借助領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人權(quán)威?？h領(lǐng)導(dǎo)的講話稿通常由宅改辦工作人員撰寫，再報(bào)縣委辦最終審核定稿。縣領(lǐng)導(dǎo)在講話中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容，往往會(huì)格外得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視?？h宅改辦DJF主任講道：“就是要借縣委書記之口把這些重點(diǎn)工作再說一遍，不然鄉(xiāng)鎮(zhèn)不會(huì)重視你安排的任務(wù)?！痹陔A段性試點(diǎn)開始環(huán)節(jié)，宅改辦會(huì)爭(zhēng)取主要領(lǐng)導(dǎo)出席現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)并在會(huì)上作表態(tài)發(fā)言。其二，通過會(huì)議，借助組織權(quán)威。實(shí)際上，領(lǐng)導(dǎo)所代表的權(quán)威并不完全來(lái)自于個(gè)人，尤其是黨政主職干部往往代表著其所在的組織系統(tǒng)。由于上下級(jí)權(quán)威存在巨大差異，弱委托方（職能部門）依靠自身力量難以競(jìng)爭(zhēng)到地方政府注意力，因此需要依靠強(qiáng)勢(shì)委托方（黨委政府）權(quán)威向下施壓，有學(xué)者將上述現(xiàn)象稱為注意力的“戴帽競(jìng)爭(zhēng)”［17］?？h宅改辦往往將重要問題提交到縣領(lǐng)導(dǎo)出席的現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，爭(zhēng)取以縣委辦、縣政府辦的名義來(lái)發(fā)文。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不得不重視宅改工作。

2.通過會(huì)議實(shí)現(xiàn)正激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合

激勵(lì)機(jī)制在組織運(yùn)作中發(fā)揮著重要作用，缺乏激勵(lì)的組織必然處于無(wú)效率狀態(tài)。人事權(quán)和財(cái)權(quán)是調(diào)動(dòng)干部積極性最為有效的兩種手段。宅改辦對(duì)于人事安排顯然缺乏話語(yǔ)權(quán)。但宅改辦通過召開現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，嵌入問責(zé)與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，可以間接制造人事激勵(lì)與物質(zhì)激勵(lì)的效果。一是通過會(huì)議嵌入問責(zé)機(jī)制。宅改辦會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅改工作進(jìn)行階段性考核，即在會(huì)議上宣布排名并進(jìn)行通報(bào)表?yè)P(yáng)和批評(píng)。在L縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）第二批試點(diǎn)村考核中，縣宅改辦工作人員根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)重視、村民建房管理情況、檔案管理等6個(gè)大類、共12個(gè)小類指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)，其中PL街道以總分5236排在最后一名。在現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)上，縣宅改辦工作人員宣讀考核情況后，副縣長(zhǎng)對(duì)該街道的黨委書記說道：“不用擋著（臉），我知道你是最后一名。”會(huì)后，L縣政府辦印發(fā)《關(guān)于給予LC街道辦事處、YH鎮(zhèn)、LT鎮(zhèn)政府通報(bào)表?yè)P(yáng)的決定》，對(duì)得分前三名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行通報(bào)表?yè)P(yáng)，對(duì)得分后三名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行批評(píng)④。二是通過會(huì)議嵌入獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。L縣宅改辦在推動(dòng)宅基地制度改革過程中，僅在啟動(dòng)階段得到G省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳配套資金4800萬(wàn)元，這些資金在前期籌備工作中基本已被消耗殆盡。因而，后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府得到的資金激勵(lì)十分有限。盡管L縣財(cái)政資金不足，但縣宅改辦仍能夠通過策略性整合涉農(nóng)資金，間接達(dá)到激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的目的?？h委書記、分管副縣長(zhǎng)在LT鄉(xiāng)、LC街道召開現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，組織全縣其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政干部參觀這兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）宅改工作“亮點(diǎn)村”。在會(huì)議上，副縣長(zhǎng)以獎(jiǎng)勵(lì)“風(fēng)貌帶管控”“鄉(xiāng)村振興示范點(diǎn)”項(xiàng)目的形式，激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村干部持續(xù)推進(jìn)宅改工作。

3.通過會(huì)議實(shí)現(xiàn)橫向跨部門聯(lián)動(dòng)治理

因部門職能交叉所導(dǎo)致的無(wú)人管、競(jìng)相管現(xiàn)象，是條塊體制的現(xiàn)實(shí)表征。在實(shí)踐中，不同部門間往往出現(xiàn)政策摩擦、政策打架的現(xiàn)象。當(dāng)這一矛盾無(wú)法訴諸制度理性加以解決時(shí)，往往由第三方主體加以協(xié)調(diào)?；谑卤局髁x的現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)無(wú)疑充當(dāng)了這一載體。對(duì)于牽涉多個(gè)“條塊”部門、須由“條塊”協(xié)作方能解決的事務(wù)，宅改辦通過召開協(xié)調(diào)會(huì)議加以解決。在第二批試點(diǎn)改革中，縣住建局規(guī)定農(nóng)房驗(yàn)收均須滿足斜頂要求，同時(shí)，縣住建局對(duì)樓房?jī)?nèi)部空間也做出了詳細(xì)限定。這些標(biāo)準(zhǔn)因繁瑣、造價(jià)成本高昂無(wú)法被村民接受，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）驗(yàn)收審批工作因此而無(wú)法進(jìn)行，宅改工作一度被擱置?？h宅改辦在調(diào)研基礎(chǔ)上邀請(qǐng)縣住建局、綜合執(zhí)法局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分管干部集體研討，通過多次研討并修訂方案，最終推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）驗(yàn)收工作順利進(jìn)行。此外，對(duì)于權(quán)限范圍之外的事務(wù)，則要以決議形式上報(bào)縣委縣政府。在改革初期，對(duì)戶口不在本村的外出鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)建房問題，宅改辦一直無(wú)法找到法律法規(guī)依據(jù)。經(jīng)過數(shù)次會(huì)議研討，最終呈報(bào)給縣政府的方案是，采取以村集體名義報(bào)建、與村集體合作建房并繳納有償使用金的辦法。

（三）現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)何以推動(dòng)基層政府有效執(zhí)行政策

1．現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)的任務(wù)發(fā)包作用，落實(shí)了政策責(zé)任到人

作為政府常規(guī)治理機(jī)制，“一把手負(fù)責(zé)制”理論上能夠確定責(zé)任主體單位。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)諸多事務(wù)均實(shí)行一把手負(fù)責(zé)制，這往往導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因注意力被分散而無(wú)法按照上級(jí)意圖對(duì)任務(wù)事項(xiàng)重要性進(jìn)行排序?，F(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)通過現(xiàn)場(chǎng)任務(wù)發(fā)包可以有效確定責(zé)任人，防止出現(xiàn)因主要領(lǐng)導(dǎo)注意力分散而出現(xiàn)的后果。一方面，現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)具有精準(zhǔn)確定責(zé)任主體的功能。在啟動(dòng)每一批試點(diǎn)村時(shí)，宅改辦必定爭(zhēng)取縣委書記出席大會(huì)并講話，在會(huì)前確定試點(diǎn)村掛點(diǎn)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)人、第一責(zé)任人、具體責(zé)任人。會(huì)議往往對(duì)不能按時(shí)按質(zhì)完成改革任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行點(diǎn)名批評(píng)。另一方面，現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)具有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)重要性進(jìn)行重新排序的作用。該會(huì)議通過明確獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰對(duì)象，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部始終將宅改工作放在重要位置。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部因懈怠而無(wú)法如期完成宅改工作，就會(huì)在會(huì)上受到批評(píng)。

2．現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)的約束機(jī)制，緩解了政策周期性疲憊

政策周期性疲憊是指一項(xiàng)公共政策在執(zhí)行階段總會(huì)遭遇認(rèn)真執(zhí)行、敷衍應(yīng)對(duì)循環(huán)往復(fù)的狀態(tài)。其形成與基層公務(wù)人員心理、身體狀況相關(guān)，也與多中心任務(wù)、層級(jí)代理監(jiān)管難等體制性因素相關(guān)。縣宅改辦工作人員LDQ說道：“宅改做了這么久，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都感覺可以放松一下了，正好鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆，這種觀望、停滯狀態(tài)就更加扎眼了?！闭霓k通過爭(zhēng)取縣委主要領(lǐng)導(dǎo)出席啟動(dòng)、總結(jié)大會(huì)，可以將基層政府注意力帶回來(lái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人手、資源有限，面對(duì)眾多事務(wù)難以做到面面俱到。宅改辦通過不定期召開現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部匯報(bào)工作進(jìn)展，這樣可以借助上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威對(duì)基層政府形成有效震懾，吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府持續(xù)關(guān)注該項(xiàng)工作。

3．現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)的協(xié)調(diào)功能，解決了職責(zé)權(quán)限問題

理論上，宅基地制度改革試點(diǎn)遵循“條條”負(fù)責(zé)、“條塊”協(xié)同的項(xiàng)目制運(yùn)作形式。“條條”沖突、“塊”不配合是項(xiàng)目執(zhí)行中經(jīng)常遇到的問題。現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)可以就某一項(xiàng)、某一類問題，召集相關(guān)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府進(jìn)行充分研討，重新劃定模糊不清的責(zé)任，對(duì)于交叉和相互沖突部分，可以展開協(xié)調(diào)，要求與會(huì)負(fù)責(zé)人在會(huì)上或會(huì)后拿出妥善可行的解決方案，這就有效促進(jìn)了“條”與“條”之間、“條塊”之間的協(xié)同一致。對(duì)于職權(quán)范圍內(nèi)的復(fù)雜事務(wù)和新生事物，宅改辦則可以通過現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)召集各政府部門、利益相關(guān)方、第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分咨詢論證，拿出初步解決方案，再報(bào)縣委縣政府審批。由于前期會(huì)議上多方就解決方案進(jìn)行了充分討論，其形成的決策方案通常具備科學(xué)性、可操作性，往往容易為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。

4.現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)的督導(dǎo)職能，實(shí)現(xiàn)政策制定到執(zhí)行全過程監(jiān)測(cè)

中國(guó)科層體制下，公共政策的執(zhí)行遵循復(fù)線邏輯。一方面，現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)可以發(fā)揮督察職能，不斷修正下級(jí)政府對(duì)政策的理解性偏差與有意性偏離。下級(jí)部門出于自身利益考量，往往會(huì)選擇性執(zhí)行甚至變通性執(zhí)行公共政策，這往往使政策效能大打折扣?？h宅改辦每周召開例會(huì)，要求下鄉(xiāng)督導(dǎo)的工作人員匯報(bào)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府執(zhí)行宅改政策的實(shí)際情況，并針對(duì)下級(jí)政府的“討價(jià)還價(jià)”行為提出對(duì)策。另一方面，現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)可以發(fā)揮反饋職能，修正政策目標(biāo)，調(diào)整政策內(nèi)容，甚至推動(dòng)政策變遷。實(shí)際上，公共政策的每一個(gè)階段都要充分考慮民意。由于政策處于試點(diǎn)探索階段，改革不僅需要解決舊有問題，還會(huì)在推進(jìn)過程中觸發(fā)新的問題。L縣宅改辦在重大文件出臺(tái)前夕、實(shí)施后都會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村召開現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，征詢?nèi)罕娨庖娊ㄗh，確保宅改工作始終以增進(jìn)人民長(zhǎng)遠(yuǎn)福祉為導(dǎo)向。

四、結(jié)論與討論

現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)不僅是中國(guó)地方政府內(nèi)部條塊關(guān)系、科層關(guān)系的現(xiàn)實(shí)表達(dá)，更是一種被地方廣為使用的治理機(jī)制?？h宅改辦通過對(duì)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)的策略性運(yùn)用，有效推動(dòng)了政策執(zhí)行。在因各級(jí)政府缺乏重視、消極無(wú)為而導(dǎo)致政策執(zhí)行不力時(shí)，縣宅改辦通過爭(zhēng)取縣委書記、分管組織工作的縣領(lǐng)導(dǎo)出席會(huì)議并做動(dòng)員講話，以“責(zé)任擔(dān)當(dāng)精神和問責(zé)機(jī)制”作為會(huì)議話語(yǔ)，調(diào)動(dòng)基層政府積極性。在因各級(jí)各部門權(quán)責(zé)不清、政策摩擦導(dǎo)致政策執(zhí)行不力時(shí)，縣宅改辦通過爭(zhēng)取分管具體工作縣領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人參加會(huì)議，促使各部門協(xié)商解決政策疑難點(diǎn)。在因基層干部政策理解不到位、工作方式方法欠缺而影響政策執(zhí)行效能時(shí)，縣宅改辦往往通過實(shí)地察看、現(xiàn)場(chǎng)開會(huì)指導(dǎo)的方式，推動(dòng)政策執(zhí)行。盡管現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)這一名詞在不同場(chǎng)合往往被披上不同的“外衣”，但其本質(zhì)是縣宅改辦的策略性運(yùn)作，其目的是推動(dòng)自身中心工作得到有效執(zhí)行。

第一，弱勢(shì)職能部門是在多重約束下推動(dòng)中心工作的。任何組織的有效運(yùn)作都要依靠合理的權(quán)責(zé)分配，而現(xiàn)實(shí)中的權(quán)責(zé)不可能達(dá)到理想中的均衡配置。因此，實(shí)踐中必然產(chǎn)生踢皮球、形式主義、責(zé)任推諉、不作為等困境，這些困境會(huì)阻礙組織的有效運(yùn)作。會(huì)議作為一種治理工具，對(duì)于高層級(jí)、強(qiáng)勢(shì)部門而言，僅僅只是部署工作的手段；而對(duì)于處于弱勢(shì)地位的職能部門而言，會(huì)議則是在自身人員資金匱乏、權(quán)能有限困擾下的主動(dòng)策略性作為。

第二，現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威暫時(shí)“象征性在場(chǎng)”與常態(tài)“實(shí)質(zhì)性離場(chǎng)”的有效均衡。政治與行政二分法要求我們關(guān)注行政組織中的決策與執(zhí)行分離問題。實(shí)際上，在中國(guó)政治官僚制語(yǔ)境下，政策執(zhí)行離不開領(lǐng)導(dǎo)高位推動(dòng)。已有關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)小組、領(lǐng)導(dǎo)批示、指揮部等機(jī)制的研究認(rèn)為，一些弱勢(shì)部門憑借領(lǐng)導(dǎo)高位推動(dòng)，可以有效協(xié)調(diào)各部門，成功競(jìng)爭(zhēng)到基層政府注意力。實(shí)際上，這是一種理想化抽離?，F(xiàn)實(shí)中改革任務(wù)具有繁瑣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、任務(wù)場(chǎng)景具體化等特點(diǎn)，這使其超出了領(lǐng)導(dǎo)的精力范疇，領(lǐng)導(dǎo)不可能常態(tài)化在場(chǎng)?，F(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)通過監(jiān)測(cè)、考評(píng)、問責(zé)等機(jī)制，能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)行政策不力時(shí)，將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威帶回到科層制的常規(guī)運(yùn)作之中，確保領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威常態(tài)化在場(chǎng)。

第三，現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)本質(zhì)是對(duì)權(quán)力、資源的暫時(shí)性再配置?，F(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)是暫時(shí)性地對(duì)權(quán)力資源進(jìn)行二次分配，可以在短時(shí)間內(nèi)調(diào)配相關(guān)資源為縣職能部門中心工作服務(wù)。因而，現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)的實(shí)際成效與工作責(zé)任主體單位的策略運(yùn)作高度相關(guān)，具體而言，其成效取決于能否邀請(qǐng)到更高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)、能否爭(zhēng)取到更多資源。L縣在財(cái)政資金匱乏、部門人員資源不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不夠重視、現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏明確規(guī)定等多重約束下，仍然能夠推動(dòng)宅改工作穩(wěn)步進(jìn)行。從某種意義上說，縣宅改辦工作人員對(duì)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)這一工作機(jī)制的靈活策略性運(yùn)用，在其中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。

本研究是對(duì)認(rèn)識(shí)中國(guó)地方政府內(nèi)部條塊關(guān)系的補(bǔ)充。不過，值得一提的是，現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)仍然有其限度。在常規(guī)治理過程中，眾多縣直部門各自面臨各種階段性中心任務(wù)，這些常規(guī)工作難以進(jìn)入上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的視野，因而不具備召開現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)的可能性。雖然縣宅改辦可以利用“國(guó)家改革試點(diǎn)縣”的話語(yǔ)勢(shì)能召開現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，但形式主義、不作為等弊端仍舊會(huì)不時(shí)顯現(xiàn)，需要不斷通過召開會(huì)議加以治理。如何進(jìn)一步均衡權(quán)責(zé)配置，通過常規(guī)機(jī)制落實(shí)更多重點(diǎn)工作，則是我們接下來(lái)所要重點(diǎn)探討的政策與學(xué)術(shù)命題。

注釋：

①遵照學(xué)術(shù)慣例，本研究中的地名、人名均做匿名化處理。

②縣領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這項(xiàng)工作全程由上級(jí)地級(jí)市政府申報(bào)，落實(shí)下來(lái)難度大，難以出成果，耗費(fèi)資金大，因而，對(duì)這項(xiàng)工作缺乏重視。但是，這是國(guó)家下派的政治任務(wù)，如果落實(shí)不好會(huì)被問責(zé)。因此，盡管縣領(lǐng)導(dǎo)缺乏主動(dòng)抓宅改工作的動(dòng)力，但還是對(duì)宅改辦工作給予了必要的支持與配合，力求能夠達(dá)標(biāo)。2021年8月，該縣領(lǐng)導(dǎo)班子換屆，原縣長(zhǎng)接任縣委書記，分管縣領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生更替，但對(duì)待宅基地制度改革工作的態(tài)度并未發(fā)生變化。

③縣政府文件中計(jì)劃安排10名政府購(gòu)買服務(wù)人員，但實(shí)際上僅配備5名人員負(fù)責(zé)宅改工作。

④據(jù)宅改辦工作人員介紹，1次通報(bào)批評(píng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)面影響，需要2次通報(bào)表?yè)P(yáng)方可抵消。

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On-Site Promotion Meeting： The Practical Mechanism

of the County-Level Disadvantaged Functional Departments

to Promote the Central Work

Zou Zhaobin， Cao Yinshan

（Central China Normal University， Wuhan Hubei 430079）

Abstract：It is generally believed in the narrative research of local government behavior that leading groups， headquarters and instructions of leaders are important mechanisms for coordinating the division of blocks and successfully competing for the attention of leaders， and their mechanism of action lies in the political potential energy of these temporary institutions. By constructing the theoretical analysis framework of “situation-strategy” and combining with the empirical study on the reform process of L County’s homestead system， it is found that the on-site promotion meeting is a powerful mechanism for the county-level disadvantaged functional departments to promote their own central work. The disadvantaged functional departments at the county level face the situational constraints of the imbalance of their own powers and responsibilities and the limited distribution of attention by the grassroots governments. By embedding “campaign governance” into “routine governance”， and by virtue of the working mechanism of on-site promotion meeting， the disadvantaged functional departments at the county level strive for highlevel supervision through the use of strategic discourse， realize the combination of positive and negative incentives， and solve the problem of cross-departmental collaboration， so as to effectively promote their own central work. The logic behind promoting their central work through on-site promotion meeting by the disadvantaged functional departments at the county level lies in the realization of the responsibility to individuals， alleviating the periodic policy fatigue， solving the problem of responsibilities and authority， and realizing the monitoring of the whole process from policy formulation to implementation. Through the investigation of the on-site promotion meeting， it provides theoretical understanding for the balance of power and responsibility allocation and the implementation of more central work through the conventional mechanism.

Key words：bar and block relationship， functional departments， disadvantaged sectors， central work， on-site promotion meeting， political potential energy