河長制中的湖庫水域岸線管理保護(hù)研討

祁發(fā)菊

（甘肅省臨夏回族自治州東鄉(xiāng)族自治縣水務(wù)局，甘肅臨夏 731400）

1 引言

我國河流眾多，水域岸線由于位置獨特，具備較高的社會價值與多種自然功能，但是長期以來，由于受到河流岸線不明、權(quán)責(zé)不清等因素的影響，部分水域岸線存在過度開發(fā)的情況，造成了嚴(yán)重的生態(tài)與功能退化，影響了河流的健康運行。因此，如何對水域岸線進(jìn)行管理保護(hù)成為社會的重點課題之一[1]。本文以巴謝河為例，分析了影響巴謝河湖庫水域岸線的相關(guān)因素，并提出了相應(yīng)的完善措施。

2 巴謝河基本概況

巴謝河是廣通河左岸的一級支流。巴謝河屬臨夏州州級河流，是東鄉(xiāng)縣境內(nèi)唯一的季節(jié)性河流。巴謝河上游分兩支：北支是王家溝（坪莊溝），發(fā)源于縣城南面；南支是梁家寺溝，發(fā)源于和政廟和峴，兩支流在那勒寺鎮(zhèn)達(dá)板空村匯合。巴謝河自北向南流經(jīng)鎖南、坪莊于達(dá)板空村折轉(zhuǎn)向東，經(jīng)那勒寺、趙家、五家、果園于甘坪注入廣通河，流域面積426 km2，河流全長（含上游北支王家溝）59.1 km，干流平均坡降7.2‰。流域為長扇形，上游寬、下游窄，主要為黃土丘陵，植被較差。支流主要有坪莊溝，地牙溝、黑溝、上溝、梁家寺溝、三家川、下溝、茍家溝、灑勒溝、牙奎溝、五家溝、牛溝、路拉溝、馬子溝等。

3 影響巴謝河湖庫水域岸線管理與保護(hù)的因素

3.1 岸線開發(fā)利用中存在不合理占用，開發(fā)利用無序

根據(jù)現(xiàn)場踏勘、調(diào)研，巴謝河沿岸部分河段存在建筑物亂占、亂建，侵占河道現(xiàn)象，對防洪安全、河勢穩(wěn)定、水土保持及生態(tài)安全等造成一定的威脅。由于河道確權(quán)劃界工作處于起步階段，河道管理界限不清，住宅、道路、廠區(qū)等侵占河岸帶問題比較突出。其中，那勒寺鎮(zhèn)段、趙家鄉(xiāng)段均存在住宅依堤防臨水側(cè)堤肩而建的現(xiàn)象。

近年來，涉河建筑物逐漸增多，河道岸線開發(fā)利用程度提高，無序開發(fā)和隨意侵占河道水域、灘地的現(xiàn)象日益增多。目前，對單項工程進(jìn)行防洪及河勢影響實行評價，已經(jīng)難以評估多個項目開發(fā)利用群體效應(yīng)帶來的影響，導(dǎo)致一些河段出現(xiàn)了岸線過度開發(fā)現(xiàn)象。跨河橋梁、排水口、過河電纜等呈犬牙交錯布置；部分河段由于涉河項目過多和過于集中，密集建設(shè)項目的群體累積效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響了河道安全行洪和河勢穩(wěn)定。根據(jù)現(xiàn)場踏勘統(tǒng)計，本次規(guī)劃范圍內(nèi)，巴謝河共計42.83 km，包括已建橋梁33 座，其中，安臨高速公路擬建橋梁19 座，已建橋梁中以村村通路網(wǎng)中型橋梁為主。

3.2 岸線資源保護(hù)有待加強(qiáng)

巴謝河沿岸村鎮(zhèn)局部分布密集，尚未編制農(nóng)村污水處理專項規(guī)劃，建設(shè)管理不統(tǒng)一，處理模式單一；入河排污口缺少規(guī)劃布局，存在多處直排、散排現(xiàn)象，設(shè)置布局不合理、雨污合流問題突出。

多年來，巴謝河經(jīng)過中小河流治理等項目，治理河段基本形成一套較為完整的防洪安全體系，沿線重要的集鎮(zhèn)、村莊、農(nóng)田基本能夠滿足防洪要求，但仍存在部分河段未治理的問題。河道自然岸坡均為土質(zhì)岸坡，局部未治理河段岸線沖刷嚴(yán)重，河道淤積不能及時處理，導(dǎo)致河道水土流失問題顯著。同時，部分堤防結(jié)構(gòu)形式單一，且建成后期運行管護(hù)不足，存在堤防結(jié)構(gòu)殘損，堤頂、堤坡表面破損、雜亂問題，不能滿足現(xiàn)代社會對河岸帶功能多樣化的需求。

3.3 岸線監(jiān)管有待加強(qiáng)

1）河道管理范圍內(nèi)土地使用權(quán)屬和管理權(quán)屬不夠清晰，不利于岸線生態(tài)環(huán)境綜合治理和節(jié)約集約利用。河道管理保護(hù)制度體系不完善，不能落實、整改現(xiàn)場監(jiān)督責(zé)任制，對影響河勢穩(wěn)定、行洪安全和供水安全等重點問題，不能進(jìn)行有效治理。

2）岸線管理保護(hù)執(zhí)法監(jiān)管對象具有復(fù)雜性、多樣性的特征，也涉及較多專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域。受區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平制約，巴謝河流域行政執(zhí)法人員的執(zhí)法經(jīng)費、裝備和人員配備方面，人財、物力投入不足，執(zhí)法監(jiān)管能力有待進(jìn)一步提高。

3）河道執(zhí)法信息公開缺乏有效的渠道和方式，使得各縣群眾不能及時、準(zhǔn)確獲得相關(guān)信息并參與河流管理保護(hù)，受涉河普法宣傳教育能力和公眾生態(tài)環(huán)境意識缺乏的影響，目前，公眾參與河道管理、保護(hù)，執(zhí)法監(jiān)督的意識較低。

4 河長制中湖庫水域岸線管理與保護(hù)措施

4.1 建設(shè)管理隊伍

各級水行政主管部門要增強(qiáng)責(zé)任意識，充分認(rèn)識加強(qiáng)河湖管理工作的重要性和緊迫性，認(rèn)真履行職責(zé)，建立工作機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，嚴(yán)格考核問責(zé)，抓好督辦落實。針對未明確管理主體、管理責(zé)任的河湖水域，盡快予以明確[2]；健全河湖管理機(jī)構(gòu)，落實管理人員，建立分工明確、各司其職、相互配合的工作機(jī)制，形成黨政齊抓共管、部門協(xié)力推進(jìn)的工作局面。水行政主管及相關(guān)部門要把河湖管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新和岸線保護(hù)利用放在重要位置，給予高度重視，并把各項試點任務(wù)與業(yè)務(wù)工作有機(jī)結(jié)合，整體考慮，共同推進(jìn)，形成綜合效應(yīng)，確保河湖岸線保護(hù)和利用規(guī)劃的各項工作責(zé)任落實、制度落實、人員落實、經(jīng)費落實。

4.2 完善相關(guān)法律法規(guī)

1）中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全面推行河長制的意見》后，按照各級文件要求，地方政府也應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的河長制管理方案，明確各級河湖長職責(zé)及河湖長制工作的主要內(nèi)容；要嚴(yán)守水資源開發(fā)、利用、控制，以及用水效率控制，水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，嚴(yán)格水域岸線等水生態(tài)空間管控，強(qiáng)化岸線保護(hù)，對侵占河道、非法開發(fā)。利用“四亂問題”（亂占、亂采、亂堆、亂建）開展集中清理整治，加大河道執(zhí)法監(jiān)管力度，建立部門聯(lián)動機(jī)制，齊抓共管，形成合力，嚴(yán)厲打擊涉河違法行為[3]。

2）地方政府明確湖庫水域岸線的具體管理制度，進(jìn)一步建立健全河道管理保護(hù)責(zé)任追究制度，定期對各地落實情況開展監(jiān)督檢查和年度考核，考核結(jié)果將作為綜合評價各級政府和相關(guān)部門及主要領(lǐng)導(dǎo)干部抓生態(tài)文明建設(shè)實際成效的重要依據(jù)，與生態(tài)補(bǔ)償資金分配、項目安排掛鉤[4]。對工作落實好的市、縣、區(qū)政府和相關(guān)部門，要予以通報表彰；對工作落實不到位的地方、單位，要實施約談、掛牌督辦、區(qū)域限批、取消評先等措施，對主要負(fù)責(zé)人予以通報批評，對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，情節(jié)嚴(yán)重的依紀(jì)、依規(guī)進(jìn)行處理。為下一步河道岸線的有序開發(fā)利用提供相關(guān)保障。

3）建立健全涉河建設(shè)項目的審批公示制度，加強(qiáng)涉河建設(shè)項目全過程監(jiān)管，做到源頭嚴(yán)防、過程監(jiān)管；加強(qiáng)涉河項目管理，建立涉河項目行政許可和信息公告制度，嚴(yán)控涉河建設(shè)項目準(zhǔn)入；落實河道采砂管理責(zé)任制，科學(xué)編制河道采砂規(guī)定，劃定河道采砂可采區(qū)、禁采區(qū)、禁采期和可采量，嚴(yán)格采砂審批和監(jiān)督管理工作，監(jiān)督河庫砂石資源費收取和管理使用；建立建設(shè)項目占用水域補(bǔ)償制度，嚴(yán)格執(zhí)行實行水域占用補(bǔ)償、等效替代[5]；積極探索堤防建設(shè)項目占用水域的補(bǔ)償方式，制定相應(yīng)的補(bǔ)償管理辦法，要把占用水域補(bǔ)償措施作為河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案審查的重要內(nèi)容，與建設(shè)項目同步實施。

4.3 建立崗位責(zé)任制度

1）地方政府應(yīng)當(dāng)明確湖長制成員單位職責(zé)及分工機(jī)制方面：明確州、縣、鄉(xiāng)、村四級河湖長制成員單位職責(zé)分工；制訂本轄區(qū)工作實施方案，明確本級發(fā)改委、工信局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、生態(tài)環(huán)境局、自然資源局、住建局、水務(wù)局等轄屬部門作為河湖長制成員單位，確定各成員單位的職責(zé)及分工。

2）在部門分工協(xié)作機(jī)制方面：河湖長辦各成員單位在明確職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)溝通聯(lián)系和協(xié)調(diào)互動，在處理跨部門重要事項時，加強(qiáng)橫向聯(lián)動，按照部門職責(zé)權(quán)限各負(fù)其責(zé)、齊抓共管，共同推進(jìn)河湖長制工作。

3）公眾參與機(jī)制建立方面：鼓勵公眾參與河長制；設(shè)立各級河湖長公示牌并明確各級河湖長責(zé)任、管理范圍、整治目標(biāo)、監(jiān)督舉報電話等。市河湖長辦深入基層一線，挖掘各地好做法、成熟經(jīng)驗，相互宣傳，營造積極的輿論氛圍，營造全民參與管河護(hù)河的濃厚氛圍[6]；充分發(fā)揮宣傳、紀(jì)檢、司法部門作用，綜合利用宣傳、開展群眾性宣傳教育，增強(qiáng)全民的環(huán)保意識，形成愛護(hù)水資源、建設(shè)水環(huán)境的良好社會風(fēng)尚，營造濃烈氛圍，促進(jìn)廣大干部群眾自覺參與水環(huán)境綜合整治；依法采取剛性措施，發(fā)揮監(jiān)察、司法部門職責(zé)，綜合運用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，嚴(yán)厲打擊破壞水環(huán)境綜合違法犯罪行為，提高整治成效。

4.4 落實管理與保護(hù)措施

依據(jù)國家和地方人民政府的有關(guān)法律法規(guī)要求，建立健全岸線利用與治理保護(hù)相結(jié)合的機(jī)制，強(qiáng)化岸線利用和保護(hù)相協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌管理的措施及政策制度；完善法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)測和管理，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督加強(qiáng)宣傳，提高岸線利用保護(hù)意識。加強(qiáng)水行政主管部門的行業(yè)管理，加大執(zhí)法力度，改善執(zhí)法環(huán)境，明確水行政主管部門的行業(yè)管理內(nèi)容，制定合理的行業(yè)管理機(jī)制。在岸線功能區(qū)范圍內(nèi)，嚴(yán)格實行新上項目報審制度，對不符合岸線控制利用管理，及岸線利用與保護(hù)管理規(guī)劃的一切行為，必須依法查處。對批準(zhǔn)的工程項目要跟蹤監(jiān)督檢查。在規(guī)定的岸線控制利用管理區(qū)內(nèi)，禁止新建、擴(kuò)建、改建有危害水資源保護(hù)的一切項目，禁止向保護(hù)區(qū)內(nèi)排放污廢水、廢渣和其他棄物，禁止設(shè)置有可能污染水源的設(shè)施。

加強(qiáng)同級督查督導(dǎo)、上級河長對下級河長的指導(dǎo)監(jiān)督。各級河長負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域內(nèi)岸線管理和保護(hù)工作，協(xié)調(diào)解決重大問題，明晰管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸實行聯(lián)防聯(lián)控，對本級相關(guān)部門和下一級河長履職情況進(jìn)行督導(dǎo)[7]。

對于涉及岸線長、管理難度大的項目，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注管理效率和質(zhì)量，必須充分依托高新技術(shù)手段和非常規(guī)措施，置辦相應(yīng)的設(shè)備設(shè)施、裝備和技術(shù)支撐。例如，配專職監(jiān)督檢查車，外觀設(shè)有明顯的標(biāo)識標(biāo)志，專項用于河湖岸線及河道的監(jiān)督檢查、監(jiān)測；沿線布設(shè)監(jiān)測觀測點，建立信息平臺，實現(xiàn)對岸線河道的全天候監(jiān)控，及時對岸線及河道違法行為進(jìn)行警告、處罰，不斷提高監(jiān)督管理水平。

4.5 增加經(jīng)濟(jì)成本投入

各級財政按照計劃安排落實河道管理保護(hù)經(jīng)費，重點保障節(jié)水技術(shù)推廣、河道劃界和突出問題整治、污水處理設(shè)施升級改造、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、水量調(diào)度、水系連通、水土保持、水質(zhì)水量監(jiān)測、信息平臺建設(shè)等工作經(jīng)費需求，加大財政資金投入力度，積極吸引社會資本參與河湖水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等任務(wù)，建立長效、穩(wěn)定的經(jīng)費保障機(jī)制[8]。

水行政主管部門要根據(jù)河湖管護(hù)任務(wù)要求，在現(xiàn)有經(jīng)費來源基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬經(jīng)費渠道，形成穩(wěn)定的投入增長機(jī)制。統(tǒng)籌安排各項河湖整治和管理經(jīng)費，適當(dāng)申請中央財政經(jīng)費支持；省級河湖整治和管理經(jīng)費以省財政投入為主；其他河湖的整治和管理經(jīng)費由河湖所在地市、縣財政專項安排。強(qiáng)化資金預(yù)算的監(jiān)督和考核，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。加強(qiáng)年度目標(biāo)考核和預(yù)測，按照項目執(zhí)行和目標(biāo)完成情況，實時調(diào)整資金預(yù)算和工程安排，確保資金使用的最大效益。完善資金使用監(jiān)管和考核機(jī)制，提高資金使用的科學(xué)性和合理性。

5 結(jié)語

我國水域岸線的有效利用已成為社會熱點之一，地方政府必須意識到湖庫水域岸線的重要性，根據(jù)國家出臺的相關(guān)政策與法律法規(guī)，完善當(dāng)?shù)氐膶嵤┲贫扰c方案，重視前期規(guī)劃工作，不斷加強(qiáng)管理與保護(hù)措施，從而充分發(fā)揮水域岸線資源的綜合效能，為地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定扎實的基礎(chǔ)。