自動化技術(shù)賦能下的行政處罰：挑戰(zhàn)及應(yīng)對措施

路 路

安徽工業(yè)大學，安徽 馬鞍山 243000

近年來，各地方政府以推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標，充分利用人工智能的發(fā)展契機，不斷探索出人工智能與行政事務(wù)的融合應(yīng)用，實現(xiàn)了行政管理的創(chuàng)新性發(fā)展。行政活動因自動化技術(shù)的賦能，更具精準化、高效化、規(guī)范化，其中“不見面審批”“秒批”等實踐應(yīng)用的陸續(xù)推出，已經(jīng)成為行政機關(guān)有效實現(xiàn)“依法行政”“高效便民”“精準施政”等行政管理目標的重要保障。相較于行政審批等授益性行政行為，行政處罰具有明顯的損益性、負擔性色彩，一旦行使不當，便會造成相對人合法權(quán)益受損等結(jié)果，因此，對于行政處罰這類行政活動務(wù)必引起充分重視。在大力推行自動化行政，建設(shè)數(shù)字政府的當下，自動化技術(shù)引入為行政處罰實踐帶來諸多挑戰(zhàn)，如何從制度層面有效回應(yīng)這些挑戰(zhàn)，是本文需要著重討論的問題。

一、自動化行政處罰的運作機理及功能分析

（一）運作機理

自動化行政處罰改變傳統(tǒng)行政領(lǐng)域人工執(zhí)法模式的單一性，其利用計算機軟件及數(shù)學建模等科技手段，模仿執(zhí)法者裁量思維的方法，模擬裁量處罰實施過程，實現(xiàn)“人為主、機為輔，人機有機結(jié)合”共融局面。［1］而自動化行政處罰系統(tǒng)相關(guān)程序設(shè)計——法律知識圖譜的形成和算法模型的構(gòu)建，是實現(xiàn)機器自動化運算，進行個案裁量的重要保障。法律知識圖譜的本質(zhì)是將海量法律數(shù)據(jù)信息，包括相關(guān)法律規(guī)范、指導(dǎo)案例、證據(jù)材料等以一定法律邏輯連接在一起所形成的巨大網(wǎng)絡(luò)知識庫，主要服務(wù)于裁量結(jié)果的輸出、類案推送以及系統(tǒng)的深度學習。早在2009 年南京市環(huán)保局開發(fā)的“環(huán)保行政處罰自由裁量輔助決策系統(tǒng)”中，就構(gòu)建了集法律法規(guī)庫、裁量基準庫、裁量對象信息庫、文書庫以及歷史案件庫等于一體的裁量決策知識庫。［3］在此基礎(chǔ)上，基于靜態(tài)的裁量基準，并輔之以一定的算法規(guī)則，搭建集“裁量因子—法律依據(jù)—裁量結(jié)果”于一體的動態(tài)算法模型，賦予了機器模擬人腦進行價值判斷，法律適用及法律推理的能力，由此替代人工對相關(guān)案件的行政處罰裁量。自動化行政處罰系統(tǒng)裁量輔助功能的發(fā)揮還依托于計算機能夠識別的語言體系，因此，實現(xiàn)自然語言表達的法律規(guī)范、裁量基準等與計算機代碼之間的精準轉(zhuǎn)譯，是確保自動化行政處罰系統(tǒng)有效運行的根本條件。

（二）功能分析

1.提升行政處罰效率

自動化方式的引入，有效創(chuàng)新了行政管理方式，引領(lǐng)行政處罰實踐不斷取得新變革，保障了行政處罰高效化實施。在以人工執(zhí)法為主的傳統(tǒng)行政處罰模式下，由于受到物力、財力人力等行政資源的限制，導(dǎo)致選擇性執(zhí)法較為普遍，執(zhí)法時間、執(zhí)法地點只能由執(zhí)法人員進行預(yù)先安排，這使得實踐中違法案件數(shù)量與執(zhí)法頻率、覆蓋面之間的矛盾日益凸顯。隨著自動化行政處罰系統(tǒng)的推出，執(zhí)法人員借助自動化技術(shù)發(fā)現(xiàn)違法行為、分析違法情節(jié)，有效突破了傳統(tǒng)人工執(zhí)法的時空限制，真正實現(xiàn)全天候、全方位執(zhí)法，極大促進了行政處罰效率的提升。

2.提升行政處罰的專業(yè)化程度

在傳統(tǒng)人工執(zhí)法模式下，基于人情社會思想的束縛以及對個人利益的追逐，導(dǎo)致執(zhí)法過程中“關(guān)系執(zhí)法”“人情執(zhí)法”現(xiàn)象層出不窮，嚴重損害了執(zhí)法的公平、公正和統(tǒng)一，限制了行政執(zhí)法效果的發(fā)揮。而自動化行政處罰通過預(yù)先確定裁量因子，構(gòu)建算法規(guī)則，確保裁量結(jié)果機械化、客觀化輸出，有效克服了人工執(zhí)法下的人情、利益等不相關(guān)因素，避免了同案異罰的執(zhí)法弊端。此外，隨著技術(shù)的進步，現(xiàn)階段的人工智能技術(shù)擁有深度學習能力，能夠隨著計算、挖掘次數(shù)的增多而不斷自動調(diào)整算法的參數(shù)，提升挖掘和預(yù)測結(jié)果精準性。［2］這有效彌補了行政執(zhí)法人員特殊實踐情境下經(jīng)驗不足、能力不夠等缺點。

二、自動化技術(shù)對行政處罰實踐的挑戰(zhàn)

（一）公正性挑戰(zhàn)：數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)譯與算法黑箱

傳統(tǒng)人工裁量的過程是因果性的考量，而自動化裁量系統(tǒng)是關(guān)聯(lián)性的運算［3］。自動化裁量系統(tǒng)要求將各類法言法語轉(zhuǎn)譯為可供計算機操作的確定性代碼，并根據(jù)算法模型，形成一一對應(yīng)關(guān)系。其中，代碼轉(zhuǎn)譯是否有誤？代碼之間對應(yīng)關(guān)系又是否合理？以及是否會存在語義偏差，違背立法意圖的現(xiàn)象？數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)譯的精準性關(guān)涉法律規(guī)范能否被正確解讀，這一過程如若無法得到有效保障，便會使算法裁量逾越法律設(shè)定的涵射范圍，進而衍生出“篡改法律、二次立法”的風險，沖擊行政處罰公平正義的價值理念。

自動化系統(tǒng)的科學運作也是關(guān)系到裁量是否公正的重要影響因素。自動化裁量系統(tǒng)依托于裁量因子，對案件事實進行分析評價，進而輸出裁量結(jié)果。那么，系統(tǒng)如何通過裁量因子完成案件事實情節(jié)的判斷？裁量因子的選取是否具有科學性？鑒于算法黑箱，行政機關(guān)對于諸多問題都無法給出明確回答。算法的透明性和可解釋性是量罰系統(tǒng)運行的前提［4］，而自動化行政處罰背景下的技術(shù)壟斷、信息繭房嚴重制約著行政公開的實現(xiàn)，行政相對人的知情權(quán)無法得到有效保障，由此也引發(fā)了其在權(quán)利保障中與公權(quán)力部門博弈的失衡。

自動化背景下的行政處罰，隔離了執(zhí)法人員自我偏好與價值理念等主觀層面的影響，一定程度上促成行政處罰的公正化、理性化運作。但基于算法編排過程中設(shè)計者自我認知局限與偏見等因素，實踐中算法歧視現(xiàn)象正在悄然蔓延。當根植于社會文化和制度的人類頭腦中的固有偏見，通過研發(fā)人員嵌入到程序指令中后，這種偏見與歧視借助算法也會隨之增強與放大?；诖?，被植入了行政權(quán)控制后的算法設(shè)計，極易演變?yōu)樾姓C關(guān)肆意擴張行政權(quán)力以謀求不法利益、進行暗箱操作的工具，進而損害相對人的合法權(quán)益，危及自動化行政處罰模式的長遠健康發(fā)展。

（二）能動性挑戰(zhàn)：設(shè)計缺陷與裁量怠惰

數(shù)字化裁量的客觀化、標準化，在一定程度上雖能克服人工裁量下的“人情罰”“關(guān)系罰”等違法行為，但與此同時，自動化裁量系統(tǒng)固有的僵硬化缺陷也對能動性的發(fā)揮帶來了挑戰(zhàn)。自動化處罰裁量決策系統(tǒng)通常由省級政府或其工作部門統(tǒng)一部署，對于自動化行政處罰系統(tǒng)輸出的處罰結(jié)果，基層執(zhí)法部門往往不具有變更權(quán)限。這不僅限制了執(zhí)法人員專業(yè)技術(shù)與能動性的發(fā)揮，對相對人合法權(quán)益保障也極為不利，長此以往，必將降低行政處罰實踐中自動化技術(shù)的輔助功效，遲滯人機互動模式的長遠發(fā)展。

執(zhí)法人員與自動化裁量系統(tǒng)始終處于支配與輔助的角色，而在實踐中，人機參與程度與功能地位的失衡，同樣會造成行政執(zhí)法人員能動性的喪失。在行政執(zhí)法實踐中，案件事實的判斷需要執(zhí)法人員對相關(guān)因素進行廣泛收集與調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上進行綜合分析、審慎思考，以此確保作出行政處罰決定的合理性與適當性，而在引入自動化處罰系統(tǒng)后，執(zhí)法人員通常會依賴機器基于有限的裁量因子對案件事實作出的預(yù)判。由此，在行政調(diào)查中，執(zhí)法人員往往會局限于與裁量因子相關(guān)的案件事實，而放棄對其他相關(guān)事項的調(diào)查。此外，一些執(zhí)法人員將裁量結(jié)果作為最終行政決定的依據(jù)，這種機器凌駕于人之上，篡奪行政權(quán)的現(xiàn)象損害了行政執(zhí)法的權(quán)威性，也使得執(zhí)法人員因?qū)C器產(chǎn)生過度依賴而限制了能動性的發(fā)揮，甚至成為其掩飾裁量怠惰與行政不作為的借口說辭。一旦當處罰決定引發(fā)行政爭議，行政機關(guān)會企圖以機器裁量作為擋箭牌，呈現(xiàn)依法履行職責的合法性外觀，以此規(guī)避基于濫用職權(quán)、行政不作為等因素產(chǎn)生的違法責任，逃脫法律的制裁。

三、自動化行政處罰的應(yīng)對措施

（一）推動自動化技術(shù)的發(fā)展與變革

1.建立高強度測試機制與動態(tài)調(diào)整機制

在機器開發(fā)完成后投入使用前，行政執(zhí)法人員應(yīng)選取實踐中的頻發(fā)事件，對機器進行多次模擬操作，以便確保自動化處罰系統(tǒng)結(jié)果輸出的精確度。此外，在技術(shù)設(shè)計上保留執(zhí)法者補充違法事實、適度更改處罰結(jié)果的權(quán)限，但同時確保該種權(quán)力建立在嚴格的程序之上，經(jīng)過層層審批，并由相關(guān)負責人對這一變更進行最終審核與把關(guān)。通過此操作不僅可以發(fā)揮行政執(zhí)法人員的能動性，避免機械執(zhí)法，同時也能夠確保處罰結(jié)果的公正性、可靠性。

2.實行專家評估機制

在自動化行政處罰的背景下，應(yīng)著力推進專家評估機制的建構(gòu)，組織深諳專業(yè)知識，熟練掌握相關(guān)專業(yè)技能的專家對機器運行原理、運行程序等進行評估、審查，并出具相關(guān)評估與論證報告。此外，對于機器設(shè)計缺陷等問題，負責審查的專家應(yīng)及時與研發(fā)者、行政執(zhí)法人員進行探討，采取有效措施對其予以糾正和完善，以消解算法設(shè)計潛在的不合理、不公正風險。

（二）合理界定自動化行政處罰的適用范圍

從目前來看，行政活動智能化的發(fā)展仍處于弱人工智能階段［5］。尤其在行政處罰的實踐背景下，囿于技術(shù)的局限性以及算法黑箱等因素，致使自動化系統(tǒng)輸出的處罰結(jié)果在公正性、準確性方面尚存在諸多質(zhì)疑。基于此，為充分發(fā)揮自動化技術(shù)的功效，更好地推進人機協(xié)同機制的構(gòu)建，合理界定自動化行政處罰的適用范圍尤為必要。

界定自動化行政處罰的適用范圍，需要從立法層面對于自動化行政處罰的邊界進行限制約束，明確不同種類行政處罰中的人機參與程度。主要對以下因素進行審慎考量：第一，法律規(guī)范的明確性。法律規(guī)范表達的明確性與否直接影響數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)譯的精準性，進而影響處罰的公正性，對于以模糊、抽象的法律用語表達，需要執(zhí)法人員利用主觀情感、倫理道德加以把握的法律事項應(yīng)嚴禁適用自動化行政處罰。第二，行政處罰侵益性。對損害輕微的行政處罰種類，可由自動化系統(tǒng)輸出處罰結(jié)果，并由執(zhí)法人員對其進行審核把關(guān)。而對侵益性較強的行政處罰，則由人工裁量較為適宜。第三，案情復(fù)雜程度。對于案件情節(jié)復(fù)雜、具有較多爭議、無法按照簡易程序得到確定性結(jié)果的事項，應(yīng)保留人工處理的高參與度，以此確保個案正義的實現(xiàn)。

（三）履行必要的說明與告知義務(wù)

自動化行政處罰的背景下，對行政執(zhí)法人員課以一定的告知與說明義務(wù)，能夠有效增強算法的透明度，消除行政恣意，實現(xiàn)對相對人合法權(quán)益的有力保障。在機器投入使用前，可由行政機關(guān)就自動化設(shè)備的運行情況向社會公眾予以告知，諸如，公開相關(guān)專家評估與論證報告，以表明算法設(shè)計的準確性、科學性，相關(guān)裁量因子的選取以及該裁量因子對處罰結(jié)果的影響權(quán)重，自動化行政處罰設(shè)備的啟用時間、設(shè)置地點等。對于個案的行政處罰，由相關(guān)執(zhí)法人員在聽取行政相對人的陳訴和申辯后，向其承擔主要的說明義務(wù)，必要時，可由實際開發(fā)者協(xié)助說明，以確保行政相對人明晰相關(guān)處罰依據(jù)，增強對行政處罰決定的接受性。

（四）構(gòu)建完備的監(jiān)督體系

隨著科技的發(fā)展和專業(yè)技術(shù)社會的來臨，技術(shù)因知識壟斷，而愈來愈多地生成一種有別于基于國家暴力而產(chǎn)生的權(quán)力——算法權(quán)力［6］，為有效扼制該權(quán)力的肆意擴張與濫用，有必要以自動化行政處罰為核心，構(gòu)建事前防范—事中控制—事后審查的監(jiān)督體系。第一，基于自動化行政處罰的特點，合理劃分執(zhí)法人員的職責權(quán)限，搭建集適用、調(diào)整修改、審查、復(fù)查等于一體的部門體系，以實現(xiàn)對自動化行政處罰的有力監(jiān)督與控制。第二，利用自動化行政處罰系統(tǒng)的類案推送等功能，構(gòu)建相應(yīng)的處罰預(yù)警裝置，根據(jù)自動化處罰結(jié)果的偏離程度，決定是否要進行人工處罰裁量與認定。此外，為了便于事后審查，應(yīng)設(shè)置實時記錄、案件檢索等功能，對自動化行政處罰進行全程把控，以杜絕執(zhí)法人員以機器裁量為名，行違法處罰之實，進而使自動化行政處罰結(jié)果更具合理性、公正性。