農(nóng)業(yè)科研院所全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的路徑

張 騰

(江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院,江蘇南京 210014)

預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分,是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式,要求更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果,強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率。20世紀(jì)80年代,西方國(guó)家開(kāi)始掀起“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的浪潮,主張以企業(yè)管理理念、技術(shù)和方法重塑政府[1],以提升政府績(jī)效,預(yù)算績(jī)效管理由此發(fā)軔并在世界范圍內(nèi)擴(kuò)散。預(yù)算績(jī)效管理作為公共財(cái)政改革的利器,有助于優(yōu)化資源配置、強(qiáng)化成本控制、硬化責(zé)任約束。尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、財(cái)政收支緊平衡的態(tài)勢(shì)下,面對(duì)不斷放大的外部政策推力和日益攀升的內(nèi)部收支壓力,積極探求深化預(yù)算績(jī)效管理改革的路徑方法,切實(shí)提升科研經(jīng)費(fèi)的使用效益,成為農(nóng)業(yè)科研院所破局轉(zhuǎn)型、推進(jìn)治理現(xiàn)代化和發(fā)展高質(zhì)量的應(yīng)然之舉。

1 預(yù)算績(jī)效管理的演進(jìn)歷程

20世紀(jì)伊始,我國(guó)開(kāi)始引入績(jī)效理念,率先在湖北等地開(kāi)展試點(diǎn),2003年黨的十六屆三中全會(huì)首次提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”[2],正式開(kāi)啟了我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革進(jìn)程?？v觀改革演進(jìn)脈絡(luò),主要分為3個(gè)階段：(1)試點(diǎn)探索階段(2003—2010年)。2003—2005年,財(cái)政部先后出臺(tái)《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理試行辦法》《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)管理辦法(試行)》《中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理辦法(試行)》和《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法(試行)》等政策文件,組織中央部門分步推開(kāi)績(jī)效考評(píng)試點(diǎn);2006年財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于完善和推進(jìn)地方部門預(yù)算改革的意見(jiàn)》,鼓勵(lì)地方探索建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系;2009年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議指出要“擴(kuò)大績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)范圍,加快構(gòu)建預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)機(jī)制”,隨后財(cái)政部制定了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》,初步構(gòu)建了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的基本框架。(2)穩(wěn)步推進(jìn)階段(2011—2016年)。2011年第1次全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議提出要“全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理”,績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)始向績(jī)效管理變遷。隨后,財(cái)政部修訂《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》,并制定《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃(2012—2015年)》《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》和《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》等政策文件,全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理延伸鋪開(kāi)。其中,2014年修訂的《預(yù)算法》首次將績(jī)效納入法律框架,明確把“講求績(jī)效”列為預(yù)算原則之一,為實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理奠定了法理基礎(chǔ)[3-4]。(3)全面實(shí)施階段(2017年以來(lái))。2017年黨的十九大報(bào)告明確提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”的改革目標(biāo)。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》,系統(tǒng)勾勒了預(yù)算績(jī)效管理改革圖景,改革進(jìn)程明顯提速。2021年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》,明確將“強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效管理”列入六大重點(diǎn)改革舉措之一,要求推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效。同時(shí),瞄準(zhǔn)具體操作層面,財(cái)政部密集出臺(tái)《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《中央部門項(xiàng)目支出核心績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引(試行)》等實(shí)施細(xì)則,進(jìn)一步堅(jiān)實(shí)預(yù)算績(jī)效管理制度規(guī)范;聚焦科研績(jī)效領(lǐng)域,國(guó)家也相繼推出《中央級(jí)科研事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》和《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》等政策文件,強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)科研院所和科研項(xiàng)目績(jī)效管理,預(yù)算績(jī)效管理由財(cái)政領(lǐng)域向行業(yè)領(lǐng)域全面滲透,農(nóng)業(yè)科研院所預(yù)算績(jī)效管理亟待深度變革與范式轉(zhuǎn)換,從而回應(yīng)改革要求、調(diào)適發(fā)展邏輯。

2 農(nóng)業(yè)科研院所預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施困境

歷經(jīng)近20年的發(fā)展嬗變,我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的框架體系已基本確立,制度規(guī)范日益完善,方式方法不斷豐富,實(shí)施成效逐步顯現(xiàn)。但現(xiàn)階段的績(jī)效努力還主要停留在解決“有沒(méi)有”“全不全”的層面,對(duì)于“準(zhǔn)不準(zhǔn)”“好不好”還慮或不及、力有未逮,預(yù)算績(jī)效管理形式化、表面化、碎片化等問(wèn)題依然突出,制約了績(jī)效管理的價(jià)值功能和實(shí)施效能。對(duì)于農(nóng)業(yè)科研院所而言,既面臨普遍共性問(wèn)題,也存在行業(yè)特性障礙,亟待探究實(shí)施的關(guān)鍵癥結(jié),推演問(wèn)題的成因機(jī)理,進(jìn)而找準(zhǔn)改革路徑、尋求應(yīng)因策略。

2.1 管理重心偏移

預(yù)算績(jī)效管理是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以預(yù)算為主線、以評(píng)價(jià)為核心、以成本為衡量、以監(jiān)督為保障的綜合系統(tǒng),兼具目標(biāo)規(guī)劃、過(guò)程控制和結(jié)果評(píng)價(jià)功能,其有效實(shí)施有賴于戰(zhàn)略管理、預(yù)算管理、成本管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等管理工具措施的組合應(yīng)用和同步推進(jìn)。但從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看,預(yù)算績(jī)效管理作為規(guī)劃工具,缺乏戰(zhàn)略導(dǎo)入和預(yù)算協(xié)同;作為控制工具,缺乏內(nèi)生激勵(lì)和外在約束;作為評(píng)價(jià)工具,缺乏獨(dú)立主體和技術(shù)支撐。大部分單位僅將預(yù)算績(jī)效管理視為一項(xiàng)額外工作,單位內(nèi)生動(dòng)力不足、管理責(zé)任弱化,往往將完成財(cái)政部門要求、取得有利評(píng)價(jià)結(jié)果作為工作目標(biāo),更加注重評(píng)價(jià)本身,而非實(shí)現(xiàn)績(jī)效改進(jìn),從而造成典型的“目標(biāo)替代”。在這種“為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)”的導(dǎo)向下,必然誘發(fā)管理重心的偏移、目標(biāo)手段的倒置,從而陷入以結(jié)果定指標(biāo)、定目標(biāo)、定標(biāo)準(zhǔn)的僵局,背離了預(yù)算績(jī)效管理的初衷。

2.2 戰(zhàn)略目標(biāo)闕如

績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理的起點(diǎn)?？?jī)效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)與單位中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃相適應(yīng)。但目前大部分單位尚未樹(shù)立戰(zhàn)略理念,單位中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃大多只是籠統(tǒng)模糊的定性描述,缺乏明晰量化的戰(zhàn)略目標(biāo),而年度工作計(jì)劃的制定又滯后于績(jī)效目標(biāo)的編制,且工作計(jì)劃制定由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)、績(jī)效目標(biāo)編制由財(cái)務(wù)部門牽頭,這種戰(zhàn)略上的闕如、時(shí)間上的錯(cuò)位、職責(zé)上的分離,使得績(jī)效目標(biāo)設(shè)定失去現(xiàn)實(shí)依托和基準(zhǔn)參照?？傮w而言,績(jī)效目標(biāo)設(shè)定缺乏前瞻性和戰(zhàn)略性考量,與中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃契合度不高,與部門履職和項(xiàng)目任務(wù)耦合性不強(qiáng),難以真正發(fā)揮目標(biāo)導(dǎo)向和戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。

2.3 預(yù)算績(jī)效割裂

預(yù)算是績(jī)效管理的對(duì)象,績(jī)效是預(yù)算管理的要求。績(jī)效管理只有與預(yù)算管理一體協(xié)同,才能真正實(shí)現(xiàn)管理價(jià)值。目前,績(jī)效管理雖然在形式上已經(jīng)嵌入預(yù)算管理過(guò)程,但實(shí)質(zhì)上仍然呈現(xiàn)相互割裂的狀態(tài)。績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算申報(bào)缺乏關(guān)聯(lián)匹配,績(jī)效結(jié)果與預(yù)算安排缺乏掛鉤機(jī)制,績(jī)效依然游離于預(yù)算之外,未形成對(duì)預(yù)算的前置約束。究其根源,既有體制性誘因,也有內(nèi)生性障礙。第一,績(jī)效信息質(zhì)量不高,無(wú)法客觀全面反映預(yù)算執(zhí)行效果,難以支撐預(yù)算決策,這就從根本上制約了其應(yīng)用價(jià)值。第二,預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系缺失,支出標(biāo)準(zhǔn)尚不健全,成本核算尚未落地,使得預(yù)算與績(jī)效之間的匹配缺乏衡量尺度和評(píng)判依據(jù)。第三,預(yù)算生成因素復(fù)雜,預(yù)算具有強(qiáng)烈的政治屬性,預(yù)算與績(jī)效之間并非一種簡(jiǎn)單的線性關(guān)系,基于理性的量化績(jī)效結(jié)果還難以完全替代預(yù)算決策和價(jià)值判斷[4]。第四,評(píng)價(jià)周期內(nèi)生矛盾,由于當(dāng)年開(kāi)展的是上一年度的評(píng)價(jià),而編制的是下一年度的預(yù)算,時(shí)間間隔2年,績(jī)效評(píng)價(jià)信息的可用性已隨時(shí)移而衰減。這些因素都在不同程度上掣肘了預(yù)算和績(jī)效一體化的進(jìn)程。

2.4 權(quán)責(zé)關(guān)系失衡

第一,頂層設(shè)計(jì)割裂。預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、全局性工程,涉及人大(指人民代表大會(huì)及常委會(huì))、財(cái)政、審計(jì)、組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、主管部門、預(yù)算單位等多個(gè)主體,但在實(shí)踐當(dāng)中卻呈現(xiàn)財(cái)政部門單兵推進(jìn)的局面,預(yù)算單位被動(dòng)應(yīng)對(duì),其他部門各自為政,尚未形成協(xié)同機(jī)制與整體合力。政府部門作為典型的科層制組織,內(nèi)在蘊(yùn)涵部門化、分散化的傾向,由于缺乏高層立法和高位協(xié)調(diào),績(jī)效管理也在所難免落入治理碎片化的窠臼。對(duì)于農(nóng)業(yè)科研院所而言,除了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià),還交織籠罩著標(biāo)準(zhǔn)各異的項(xiàng)目、人才、團(tuán)隊(duì)、成果、獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)的泛化與膨脹,不但會(huì)引發(fā)資源內(nèi)耗,還會(huì)催生大量科研“泡沫”。第二,角色定位沖突。預(yù)算績(jī)效管理由財(cái)政部門牽頭,并以預(yù)算單位自評(píng)為主,財(cái)政部門既是資金的分配者,又是績(jī)效評(píng)價(jià)的組織者,預(yù)算單位既是資金的使用者,也是績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施者,雙方既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”,本身就面臨角色悖論,即便引入第三方評(píng)價(jià),但評(píng)價(jià)結(jié)果仍然由委托方主導(dǎo),由于缺乏獨(dú)立的評(píng)價(jià)主體和有效的控制機(jī)制,評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、公允性自然無(wú)法保證,約束性和規(guī)制性也大打折扣,從而難以避免陷入目標(biāo)松弛、評(píng)價(jià)乏力、應(yīng)用虛化的困局。第三,責(zé)能匹配失衡。大部分單位僅將預(yù)算績(jī)效管理視為財(cái)務(wù)部門的職責(zé),業(yè)務(wù)部門關(guān)注度不夠、配合度不高,往往是應(yīng)付性、經(jīng)驗(yàn)式填報(bào),而財(cái)務(wù)人員囿于其專業(yè)局限也難以進(jìn)行有效的審核,往往僅是對(duì)業(yè)務(wù)部門申報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行簡(jiǎn)單匯總,導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)設(shè)定停留于低水平、低層次的部門指標(biāo),缺乏宏觀視野和戰(zhàn)略高度。且隨著預(yù)算績(jī)效的全覆蓋,財(cái)政部門要在有限的時(shí)間內(nèi)完成大量審核任務(wù),加之缺乏有效的數(shù)據(jù)支撐和標(biāo)準(zhǔn)支持,勢(shì)必會(huì)削弱審核效果。預(yù)算績(jī)效管理僅靠財(cái)政和財(cái)務(wù)部門來(lái)推動(dòng),無(wú)異于小馬拉大車,在責(zé)能明顯失衡的情勢(shì)下,最終只能通過(guò)放低質(zhì)量要求來(lái)消解,由此導(dǎo)致績(jī)效管理產(chǎn)生價(jià)值偏離和功能異化。

2.5 支撐體系滯后

第一,績(jī)效指標(biāo)體系不健全?？?jī)效指標(biāo)是設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。目前,財(cái)政部門雖已建立項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架,但仍以共性指標(biāo)為主,分行業(yè)分領(lǐng)域分層次績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)還停留在分散式自發(fā)式探索階段,各地區(qū)各部門進(jìn)展不一、口徑各異。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)尺度,在實(shí)際操作中績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)五花八門、目標(biāo)取值避重就輕、權(quán)重設(shè)置簡(jiǎn)單隨意,普遍存在重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重產(chǎn)出輕效益、重短期輕長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題,關(guān)鍵指標(biāo)未凝練,核心績(jī)效不突出。源自農(nóng)業(yè)科研的異質(zhì)性、滯后性、外溢性和不確定性,農(nóng)業(yè)科研院所部分產(chǎn)出效益量化難度較大、顯現(xiàn)時(shí)間滯后、統(tǒng)計(jì)邊界模糊、標(biāo)準(zhǔn)衡定不易,指標(biāo)體系設(shè)計(jì)更加困難,且過(guò)于強(qiáng)調(diào)量化指標(biāo),也導(dǎo)致評(píng)價(jià)呈現(xiàn)短期化、功利化趨向[5],使得低水平、重復(fù)性成果泛濫,而高質(zhì)量、標(biāo)志性成果未能凸顯。第二,績(jī)效評(píng)價(jià)方法不科學(xué)?，F(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)主要采取比較分析法和公眾評(píng)判法,這2種方法均具有一定的局限性,在績(jī)效目標(biāo)由單位自行設(shè)定的情況下,單純考核是否達(dá)成預(yù)期目標(biāo),無(wú)法全面反映實(shí)際績(jī)效;專家打分帶有主觀色彩,問(wèn)卷調(diào)查也存在問(wèn)卷設(shè)計(jì)不科學(xué)、樣本容量不充足等缺陷,容易造成評(píng)價(jià)結(jié)果失真。第三,績(jī)效評(píng)價(jià)周期不合理?？?jī)效評(píng)價(jià)周期與項(xiàng)目實(shí)施周期錯(cuò)位,績(jī)效評(píng)價(jià)1年1評(píng),但農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目實(shí)施周期多為2～3年,且由于競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)科研項(xiàng)目下達(dá)時(shí)間較遲,不少項(xiàng)目甫一啟動(dòng)就要評(píng)價(jià),導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)脫離實(shí)際,淪為填表造數(shù)的表面文章。第四,專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)不到位。預(yù)算績(jī)效管理涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng),對(duì)于評(píng)價(jià)主體的綜合能力要求較高,但目前績(jī)效管理專職專業(yè)人員仍然匱乏,在專業(yè)素養(yǎng)、經(jīng)驗(yàn)積累和人才儲(chǔ)備等方面還難以適應(yīng)績(jī)效管理的要求。第五,代理市場(chǎng)發(fā)育不成熟。第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理尚處于起步階段,市場(chǎng)進(jìn)入還缺乏有效的遴選規(guī)則,執(zhí)業(yè)質(zhì)量還缺乏明確的控制標(biāo)準(zhǔn),工作人員也普遍缺乏對(duì)具體行業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)了解,評(píng)價(jià)主要依賴經(jīng)驗(yàn)判斷和有限信息,造成“外行評(píng)價(jià)內(nèi)行”的窘境,強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)審計(jì)化的傾向,評(píng)價(jià)結(jié)論主要聚集在淺表性、合規(guī)性問(wèn)題的羅列,缺乏深層次、實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的洞察,評(píng)價(jià)質(zhì)量參差不齊,評(píng)價(jià)結(jié)果效力不彰,由此削弱了其權(quán)威性和公信力。第六,信息數(shù)據(jù)支撐不堅(jiān)實(shí)。信息數(shù)據(jù)是績(jī)效管理的血液,但由于信息化建設(shè)缺乏前瞻性和整體性布局,大部分單位尚未形成共建共享的績(jī)效信息系統(tǒng),數(shù)據(jù)分散、管理斷層和信息盲點(diǎn)等問(wèn)題突出,績(jī)效數(shù)據(jù)往往是進(jìn)行監(jiān)控、評(píng)價(jià)時(shí)才臨時(shí)收集,使得信息獲取的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性大打折扣,成為制約監(jiān)控、評(píng)價(jià)質(zhì)量的技術(shù)瓶頸。

2.6 激勵(lì)約束缺失

第一,逆向激勵(lì)問(wèn)題。目前績(jī)效結(jié)果應(yīng)用主要還是以預(yù)算核減、考核扣分和信息公開(kāi)等形式呈現(xiàn),負(fù)面懲戒措施較多,正向激勵(lì)機(jī)制不足。但懲戒措施未必能鼓勵(lì)改進(jìn)績(jī)效,反而可能會(huì)形成逆向激勵(lì),預(yù)算單位出于自身利益考慮,往往會(huì)采取形式化、表面化的策略來(lái)加以應(yīng)對(duì),從而使得績(jī)效管理陷入“囚徒困境”。尤其是對(duì)于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的過(guò)度考核,非但未能真正達(dá)成優(yōu)化結(jié)構(gòu)、節(jié)約成本的目標(biāo),反而助長(zhǎng)了資金浪費(fèi)和突擊花錢。第二,績(jī)效監(jiān)控乏力。一方面,作為績(jī)效監(jiān)控前置基礎(chǔ)的績(jī)效目標(biāo)本身較松弛,難以形成實(shí)質(zhì)性約束;另一方面,績(jī)效監(jiān)控范圍有限、方法落后,監(jiān)控重點(diǎn)往往落在執(zhí)行進(jìn)度等程序性、合規(guī)性指標(biāo)上,缺乏對(duì)于執(zhí)行效果的持續(xù)關(guān)注,績(jī)效監(jiān)控信息反饋滯后,難以發(fā)揮過(guò)程控制作用。第三,績(jī)效問(wèn)責(zé)弱化?？?jī)效結(jié)果應(yīng)用還停留在反饋問(wèn)題層面,普遍處于“評(píng)而不用”“整而不改”的狀態(tài)。整改責(zé)任未能壓實(shí),往往流于紙上整改、形式整改,未能真正觸及改進(jìn)預(yù)算管理和建立長(zhǎng)效機(jī)制方面;績(jī)效問(wèn)責(zé)未能落細(xì),問(wèn)責(zé)方式不明、責(zé)任主體不清、裁量依據(jù)不準(zhǔn),績(jī)效結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部、單位部門考核相脫節(jié),難以發(fā)揮約束效應(yīng)。第四,外部監(jiān)督不足。人大、審計(jì)等部門參與績(jī)效監(jiān)督的力度不夠、機(jī)制不暢,社會(huì)公眾參與績(jī)效監(jiān)督的意識(shí)淡薄、渠道狹窄,信息不對(duì)稱又加劇了監(jiān)督難度,致使績(jī)效監(jiān)督虛化、弱化,難以形成有效牽制。

3 農(nóng)業(yè)科研院所預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)現(xiàn)路徑

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理,必須化解治理碎片化難題、克服經(jīng)驗(yàn)式管理弊端,著力構(gòu)建戰(zhàn)略與績(jī)效協(xié)同、年度與中期協(xié)同、全面與重點(diǎn)協(xié)同、部門與部門協(xié)同的“四個(gè)協(xié)同機(jī)制”,健全支出標(biāo)準(zhǔn)體系、績(jī)效指標(biāo)體系、組織人才體系、信息技術(shù)體系、激勵(lì)約束體系等“五個(gè)支撐體系”,從而助力提升整體績(jī)效。

3.1 建立協(xié)同管理機(jī)制

第一,引入戰(zhàn)略管理、強(qiáng)化業(yè)財(cái)融合,實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略與績(jī)效的協(xié)同。構(gòu)筑戰(zhàn)略導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理模式,頂層建構(gòu)“戰(zhàn)略規(guī)劃-業(yè)務(wù)計(jì)劃-預(yù)算項(xiàng)目”管理框架,設(shè)置“中期績(jī)效-部門整體績(jī)效-項(xiàng)目績(jī)效”目標(biāo)體系,并完善績(jī)效目標(biāo)層級(jí)分解和支撐銜接機(jī)制,以績(jī)效目標(biāo)為前置牽引,拉動(dòng)業(yè)務(wù)計(jì)劃提前謀劃、業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)實(shí)質(zhì)融合。首先,要立足單位職責(zé)職能,結(jié)合國(guó)家大政方針、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等,找準(zhǔn)戰(zhàn)略定位和價(jià)值取向,科學(xué)制定中長(zhǎng)期規(guī)劃,精準(zhǔn)識(shí)別實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素,精煉提取核心績(jī)效指標(biāo),從而將戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為指標(biāo)化、結(jié)構(gòu)化、數(shù)量化的清晰描述,并為部門整體績(jī)效目標(biāo)的刻畫(huà)提供基準(zhǔn)。其次,要對(duì)焦戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo),結(jié)合年度工作計(jì)劃、職能部門分工等,將中期績(jī)效目標(biāo)按年度、按部門進(jìn)行拆解,從而將目標(biāo)設(shè)定與職責(zé)履行有機(jī)銜接。最后,要承接重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù),鋪排設(shè)計(jì)預(yù)算項(xiàng)目,制定詳細(xì)的實(shí)施計(jì)劃和詳實(shí)的預(yù)算方案,細(xì)化落實(shí)具體項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo),從而實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略、績(jī)效、預(yù)算的科學(xué)對(duì)接。第二,實(shí)行中期規(guī)劃、延長(zhǎng)評(píng)價(jià)周期,實(shí)現(xiàn)年度與中期的協(xié)同。實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃,并將之作為連接戰(zhàn)略規(guī)劃與預(yù)算計(jì)劃的紐帶,實(shí)現(xiàn)預(yù)算與戰(zhàn)略的同步聚合。單位要對(duì)中期績(jī)效目標(biāo)、支出政策、任務(wù)計(jì)劃和預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行全面梳理,建立戰(zhàn)略性預(yù)算政策和支出框架,并通過(guò)按年度考量中期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況,為后續(xù)年度預(yù)算投向的遞進(jìn)調(diào)整提供指針,從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡,避免短視行為。適配科研項(xiàng)目特點(diǎn),擴(kuò)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)間跨度,由按預(yù)算年度評(píng)價(jià)向按項(xiàng)目實(shí)施周期評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)換,從而回歸評(píng)價(jià)本位,避免無(wú)謂評(píng)價(jià)。第三,推進(jìn)分類管理、注重成本效益,實(shí)現(xiàn)全面與重點(diǎn)的協(xié)同?？?jī)效評(píng)價(jià)既要整體推進(jìn)、面上推開(kāi),釋放政策信號(hào),根植績(jī)效理念;又要突出重點(diǎn)、分類統(tǒng)合,講求成本效益,減少重復(fù)評(píng)價(jià)。績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種技術(shù)性工具,本身具有有限性和局限性,因此要抑制盲目擴(kuò)張,避免貪大求全,切實(shí)將評(píng)價(jià)重心聚焦定向到評(píng)價(jià)質(zhì)量和應(yīng)用效果方面。對(duì)于運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目,可整合納入部門整體一并評(píng)價(jià);對(duì)于特定目標(biāo)類項(xiàng)目,要區(qū)分重點(diǎn)項(xiàng)目和一般項(xiàng)目,采取分類評(píng)價(jià)模式,重點(diǎn)項(xiàng)目可由財(cái)政部門組織全面綜合評(píng)價(jià),一般項(xiàng)目評(píng)價(jià)可賦權(quán)單位實(shí)行簡(jiǎn)化評(píng)價(jià),從而提升評(píng)價(jià)效率,凸顯管理重點(diǎn)。第四,強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、理順權(quán)責(zé)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)部門與部門的協(xié)同。在宏觀層面,要堅(jiān)持立法先行,明晰界定績(jī)效管理職責(zé),統(tǒng)合多種考評(píng)機(jī)制,耦合多元績(jī)效主體,整合搭建權(quán)責(zé)匹配、功能銜接、運(yùn)行一體的績(jī)效管理架構(gòu),推動(dòng)形成黨委(黨的各級(jí)委員會(huì)的簡(jiǎn)稱)領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府考核、財(cái)政組織、審計(jì)核查、部門實(shí)施、單位落實(shí)的績(jī)效管理大格局[6]。在微觀層面,要重塑治理形態(tài),以績(jī)效為導(dǎo)向、以預(yù)算為主線,串接財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)和資產(chǎn)活動(dòng)。以戰(zhàn)略目標(biāo)為統(tǒng)領(lǐng),統(tǒng)籌設(shè)計(jì)各類考核、評(píng)價(jià)、評(píng)估指標(biāo),實(shí)現(xiàn)目標(biāo)共建、指標(biāo)共用、結(jié)果共享,從而避免目標(biāo)沖突、考核堆砌;以責(zé)任劃分為起點(diǎn),明確績(jī)效目標(biāo)指向的責(zé)任部門,并由責(zé)任部門共同參與制定,從而凝聚績(jī)效共識(shí)、降低執(zhí)行成本;以技術(shù)革新為支撐,創(chuàng)設(shè)不同主體間的互動(dòng)對(duì)話場(chǎng)景和信息溝通渠道,從而減少內(nèi)部摩擦、提升運(yùn)行效率。

3.2 完善支出標(biāo)準(zhǔn)體系

推進(jìn)零基預(yù)算管理,財(cái)政部門要建立健全基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系和項(xiàng)目支出分類標(biāo)準(zhǔn)體系,打破支出固化格局,從預(yù)算編制源頭強(qiáng)化成本管控,提升預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化水平。加強(qiáng)成本核算管理,農(nóng)業(yè)科研院所要響應(yīng)績(jī)效管理需求,在成本核算指引下,分層分類設(shè)置部門整體、職能、團(tuán)隊(duì)、項(xiàng)目等成本核算對(duì)象,探索開(kāi)展全成本核算,創(chuàng)制成本數(shù)據(jù)庫(kù),并通過(guò)工作任務(wù)、支出標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)際成本、產(chǎn)出效益之間的因果分析和比對(duì)衡量,為預(yù)算編制和績(jī)效管理提供成本信息和標(biāo)準(zhǔn)參照,進(jìn)而推進(jìn)資源向效益更高的領(lǐng)域配置。

3.3 健全績(jī)效指標(biāo)體系

主管部門要加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)指引,萃取提煉具有典型性、代表性的個(gè)性指標(biāo),為行業(yè)領(lǐng)域鑄就基本范式。農(nóng)業(yè)科研院所應(yīng)在共性框架和行業(yè)指引下,遵循“五個(gè)結(jié)合”原則設(shè)計(jì)自身績(jī)效指標(biāo)體系：第一,職能性與導(dǎo)向性相結(jié)合。績(jī)效指標(biāo)要貼合單位職能履行,也要映射國(guó)家政策導(dǎo)向;既要發(fā)揮績(jī)效衡量工具性作用,促進(jìn)提高資金的使用效率和效益,也要發(fā)揮導(dǎo)引發(fā)展價(jià)值性功能,助推提升科技創(chuàng)新質(zhì)量和貢獻(xiàn)。第二,統(tǒng)一性與差異性相結(jié)合。對(duì)于個(gè)性指標(biāo)可采取“通用指標(biāo)+拓展指標(biāo)”的模式,以通用的核心共識(shí)性指標(biāo)為主、拓展的重要特色性指標(biāo)為輔,從而兼顧可比性要求和多元化需求。第三,全面性與重要性相結(jié)合。指標(biāo)體系要具有系統(tǒng)性,能夠考量整體績(jī)效水平和折射績(jī)效運(yùn)行全景,但是不可能也不應(yīng)該試圖負(fù)載全部評(píng)價(jià)功能,因此要注重選擇核心指標(biāo),弱化非核心指標(biāo),從而把握關(guān)鍵行為和重點(diǎn)方向。第四,穩(wěn)定性與開(kāi)放性相結(jié)合?？?jī)效指標(biāo)體系在守持相對(duì)穩(wěn)定、延續(xù)的態(tài)勢(shì)下,要根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化適時(shí)厘正、定期更新,以保持開(kāi)放性和延展性。第五,定量與定性相結(jié)合。績(jī)效指標(biāo)應(yīng)以量化為主,優(yōu)先選擇可直接從統(tǒng)計(jì)年鑒、總結(jié)報(bào)告等資料中獲取數(shù)據(jù)的指標(biāo),確保左右對(duì)齊、上下銜接、易于采擷、便于計(jì)量。但是過(guò)度依賴定量指標(biāo),可能會(huì)引致偏離評(píng)價(jià)核心、忽略關(guān)鍵因素,陷入唯數(shù)量、唯指標(biāo)的外延式評(píng)價(jià)誤區(qū)。因此,要適度補(bǔ)充定性指標(biāo),從而更精準(zhǔn)地表征單位實(shí)際績(jī)效水平。此外,要結(jié)合指標(biāo)特點(diǎn),科學(xué)取用計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),合理選用比較分析法、專家評(píng)議法、公眾評(píng)判法、因素分析法、成本效益分析法、案例分析法等評(píng)價(jià)方法,形成多維評(píng)價(jià)指標(biāo)、多重評(píng)價(jià)視角、多種評(píng)價(jià)方式、多元評(píng)價(jià)主體的健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系,為績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展提供技術(shù)方法支撐。

3.4 培育組織人才體系

堅(jiān)持內(nèi)培外引并舉,著力培育三大專業(yè)人才隊(duì)伍,筑牢預(yù)算績(jī)效管理人才之基。第一,要加強(qiáng)績(jī)效管理專門人才培養(yǎng)。農(nóng)業(yè)科研院所要成立專門機(jī)構(gòu)或工作小組,配備專職人員負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理工作,并通過(guò)開(kāi)展經(jīng)常性的政策培訓(xùn)、業(yè)務(wù)輔導(dǎo)和案例分享,切實(shí)提高工作人員的專業(yè)度和勝任力。第二,要加強(qiáng)行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜谊?duì)伍建設(shè)。財(cái)政部門要聯(lián)合主管部門、高校院所等聚力打造預(yù)算績(jī)效專家?guī)旌蛶熧Y庫(kù),建立健全專家咨詢機(jī)制,廣泛借力智庫(kù)外腦,為預(yù)算績(jī)效管理提供專業(yè)指導(dǎo)和智力支持。第三,要加強(qiáng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)培育。一方面,要規(guī)范引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)發(fā)展,培育壯大專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu),推動(dòng)建立行業(yè)自律規(guī)則和業(yè)務(wù)規(guī)范,健全政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制,對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)資格能力和人員結(jié)構(gòu)作出明確規(guī)定,促進(jìn)第三方市場(chǎng)健康有序發(fā)展。另一方面,要嚴(yán)格控制第三方評(píng)價(jià)質(zhì)量,財(cái)政部門要建立績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)指引和質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn),為第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)提供準(zhǔn)繩;建立績(jī)效評(píng)價(jià)復(fù)核機(jī)制,組織專門復(fù)審人員或組成專家組對(duì)第三方評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行復(fù)核、驗(yàn)收,以此倒逼第三方機(jī)構(gòu)提高評(píng)價(jià)質(zhì)量。

3.5 搭建信息技術(shù)體系

預(yù)算績(jī)效管理涉及海量數(shù)據(jù)和多元信息,必須創(chuàng)新應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段,以“技術(shù)+制度”為路徑,加快推進(jìn)績(jī)效信息化建設(shè)。財(cái)政部門要以預(yù)算管理一體化建設(shè)為契機(jī),頂層設(shè)計(jì)平臺(tái)整體架構(gòu)、業(yè)務(wù)規(guī)范、數(shù)據(jù)基底和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),迭代升級(jí)績(jī)效管理功能模塊,內(nèi)置績(jī)效指標(biāo)庫(kù),推進(jìn)績(jī)效指標(biāo)橫向標(biāo)準(zhǔn)化和縱向連貫化管理;集成整合預(yù)算編制、績(jī)效管理、項(xiàng)目管理、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)、決算管理等業(yè)務(wù)場(chǎng)景,打造橫向聯(lián)通、縱向貫通的預(yù)算績(jī)效一體化平臺(tái),實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、信息共用。農(nóng)業(yè)科研院所要依托單位管理信息系統(tǒng),建立項(xiàng)目庫(kù)、指標(biāo)庫(kù)、標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)、成果庫(kù)、資料庫(kù)等基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù),廣泛積累原始資料和經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù),加速釋放數(shù)據(jù)乘數(shù)效應(yīng);建立預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng),并通過(guò)與業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)等板塊串聯(lián)對(duì)接,構(gòu)筑業(yè)務(wù)流、財(cái)務(wù)流、數(shù)據(jù)流“三流合一”的業(yè)財(cái)融合大數(shù)據(jù)平臺(tái)[7],全面拓展信息采集渠道,擴(kuò)展數(shù)據(jù)處理能力,實(shí)現(xiàn)績(jī)效數(shù)據(jù)的智能采集、集中存儲(chǔ)、聚合分析,以數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效。同時(shí),信息平臺(tái)還要積極融入控制要素,嵌入監(jiān)控規(guī)則,實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效的自動(dòng)控制、主動(dòng)預(yù)警、實(shí)時(shí)反饋、穿透分析和聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督,從而及時(shí)捕捉問(wèn)題、糾正偏差、動(dòng)態(tài)調(diào)整,更好地滿足流程控制和閉環(huán)管理的需要。

3.6 構(gòu)建激勵(lì)約束體系

預(yù)算績(jī)效管理中存在多重委托代理關(guān)系,為規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇等委托代理問(wèn)題,需要建立一套行之有效的激勵(lì)約束體系。第一,監(jiān)督控制機(jī)制。要加快構(gòu)建部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督治理框架,推進(jìn)監(jiān)督計(jì)劃互補(bǔ)、互融,監(jiān)督結(jié)果互通、互認(rèn),匯聚監(jiān)督整體合力。革新人大審查監(jiān)督的形式和方法,通過(guò)引入第三方評(píng)價(jià)、開(kāi)展參與式管理、組織專項(xiàng)調(diào)研、搭建公眾互動(dòng)平臺(tái)和專家代表智庫(kù)等方式,不斷提升監(jiān)督效能。拓展審計(jì)監(jiān)督的空間和維度,大力推進(jìn)績(jī)效審計(jì),探索開(kāi)展“穿透式”“大數(shù)據(jù)”審計(jì),并將預(yù)算績(jī)效納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和巡視巡察范圍,切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督效力。加大財(cái)政監(jiān)督的力度和深度,前移控制關(guān)口,嚴(yán)格績(jī)效目標(biāo)審核,堅(jiān)持點(diǎn)面結(jié)合,強(qiáng)化重點(diǎn)評(píng)價(jià)和再評(píng)價(jià),持續(xù)提高監(jiān)督效果。再造績(jī)效管理與項(xiàng)目管理鏈條,實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估與項(xiàng)目評(píng)審、績(jī)效監(jiān)控與項(xiàng)目檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)與項(xiàng)目驗(yàn)收的共治共演。第二,反饋整改機(jī)制。將績(jī)效結(jié)果應(yīng)用的重心由控制預(yù)算轉(zhuǎn)向診斷問(wèn)題、改進(jìn)管理和理性決策,摒棄“重考核、輕管理”的痼疾,更加注重挖掘績(jī)效背后的政策設(shè)計(jì)、資源配置、成本效益、預(yù)算運(yùn)行等深層問(wèn)題和因果邏輯,追溯根源、厘清責(zé)任、及時(shí)反饋、限期整改,并通過(guò)會(huì)談、座談、約談等方式多方共同探尋改進(jìn)績(jī)效的路徑方法,完善長(zhǎng)效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。第三,激勵(lì)相容機(jī)制。財(cái)政部門要建立預(yù)算績(jī)效工作考評(píng)制度,對(duì)預(yù)算單位目標(biāo)編制、績(jī)效監(jiān)控、評(píng)價(jià)質(zhì)量、結(jié)果應(yīng)用等情況進(jìn)行綜合考評(píng),以表彰先進(jìn),樹(shù)立標(biāo)桿,考評(píng)結(jié)果還要植入政府部門和干部人事考核體系,并與績(jī)效工資核定相掛鉤,從而高位驅(qū)動(dòng)績(jī)效進(jìn)程;設(shè)立預(yù)算績(jī)效基金,通過(guò)將績(jī)效水平與額外撥款掛鉤,鼓勵(lì)預(yù)算單位自我加壓、主動(dòng)擢升,從而發(fā)揮資金撬動(dòng)作用;探索“以績(jī)效換自由”的新型績(jī)效預(yù)算模式,注重目標(biāo)指向和結(jié)果導(dǎo)向,擴(kuò)大預(yù)算單位資金使用自主權(quán),允許在總量約束下合理調(diào)整預(yù)算[8],從而提高資金運(yùn)行效率。項(xiàng)目主管部門可綜合運(yùn)用設(shè)置績(jī)效系數(shù)、追加獎(jiǎng)補(bǔ)資金、限制項(xiàng)目申報(bào)等措施,激活績(jī)效內(nèi)生追求。第四,信息公開(kāi)機(jī)制。要推進(jìn)績(jī)效信息公開(kāi),以更加標(biāo)準(zhǔn)化的格式、可視化的形式、開(kāi)放化的渠道呈現(xiàn),打開(kāi)透明視窗和潛力空間,逐步提升社會(huì)公眾績(jī)效參與面和共識(shí)度,更好發(fā)揮民主監(jiān)督作用。