關(guān)于《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》的理解和實(shí)施

文｜孫佑海 王甜甜

2023年10月19日，生態(tài)環(huán)境部和國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），自公布之日起施行。制定《管理辦法》的背景和必要性是什么？《管理辦法》制定的過程是什么？《管理辦法》的主要內(nèi)容有哪些？如何推進(jìn)《管理辦法》的有效實(shí)施？以上問題，迫切需要進(jìn)行解讀。

制定《管理辦法》的背景和重大意義

制定《管理辦法》的背景

2021年7月16日，全國碳市場正式上線交易，至今已有兩年之久。根據(jù)上海環(huán)境能源交易所公開的數(shù)據(jù)，截至2023年7月14日，碳排放配額累計(jì)成交量約為2.4億噸，累計(jì)成交額約為110.3億元。作為全國碳市場的有益補(bǔ)充，全國溫室氣體自愿減排交易市場的重啟也被提上日程。為鼓勵(lì)更多的行業(yè)、企業(yè)參與溫室氣體減排行動(dòng)，規(guī)范溫室氣體自愿減排交易及相關(guān)活動(dòng)，生態(tài)環(huán)境部和國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合制定了《管理辦法》。

制定《管理辦法》的重大意義

制定《管理辦法》是規(guī)范溫室氣體自愿減排市場交易的重要舉措。以2012年6月國家發(fā)展改革委發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）為標(biāo)志，我國溫室氣體自愿減排交易正式起步。2017年3月，國家發(fā)展改革委發(fā)布通知指出，由于“溫室氣體自愿減排交易量小、個(gè)別項(xiàng)目不夠規(guī)范等問題”，暫緩受理溫室氣體自愿減排項(xiàng)目申請，新項(xiàng)目不再審批，但老項(xiàng)目可繼續(xù)運(yùn)行。如今，重啟溫室氣體自愿減排交易市場具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，有利于滿足全球碳排放治理新需求。在《巴黎協(xié)定》下，全球碳市場機(jī)制、國際民航碳減排和抵銷市場機(jī)制等都將陸續(xù)實(shí)施，需要我國建立相對靈活的自愿減排交易機(jī)制予以應(yīng)對。另一方面，由于全國碳排放權(quán)交易市場僅有火力發(fā)電企業(yè)加入，可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用、節(jié)能增效等對減碳增匯有重要貢獻(xiàn)的眾多行業(yè)和企業(yè)無法通過市場機(jī)制獲得減排的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，啟動(dòng)自愿減排交易，有利于激勵(lì)更多的行業(yè)、企業(yè)參與溫室氣體減排行動(dòng)。

然而在當(dāng)下，雖然減排機(jī)制種類繁多，但缺乏有效統(tǒng)籌和科學(xué)規(guī)劃，標(biāo)準(zhǔn)各異、價(jià)格不一，造成市場割裂，擠占了優(yōu)質(zhì)減排資源，既不符合黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的要求，也對完成應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)產(chǎn)生不利影響。因此，盡快出臺(tái)《管理辦法》，以及時(shí)啟動(dòng)全國統(tǒng)一溫室氣體自愿減排交易市場，并統(tǒng)籌全國碳減排資源，有效規(guī)范自愿減排市場交易的各種行為，具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

制定《管理辦法》的簡要過程

在中國發(fā)展高層論壇2023年年會(huì)上，生態(tài)環(huán)境部黨組成員、副部長趙英民在發(fā)表演講時(shí)表示，要加快制定《管理辦法》和有關(guān)技術(shù)規(guī)范，健全排放源統(tǒng)計(jì)調(diào)查、核算核查、監(jiān)管制度，積極參與國際綠色標(biāo)準(zhǔn)、碳計(jì)量等規(guī)則制定。2023年3月，生態(tài)環(huán)境部公開征集溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)建議，旨在完善溫室氣體自愿減排項(xiàng)目的評估和審核標(biāo)準(zhǔn)。在2023年5月30日召開的中關(guān)村論壇林草碳匯創(chuàng)新國際論壇上，全國人大環(huán)資委委員李高對記者表示，全國統(tǒng)一的溫室氣體自愿減排交易系統(tǒng)各項(xiàng)工作正在有序展開，爭取2023年年內(nèi)重啟自愿減排交易市場。

2023年7月，為進(jìn)一步規(guī)范全國溫室氣體自愿減排交易及相關(guān)活動(dòng)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合國家市場監(jiān)管總局對《暫行辦法》進(jìn)行了修訂，編制形成《管理辦法》，并面向全社會(huì)公開征求意見。原條文包括8章46條，征求意見后經(jīng)過反復(fù)修改，條文變化為8章51條。

2023年9月15日，生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋主持召開部務(wù)會(huì)議，審議并原則通過《管理辦法》。經(jīng)國家市場監(jiān)督管理總局同意，兩部門聯(lián)合發(fā)文，2023年10月19日，《管理辦法》正式發(fā)布實(shí)施。

《管理辦法》的主要內(nèi)容

《管理辦法》是保障全國溫室氣體自愿減排交易市場有序運(yùn)行的基礎(chǔ)性制度。《管理辦法》對溫室氣體自愿減排交易及其相關(guān)活動(dòng)各環(huán)節(jié)可能發(fā)生的行為作出規(guī)范，這些規(guī)定主要包括“項(xiàng)目審定與登記”“減排量核查與登記”“減排量交易”“審定與核查機(jī)構(gòu)管理”“監(jiān)督管理”以及“罰則”等核心內(nèi)容，規(guī)定了各級生態(tài)環(huán)境主管部門和市場監(jiān)督管理部門的監(jiān)管責(zé)任，明確了項(xiàng)目業(yè)主、審定與核查機(jī)構(gòu)、注冊登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)等各方的權(quán)利和義務(wù)，為溫室氣體自愿減排交易的重啟提供了制度保障。

《管理辦法》在保障全國溫室氣體自愿減排項(xiàng)目和減排量質(zhì)量方面，重點(diǎn)明確了七項(xiàng)相關(guān)要求。

一是發(fā)布溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)相關(guān)規(guī)定。溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)是指導(dǎo)特定領(lǐng)域溫室氣體自愿減排項(xiàng)目開發(fā)、實(shí)施、審定和減排量核查的主要依據(jù)，是支撐全國溫室氣體自愿減排交易市場規(guī)范、高效運(yùn)行的必要配套技術(shù)文件，對減排項(xiàng)目的基準(zhǔn)線識(shí)別、額外性論證、減排量核算和監(jiān)測計(jì)劃制定等具有重要的規(guī)范作用?！豆芾磙k法》明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)發(fā)布項(xiàng)目方法學(xué)，同時(shí)規(guī)定申請登記的溫室氣體自愿減排項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)屬于生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的項(xiàng)目方法學(xué)支持領(lǐng)域，并進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定了項(xiàng)目方法學(xué)應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容。

二是明確申請登記的溫室氣體自愿減排項(xiàng)目的條件?！豆芾磙k法》第十條規(guī)定申請登記的溫室氣體自愿減排項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)具備真實(shí)性、唯一性和額外性。唯一性，是指項(xiàng)目未參與其他溫室氣體減排交易機(jī)制，不存在項(xiàng)目重復(fù)認(rèn)定或者減排量重復(fù)計(jì)算的情形。唯一性要求交易項(xiàng)目不能參與其他減排交易機(jī)制，也不能存在重復(fù)認(rèn)定或計(jì)算的情況，這一規(guī)定有利于降低重復(fù)計(jì)算和交易的可能性，提高交易市場的透明度和可信度，旨在維護(hù)交易市場的公正性和有效性，并為碳市場的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，該條還明確強(qiáng)調(diào)了屬于法律法規(guī)、國家政策規(guī)定有溫室氣體減排義務(wù)的項(xiàng)目，或者納入全國和地方碳排放權(quán)交易市場配額管理的項(xiàng)目，不得申請溫室氣體自愿減排項(xiàng)目登記。

三是明確溫室氣體自愿減排項(xiàng)目實(shí)施起始時(shí)間和減排量產(chǎn)生時(shí)間節(jié)點(diǎn)?！豆芾磙k法》有兩項(xiàng)重要的時(shí)間要求，一項(xiàng)是申請登記的溫室氣體自愿減排項(xiàng)目應(yīng)于2012年6月13日之后開工建設(shè)，該日期為《暫行辦法》發(fā)布實(shí)施的時(shí)間，標(biāo)志著自愿減排交易機(jī)制正式建立。自愿減排交易機(jī)制的建立是為了鼓勵(lì)減排項(xiàng)目的發(fā)展，只有在該日期后開工建設(shè)的項(xiàng)目才可能是考慮了自愿減排交易的政策激勵(lì)，在此之前建設(shè)的項(xiàng)目未考慮自愿減排交易機(jī)制的影響，不具有自愿減排項(xiàng)目所必需的額外性。另一項(xiàng)是減排量的產(chǎn)生時(shí)間應(yīng)在2020年9月22日之后，并且在項(xiàng)目申請登記之日前5年以內(nèi)，這一規(guī)定明確了合格溫室氣體自愿減排項(xiàng)目開工建設(shè)和減排量產(chǎn)生時(shí)間，同時(shí)給出了減排量“有效期”的最長時(shí)間。這項(xiàng)制度安排，為服務(wù)于《巴黎協(xié)定》背景下中國應(yīng)對氣候變化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以及高質(zhì)量溫室氣體自愿減排項(xiàng)目的實(shí)施和核證自愿減排量的產(chǎn)生，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四是進(jìn)一步細(xì)化溫室氣體自愿減排項(xiàng)目備案的具體流程。整體而言，溫室氣體自愿減排項(xiàng)目備案的具體流程包括項(xiàng)目備案及審定、減排量備案及審定?！豆芾磙k法》提出了三項(xiàng)具體要求。第一，明確項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)當(dāng)通過注冊登記系統(tǒng)就項(xiàng)目資料及減排量核算報(bào)告進(jìn)行公示，并對公示材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。第二，明確審定核查機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)存儲(chǔ)要求。《管理辦法》明確了項(xiàng)目業(yè)主不得委托負(fù)責(zé)項(xiàng)目審定的審定與核查機(jī)構(gòu)開展該項(xiàng)目的減排量核查。同時(shí)，明確“確保項(xiàng)目減排數(shù)據(jù)可測量、可追溯、可核查”，要求減排量核算報(bào)告所涉數(shù)據(jù)和信息的原始記錄、管理臺(tái)賬應(yīng)當(dāng)在該溫室氣體自愿減排項(xiàng)目最后一期減排量登記后至少保存十年，該規(guī)定有利于為新建設(shè)的全國溫室氣體自愿減排交易體系的數(shù)據(jù)質(zhì)量保駕護(hù)航。第三，就減排量交易提出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，包括對溫室氣體自愿減排項(xiàng)目交易方式、使用和注銷以及限制交易措施等。

五是完善第三方審定與核查機(jī)構(gòu)的確定和監(jiān)督管理。自愿減排項(xiàng)目管理專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，審定與核查機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目質(zhì)量控制方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。為保證審定與核查機(jī)構(gòu)工作的科學(xué)性、獨(dú)立性和公正性，《管理辦法》對審定與核查機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入設(shè)置了門檻，對審定與核查機(jī)構(gòu)的技術(shù)和管理能力、開展活動(dòng)的場所和設(shè)施、工作人員、財(cái)務(wù)和信用記錄等方面提出了明確要求，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理，要求審定與核查機(jī)構(gòu)要保證審定與核查活動(dòng)過程的完整、客觀、真實(shí)，并做出完整記錄，歸檔留存，確保審定與核查過程和結(jié)果具有可追溯性。

六是明確了從事違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任?！豆芾磙k法》增加了對于溫室氣體自愿減排項(xiàng)目的監(jiān)督以及違規(guī)的處罰，為強(qiáng)化政府監(jiān)管提供了依據(jù)。根據(jù)《管理辦法》第四十二條至第四十七條的規(guī)定，對于對抗監(jiān)督管理的行為，由實(shí)施監(jiān)督檢查的生態(tài)環(huán)境主管部門或者市場監(jiān)管部門進(jìn)行處罰；對于項(xiàng)目業(yè)主弄虛作假的行為，由省級以上生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行處罰；對于審定與核查機(jī)構(gòu)“超出批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍開展審定與核查活動(dòng)”“增加、減少、遺漏審定與核查基本規(guī)范、規(guī)則規(guī)定的程序”以及弄虛作假等，由實(shí)施監(jiān)督檢查的市場監(jiān)管部門進(jìn)行處罰；對于交易主體的違法行為，由生態(tài)環(huán)境部予以處罰。同時(shí)規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門、市場監(jiān)管部門、注冊登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)的相關(guān)工作人員的責(zé)任，并做出與刑事責(zé)任相銜接的規(guī)定。

七是明確了原有項(xiàng)目的處理方案。《管理辦法》第四十九條明確了2017年3月14日前獲得國家應(yīng)對氣候變化主管部門備案的溫室氣體自愿減排項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照本辦法規(guī)定重新申請項(xiàng)目登記；已獲得備案的減排量可以按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)使用。對于原有備案項(xiàng)目和備案減排量管理方案給予明確，在確保新體系下溫室氣體自愿減排項(xiàng)目和減排量質(zhì)量的基礎(chǔ)上，保證了新舊體系的穩(wěn)妥銜接與過渡。

如何推進(jìn)《管理辦法》的有效實(shí)施

進(jìn)一步完善《管理辦法》配套規(guī)定

建議生態(tài)環(huán)境部、國家市場監(jiān)管總局以《管理辦法》為依據(jù)，持續(xù)推進(jìn)溫室氣體自愿減排交易市場各項(xiàng)建設(shè)工作。應(yīng)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，組織發(fā)布項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)施指南、審定與核查實(shí)施規(guī)則等配套管理制度，明確各項(xiàng)實(shí)施細(xì)則和技術(shù)規(guī)范要求。根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，建議由國家市場監(jiān)管總局會(huì)同生態(tài)環(huán)境部盡快批準(zhǔn)一批審定與核查機(jī)構(gòu)，為項(xiàng)目業(yè)主申請項(xiàng)目和減排量登記提供審定核查服務(wù)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)上線運(yùn)行全國統(tǒng)一的注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，為全國溫室氣體自愿減排交易市場啟動(dòng)做好準(zhǔn)備。

推動(dòng)溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)體系不斷完善

方法學(xué)是溫室氣體自愿減排項(xiàng)目的核心，溫室氣體自愿減排方法學(xué)的推行有助于自愿減排交易的透明有序開展。2023年10月24日，為規(guī)范全國溫室氣體自愿減排項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施、審定和減排量核算、核查工作，生態(tài)環(huán)境部辦公廳根據(jù)《管理辦法》公布了造林碳匯、并網(wǎng)光熱發(fā)電、并網(wǎng)海上風(fēng)力發(fā)電以及紅樹林營造四類項(xiàng)目方法學(xué)，為我國溫室氣體自愿減排交易重啟提供必要的支持。在“雙碳”目標(biāo)背景下，溫室氣體自愿減排交易機(jī)制面臨新的更高的要求，應(yīng)進(jìn)一步完善溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)體系，逐步擴(kuò)大自愿減排市場支持領(lǐng)域。

支持更多主體參與碳市場交易

目前，我國溫室氣體自愿減排交易市場的參與主體主要是大型企業(yè)和機(jī)構(gòu)投資者，但在《管理辦法》中規(guī)定，已納入“符合國家有關(guān)規(guī)定的法人、其他組織和自然人”為參與主體，隨著未來市場的逐步成熟和政策的鼓勵(lì)，個(gè)人投資者、中小企業(yè)等都可能成為溫室氣體自愿減排交易市場的參與者。隨著交易主體的逐漸多元，將進(jìn)一步推動(dòng)市場的健康發(fā)展，增加市場的競爭性和流動(dòng)性。同時(shí)，多元化的參與主體也將給市場監(jiān)管帶來一定的挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步完善監(jiān)管制度，以保障市場的公平、公正和穩(wěn)定。

促進(jìn)溫室氣體自愿減排項(xiàng)目與全球碳市場對接

2023年9月4日，生態(tài)環(huán)境部黨組成員、副部長趙英民一行赴北京綠色交易所開展調(diào)研座談時(shí)指出，全國溫室氣體自愿減排交易市場是促進(jìn)全社會(huì)積極踐行綠色低碳發(fā)展的重要市場機(jī)制，也是未來與全球碳市場對接的重要途徑。預(yù)計(jì)未來溫室氣體自愿減排市場將有更多的國際投資和合作機(jī)會(huì)，這將有利于引進(jìn)國際先進(jìn)的低碳技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)國內(nèi)碳減排和可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，與國際市場的接軌也將促進(jìn)國內(nèi)市場的規(guī)范化、透明化和市場化，推動(dòng)國內(nèi)碳交易市場的健康發(fā)展。因此，《管理辦法》的公布和施行，必將對促進(jìn)我國溫室氣體自愿減排市場與國際碳市場的銜接，更好地展現(xiàn)我國在氣候變化領(lǐng)域的大國擔(dān)當(dāng)發(fā)揮新的更大的作用。